Тема № 17. Правовая охрана атмосферного воздуха
В соответствии со ст. 5 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» атмосферный воздух выделяется как самостоятельный объект отношений в области охраны окружающей среды, который следует отграничивать по правовым и естественно-природным признакам от других элементов атмосферного пространства, таких как озоновый слой, климат, а также от околоземного космического пространства, выходящего за пределы земной атмосферы.
Понятие и признаки атмосферного воздуха как объекта правового регулирования закреплены в Законе Республики Беларусь «Об охране атмосферного воздуха». В соответствии с данным Законом атмосферный воздух определяется как охраняемый природный объект, представляющий собой газовую оболочку нашей планеты. Таким образом, атмосферный воздух охватывает собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений. При этом не весь газовый состав атмосферы подпадает под правовое регулирование законодательства об атмосферном воздухе. Так, озоновый слой атмосферы, охрана которого названа как одно из требований по охране атмосферного воздуха (ст. 42 Закона Республики Беларусь «Об охране атмосферного воздуха»), составляет самостоятельный объект правового регулирования. В рамках выполнения международных обязательств Республики Беларусь по реализации положений Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата осуществляется регулирование выбросов парниковых газов, т. е. газообразных составляющих атмосферы как природного, так и антропогенного происхождения, которые поглощают и переизлучают инфракрасное излучение.
В отличие от других компонентов природной среды, являющихся объектами природоресурсных отношений, атмосферный воздух рассматривается в законодательстве как охраняемый объект, а не объект использования. Приоритет охраны в правовом регулировании отношений, возникающих по поводу атмосферного воздуха, связан с его жизненно важным значением для обеспечения благоприятного состояния окружающей среды, а также с особыми естественно-природными свойствами атмосферного воздуха, которые существенно отличают его от других объектов природопользования. В силу своих физических свойств, таких как наличие постоянного не контролируемого человеком движения и непрерывного перемешивания, атмосферный воздух не может быть объектом права собственности. Эти же свойства атмосферного воздуха ограничивают его использование как индивидуализированного объекта природопользования.
Государство имеет суверенные права на воздушное пространство, образующее составную часть государственной территории Республики Беларусь, но не являющееся компонентом природной среды. По отношению к атмосферному воздуху государство обладает определенными полномочиями по регулированию общественных отношений, связанных с охраной атмосферного воздуха, в том числе выполнению международных обязательств, принятых на себя Республикой Беларусь в данной области.
Право пользования атмосферным воздухом как совокупность норм, которые регулируют использование полезных свойств данного компонента природной среды, в законодательстве об охране атмосферного воздуха специально не выделяется. Учитывая имеющееся в экологическом законодательстве понятие природопользования как деятельности, в процессе которой используются природные ресурсы и оказывается воздействие на окружающую среду, есть основания вести речь о постепенном формировании такого института применительно к атмосферному воздуху.
Можно выделить некоторые составляющие атмосферы, которые могут использоваться в человеческой деятельности и которые в будущем могут получить статус ресурсов, например, смесь газов, составляющих атмосферный воздух, полезные свойства атмосферы, формирующие погоду и климат, и некоторые другие. Пользование этими природными элементами специально не регулируется. В соответствии со ст. 39 Закона Республики Беларусь «Об охране атмосферного воздуха» предусмотрено только потребление атмосферного воздуха для производственных нужд.
Объектом регулирования в рамках права окружающей среды является не воздух вообще, а атмосферный воздух.
Атмосферный воздух - жизненно важный компонент окружающей природной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений.
К атмосферному воздуху не относится также воздух, находящийся в компрессорах, баллонах и т.п. Отношения по поводу воздуха помещений и находящегося в емкостях регулируются санитарным, в том числе гражданским, жилищным законодательством. Критерием разграничения атмосферного воздуха и иного воздуха служит естественная связь первого с природной средой.
Атмосферный воздух является одним из основных жизненно важных элементов природы. Прежде всего, он служит незаменимым источником кислорода, необходимого для существования всего живого на Земле. При характеристике особой важности воздуха в жизни человека подчеркивается, что человек может прожить без воздуха лишь несколько минут.
У атмосферного воздуха и атмосферы в целом множество других экологически и социально полезных свойств. Он является проводником энергии Солнца, служит защитой от губительных космических излучений, образует основу климатических и погодных условий на Земле. В экономической деятельности общества атмосфера интенсивно эксплуатируется как транспортная коммуникация. Наконец, атмосфера - это среда для удаления газообразных и пылевидных отходов человеческой деятельности.
Особенностью правового режима атмосферного воздуха является то, что в силу физических свойств он не может быть объектом права собственности, поскольку к нему не применимы традиционные полномочия собственника. Он не может быть индивидуализирован для того, чтобы стать объектом права собственности.
Не являясь собственником атмосферного воздуха, находящегося в конкретный момент над территорией государства, оно имеет на него суверенные права. Эти права вытекают из принадлежности государству его естественной природной среды. Любое государство в пределах своего воздушного пространства пользуется всеми правами территориального верховенства, государственного суверенитета, исключительным правом на использование атмосферы. В соответствии с Воздушным кодексом РФ, принятым 19 марта 1997 г., Российская Федерация обладает полным и исключительным суверенитетом в отношении воздушного пространства РФ. Под воздушным пространством РФ понимается воздушное пространство над территорией РФ, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем.
Какова пространственная сфера действия законодательства об охране атмосферного воздуха? Она определяется пределами государственного суверенитета России над своим воздушным пространством. Охрана атмосферного воздуха должна обеспечиваться в пределах практически возможного использования воздушного пространства или практического воздействия на состояние атмосферы. В определенной мере граница действия законодательства определяется возможным высотным пределом, который достигают самолеты или иные летающие устройства. Однако известно, что вредное воздействие на состояние озонового слоя Земли оказывается при эксплуатации озоноразрушающих веществ на объектах, расположенных на земле.
Как никакой другой природный ресурс, атмосферный воздух, "не признающий" никаких политических границ, образует единую в глобальном масштабе среду жизни.
Понятие атмосферного воздуха в качестве объекта природы дается в преамбуле Федерального закона РФ от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «Об охране атмосферного воздуха» . В ней атмосферный воздух определяется как жизненно важный компонент окружающей природной среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных.
Физическое состояние атмосферного воздуха представляет собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений (ст. 1 Закона).
Атмосфера - тонкая газовая оболочка, окружающая Землю и разделенная на несколько сферических слоев. Около 95% массы воздуха приходится на внутренний слой - тропосферу, простирающуюся вверх над поверхностью Земли примерно на 17 км.
Если Землю сравнивать с яблоком, то обеспечивающая нашу жизнь воздушная оболочка соответствует толщине его кожуры. Около 99% объема чистого сухого воздуха в тропосфере состоит из двух газов: азота (78%) и кислорода (21%). Оставшийся объем воздуха в тропосфере содержит небольшое количество аргона (менее 1%) и около 0,35% диоксида углерода. Атмосферный воздух в тропосфере содержит также водяные пары в количестве, меняющемся от 0,01% у холодных полюсов до 5% - во влажных тропиках . Воздух, находящийся в тропосфере, подлежит регулированию по использованию и охране. Воздух, находящийся в различных помещениях, установках, компрессорах, баллонах и т.д., изъятый из природной среды, является объектом гражданского, трудового, административного законодательства.
Правовому регулированию не подлежат: климат местности, зоны ветров и магнитные бури. Говоря о роли атмосферного воздуха, необходимо напомнить, что рост загрязнения атмосферы увеличивается с каждым годом. Так, наблюдение за составом атмосферного воздуха показывает, что происходит постоянный рост содержания углекислого газа в атмосфере. Концентрация его сто лет назад, т.е. до начала бурного промышленного развития, была на уровне 0,029%, сейчас она достигает 0,032%, а в перспективе может привести к серьезным необратимым изменениям биосферы.
Охрана атмосферного воздуха приобретает особую актуальность в условиях интенсивного развития промышленности и сельского хозяйства, роста г ородов и увеличения количества транспортных средств; расширение исследований космического пространства также усиливает отрицательные антропогенные воздействия на атмосферу. Атмосферный воздух выступает своего рода посредником загрязнения всех других объектов природы, он способствует распространению больших масс загрязнения на значительное расстояние.
Промышленными выбросами, переносимыми по воздуху, загрязняется мировой океан, окисляется почва и вода. Так, на территорию Российской Федерации вместе с воздушными массами ежегодно поступает 2 млн тонн двуокиси серы и около 10 тонн сульфатов. С осадками на сельскохозяйственные угодья центральных областей европейской части страны выпадает около 1 млн тонн серной кислоты. Для ее нейтрализации необходимо 1,5 млн тонн технической извести, стоимость которой составляет миллионы рублей.
Увеличивается количество выбрасываемых в атмосферу тяжелых металлов - таких как свинец, медь, хром, бериллий, мышьяк, кобальт и другие. Опасность их для человека заключается в том, что в процессе эволюции организм не выработал защитных механизмов к этим веществам. По этим причинам, возможно, их отрицательное воздействие на здоровье человека. Вызывает беспокойство увеличивающаяся концентрация в воздухе канцерогенных соединений. Так, пробы льда на станции Пионерская в Антарктиде показали, что концентрация соединений бензопирена в три раза выше, чем 600 лет назад.
Это объясняется переносом на большие расстояния продуктов деятельности человека, усиливающейся за последние сто лет. К канцерогенным веществам, загрязняющим атмосферный воздух, относятся некоторые соединения полициклических углеводородов, которые выбрасываются в атмосферу стационарными источниками (90%), а оставшиеся 10% приходятся на выбросы автотранспортных средств. Из общего количества полициклических углеводородов, находящихся в отработавших газах автомобилей, примерно 20-30% составляют канцерогенные вещества.
К загрязнителям атмосферы относятся и вредные физические воздействия на нее. Одним из них является шум, сопровождающий нас в быту. Он может оказывать вредное воздействие на человеческий слух. Диапазон звуков, воспринимаемых человеком, простирается от порога слышимости до порога болевых ощущений, равного 130 ДБ. При уровне звукового давления более 140 ДБ возможен разрыв барабанной перепонки.
Уровень загрязнения атмосферного воздуха в городах и промышленных центрах остается недопустимо высоким. В отечественной системе учет выбросов по ряду веществ не существует, но они составляют заметную величину, сравнимую с антропогенными выбросами (например, леса являются достаточно мощным источником выделения метана и окислов азота). Так, заболоченные земли и озера являются источником выделения метана. Вулканы и лесные пожары являются заметными источниками диоксидов серы и азота, оксида углерода и др. В настоящее время действуют два перечня методик исчисления: 1) перечень методик измерения концентраций загрязняющих веществ в промышленных выбросах; 2) перечень технических средств контроля промышленных выбросов.
Правовая охрана атмосферного воздуха заключается в установленной законодательством совокупности государственных и общественных мероприятий, направленных на сохранение воздушного бассейна от загрязнения, истощения его кислородных запасов, рациональное использование воздуха в хозяйственных целях, воспроизводство его запасов в интересах оздоровления и улучшения окружающей человека среды, животного мира, жизни и здоровья настоящего и будущих поколений. Основные законодательные акты об охране атмосферного воздуха в Российской Федерации составляют достаточно большой массив. К ним относятся и международно-правовые акты (к примеру, Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г.; Монрельский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой 1987г; Рамочная конвенция об изменении климата 1992 г., Киотский протокол и другие). Центральным законом, регулирующим охрану атмосферного воздуха, озонового слоя и климата, является действующий Федеральный закон РФ «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ (ред. от 13.07.2015). Существует также ряд постановлений Правительства РФ, такие как постановление Правительства РФ от 24 марта 2014 г. № 228 «О мерах государственного регулирования ввоза потребления и обращения веществ, разрушающих озоновый слой» (с изм. и доп. от 3 июня 2016), а также постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области охраны атмосферного воздуха» от 05.06.2013 № 477, ряд ведомственных актов Росгидромета, Минздрава РФ и другие.
Таким образом, российское законодательство соответствует международным требованиям в области охраны атмосферного воздуха и основывается на принципах приоритета охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных условий для жизни труда и отдыха, недопущения вредных воздействий на атмосферный воздух, обеспечения гласности, полноты, достоверности информации о состоянии атмосферного воздуха и его загрязнения и другие.
Охрана атмосферного воздуха осуществляется различными способами: биологическими (проведением работ по воспроизводству природных ресурсов, их охране и защите от истощения), технологическими (совершенствованием технологических процессов, систем очистки, организацией безотходных производств), экономическими (планированием охраны, материально-техническим обеспечением, развитием материального стимулирования за выполнение природоохранительных мероприятий), санитарными (принятием мер по оздоровлению окружающей среды), организационными (организацией рационального использования воздушного бассейна и контроля за его состоянием и охраной), идеологическими (проведение эколого-воспитательной работы, улучшением экологической подготовки кадров и т.п.), правовыми. Однако, говоря о современном законодательстве в области регулирования охраны атмосферного воздуха, следует отметить, что оно далеко не совершенно. Недостатки его заключаются в том, что в нем присутствует нечеткость и неопределенность понятия атмосферного воздуха и его охраны.
Кроме того, в нем отсутствует инструмент, реализующий механизм воздухоохранной деятельности. Большинство норм Федерального закона носят декларативный характер, они, как правило, не обеспечены подзаконными актами по процедурам нормирования воздействия на него, информирования населения и хозяйствующих субъектов о качестве воздуха и прогнозов его изменения и т.д.
Атмосферный воздух (от греч. atmos - пар и spharia - воздух) является жизненно важным компонентом окружающей природной среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных. Жизненная важность а.в. состоит в том, что без него невозможно существование не только человека, но и других живых и растительных организмов. Ежедневно человек потребляет 15-16 кг воздуха, т.е. во много раз больше, чем воды и пищи. А.в. представляет собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений (Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"). Основными газами а.в. являются: азот - 78,09%, кислород - 20,95%, аргон - 0,93%, углекислый газ - 0,3%. Содержание остальных газов - неона, гелия, метана, ксеона, водорода, озона, йода - незначительный процент. Нормальное соотношение этих газов в атмосфере является оптимальным для жизнедеятельности человека и животного мира. Уменьшение содержания какого-либо компонента воздуха, так же как и его увеличение, губительно сказывается на здоровье людей. Из тысячеметровой глубины атмосферы наиболее благоприятный для жизнедеятельности человека состав воздуха находится в слое до 18 км.
А.в. является специфичным природным объектом прежде всего потому, что его нельзя индивидуализировать в силу его естественной подвижности, в связи с этим в теории экологического права проблема правового статуса атмосферного воздуха как объекта правовой охраны всегда являлась острой, и она до сих пор не решена. Кроме понятия "атмосферный воздух" встречаются такие понятия, как "атмосфера" и "воздушное пространство". Различие в указанных понятиях заключается в следующем: а.в. в законодательстве рассматривается и охраняется как природный, материальный объект; а речь об атмосфере и воздушном пространстве идет как о пространственно-территориальном явлении - пространстве, находящемся над конкретной территорией: Российской Федерации, субъекта РФ, отдельного предприятия и т.д.
А.в. подвергается наиболее интенсивному загрязнению в связи с тем, что он используется для удаления вредных веществ, образующихся в процессе хозяйственной деятельности. Загрязнение а.в. - это поступление в а.в. или образование в нем вредных (загрязняющих) веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества а.в. Ухудшение качества а.в. влечет рост заболеваемости и смертности населения. Из-за загрязнения а.в. в России погибает около 30 тыс. человек в год, Госкомстат России прогнозирует, что к 2016 г. численность населения страны уменьшиться на 11,5 млн человек. В целях улучшения качества а.в. и предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду в Российской Федерации осуществляется охрана а.в., основными направлениями которой являются: нормирование качества атмосферного воздуха и вредных физических воздействий на атмосферный воздух; установление нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух; государственная регистрация вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ и т.д.
Экологическое состояние планеты стало глобальной проблемой мирового масштаба в XXI веке, которую пытаются решить ученые многих стран мира. Атмосферный воздух - это жизненно важный компонент окружающей природной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений.
Охрана атмосферного воздуха - это важнейшая задача оздоровления окружающей среды. Загрязнение атмосферы - одно из основных отрицательных последствий индустриализации современного мира.
Проблема загрязнения атмосферы волнует всё человечество. Наиболее острой она оказалась в промышленно развитых странах. Ущерб здоровью людей от загрязнения атмосферного воздуха не меньший, чем от выброса сточных, промышленных и бытовых отходов в водоёмы.
Запасы кислорода на Земле практически безграничны. Атмосферный воздух относится к категории неисчерпаемых ресурсов, но хозяйственная деятельность человека влияет на атмосферу и изменяет состав воздуха.
Эти изменения нередко принимают настолько значительный и устойчивый характер, что приходится предпринимать меры для его охраны.
Атмосферный воздух является жизненно важным компонентом окружающей природной среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных.
Охрана атмосферного воздуха - система мер, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами в целях улучшения качества атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду.
атмосферный воздух правовая охрана
В данной работе я рассмотрю основные вопросы охраны атмосферного воздуха в аспекте экологического права.
Атмосферный воздух является одним из основных жизненно важных компонентов окружающей природной среды, благоприятное состояние которого составляет естественную основу устойчивого социально-экономического развития страны. Он выполняет биологические, производственные, транспортные и иные функции. атмосферный воздух более чем другие природные объекты, в силу присущих ему свойств, связан с жизненными интересами людей, его качество непосредственно влияет на здоровье человека, продолжительность жизни, а также на качественное состояние других элементов окружающей среды, особенно животного и растительного мира. Особенно страдают люди от загрязнения воздуха различными токсичными веществами и от шумовых воздействий. Загрязненный воздух отрицательно влияет на капитальные сооружения, конструкции и металлоизделия, приводит к снижению качества продукции, вредно воздействует на погоду и климат. Между тем загрязнение воздушной среды в нашей стране различными газообразными и пылеобразными веществами достигло угрожающих, крайне опасных размеров. Происходит также уменьшение удельного веса кислорода в воздухе вследствие его бесконтрольного сжигания, что чревато серьезными последствиями.
В связи с этим охрана атмосферного воздуха - одна из актуальных задач современности, решение которой не терпит отлагательства. Речь идет об охране природной среды от отрицательных последствий производственной, бытовой, военной, космической, научной и иной деятельности людей. Это может быть осуществлено правовыми, экономическим, техническими, санитарно-эпидемиологическими и другими средствами. Наибольшую роль в этом играет правовая охрана атмосферного воздуха, выражающаяся, во-первых, в установлении государством и его специально уполномоченными органами строго обязательных для всех физических и юридических лиц норм и правил, т.е., принятие и издание соответствующих нормативных актов различной юридической силы, направленных на охрану атмосферного воздуха; во-вторых, в осуществлении постоянного активного государственного контроля (надзора) за соблюдением должностными лицами, гражданами и юридическим лицами, независимо от форм собственности, подчиненности и подведомственности, этих норм и правил; в-третьих, в применении компетентными государственными органами соответствующих санкций как к физическим, так и к юридическим лицам, не соблюдающим экологические нормы и правила, т.е. нарушающим законодательство об охране атмосферного воздуха.
Целесообразно говорить не только об охране, но и одновременно об использовании атмосферного воздуха. Поэтому атмосферный воздух признается природным ресурсом (используемая в экономическом аспекте часть природного объекта). Для подтверждения данного вывода можно привести ряд положений, а, исходя из анализа экологического законодательства, выделить четыре основных вида пользования атмосферным воздухом. Во-первых, право пользования атмосферным воздухом для производственных нужд. Он является ценнейшим экономическим природным ресурсом, элементы которого используются для производства продукции в разных сферах хозяйственной деятельности (химической и металлургической промышленности, машиностроении, энергетике и др.). Во-вторых, право пользования атмосферным воздухом как объективно необходимым компонентом в системе обеспечения жизнедеятельности человека и других организмов. К примеру, использование атмосферного воздуха в целях создания благоприятных условий для обеспечения жизнедеятельности человека. Право пользования гражданами атмосферным воздухом относится к жизнеобеспечивающим правам, при этом его качество должно соответствовать закрепленным в законодательстве экологическим стандартам и нормативам. Данное право человека является естественным, неотъемлемым, неотчуждаемым и нерушимым независимо от того, закреплено оно в законе или нет. При нарушении этого права оно подлежит защите в установленном порядке. В-третьих, атмосферный воздух используется как природный резервуар для выброса загрязняющих веществ и поглощения вредных физических воздействий. Вместе с тем, естественно, что выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух являются своеобразным его. Сбалансированное осуществление этого вида природопользования обеспечивается многочисленными требованиями, закрепленными в Законе. Однако на современном этапе общественного развития практика не выдвигает перед правом в качестве самостоятельной задачи регулирование отношений относительно использования атмосферного воздуха. Но общественные отношения, которые при этом возникают, носят подчиненный характер: они регулируются лишь в той мере, в которой это необходимо для достижения целей охраны атмосферного воздуха. Выброс - поступление в атмосферный воздух загрязняющих веществ или смеси таких веществ, где последнее (загрязняющее вещество) представляет собой вещество химического или биологического происхождения, которое присутствует или поступает в атмосферный воздух и может прямо или косвенно оказывать отрицательное воздействие на здоровье человека и состояние окружающей природной среды. При использовании атмосферного воздуха для выбросов загрязняющих веществ необходимо придерживаться определенных экологических, правовых и организационных требований, которые устанавливаются компетентными государственными органами. В-четвертых, право на искусственное изменение состояния атмосферы и атмосферных явлений в хозяйственных целях. Следует учитывать, что любая хозяйственная деятельность либо эксплуатационный аспект использования атмосферного воздуха должны быть ориентированы на обеспечение экологический безопасности.
Исходя из вышеприведенного, можно сделать вывод, что атмосферный воздух, как природный ресурс, используется в следующих формах: как природный резервуар для выбросов загрязняющих веществ; как сырье в процессе выделения и присвоения ресурсов (компонентов) атмосферного воздуха; как пространственно-территориальный базис (пространственной среды, например, для воздушного транспорта); в процессе общего природопользования, как природное условие для жизнеобеспечения. Самостоятельной формой использования атмосферного воздуха можно считать осуществление деятельности, связанной с искусственным изменением природной среды (влияние на погоду, климат) и др.
Следует различать использование атмосферного воздуха и право пользования им. Первое понятие относится к эколого-экономическому явлению, а второе следует рассматривать как юридическую категорию. Оба эти понятия упоминаются в экологическом законодательстве. В большинстве законов о природных ресурсах нет четкого определения соотношения использования соответствующего правового ресурса и его правовой формы.
Принадлежность атмосферного воздуха также осуществляется в двух правовых формах: на праве собственности и праве использования, с учетом его особенностей.
