Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 26 октября 2002 г. N 127-Ф3 "О несостоятельности (банкротстве)" (постатейный). - "Деловой двор", 2014.
Издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" с учетом последних изменений и дополнений (в том числе вступающих в силу с 1 июля 2014 г.)
Комментарий содержит подробное толкование положений Закона, рекомендации по его применению, анализ судебной практики. Рассмотрены порядок разбирательства дел о банкротстве в арбитражном суде, особенности банкротства отдельных категорий должников (в том числе индивидуального предпринимателя), а также упрощенные процедуры, применяемые в деле о банкротстве. Проведен сравнительный анализ с "предшественником" - Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Рассмотрены правовые позиции Конституционного Суда РФ, Пленума и Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, мнение Минэкономразвития России
Книга адресована юридическим лицам, которые могут быть признаны банкротами, индивидуальным предпринимателям, их кредиторам, арбитражным управляющим и их саморегулируемым организациям, должностным лицам и сотрудникам уполномоченных органов, органа по контролю (надзору), регулирующего органа, а также преподавателям и студентам юридических и экономических вузов и факультетов
Список сокращений
Органы государственной власти, иные государственные органы и организации:
КС России - Конституционный Суд Российской Федерации;
ВС России - Верховный Суд Российской Федерации;
ВАС России - Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;
Минпромэнерго России - Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации;
Минтруд России - Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации;
Минфин России - Министерство финансов Российской Федерации;
Минэкономразвития России - Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации;
Минюст России - Министерство юстиции Российской Федерации;
Росрегистрация - Федеральная регистрационная служба;
Росреестр - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии;
ФНС России - Федеральная налоговая служба;
ФРС России - Федеральная регистрационная служба;
ФСБ России - Федеральная служба безопасности Российской Федерации;
ФСФР России - Федеральная служба по финансовым рынкам;
Росимущество - Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;
Роструд - Федеральная служба по труду и занятости;
ФКЦБ России - Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг;
Госстандарт России - Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии;
Банк России - Центральный банк Российской Федерации;
ПФР - Пенсионный фонд Российской Федерации;
ФСС России - Фонд социального страхования Российской Федерации;
Агентство - государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов"
Правовые акты:
Закон о страховом деле - Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (наименование в ред. Федерального закона от 31 декабря 1997 г. N 157-ФЗ)*(316) ;
часть первая ГК РФ - Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ*(317) ;
часть вторая ГК РФ - Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ*(318) ;
Закон 1998 г. о банкротстве - Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"*(320) ;
часть первая НК РФ - Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ*(323) ;
Закон о банкротстве кредитных организаций - Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"*(324) ;
Закон о банкротстве субъектов ТЭК - Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 122-ФЗ "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса"*(325) ;
часть вторая НК РФ - Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ*(326) ;
Закон о государственной регистрации юридических лиц - Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (наименование в ред. Федерального закона от 23 июня 2003 г. N 76-ФЗ)*(327) ;
часть третья ГК РФ - Гражданский кодекс РФ (часть третья) от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ*(329) ;
Закон о долевом строительстве - Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"*(335) ;
часть четвертая ГК РФ - Гражданский кодекс РФ (часть четвертая) от 18 декабря 2006 г. N 230-ФЗ*(338) ;
Закон об исполнительном производстве - Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве"*(339) ;
Закон о защите прав при осуществлении государственного контроля (надзора) - Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"*(341) ;
Закон о гарантировании прав застрахованных лиц в системе ОПС - Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 422-ФЗ "О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений"*(342) ;
Постановление Пленума ВС России и Пленума ВАС России от 1 июля 1996 г. N 6/8 - Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"*(343) ;
Постановление Пленума ВАС России от 8 апреля 2003 г. N 4 - Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 апреля 2003 г. N 4 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"*(344) ;
Постановление Пленума ВАС России от 15 декабря 2004 г. N 29 - Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. N 29 "О некоторых вопросах практики применения Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"*(345) ;
Постановление Пленума ВАС России от 22 июня 2006 г. N 25 - Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 25 "О некоторых вопросах, связанных с квалификацией и установлением требований по обязательным платежам, а также санкциям за публичные правонарушения в деле о банкротстве"*(346) ;
Постановление Пленума ВАС России от 30 апреля 2009 г. N 32 - Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 апреля 2009 г. N 32 "О некоторых вопросах, связанных с оспариванием сделок по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)"*(347) ;
Постановление Пленума ВАС России от 23 июля 2009 г. N 58 - Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 июля 2009 г. N 58 "О некоторых вопросах, связанных с удовлетворением требований залогодержателя при банкротстве залогодателя"*(348) ;
Постановление Пленума ВАС России от 23 июля 2009 г. N 59 - Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 июля 2009 г. N 59 "О некоторых вопросах практики применения Федерального закона "Об исполнительном производстве" в случае возбуждения дела о банкротстве"*(349) ;
Постановление Пленума ВАС России от 23 июля 2009 г. N 60 - Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 июля 2009 г. N 60 "О некоторых вопросах, связанных с принятием Федерального закона от 30.12.2008 N 296-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)"*(350) ;
Постановление Пленума ВАС России от 23 июля 2009 г. N 63 - Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 июля 2009 г. N 63 "О текущих платежах по денежным обязательствам в деле о банкротстве"*(351) ;
Постановление Пленума ВАС России от 17 декабря 2009 г. N 91 - Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 декабря 2009 г. N 91 "О порядке погашения расходов по делу о банкротстве"*(352) ;
Постановление Пленума ВАС России от 23 декабря 2010 г. N 63 - Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 декабря 2010 г. N 63 "О некоторых вопросах, связанных с применением главы III1 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"*(353) ;
Постановление Пленума ВАС России от 25 декабря 2013 г. N 97 - Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 декабря 2013 г. N 97 "О некоторых вопросах, связанных с вознаграждением арбитражного управляющего при банкротстве"*(358) .
Источники правовых актов:
www.pravo.gov.ru - "Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru";
БВС РФ - "Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации";
БНА ФОИВ - "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти";
Бюллетень Минюста РФ - "Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации";
ВБР - "Вестник Банка России";
ВВАС РФ - "Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации";
Ведомости СНД и ВС РСФСР - "Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР";
Ведомости СНД и ВС РФ - "Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ";
ВКС РФ - "Вестник Конституционного Суда Российской Федерации";
РГ - "Российская газета";
СЗ РФ - "Собрание законодательства Российской Федерации";
СПС - справочные правовые системы.
Иные сокращения:
ЕГР СРО арбитражных управляющих - единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих;
ЕГРИП - Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей;
ЕГРЮЛ - Единый государственный реестр юридических лиц;
ЕФРСоБ - Единый федеральный реестр сведений о банкротстве;
ИНН - идентификационный номер налогоплательщика;
ИП - индивидуальный предприниматель;
КФХ - крестьянское (фермерское) хозяйство;
МРОТ - установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда ;
НПФ - негосударственный пенсионный фонд;
ОПС - обязательное пенсионное страхование;
ПИФ - паевой инвестиционный фонд;
ПУРЦБ - профессиональный участник рынка ценных бумаг;
СНИЛС - страховой номер индивидуального лицевого счета;
СРО - саморегулируемая организация.
Приводится в полном соответствии с печатным первоисточником
При написании данного комментария использованы нормативные акты по состоянию на 31 мая 2014 года
Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). - "Деловой двор", 2010 г. Глава 10. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью (ст.ст. 70 - 78) Статья 77. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления 1. В комментируемой статье регламентировано осуществление контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. В этой связи, прежде всего, необходимо отметить, что в отношении административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления предусмотрено следующее: любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом (п. 1); любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления (п. 2); административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать (п. 3). Часть 1 комментируемой статьи указывает на осуществление органами прокуратуры РФ и другими уполномоченными федеральным законом органами надзора за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Уместно упомянуть, что в Законе 1995 г. о местном самоуправлении (ст. 51) говорилось только о прокурорском надзоре за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Как определено в ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ на основании п. 5 указанной статьи определяются Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (полностью изложен в новой редакции Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ)*(260). Согласно п. 2 ст. 1 названного Закона в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ наряду с прочим осуществляет: во-первых, надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; во-вторых, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, их должностными лицами. Осуществление органами прокуратуры РФ надзора за исполнением законов регламентировано положениями гл. 1 разд. III "Прокурорский надзор" названного Закона, а надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - положениями гл. 2 того же раздела. В отношении "других" осуществляющих надзор органов, о которых идет речь в ч. 1 комментируемой статьи, следует подчеркнуть, что такие органы могут быть уполномочены на осуществление надзора только федеральным законом. Данное правило основано на общих нормах ч. 2 ст. 5 и ч. 2 ст. 6 комментируемого Закона, регламентирующих осуществление исполнительнораспорядительных и контрольных полномочий в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ соответственно. В качестве примера такого "другого" органа следует указать на федеральный антимонопольный орган и его территориальные органы, в функции которых в соответствии со ст. 22 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (в ред. Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 164-ФЗ)*(261) наряду с прочим входит выполнение таких функций, как: обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства органами местного самоуправления, в т.ч. в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов; выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения; предупреждение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, других нарушений антимонопольного законодательства органами местного самоуправления; осуществление государственного контроля за экономической концентрацией, в т.ч. в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами. Федеральным антимонопольным органом в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. N 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы"*(262) и от 30 июня 2004 г. N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе"*(263) является ФАС России. 2. В ч. 2 комментируемой статьи указано на осуществление уполномоченными органами государственной власти контроля за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, согласно ч. 1 ст. 19 комментируемого Закона являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным данным Законом к вопросам местного значения. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления таких отдельных государственных полномочий регламентирован положениями ст. 21 комментируемого Закона. Так, в ч. 1 указанной статьи установлено, что органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (см. ст. 21 Закона и коммент. к ней). 3. Часть 3 комментируемой статьи посвящена т.н. "внутреннему" контролю за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Согласно данной норме органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования. В этом отношении следует отметить, что контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения отнесен положением п. 9 ч. 10 ст. 35 комментируемого Закона к вопросам исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В ч. 1 ст. 34 комментируемого Закона в структуре органов местного самоуправления назван контрольный орган муниципального образования. Данному органу посвящена статья данного Закона, согласно ч. 1 которой контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (см. указанную статью и коммент. к ней).
Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 15 ноября 1997 г. N 143ФЗ "Об актах гражданского состояния" Введение Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. N 143ФЗ "Об актах гражданского состояния" (далее комментируемый Закон или Закон) принят во исполнение прямого предписания, содержащегося в п. 4 ст. 47 части первой ГК РФ: органы, осуществляющие регистрацию актов гражданского состояния, порядок регистрации этих актов, порядок изменения, восстановления и аннулирования записей актов гражданского состояния, формы актовых книг и свидетельств, а также порядок и сроки хранения актовых книг определяются законом об актах гражданского состояния. Приведенной нормой ГК РФ одновременно предопределена и сфера применения комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 1 Закона).
До принятия комментируемого Закона вопросы государственной регистрации актов гражданского состояния на законодательном уровне наряду с частью первой ГК РФ и СК РФ регулировались разделом IV "Акты гражданского состояния" КоБС РСФСР и Законом СССР от 3 июля 1991 г. N 22951 "О порядке перемены гражданами СССР фамилий, имен и отчеств" *(1) (см. комментарий к ст. 79 Закона). Однако, какихлибо концептуальных изменений в перечне актов гражданского состояния, процедуре их регистрации, формах документов с принятием комментируемого Закона не произошло. Федеральный законодатель лишь кодифицировал соответствующие нормы в отдельном федеральном законе. Кроме того, комментируемый Закон инкорпорировал нормы ранее действовавшей Инструкции о порядке регистрации актов гражданского состояния в РСФСР, утв. постановлением Совета Министров РСФСР от 17 октября 1969 г. N 592 (см. комментарий к ст. 80 Закона).
Вместе с тем существенной новацией комментируемого Закона явилось то, что полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния возложены на органы ЗАГС, образуемые органами государственной власти субъектов РФ. Устанавливающая данное положение статья 4 Закона неоднократно подвергалась изменениям. В частности:
Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N 120ФЗ *(2) статья дополнена положениями, предусматривающими возможность наделения органов местного самоуправления муниципальных образований (где отсутствуют органы ЗАГС, образованные законом субъекта РФ), полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния (при этом в ст. 79 Закона включено соответствующее переходное положение);
изменения, внесенные в статью Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122ФЗ *(3), легитимировали полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния в качестве федеральных полномочий, финансируемых за счет субвенций из федерального бюджета, которые передаются органам государственной власти субъектов РФ (с возможностью делегирования органам местного самоуправления);
в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 199ФЗ *(4) дополнил статью положениями, обеспечивающими осуществление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния;
в соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199ФЗ *(5) в связи с совершенствованием разграничения полномочий в статью внесены изменения, уточняющие положения о деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по записи актов гражданского состояния.
Наряду с изложенным за время действия комментируемого Закона в его положения вносились и другие изменения, в т.ч.:
Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 138ФЗ *(6) в ст. 12 комментируемого Закона введена норма, обязывающая руководителя органа ЗАГС сообщать в орган социальной защиты населения, налоговый орган и орган ПФР сведения о государственной регистрации смерти (кроме того, в ст. 67 Закона внесено дополнение, позволяющее сохранить в записи акта о смерти сведения о месте жительства умершего). Изменениями, внесенными в указанную статью Федеральными законами от 22 апреля 2003 г. N 46ФЗ *(7) и от 8 декабря 2003 г. N 169ФЗ *(8), данный перечень органов дополнен соответственно органом ФСС России и органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
в соответствии с Федеральным законом от 29 апреля 2002 г. N 44ФЗ *(9) внесены изменения в целый ряд норм комментируемого Закона в целях наиболее полного правового регулирования деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния и осуществления гражданами своих личных прав;
Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 121ФЗ *(10) внес в ст. 60 и 73 комментируемого Закона изменения, учитывающие принятые Президентом РФ меры по совершенствованию государственного управления в сфере миграции (создание ФМС России и определение ее полномочий).
Глава I. Общие положения Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона Комментируемая статья определяет предмет регулирования комментируемого Закона, т.е. общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого становятся правовыми отношениями.
Как говорилось выше (см. введение), предмет регулирования комментируемого Закона предопределен непосредственным предписанием нормы п. 4 ст. 47 части первой ГК РФ, согласно которой органы, осуществляющие регистрацию актов гражданского состояния, порядок регистрации этих актов, порядок изменения, восстановления и аннулирования записей актов гражданского состояния, формы актовых книг и свидетельств, а также порядок и сроки хранения актовых книг определяются законом об актах гражданского состояния.
Органы, которые производят государственную регистрацию актов гражданского состояния, определены в ст. 4 комментируемого Закона. По общему правилу такими органами являются органы ЗАГС, образованные органами государственной власти субъектов РФ. На территориях, где отсутствуют такие органы, их полномочия возлагаются на органы местного самоуправления муниципальных образований этих территорий. За пределами территории России функции по государственной регистрации актов гражданского состояния осуществляют консульские учреждения России. Данные полномочия консульских учреждений России определены в ст. 5 Закона.
Общеустанавливающие нормы об осуществлении государственной регистрации актов гражданского состояния содержатся в части первой ГК РФ и СК РФ. В частности, в п. 1 ст. 47 части первой ГК РФ установлен исчерпывающий перечень актов гражданского состояния рождение, заключение брака, расторжение брака, усыновление (удочерение), установление отцовства, перемена имени, смерть гражданина, которые требуют обязательной регистрации (см. комментарий к ст. 3 Закона). Порядку государственной регистрации перечисленных актов гражданского состояния посвящены соответственно главы II, III, IV, V, VI, VII и VIII комментируемого Закона.
Внесение исправлений и изменений в записи актов гражданского состояния регламентировано положениями гл. IX комментируемого Закона, а восстановление и аннулирование записей актов гражданского состояния гл. X Закона. Порядок и сроки хранения книг государственной регистрации актов гражданского состояния (актовых книг) определен главой XI Закона.
Статья 2. Законодательство об актах гражданского состояния 1. В п. 1 комментируемой статьи установлено, что комментируемый Закон основывается на положениях ГК РФ и СК РФ. Однако, согласно правовой позиции КС России, выраженной в определении от 4 октября 2001 г. N 248О *(11) и подтвержденной в определении от 23 апреля 2002 г. N 127О *(12), институт актов гражданского состояния регулируется гражданским законодательством. Как указал КС России, именно в гражданском законодательстве содержатся общеустанавливающие нормы об осуществлении государственной регистрации актов гражданского состояния, о порядке регистрации этих актов, порядке изменения, восстановления и аннулирования записей актов гражданского состояния, формах актовых книг и свидетельств, о порядке и сроках хранения актовых книг на основании закона об актах гражданского состояния (п. 4 ст. 47 части первой ГК РФ), а также исчерпывающий перечень актов гражданского состояния рождение, заключение брака, расторжение брака, усыновление (удочерение), установление отцовства, перемена имени, смерть гражданина, которые требуют обязательной регистрации (п. 1 ст. 47 ГК РФ). Тем самым, по мнению КС России, обеспечивается общефедеральное единство в регулировании указанных отношений.
В упомянутых определениях КС России также указано, что административным законодательством (а таковое согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении России и ее субъектов) регулируются отношения, возникающие в процессе осуществления исполнительной власти, в т.ч. в процессе создания и организации деятельности таких регистрационных органов, как органы государственной регистрации актов гражданского состояния. Следовательно, организация и деятельность органов ЗАГС (системы этих органов) регламентируется федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Комментируемый же Закон является федеральным законом, определяющим основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также направленным на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти (см. комментарий к ст. 4 Закона).
К этому следует добавить, что издаваемые в соответствии со ст. 4 комментируемого Закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам образования и деятельности органов ЗАГС, а также по вопросам наделения органов местного самоуправления полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния исходя из комментируемой статьи непосредственно актами законодательства об актах гражданского законодательства не являются. Законодательство об актах гражданского законодательства согласно п. 1 комментируемой статьи состоит из комментируемого Закона и нормативных правовых актов России, т.е. актов федерального уровня.
Борисов Александр Николаевич, юрист, специалист по административному и налоговому праву, экономист, финансист.
В 1993 г. с отличием окончил Ярославское финансовое высшее военное училище, в 2001 г. – также с отличием Московскую государственную юридическую академию (Оренбургский институт). До 2003 г. – начальник службы документальных проверок регионального управления ФСНП России. В настоящее время – директор юридической фирмы.
Автор более сорока комментариев к федеральному законодательству, в том числе к Налоговому кодексу Российской Федерации, Кодексу РФ об административных правонарушениях, а также книг аналитическо-справочного характера по административному и налоговому праву.
КОММЕНТАРИЙ К БЮДЖЕТНОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
№ 126-ФЗ, от 29 мая 2002 г. № 57-ФЗ, от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ, от 24 июля 2002 г. № 104-ФЗ, от 24 июля 2002 г. № 110-ФЗ, от 7 июля 2003 № 117-ФЗ, от 7 июля 2003 г. № 123-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. № 147-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. № 148-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. № 158-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. № 184-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ, от 20 августа 2004 г. № 111-ФЗ, от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ, от 23 декабря 2004 г. № 174-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. № 182-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. № 195-ФЗ, от 9 мая 2005 г. № 49-ФЗ, от 1 июля 2005 г № 78-ФЗ, от 12 октября 2005 г. № 127-ФЗ, от 19 декабря 2005 г. № 159-ФЗ, от 22 декабря 2005 № 176-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. № 198-ФЗ, от 3 января 2006 г. № 6-ФЗ, от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ, от 16 октября 2006 г. № 160-ФЗ, от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ, от 19 декабря 2006 г. № 237-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. № 265-ФЗ, от 20 апреля 2007 г. № 53-ФЗ, от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ, от 2 ноября 2007 г. № 247-ФЗ и от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ)
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
На скорейшее принятие Бюджетного кодекса РФ (далее – Кодекс), который определит принципы и процедуры бюджетного процесса как главное в разрешении проблемы ущербности сложившейся системы исполнения бюджета, практики нецелевого использования бюджетных средств, обращено внимание в послании Президента РФ Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. «Порядок во власти – порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» . В послании Президента РФ Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 г. «Общими силами – к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» отмечалось, что в 1998 г. надо, наконец, принять Бюджетный кодекс РФ: иначе нельзя будет упорядочить весь бюджетный процесс.
До введения в действие Кодекса урегулированные им вопросы на законодательном уровне решались в соответствии с Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» , законами РФ от 15 июля 1992 г. № 3303-1 «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» , от 13 ноября 1992 г. № 3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» и от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» , Федеральными законами от 26 декабря 1994 г. № 76-ФЗ «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» и от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» .
За время действия Кодекса в него неоднократно вносились изменения, в том числе:
Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ внесены изменения, направленные на совершенствование финансового регулирования и правовых основ функционирования бюджетной системы России;
Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 126-ФЗ внесены изменения, связанные с введением нового налога – налога на добычу полезных ископаемых;
Федеральным законом от 29 мая 2002 г. № 57-ФЗ внесены изменения и дополнения, направленные на устранение юридико-технологических неточностей;
в соответствии с Законом о Банке России изменена предусмотренная в п. 2 ст. 193 Кодекса дата представления Банком России в Государственную Думу проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год;
Федеральными законами от 24 июля 2002 г. № 104-ФЗ , от 24 июля 2002 г. № 110-ФЗ , от 7 июля 2003 № 117-ФЗ , от 11 ноября 2003 г. № 147-ФЗ , от 11 ноября 2003 г. № 148-ФЗ и от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ вносились изменения в ст. 48 Кодекса, предусматривавшую регулирующие доходы бюджетов. Данные изменения, как и сама ст. 48 Кодекса, утратили силу в связи с принятием Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» , которым в Кодекс также внесена система поправок по следующим направлениям: уточнение разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней; уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы России; разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы России; установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы России; регулирование предоставления межбюджетных трансфертов; установление порядка осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (ОМСУ) при введении временной финансовой администрации; уточнение порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы России;
Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 123-ФЗ внесены изменения, направленные на разграничение полномочий России, ее субъектов и ОМСУ в сфере обеспечения государственных гарантий на получение гражданами бесплатного общего образования, а также на уточнение порядка финансирования государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений;
внесенные Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 158-ФЗ изменения в ст. 24, 158 и 160 Кодекса направлены на то, чтобы сохранить возможность для государства в лице Президента РФ определять в особых случаях главным распорядителем средств федерального бюджета, помимо органов государственной власти, особо значимые государственные бюджетные учреждения науки, образования и культуры;
в соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. № 184-ФЗ Кодекс дополнен положениями, определяющими механизм формирования и использования средств Стабилизационного фонда РФ;
цель изменений, внесенных Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 111 – ФЗ , состоит в создании бюджетных условий для формирования рынка доступного жилья, обеспечивающих заинтересованность ОМСУ в предоставлении земельных участков для жилищного строительства и финансовой базы для их подготовки инженерно-коммунальной инфраструктурой в период до разграничения государственной собственности на землю;
Федеральными законами от 23 декабря 2004 г. № 174-ФЗ и от 22 декабря 2005 г. № 176-ФЗ вносились изменения, связанные с одновременным внесением изменений в Закон о бюджетной классификации;
Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 182-ФЗ внесены изменения в связи с образованием Федерального казначейства;
внесение в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 195-ФЗ поправки в ст. 236 Кодекса связано с необходимостью регламентирования отношений в области полномочий органов власти субъектов РФ и Федерального казначейства по рациональному и эффективному использованию бюджетных средств;
Федеральным законом от 9 мая 2005 г. № 49-ФЗ внесены изменения в ст. 185 Кодекса в целях устранения имеющейся юридико-технической ошибки;
изменения, внесенные Федеральным законом от 1 июля 2005 г. № 78-ФЗ , связаны с отменой налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения;
в соответствии с Федеральным законом от 12 октября 2005 г. № 127-ФЗ внесены изменения в ст. 96 1 Кодекса в части повышения базовой цены на сырую нефть марки «Юралс», применяемой для формирования и определения случаев использования средств Стабилизационного фонда РФ;
изменениями, внесенными Федеральным законом от 19 декабря 2005 г. № 159-ФЗ , уточнен порядок распределения доходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами в связи с принятием изменений части второй НК РФ;
изменения, внесенные Федеральным законом от 27 декабря 2005 № 197-ФЗ , направлены на совершенствование нормативно-правовой базы исполнения судебных актов по искам к казне России, ее субъектов и муниципальных образований, а также по искам к ОГВ и ОМСУ;
целью изменений, внесенных Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 198-ФЗ , является расширение прав субъектов РФ в части межбюджетного регулирования для обеспечения более эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и создания дополнительных стимулов для ОМСУ муниципальных образований по развитию налоговой базы на соответствующей территории;
Федеральным законом от 3 января 2006 г. № 6-ФЗ устранены пробелы и противоречия между Кодексом, Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» и частью первой ГК РФ;
Федеральным законом от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ внесены изменения в связи с принятием Закона о поставках для государственных и муниципальных нужд, а Федеральным законом от 20 апреля 2007 г. № 53-ФЗ – в связи с внесением изменений в Закон о поставках для государственных и муниципальных нужд;
Федеральным законом от 16 октября 2006 г. № 160-ФЗ в связи с принятием Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» внесены изменения в п. 2 ст. 61 1 Кодекса в части уточнения вида налогового дохода муниципальных районов;
внесенные Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ в ряд положений Кодекса изменения связаны с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» , которым введен новый вид государственных и муниципальных учреждений – автономные учреждения;
Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ внесены связанные с принятием Лесного кодекса РФ изменения в п. 1 ст. 51 и ст. 57 Кодекса;
Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. № 237-ФЗ внесены изменения в ст. 50, 56 и 232 Кодекса, направленные на аккумулирование поступления налога на добычу полезных ископаемых в виде природных алмазов в полном объеме в бюджетах субъектов РФ;
в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. № 265-ФЗ ст. 57 Кодекса дополнена таким видом неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ, как декларационный платеж (платеж, уплачиваемый в случае осуществления физическими лицами и индивидуальными предпринимателями упрощенного декларирования доходов), а в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ – таким видом неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, как плата за снятие запрета на реконструкцию, строительство зданий, строений, сооружений на земельном участке;
Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дополнил положения статей 56, 61 и 61 1 Кодекса таким новым видом налоговых доходов бюджетов субъектов РФ, поселений и муниципальных районов, как государственная пошлина за выдачу специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов. Кроме того, в соответствии с этим же Законом изложен в новой редакции пункт 2 ст. 56 Кодекса, устаналивающий ставки отчислений налоговых доходов от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ.
Наиболее существенные изменения в Кодекс внесены в целях комплексного регулирования организации бюджетного процесса в России Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее – Закон 2007 г. № 63-ФЗ), проект которого разработан в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» , и Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р .
Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, несмотря на то, что за последние 7 лет было принято более 20 федеральных законов о внесении в Кодекс существенных изменений и дополнений, в нем сохраняется целый ряд внутренних противоречий и пробелов. Только за 2004–2006 гг. КС России и ВС России по положениям Кодекса было принято 24 определения. Многие вопросы бюджетного законодательства РФ регулировались ежегодным Федеральным законом
о федеральном бюджете, в том числе путем приостановления действия отдельных положений Кодекса (на 2007 г. приостановлено действие 9 норм). При этом ряд положений Кодекса не соответствует полностью или частично современным принципам управления общественными финансами либо препятствует внедрению в бюджетную практику передовых форм и методов организации бюджетного процесса. В Бюджетном послании Президента РФ на 2007 г. отмечалась неоправданно затянувшаяся подготовка комплексных изменений в Кодекс в целях приведения его в соответствие современным требованиям и принципам эффективного управления общественными финансами, указывалось на необходимость расширения самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, создания долгосрочных стимулов для повышения качества управления региональными и муниципальными финансами.
В качестве основных новаций Закона 2007 г. № 63-ФЗ в пояснительной записке к его проекту названы:
1) организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования;
2) переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и федеральных ГВБФ – к формированию бюджетов на трехлетний период;
3) четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам с выполнением государственных (муниципальных) заданий, введение механизмов финансового обеспечения деятельности организаций новых организационно-правовых форм и создание условий для проведения реструктуризации бюджетной сети;
4) упорядочение в соответствии с едиными принципами организации бюджетного процесса (составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности), в том числе закрепление единых требований к бюджетному планированию, переход к утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов;
5) планирование расходов на основе разделения действующих и принимаемых обязательств;
6) системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса, прежде всего главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета;
7) усиление стимулов для ОГВ субъектов РФ и ОМСУ по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами;
8) утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации РФ Кодексом с одновременным расширением полномочий ОГВ и ОМСУ по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.
Кроме того, Законом 2007 г. № 63-ФЗ внесен целый ряд поправок редакционного характера, обеспечивающих устранение внутренних противоречий, восполнение пробелов правового регулирования или уточнение формулировок ранее действовавшей редакции Кодекса.
Наряду с прочим изменениями, внесенными Законом 2007 г. № 63-ФЗ, в рамках реализации Бюджетного послания Президента РФ на 2007 г., в котором предложена корректировка функций и структуры Стабилизационного фонда РФ, установлен новый порядок использования финансовых ресурсов, полученных от нефтегазовых доходов: все нефтегазовые доходы разделяются на три составляющие – Резервный фонд, доход федерального бюджета и Фонд будущих поколений.
В отношении Фонда будущих поколений в послании Президента РФ Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г. предложен новый механизм его использования, направленный на увеличение объема пенсионных накоплений граждан и на надежную работу пенсионной системы в долгосрочной перспективе. Соответственно, Президент РФ отметил, что более правильно было бы назвать этот Фонд именно Фондом национального благосостояния. В целях реализации Послания Федеральным законом от 2 ноября 2007 г. № 247-ФЗ (далее – Закон 2007 г. № 247-ФЗ) в Кодекс и Закон 2007 г. № 63-ФЗ (в части норм Кодекса в редакции этого Закона, не вступивших в силу) внесен ряд системных поправок, предусматривающих замену термина «Фонд будущих поколений» на термин «Фонд национального благосостояния», а также уточняющих направления использования данного Фонда. Кроме того, Законом 2007 г. № 247-ФЗ устранены внутренние противоречия и неточности, выявленные в Законе 2007 г. № 63-ФЗ.
1. К бюджетным правоотношениям относятся:
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
2. Настоящий Кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
1. В статье 1 Кодекса перечислены виды регулируемых им общественных отношений. В результате такого регулирования эти общественные отношения приобретают характер бюджетных правоотношений.
Перечисленные в комментируемой статье виды бюджетных правоотношений разделены на три группы:
1) отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов федеральных ГВБФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
2) отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля их исполнения, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности;
3) отношения по поводу установления правового статуса участников бюджетного процесса, правовых основ порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Следует заметить, что положения ст. 1 Кодекса перекликаются с его преамбулой. Однако, внося в Кодекс изменения концептуального характера, законодатель не уделяет внимания согласованности положений преамбулы и комментируемой статьи. Так, при принятии Закона 2004 г. № 120-ФЗ, изложившего преамбулу Кодекса полностью в новой редакции, и Закона 2005 г. № 197-ФЗ, дополнившего преамбулу положением о том, что Кодекс определяет порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, положения комментируемой статьи были оставлены без изменений. В свою очередь, Закон 2007 г. № 63-ФЗ, дополнивший перечень бюджетных правоотношений отношениями, возникающими в процессе осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, не внес изменения в преамбулу Кодекса.
Органы государственной власти, иные органы и организации:
ВТО – Всемирная торговая организация;
Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;
КС РФ – Конституционный Суд Российской Федерации;
ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации;
ВАС РФ – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;
Генпрокуратура России – Генеральная прокуратура Российской Федерации;
Минкомсвязь России – Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации;
Минобрнауки России – Министерство образования и науки Российской Федерации;
Минэкономразвития России – Министерство экономического развития Российской Федерации;
Росздравнадзор – Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития;
Ростехнадзор – Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;
Ространснадзор – Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.
Правовые акты:
Часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ;
УК РФ – Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ;
БК РФ – Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ;
часть первая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ;
Закон 1998 г. о лицензировании – Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;
часть вторая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ;
Закон 2001 г. о лицензировании – Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;
КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ;
ТрК РФ – Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ;
АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ;
ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ.
Источники правовых актов:
БНА ФОИВ – Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти;
Бюллетень Минобрнауки России – Бюллетень Министерства образования и науки Российской Федерации. Высшее и среднее профессиональное образование;
ВВАС РФ – Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
Ведомости СНД и ВС РСФСР – Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР;
Ведомости СНД и ВС РФ – Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации;
ВКС РФ – Вестник Конституционного Суда Российской Федерации;
СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации;
СПС – справочные правовые системы.
Иные сокращения:
ЕГРЮЛ – единый государственный реестр юридических лиц; ЕГРИП – единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей.
В период формирования нового российского законодательства, т. е. на рубеже 90-х гг. прошлого века, лицензирование отдельных видов деятельности устанавливалось нормативными правовыми актами различной юридической силы – законами, указами, постановлениями. В этой сфере действовало около 150 нормативных актов, принятых только на уровне России. При этом в законодательстве отсутствовали определение лицензирования и общие правовые нормы, регламентирующие этот процесс. Это приводило к недопустимому расширению перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию, чрезмерному ужесточению требований к лицензиату, завышению лицензионных сборов, что отрицательно сказывалось на развитии малого бизнеса и экономических реформ в целом.
Частично эти проблемы были решены постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности» , которым в целях проведения единой государственной политики в области лицензирования отдельных видов деятельности и обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства были утверждены Порядок ведения лицензионной деятельности и Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, и органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности.
С 1 января 1995 г. вступила в силу часть первая ГК РФ, в п. 1 ст. 49 которой установлено, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). В связи с этим в п. 19 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснено, что после введения в действие данного Кодекса виды деятельности, подлежащие лицензированию, могут устанавливаться только законом.
Это явилось основанием для разработки законопроекта, который внесен в Государственную Думу Правительством РФ (проекту присвоен № 96019399-2) и который принят в качестве Федерального закона от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон 1998 г. о лицензировании). В качестве целей законопроекта в пояснительной записке к нему декларировалось обеспечение единой государственной политики в области лицензирования, установление общих правовых и организационных основ ведения лицензионной деятельности, а также обеспечение тем самым государственного контроля за деятельностью в области лицензирования в целях защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства.
В свою очередь, в целях упорядочения и упрощения порядка лицензирования на территории РФ, определения единого предельного перечня лицензируемых видов деятельности и сокращения числа лицензируемых видов деятельности разработан новый законопроект, который внесен в Государственную Думу также Правительством РФ (проекту присвоен № 76645-3) и который принят в качестве Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон 2001 г. о лицензировании) на смену Закона 1998 г. о лицензировании. Авторами указанного законопроекта отмечалось, что ключевым условием развития экономики является усиление предпринимательской активности, устранение административных барьеров на пути ведения бизнеса, создание режима максимального благоприятствования для его развития; недостатки, сложившиеся в сфере осуществления лицензирования отдельных видов деятельности, превратили процесс получения лицензии в один из таких барьеров; лицензирование как одна из важных форм государственного регулирования должно препятствовать вхождению в рынок неподготовленных и недобросовестных хозяйствующих субъектов и призвано служить защите законных интересов граждан, обороне и безопасности государства.
Наконец, Планом мероприятий по реализации Программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009-2012 годы, утв. распоряжением Правительства РФ от 19 мая 2009 г. № 691-р «Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации» , и Планом мероприятий по совершенствованию государственного управления в 2009-2010 годах, утв. распоряжением Правительства РФ от 3 декабря 2009 г. № 1862-р , в рамках подготовки предложений по унификации порядка лицензирования видов деятельности, упрощению процедур лицензирования, дальнейшему сокращению перечня лицензируемых видов деятельности была запланирована разработка новой редакции Закон 2001 г. о лицензировании.
Такой законопроект разработан с учетом результатов мониторинга влияния мер государственного регулирования, связанных с лицензированием, на развитие предпринимательства, проведенного в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 3 мая 2006 г. № 639-р в период с 2006 по 2008 гг., выявившего ряд проблем в действующей системе лицензирования. Законопроект внесен в Государственную Думу также Правительством РФ (проекту присвоен № 414451-5) и принят в качестве Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – комментируемый Закон) на смену Закона 2001 г. о лицензировании.
В пояснительной записке к указанному законопроекту отмечалось, в частности, следующее:
из-под действия Закона 2001 г. о лицензировании выведено лицензирование в 13 сферах деятельности, в которых оно осуществляется в соответствии с иными федеральными законами. Порядок лицензирования конкретных видов деятельности, установленный иными законами, позволяет лицензирующим органам по своему решению не только приостанавливать действие лицензии, но и аннулировать ее. Кроме того, стоимость лицензии в этих случаях во много раз превышает стоимость лицензии, которая предоставляется в соответствии с Законом 2001 г. о лицензировании. Увеличение финансовых затрат на получение такой лицензии обусловлено необходимостью соискателем лицензии и лицензиатом оплачивать проведение экспертиз и получение различного рода заключений. Во многих законах отсутствует возможность продления срока действия лицензии, в том случае если продление предусмотрено, то оно проводится в порядке получения лицензии, что также приводит к значительному увеличению финансовых затрат. Практически во всех законах, устанавливающих иной по сравнению с Законом 2001 г. о лицензировании порядок лицензирования, отсутствует норма об установлении исчерпывающих перечней лицензионных требований и документов, представляемых соискателями лицензии. В результате лицензирующие органы по своему усмотрению принимают решение о необходимости соблюдения того или иного требования или представления документов, при этом перечни требований и документов могут изменять также по своему усмотрению. Анализ законодательства РФ, регулирующего вопросы лицензирования отдельных видов деятельности, и практика его применения показали возможность применения единого унифицированного порядка лицензирования;
учитывая специфику осуществления лицензирования видов деятельности в отдельных сферах, в качестве переходного периода проектом Закона сохранены некоторые положения, обеспечивающие более плавный переход к общему порядку лицензирования в таких сферах. В частности, в шести сферах деятельности порядок лицензирования, установленный федеральными законами, регулирующими деятельность биржевой деятельности, страховой деятельности, деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, деятельности инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции сохраняется без изменений. Вместе с тем в семи сферах деятельности в отношении осуществления лицензирования в области использования атомной энергии, предоставления услуг связи, телевизионного и радиовещания, частной детективной (сыскной) деятельности и частной охранной деятельности, образовательной деятельности по реализации основных и дополнительных образовательных программ различного уровня и направленности, а также по реализации программ профессиональной подготовки в законах, регулирующих указанные отношения, могут быть установлены особенности лицензирования;
проектом Закона определяются и разграничиваются полномочия органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ в области лицензирования. При этом предусматривается, что полномочия по лицензированию органами исполнительной власти субъектов РФ могут осуществляться только в случае делегирования им в установленном законом порядке полномочий России в этой сфере государственного регулирования;
одним из важных положений проекта Закона является дальнейшее сокращение перечня лицензируемых видов деятельности в связи с наличием иных методов регулирования, в том числе аккредитации, аттестации специалистов, контроля и надзора за соблюдением требований технических регламентов, включая обязательную сертификацию и декларирование соответствия продукции. В частности, предлагается отменить лицензирование следующих видов деятельности с одновременным введением уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности: по изготовлению протезно-ортопедических изделий по заказам граждан, по производству и реализации специального игрового оборудования, по обеспечению авиационной безопасности, по изготовлению и ремонту средств измерений, по экспонированию и коллекционированию оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию, деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), медицинской и фармацевтической деятельности. Лицензирование деятельности по производству и техническому обслуживанию медицинской техники предлагается отменить с момента вступления в силу соответствующих технических регламентов;
проектом Закона предусматривается новое определение наименований многих видов, подлежащих лицензированию, деятельности, направленное на исключение возможности произвольного толкования составляющих их содержание работ и услуг. Многие самостоятельные виды лицензируемой деятельности объединены по сферам экономической деятельности, в наименовании укрупненных по сферам деятельности видах лицензируемой деятельности указываются составляющие их работы и услуги. Исчерпывающие перечни таких работ и услуг будут устанавливаться в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемых Правительством РФ. Таким образом, при сокращении общего числа лицензируемых видов деятельности расширяется возможность выбора хозяйствующим субъектом конкретных работ и услуг, которые он планирует осуществлять при получении лицензии. Соответственно, сокращаются его издержки, связанные с необходимостью получения нескольких лицензий;
проектом Закона также вводятся нормы, направленные на совершенствование процедур лицензирования. В частности, устанавливается бессрочное действие лицензии, что позволит исключить процедуру продления срока ее действия и, соответственно, снизить финансовые и материальные издержки лицензиатов. При необходимости действие лицензии может быть прекращено по заявлению лицензиата. Лицензии, полученные до вступления в силу Закона, по истечении срока их действия по заявлению лицензиата станут бессрочными;
проектом предусматривается уточнение и дополнение понятийного аппарата. Вводится определение «место осуществления лицензируемого вида деятельности». При отсутствии четкого определения такого объекта в лицензию должны были быть вписаны все объекты, на которых или в которых осуществлялись лицензируемые виды деятельности. Требование о внесении таких объектов в документ, подтверждающий наличие лицензии, и необходимость его переоформления при изменении адресов этих объектов приводили к тому, что в данном документе указывались в том числе здания и сооружения, не принадлежащие лицензиату, и на которых (в которых) он только оказывал услуги (например, оказание услуг охраны или транспортных услуг). В целях исключения указанной правовой коллизии проектом Закона предусмотрено, что в лицензию могут быть вписаны только объекты, принадлежащие лицензиату на любом законном основании и имеющие почтовый адрес, а также к ним должны быть установлены лицензионные требования;
в проекте Закона реализуются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в части установления особенностей организации и проведения лицензионного контроля. Предметом лицензионного контроля устанавливается определение возможности соблюдения соискателем лицензии лицензионных условий, лицензиатом – соблюдения лицензионных требований. Лицензиат в плановом порядке будет проверяться по истечении одного года со дня принятия решения о выдаче ему лицензии, поскольку именно в первый год велики риски нанесения им ущерба при осуществлении лицензируемого вида деятельности. В дальнейшем лицензиат будет проверяться в обычном порядке – по истечении трех лет со дня окончания последней плановой проверки;
проектом Закона установлен перечень прав и обязанности должностных лиц лицензирующих органов, а также предусмотрено, что в случае несоблюдения своих обязанностей данные лица несут ответственность в соответствии с законодательством РФ;
в целях упрощения документооборота при лицензировании проектом Закона предусматривается, что с 1 января 2011 г. соискатель лицензии и лицензиат будут вправе направлять в лицензирующий орган заявления и документы для получения и переоформления лицензии, а также получать уведомления и другие документы, направление которых предусмотрено проектом Закона, в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в порядке, установленном Правительством РФ;
с 1 января 2011 г. лицензирующий орган должен осуществлять в электронной форме некоторые процедуры лицензирования, например, получение заключений федеральных органов исполнительной власти, предоставление которых предусмотрено законодательством РФ, формирование лицензионного дела, реестра лицензий, информационного ресурса по вопросам лицензирования;
в целях своевременного выявления проблем лицензирования проектом Закона предусматривается проведение ежегодного мониторинга эффективности лицензионной деятельности органов государственной власти на основе единых показателей эффективности и методики их расчета;
проект Закона направлен на упорядочение системы лицензирования на территории РФ, исключение возможности применения множества правовых норм, регламентирующих процедуры лицензирования. Принятие Закона позволит сократить масштабы административного влияния на предпринимательскую деятельность, связанного с лицензированием;
дополнительных расходов федерального бюджета, необходимых для реализации предусматриваемых проектом Закона положений, не потребуется.
1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.1. В комментируемой статье определено содержание правового регулирования, осуществляемого комментируемым Законом. Иными словами, в этой статье определен предмет регулирования данного Закона, или, как указано в названии статьи, – сфера применения данного Закона. С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями.
2. Положения настоящего Федерального закона не применяются к отношениям, связанным с осуществлением лицензирования:
1) использования атомной энергии;
2) производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;
3) деятельности, связанной с защитой государственной тайны;
4) деятельности кредитных организаций;
5) деятельности по организации биржевой торговли, деятельности биржевых посредников и биржевых брокеров;
6) видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;
7) деятельности акционерных инвестиционных фондов, деятельности по управлению акционерными инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами, негосударственными пенсионными фондами;
8) деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;
9) деятельности негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию;
10) клиринговой деятельности;
11) страховой деятельности.
3. Лицензирование указанных в части 2 настоящей статьи видов деятельности осуществляется в порядке, установленном федеральными законами, регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности.
4. Особенности лицензирования, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления и возобновления действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами, регулирующими осуществление следующих видов деятельности:
1) оказание услуг связи, телевизионное вещание и (или) радиовещание;
2) частная детективная (сыскная) деятельность и частная охранная деятельность;
3) образовательная деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой негосударственными образовательными учреждениями, находящимися на территории инновационного центра «Сколково»).
