Действующим законодательством предусмотрены три типа контроля, ведомственный, общественный, и осуществляемый самими участниками закупок. Рассмотрим эти виды контроля подробно.
Сфера госзакупок, регулируемая Законом № 44-ФЗ, является комплексной многоуровневой системой, которую необходимо контролировать на каждом этапе от планирования и проведения процедур до заключения и исполнения обязанностей сторон по контрактам.
В соответствии со ст. 100 Закона №44-ФЗ, за происходящим в сфере закупок предусмотрена необходимость контроль со стороны целого ряда государственных ведомств . Так, официальный надзор в данной сфере осуществляют, согласно закону, госорганы, госкорпорации "Росатом" и "Роскосмос", а также управляющие органы государственных внебюджетных фондов.
На муниципальные органы возложена обязанность осуществлять ведомственный контроль за тем, чтобы участниками и заказчиками соблюдалось законодательство РФ в целом, законы о закупочной деятельности, а также все соответствующие НПА.
ФАС и его региональные отделения осуществляют непосредственный контроль и проверки над закупочными процедурами и принимают жалобы от обеих сторон (заказчика и исполнителя). Антимонопольный орган имеет право при выявлении каких-либо нарушений выдать предписания об их устранении и приостановить процедуру исполнения контракта. Помимо этого, ФАС обладает полномочиями и вовсе отменить процедуру и внести поставщика в реестр недобросовестных исполнителей в случае уклонения от исполнения контракта .
Функция контроля закупочной сферы со стороны общественности является инновацией, впервые появившейся в 44-ФЗ. Однако вопрос общественного контроля закупок на практике неоднозначен, так как полномочиями контроля, как госорганы, общественность этот закон не наделяет. Как же общественный контроль по 44-ФЗ осуществляется на практике?
Закон № 212-ФЗ, целиком посвященный вопросу общественного контроля, формулирует следующие возможные его типы: мониторинг, проверка, экспертиза, обсуждение, слушания, а также "другие формы взаимодействия".
В случае проведения общественной проверки запрос документации заказчику направить можно, однако здесь возникает другой юридический нюанс: инициатором проверки, согласно 212-ФЗ может быть только ограниченный круг лиц, таких, как Общественная палата РФ, и только в случаях, предусмотренных законодательством. Сама общественная организация таким инициатором проверки быть не может.
Согласно Закону № 44-ФЗ (ст. 101), заказчику вменяется обязанность осуществлять контроль над исполнением условий контракта поставщиком. Наряду с этим закон предписывает заказчику в тех ситуациях, когда поставщик фактически не выполняет работы самостоятельно, а привлекает исполнителей субподряда, также осуществлять контроль над таковым привлечением.
Итак, заказчик обязан осуществлять контроль над привлечением субподряда поставщиком. Как ему это делать? В самом 44-ФЗ не прописано, каким образом заказчик должен контролировать привлечение субподрядчиков .
Однако, заказчик может в вопросе контроля над субподрядом ориентироваться на разъяснения Минэкономразвития РФ, которое утверждает, что достаточным подтверждением факта привлечения субподряда для заказчика будут любые документы, относящиеся к конкретному выполнению работ, то есть, договора, акты и платежные поручения.
Также, согласно ч. 15 ст. 95 Закона № 44-ФЗ заказчику вменяется в обязанность в одностороннем порядке разорвать контракт, если поставщик нарушил обязательное условие о привлечении в качестве субподрядчиков субъектов СМП и СОНО . Такое нарушение фактически приравнивается к несоответствию требованиям документации или предоставлению ложных сведений.
Читайте самые актуальные комментарии по острым темам в сфере госзакупок в журнале «Госзакупки.ру»
Надзор над реализацией принципов контрактной системы закупок – неотъемлемая часть этой закупочной деятельности, гарантия ее прозрачности и легитимности. Однако в условиях часто меняющегося законодательства и значительного количества контролирующих инстанций навязчивый контроль в сфере закупок может стать проблемой для бюджетного учреждения.
Система надзора проведения госзакупок регламентирована главой 5 ФЗ № 44. Ее содержание позволяет выделить следующие уровни проведения контроля:
Согласно ст.99 ФЗ № 44, надзор за соблюдением законодательства о закупочной деятельности проводится в отношении:
Проверка закупок входит в компетенцию:
Несмотря на значительное количество контролирующих инстанций, все они реализуют разные цели. Их полномочия практически не пересекаются.
Коррупция в сфере закупок – бич, в той или иной мере преследующий их участников во всех странах мира. Возможность получить многомиллионный контракт для субъекта хозяйствования является сверхважной целью.
Учитывая объемы теневой экономики, очевидна финансовая возможность бизнесменов рассчитываться за оказанную чиновниками «помощь» не учтенными на балансе средствами.
Спрос порождает предложение. По оценкам специалистов, уровень «откатов» в карманы чиновников достигает 15-20% суммы госконтракта.
Внедрение электронной системы закупок породило множество махинаций:
Наиболее распространенными среди них были:
Распространенным способом мошенничества была замена кириллических символов на визуально схожие латинские. Это приводило к усложнению поиска заказа в электронной системе.
Противодействие коррупции в сфере закупок со стороны уполномоченных органов, выявление фактов нарушений и привлечение виновных к ответственности возымело результат. Сегодня количество грубых и явных нарушений резко снизилось.
Неправомерное содействие избранным субъектам хозяйствования обрело более сложную и скрытую форму.
Наибольшее распространение получили:
Мероприятия по проведению аудиторской проверки операций в сфере закупок регламентированы Законом от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ в ст. 98 и Законом от 05.04.2013 г. под № 41-ФЗ. Аудиторы дают экспертную оценку эффективности работы закупочной системы и ценообразования, уровню профессионализма участников сделок.
Инициирование аудиторских мероприятий – один из элементов государственного контроля эффективности и правильности реализации всех этапов госзакупок. Через экспертное мнение аудитора определяются слабые места системы, ошибки, допущенные участниками процедур, и причины возникновения недочетов.
СПРАВОЧНО! Аудит может выступать и как самостоятельная проверка, и как один из этапов комплексной проверки деятельности заказчиков.
Проверка может быть направлена на проверку обоснованности действий государственных органов, унитарных учреждений, бюджетных предприятий и автономного типа организаций. Аудит состоит из трех этапов:
Подготовительные процедуры представлены действиями по изучению предмета и объекта проверки, анализу их специфики. Формирование такой информационной базы необходимо для определения методики исследования и уточнения потенциальных рисков. Аудиторы в процессе подготовки к работе составляют перечень нормативных актов, регулирующих правоотношения в сфере закупок, список вопросов для анализа, определяют источники получения данных.
После обобщения предварительных задач и целей проверка разбивается на условные этапы. Для каждого действия устанавливается срок выполнения, назначаются ответственные аудиторы. На подготовительном этапе вся информация берется проверяющими из публичных источников:
Итогом подготовительного этапа является разработка программы аудита. Следующий шаг – проведение основных аналитических работ. Их суть заключается в проверке законности действий вовлеченных в процессы закупок участников, обоснованности понесенных издержек и их эффективности. Проверке подлежит прогнозируемая результативность по расходным операциям. Аналитические выводы основываются на итогах проверки информации по всем реализованным закупкам в рассматриваемом периоде.
Закупочные мероприятия для целей аудита должны быть систематизированы:
ВАЖНО! Если закупки были произведены у единственных поставщиков, то их надо разделить на две группы: с общей ценой сделки до 100 тысяч рублей и свыше этого лимита.
Аудиторы после обобщения предоставленной им информации осуществляют проверку целесообразности затрат в рамках закупочной деятельности: определяются государственные нужды, для устранения которых была реализована закупка, сверяется соответствие трат нормируемым ограничениям и плановым показателям. При оценке обоснования аудиторы анализируют объемы поставок, оценивают качество продукции.
Дополнительным элементом анализа является проверка своевременности производимых расчетов между контрагентами. На этом этапе анализируются условия контрактов, порядок их исполнения, реальность оговоренных сторонами сроков, изучаются пути минимизации бюджетных затрат. Аудиторы при проведении мониторинговых мероприятий должны корректировать получаемые результаты на фактор сезонности, продолжительности производственного цикла и необходимость обеспечения непрерывного технологического цикла по отдельным предметам сделок.
Эффективность затрат оценивается путем анализа плановой и контрактной документации.
Аудиторы проверяют надежность выбираемых предприятием поставщиков, обоснованность устанавливаемых ими цен.
На этом этапе проводится сравнительная сверка условий сотрудничества с избранными и потенциальными контрагентами. При оценке результативности издержек фиксируется степень удовлетворения нужд организации в экономическом и социальном аспектах.
На заключительной стадии аудита происходит обобщение аналитической информации, ее отражение в отчете. В итоговом документе обозначаются обнаруженные проблемы и риски, нарушения. Задачей аудитора является не только поиск недостатков, но и путей их устранения. В отчетной форме должны содержаться предложения по совершенствованию деятельности в сфере закупок.
Проверяющие органы должны руководствоваться федеральными законами и внутренними регламентами. В роли аудиторов могут выступать:
Для органов, наделенных контролирующими и счетными функциями, законодательно предусмотрена организационная автономность. Постоянно действующей структурой в области финансового мониторинга является высший орган госконтроля – Счетная палата. Ее представителям дано право использовать широкий набор аналитических приемов, запрашивать детальную информацию от лиц, вовлеченных в проверяемые процедуры. Этот орган обладает материальной независимостью, на его деятельность не оказывает влияние состояние политической конъюнктуры.
Задачи аудиторской проверки сводятся к получению таких сведений:
Конечной целью является определение достоверности и точности показываемых в отчетности данных, обоснованности расходов и выявление резервов для повышения результативности работы.
КСТАТИ, дополнительно аудиторы могут оказывать консультационную поддержку руководящего персонала проверяемых учреждений.
Методика аудиторской проверки строится на определении ряда абсолютных и относительных показателей. В числе количественных критериев выводится уровень потенциальной экономии средств бюджета. При оценке конкурентной среды рассчитываются такие величины:
Получаемые данные по предприятию сравниваются со средними показателями по стране и субъекту РФ. Уровень профессионализма оценивается по численности специалистов со спецподготовкой в сфере закупок.
Аудиторские проверки могут затрагивать деятельность таких структур:
Результатом проведенной аудиторской проверки является оформленный контролирующим органом отчет (акт). В нем содержатся систематизированные данные по доказательной базе, полученным выводам. В этом документе аудиторы обозначают выявленные проблемы и недостатки, приводят практические рекомендации по исправлению ситуации. В отчетном бланке должны быть такие сведения:
Если аудиторы указывают на наличие в действиях проверяемой структуры состава административного правонарушения, инициируется внеплановая комплексная проверка. Обращение в прокуратуру возможно при условии, что проверкой будут установлены факты финансовых преступлений или коррупционных действий. Акт аудита должен быть доведен до руководства проверяемых структур и опубликован на сайте ЕИС.
Виды контроля
Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (далее – закон о контрактной системе) предусмотрены различные виды контроля за проведением закупок. Контроль осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок ( закона о контрактной системе). Кто контролирует госзакупки и какие виды контроля существуют – рассматривается в таблице 3.
Таблица 3. Контроль за госзакупками
Вид контроля | Кто контролирует, особенности исполнения | Основание |
Контроль в сфере закупок Субъекты контроля:
|
| Согласно закону о контрактной системе обязательным условием является включение в контракт пункта об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом (). Ответственность заказчиков при проведении совместных конкурсов или аукционов определяются соглашением сторон, заключенным в соответствии с ГК РФ и законом о контрактной системе (). Поставщики согласно заключаемым договорам должны нести гражданско-правовую ответственность, если они не выполнили условия привлечения субподрядчиков и соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций (). Если начальная цена контракта превышает размер, установленный правительством РФ, то согласно контракту участник должен предоставить заказчику наиболее полную информацию о своих выгодоприобретателях (директоре, генеральном директоре, управляющем, президенте и других) не позднее чем за семь дней до даты заключения контракта. В контракте должна предусматриваться ответственность поставщика (подрядчика, исполнителя) за непредоставление такой информации в форме взыскания пени в размере 1 / 300 ставки рефинансирования ЦБ РФ, действующей на дату уплаты пени, от цены контракта. Пеня подлежит начислению за каждый день просрочки исполнения такого обязательства до предоставления поставщиком (подрядчиком, исполнителем) указанной информации заказчику (). В свою очередь заказчик обязан обеспечить конфиденциальность указанной информации и ее предоставление по запросам органов контроля и правоохранительных органов (). Аудит и мониторинг в сфере закупок Аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, и контрольно-счетными органами муниципальных образований (в случае, если такие органы образованы в муниципальных образованиях), образованными представительными органами муниципальных образований ( закона о контрактной системе). Органы аудита в сфере закупок осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам. Далее они обобщают результаты осуществления деятельности, устанавливают причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков, подготавливают предложения, направленные на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок, систематизируют информацию о реализации указанных предложений и размещают в единой информационной системе обобщенную информацию о таких результатах ( закона о контрактной системе). Для оценки степени достижения целей осуществления закупок, определенных в соответствии со закона о контрактной системе, оценки обоснованности закупок в соответствии со закона о контрактной системе, совершенствования законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок проводится мониторинг закупок ( закона о контрактной системе). Он представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков. Мониторинг закупок осуществляется с использованием единой информационной системы и на основе содержащейся в ней информации. Результаты мониторинга закупок по итогам каждого года будут оформляться в виде сводного аналитического отчета, который будет представляться федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок в правительство РФ. В сводном аналитическом отчете дается оценка эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также определяются меры по совершенствованию законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Сводный аналитический отчет будет размещен в единой информационной системе. О том, что такое единая информационная система, какие основные принципы регулируют контрактную систему, как ведется планирование в контрактной системе, читайте . |