Термин «нотариат» имеет несколько значений:
Обозначает систему органов и должностных лиц, наделенных в соответствии с законом правом совершения нотариальных действий;
Отрасль законодательства, нормами которой регулируется нотариальная деятельность;
Учебный курс, изучающий вопросы нотариального производства и деятельности его участников в нотариальной сфере.
В нашей работе под нотариатом мы однозначно подразумеваем систему органов и должностных лиц, совершающих нотариальные действия. Легальное определение нотариата можно вывести из Основ законодательства РФ о нотариате(далее – Основы): нотариат в Российской Федерации есть система государственных органов и должностных лиц, на которые возложено удостоверение сделок, оформление наследственных прав и совершение других действий, направленных на юридическое закрепление гражданских прав и предупреждение их возможного нарушения в дальнейшем.
Согласно ст.1 Основ нотариат в Российской Федерации призван обеспечивать в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституциями республик в составе Российской Федерации, защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации.
Важно помнить, что хотя нотариат есть орган, действующий от имени государства (на него возложен ряд государственных функций), сам институт нотариата не входит в состав органов государственной власти. Нотариальные действия в Российской Федерации совершают нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе или занимающиеся частной практикой.
Нотариат является частью публично-правовой системы оказания квалифицированной юридической помощи. Основным направление этой юридической помощи является охрана прав – именно это позволяет некоторым исследователям включить нотариат в правоохранительную систему РФ. Мы склонны согласиться с авторами, относящими нотариат к правоприменительным органам (органам, содействующим правоохране), о чем подробнее будет сказано ниже в нашей работе.
Говоря об охране прав, мы имеем в виду, конечно же, частные права. На этом основывается определение нотариата данное Э.М.Мурадьяном, с которым мы полностью согласны: «Современный российский нотариат есть система универсального и позитивного обеспечения частного права, актов распоряжения правами на основе соглашения сторон-участников; удостоверения завещательных распоряжений и иных сделок».
Нотариальная деятельность не является предпринимательством и не преследует цели извлечения прибыли.
Правовое регулирование деятельности нотариата отнесено законодателем к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, которые в пределах своего ведения могут регулировать отдельные стороны этой деятельности (п.»л» ч.1 ст.72 Конституции РФ).
К сожалению, действующее законодательство о нотариате не содержит специальных статей разделяющих компетенцию субъектов РФ и федерации, что за последнее десятилетие не раз приводило к спорам. В этой связи, важно заметить, что компетенция и пределы ведения субъектов РФ строго определены и не могут трактоваться расширительно. Так, например, согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с посл. изм. и доп. от 27 июля 2006 г.) определение границ нотариальных округов в пределах территории субъекта Российской Федерации и численности нотариусов - это компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Современное российское законодательство о нотариате представляет собой комплекс нормативных правовых актов, среди которых особая роль отводится: Основам законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. №4462-I (введены в действие постановлением ВС РФ от 11 февраля 1993 г. №4463-I «О порядке введения в действие Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» (с изменениями от 2 ноября, 23 декабря 2004 г., 5 июля, 26 декабря 2005 г., 10 декабря 2006г.)).
В настоящее время Основы законодательства РФ о нотариате действуют с изменениями и дополнениями от 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 8, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 22 августа, 2 ноября 2004 г., 1 июля 2005 г., 30 июня 2006 г.
Определяющее значение для нотариальной деятельности имеют многие нормы ГК РФ, ГПК РФ, СК РФ, а также международные соглашения РФ. Нормы, закрепляющие права и обязанности нотариусов закреплены в налоговом законодательстве (НК РФ), законодательстве об исполнительной деятельности, трудовом законодательстве. Государственная регистрация нотариальных палат как некоммерческих организаций осуществляется в соответствии с порядком регистрации юридических лиц, установленном Федеральным законом от 08.08.2001 №129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» (с посл. изм. и доп.).
Кроме этого среди нормативных источников, направленных на регулирование нотариальной деятельности следует выделить:
Методические указания по совершению отдельных видов нотариальных действий нотариусами РФ (утв. приказом Минюста России от 15 марта 2000 г. №91);
Порядок ведения реестра государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой (утв. приказом Минюста РФ от 2 декабря 2003 г. N 306) (с изменениями от 1 августа 2005 г., 1 марта 2006 г.);
Порядок прохождения стажировки лицами, претендующими на должность нотариуса, утвержденный решением Правления Федеральной нотариальной палаты и приказом Минюста РФ от 26 мая, 21 июня 2000 г. №179 (с изм. от 1 августа 2005 года);
Положение о квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности, утверждено решением Правления Федеральной нотариальной палаты от 20 марта 2000 г. и приказом Минюста РФ от 14 апреля 2000 г. №132;
Положение об апелляционной комиссии по рассмотрению жалоб на решения квалификационных комиссий по приему экзаменов у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности, утверждено решением Правления Федеральной нотариальной палаты от 26 мая 2000 г. и приказом Минюста РФ от 21 июня 2000 г. №178;
Действует ряд инструкции, разработанных и принятых еще в советский период государства и права, так, например, можно выделить Инструкцию по делопроизводству в государственных нотариальных конторах РСФСР, утвержденная приказом Минюста РФ от 19 августа 1976 г. №32. Подчеркнем, что законодательство, принятое в советский период должно применяться с учетом всех последующих изменений и дополнений, и новыми законодательными актами.
Немаловажное значение в правовом регулировании деятельности нотариата играет практика Конституционного суда Российской Федерации.
Положения Основ о нотариате неоднократно становились предметом рассмотрения Конституционного суда РФ по жалобам граждан, запросам полномочных органов на проверку соответствия норм Основ положениям и принципам Конституции Российской Федерации.
Без преувеличения знаковым решением Конституционного суда РФ стало Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. №15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате». Также можно выделить:
Определение Конституционного Суда РФ от 12 июля 2005 г. №320-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью второй статьи 45 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате»;
Определение Конституционного Суда РФ от 29 мая 2003 г. №190-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Кадария Тамары Константиновны на нарушение ее конституционных прав частью третьей статьи 2 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате»;
Определение Конституционного Суда РФ от 6 июля 2001 г. №150-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Октябрьского районного суда города Ижевска о проверке конституционности пункта 2 статьи 339 ГПК РСФСР, пункта 13 статьи 35, статей 89 и 93 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате»;
Определение Конституционного Суда РФ от 8 июля 1999 г. №114-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Плюсниной Татьяны Андреевны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 12 и 17 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате»;
Определение Конституционного Суда РФ от 4 марта 1999 г. №36-О «По запросу Калининского федерального районного суда города Санкт-Петербурга о проверке конституционности части четвертой статьи 22 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате»;
Определение Конституционного Суда РФ от 4 июня 1998 г. №69-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Хорошевского межмуниципального суда города Москвы о проверке конституционности отдельных положений Основ законодательства Российской Федерации о нотариате».
Выводы Конституционного суда РФ еще станут предметом нашего рассмотрения, а пока вернемся к рассмотрению современного правового регулирования органов нотариата в Российской Федерации.
Необходимо учитывать, что за время прошедшее с момента разработки и принятия Основ – российское законодательство стремительно изменялось и совершенствовалось. Акцентируем внимание на том, что Основы принимались не только до принятия Конституции РФ, но и до десятков, сотен законодательных актов, в том числе основных кодифицированных законов, законов, определяющих построение органов управления в РФ (в частности местного самоуправления). С момента принятия Основ изменились и принципы формирования государственных органов.
Как мы уже подчеркивали, согласно ст.72 Конституции РФ в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится законодательство о нотариате. Ряд субъектов Российской Федерации, делали попытки реализовать свое право в регулировании вопросов, связанных с нотариальными действиями, путем принятия закона субъекта о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по совершению нотариальных действий. Однако в соответствии со сложившейся судебной практикой законы субъектов Российской Федерации (Воронежская область, Алтайский край, Владимирская область, Республика Коми и другие), регулирующие данные правоотношения, признаются недействующими и нотариусы отказывают гражданам в приеме документов, оформленных должностными лицами органов местного самоуправления. В определении Верховного Суда РФ от 18.08.2003 года прямо указывается, что «только федеральный закон вправе предоставить должностным лицам местного самоуправления право совершать нотариальные действия, и закон субъекта Российской Федерации не вправе урегулировать этот вопрос».
Приведенный пример, является далеко не единственным. Так, к примеру, некоторые предусмотренные Основами полномочия субъектов Российской Федерации подлежат исключению (проект федерального закона №223596-4 «О внесении изменений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате» (об осуществлении правоприменительных функций и функций по контролю и надзору в сфере нотариата исполнительными органами государственной власти) (внесен Правительством РФ) абзац второй пункта 18, пункты 20, 22, 23, 24, 25 статьи 1 проекта), поскольку они согласно действующему законодательству Российской Федерации не могут реализовываться ими. В частности, вопрос об установлении случаев, когда нотариальная форма сделок является обязательной, относится к предмету регулирования гражданского законодательства (статья 163 Гражданского кодекса РФ), которое в соответствии со статьей 71 Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации (статья 53 Основ, пункт 23 статьи 1 проекта).
Примеров тому, что действующая редакция Основ устарела и пестрит многочисленными противоречиями и пробелами можно привести множество, и мы еще вернемся к этому вопросу в специальном параграфе нашего исследования.
Вернемся к правовому регулированию деятельности нотариата.
В настоящее время на рассмотрении в Государственной думе РФ находятся более десяти законопроектов о внесении изменений и дополнений в Основы.
Подчеркнем, что, несмотря на очевидную необходимость самого скорейшего принятия некоторых из них, российский законодатель не спешит обновлять Основы. Дублирующие законопроекты находятся на рассмотрении в Государственной думе РФ и профильных комитетах по несколько лет, что, конечно же, не является достоинством современного законодательного процесса.
В заключение данного параграфа необходимо несколько слов сказать и о внутренних правилах поведения нотариусов при исполнении их деятельности – о т.н. этическом и профессиональном кодексе нотариуса. Внутренняя отраслевая документура обычно устанавливают нормы поведения представителей той или иной профессии при исполнении своих обязанностей в целях повышения стандартов профессиональной деятельности и приведения их в соответствие с международными требованиями.
К нотариусу, как представителю юридической профессии, выполняющему публично-правовые функции, предъявляются очень высокие профессиональные и моральные требования. Этика – это основа практической деятельности нотариусов и доверия, которое оказывают им граждане. В ней заключены такие фундаментальные ценности как беспристрастность, честность, конфиденциальность и ответственность. Нотариус должен избегать ситуаций, связанных с конфликтом интересов, а также соблазном использовать каким-либо образом известную ему информацию о частной жизни граждан.
Соблюдение нотариусами определенного свода этических правил является условием жизненности и выживания профессии. Для нотариуса соблюдение этических правил и ограничений является обязательным в силу их статуса, объема и характера получаемой информации, значимости решаемых вопросов.
Суть этики нотариуса содержится в присяге нотариуса. Статьей 14 Основ устанавливается, что нотариус, впервые назначенный на должность, приносит присягу следующего содержания: «Торжественно присягаю, что обязанности нотариуса буду исполнять в соответствии с законом и совестью, хранить профессиональную тайну, в своем поведении руководствоваться принципами гуманности и уважения к человеку». (Законодательством республик в составе Российской Федерации может быть предусмотрен иной текст присяги нотариуса).
Профессиональный кодекс нотариусов Российской Федерации формулирует профессиональные и морально-этические стандарты нотариальной деятельности и личного поведения нотариуса, характеристику нарушений профессиональной дисциплины и этики, принципы и виды ответственности, порядок наложения и снятия взысканий, а также меры поощрения нотариуса.
Кодекс содержит принципы профессиональной деятельности нотариуса, знать и соблюдать которые должен каждый представитель профессии. Это - принципы и заповеди Международного Союза Латинского Нотариата, выработанные в течение столетий существования нотариата и доказавшие свою правовую безупречность:
Уважай свое министерство, органы государственной власти и органы профессионального сообщества;
Совершай нотариальное действие, если ты уверен, что действуешь в рамках закона, разрешай сомнения до совершения действия; воздерживайся от действия даже при малейшем сомнении в его законности и правильности;
Воздавай должное Правде;
Действуй осмотрительно;
Изучай материалы с пристрастием и повышенной тщательностью;
Советуйся с Честью;
Руководствуйся Справедливостью;
Ограничивайся Законом;
Работай с Достоинством;
Помни, что твоя миссия состоит в том, чтобы не допускать гражданско-правовых споров.
Нотариальная деятельность как никакая другая область юриспруденции требует не только строгого законодательного регулирования, но и четкой нормативно-правовой регламентации порядка и правил совершения нотариальных действий, ведения делопроизводства, содержания архива. Несоблюдение формальной процедуры нередко становится основанием признания нотариального действия недействительным. В лучшем случае нотариально оформленный документ просто не принимается к исполнению. Неправильно составленное или подписанное завещание, отступление от порядка удостоверения сделок, выдачи различных свидетельств, нарушения при принятии, хранении, оглашении закрытых завещаний могут повлечь серьезные последствия, поскольку удостоверенные, засвидетельствованные или выданные нотариусом документы, как правило, носят правоустанавливающий характер, влекут значимые правовые последствия. Ненадлежащее ведение делопроизводства, нотариального архива нередко создает большие трудности для граждан, вызывает их справедливое возмущение, жалобы в различные инстанции. А что еще им делать, если они не могут получить дубликат документа, выяснить, кто из нотариусов должен вести их наследственное дело, правильно ли с них нотариус требует тот или иной документ? К сожалению, и сами нотариусы далеко не во всех случаях могут с точки зрения права разъяснить спорную ситуацию или объяснить свои требования, предъявив конкретный нормативно-правовой акт, который когда-то был, должен быть и сегодня, но его просто нет.
Как известно, частнопрактикующий нотариат, а речь пойдет именно о нем, занимающий сегодня доминирующее положение (из почти 7,5 тысячи нотариусов в стране государственных осталось менее ста) и представляющий собой составную часть правовой системы государства, имеет двойственную правовую природу. С одной стороны, нотариусам делегированы государственные функции по совершению от имени Российской Федерации нотариальных действий, с другой - нотариат не является органом государственной власти и управления, более того, функционирует на принципах самоуправления и самофинансирования. Осуществление нотариальных функций от имени государства предопределяет публично-правовой статус нотариуса. И не только. Публично-правовым статусом обладают и нотариальные палаты субъектов Российской Федерации в силу возложенной на них обязанности осуществлять контроль профессиональной деятельности нотариуса и обращаться в суд с ходатайством или представлением о лишении нотариуса права нотариальной деятельности. Данный вывод вытекает из Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (далее также - Основы), конституционность соответствующих положений которого подтвердил Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 19 мая 1998 г. N 15-П, который одновременно признал конституционным установление в сфере частнопрактикующего нотариата государственного регулирования и контроля за осуществлением нотариальной деятельности.
Из сказанного следует исключительно важный вывод: государственное регулирование в сфере нотариата должно выражаться не только в обеспечении эффективного контроля за осуществлением нотариусами возложенной на них государственной функции, но и в обеспечении правового регулирования всего спектра нотариальной деятельности, в том числе и правовой регламентации порядка и правил совершения нотариальных действий. При этом такие правила не могут определяться самостоятельно самим нотариальным сообществом, они должны устанавливаться только государством в лице уполномоченных им органов.
Нормативно-правовое регулирование и функции по контролю и надзору в сфере нотариата возложены на Министерство юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст РФ, Минюст России) в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313, с изменениями от 23 октября 2008 г. Указанные полномочия корреспондируют с рядом положений Основ, которые прямо предписывают Минюсту России издание документов нормативного характера как единолично, так и совместно с Федеральной нотариальной палатой.
После принятия Основ Минюстом РФ относительно нотариата принят ряд нормативных правовых актов: Положение о порядке проведения конкурса на замещение должности нотариуса (Приказ Минюста России от 17 февраля 1997 г. N 19-01-19-97), Порядок прохождения стажировки лицами, претендующими на должность нотариуса (Приказ Минюста России от 21 июня 2000 г. N 179), Положение о квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности (Приказ Минюста России от 14 апреля 2000 г. N 132) и некоторые другие.
Однако принятые Минюстом России нормативные документы в сфере нотариата не охватывают весь комплекс вопросов правоприменения в нотариальной деятельности. Более того, имеет место устойчивая тенденция к сокращению количества ранее действовавших правовых нормативных актов, которыми и сегодня могли бы руководствоваться нотариусы в своей повседневной работе.
Так, один из основных подзаконных актов - Инструкция о порядке совершения нотариальных действий государственными нотариальными конторами, которой нотариусы, как государственные, так и частнопрактикующие, в основном и руководствовались, считали ее своей настольной книгой, была признана утратившей силу еще десять лет назад Приказом Минюста России от 26 апреля 1999 г. N 73. Взамен нее нотариусы получили Методические рекомендации по совершению отдельных видов нотариальных действий, утвержденные Приказом Минюста России от 15 марта 2000 г. N 91. Даже по названию этот документ не имеет обязательного характера и поэтому не может содержать обязательных для нотариусов предписаний. Соответственно несоблюдение нотариусом его положений не может квалифицироваться как нарушение нормы права, а ссылка на него при отказе в совершении нотариального действия не является правовой.
Кроме того, по сравнению с Инструкцией, которая охватывала весь спектр нотариальных действий, названные Методические рекомендации таковым документом не являются.
Следует признать, что со времени принятия Основ Минюстом РФ проводится значительная работа по приведению ведомственных актов в соответствие с действующим законодательством. Однако сводится она в основном к признанию утратившими силу ранее действовавших подзаконных актов Министерства юстиции РСФСР и к признанию не подлежащими применению на территории Российской Федерации приказов и иных инструктивных указаний Минюста СССР. Показателен Приказ Минюста России от 19 февраля 2002 г. N 52 "О нормативных актах Министерства юстиции СССР и Министерства юстиции РСФСР", которым отменено действие более 90 нормативных актов Минюста СССР и признаны утратившими силу 58 нормативных актов Минюста РСФСР, из которых около 20 непосредственно касались организации нотариальной деятельности.
Вот только некоторые из них:
Порядок оказания судами и органами нотариата СССР правовой помощи учреждениям юстиции иностранных государств и порядок обращения за правовой помощью к этим учреждениям от 9 марта 1972 г. N 05-3-1;
Примерная инструкция о порядке совершения нотариальных действий государственными нотариальными конторами союзной республики от 27 ноября 1974 года;
Приказ от 1 августа 1975 г. N 20 "О работе государственных нотариальных контор по приему в депозит денежных сумм и ценных бумаг";
инструктивные указания Министерства юстиции СССР о применении законодательства о государственном нотариате к иностранным гражданам, лицам без гражданства, к иностранным предприятиям и организациям, а также о применении законодательства иностранных государств и международных договоров о правовой помощи в нотариальной практике от 15 ноября 1983 г. N К-ДСП-118;
инструктивные указания Министерства юстиции СССР о нотариальном оформлении от имени советских граждан, предприятий, учреждений и организаций документов, предназначенных для действия за границей, от 4 мая 1984 г. N К-8-250 (дсп) - для служебного пользования (Прим. авт.);
указания по заполнению реестров для регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах (письмо Министерства юстиции СССР от 24 ноября 1986 г.);
инструктивные указания о совершении некоторых видов нотариальных действий от 8 июля 1988 г. N К-7-393;
письмо Министерства юстиции РСФСР от 7 августа 1992 г. N 7-2/99 "О некоторых вопросах проставления апостиля".
Несмотря на исключительную значимость в нотариальной практике, взамен этих и других отмененных приказов и инструктивных указаний какие-либо новые нормативные предписания не приняты. До сих пор нет и документа, регламентирующего правила совершения нотариальных действий, в чем особенно нуждаются нотариусы. Более того, за 15 лет, истекших со дня введения в действие Основ, Минюстом России и Федеральной нотариальной палатой не приняты даже прямо предусмотренные Основами нормативные документы, имеющие важнейшее значение в работе нотариусов:
правила нотариального делопроизводства и контроля за исполнением (ст. 9 Основ);
порядок передачи документов, хранящихся у нотариуса, полномочия которого прекращаются, другому нотариусу (ст. 12 Основ);
порядок определения места совершения нотариального действия (ст. 47 Основ).
В результате эти, как и ряд других, вопросы нотариальной деятельности сегодня не имеют надлежащего правового регулирования.
В то же время осуществляемое в последнее время Минюстом России нормативно-правовое регулирование в сфере нотариата порой вызывает просто недоумение и, если хотите, возмущение. Это, в частности, касается одного из последних Приказов Минюста РФ от 16 февраля 2009 г. N 49 "О внесении изменений в Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 10 апреля 2002 г. N 99". Трудно найти правовое обоснование данному новшеству, тем более что оно неверно воспроизводит положение ст. 20 Основ, которая говорит о временном отсутствии нотариуса, а не о временном исполнении его обязанностей, тем более что оформление такого замещения возможно на календарный год. Тем не менее, нотариальные палаты вынуждены серьезно обсуждать, что писать в тексте удостоверительной нотариальной надписи: ВРИО или Врио, а может, В.Р.И.О. (есть и такое мнение), т.к. Минюст РФ "забыл" об этом сказать. Нотариусам же эта "нормативно-правовая новелла" обошлась в 75 млн. руб. в виде оплаты стоимости новых штампов, в среднем по 10 тысяч руб. на брата. Причем подобные изменения в удостоверительные нотариальные надписи и не только вводятся периодически и складывается впечатление, что кто-то в Минюсте России находится в сговоре с полиграфическими структурами.
Особо следует остановиться на нотариальном делопроизводстве. Это основа основ работы любого нотариуса, поскольку без правильной постановки делопроизводства в принципе невозможна нормальная работа нотариальной конторы, нотариуса.
Инструкция по делопроизводству в государственных нотариальных конторах РСФСР, утвержденная Приказом Минюста РСФСР от 19 августа 1976 г. N 32, сегодня еще пока не отменена, хотя и безнадежно устарела. Вероятно, у Минюста РФ, как говорится, просто не хватило духу признать и ее утратившей силу, поскольку тогда нотариусы, при отсутствии предусмотренных Основами Правил нотариального делопроизводства, остались бы вообще без основополагающего нормативного акта, регулирующего документооборот нотариальной конторы, его учет и хранение. В нотариальном сообществе и сейчас нет общего мнения о том, как относиться к этому документу и в какой части можно применять этот формально действующий акт.
Нельзя не сказать и о том, что до настоящего времени отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий порядок ведения и хранения нотариального архива. Дело дошло до того, что нотариальные палаты иногда даже не могут изъять архив у нотариуса, полномочия которого прекращены в судебном порядке. Более того, бытует мнение, в том числе и в кругу нотариусов, что нотариальный архив является собственностью нотариуса. Об этом, кстати, еще более 10 лет назад говорилось и в письме объединения "Мосгорархив" от 18 ноября 1998 г. N 01-19/600 в адрес Московской городской нотариальной палаты. Удивительно, что по данному вопросу и сегодня нет законодательного решения или хотя бы каких-то официальных разъяснений. Можно лишь предположить, что остающиеся в нотариальном архиве экземпляры нотариально удостоверенных документов не могут находиться в частной собственности по определению, т.к. сам факт совершения нотариального действия от имени Российской Федерации исключает даже постановку вопроса о принадлежности этих документов иным лицам, в том числе и нотариусу. Но это только предположение.
В этих условиях нотариальные палаты внедряют в практику собственные нормативно-правовые акты, положения, правила, рекомендации и т.д., регулирующие вопросы делопроизводства и контроля нотариальной деятельности, пытаясь самостоятельно заполнить правовой вакуум. Так, Федеральная нотариальная палата 17 июня 2005 г. утвердила Методические рекомендации N 04/05, Московская городская нотариальная палата 1 января 2008 г. приняла Регламент проведения проверки профессиональной деятельности нотариуса города Москвы, еще ранее - Положение "Наследство без границ", фактически регулирующее вопросы делопроизводства и порядка оформления наследственных прав. В Московской области, да и не только там, действуют Временные правила нотариального производства. Многие нотариальные палаты с благой целью создания единой базы обязали нотариусов представлять в палаты сведения о совершенных завещаниях, хотя это прямо запрещено законом (ч. 1 ст. 1123 ГК РФ).
По документам Московской городской нотариальной палаты, ею проверяется и соблюдение законности при совершении нотариальных действий, хотя в силу ст. 33 Основ это исключительная компетенция судебных органов.
И все это происходит с молчаливого согласия Минюста РФ. Между тем принятие подобного рода правил относится непосредственно к компетенции самого Министерства. Сами нотариальные палаты, являющиеся некоммерческими организациями, не вправе принимать какие-либо документы нормативно-правового характера. Кроме того, нормотворчество на уровне субъекта Российской Федерации по вопросам организации нотариата не может противоречить федеральному законодательству, поскольку в силу ст. 72 Конституции РФ нотариат - предмет совместного ведения, а что касается установления правил, порядка совершения нотариальных действий, то это исключительная компетенция Российской Федерации.
Местечковым "законодателям" не мешало бы знать и требования Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763, согласно которому акты, затрагивающие права и интересы граждан, должны пройти государственную регистрацию и быть опубликованными в установленном порядке. По этому вопросу есть и судебная практика.
Так, решением Верховного Суда Российской Федерации от 4 августа 1998 г. N ГКПИ98-238, принятым по жалобе ЗАО "Коммерсант. Издательский Дом", было признано недействующим Положение о порядке выдачи лицензии на право нотариальной деятельности, утвержденное Минюстом РФ 22 ноября 1993 г. Принимая это решение, Верховный Суд РФ, в частности, указал: "В соответствии с ч. 2 п. 1 Указа Президента РФ от 21 января 1993 г. N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления РФ", действовавшего на время принятия Положения, акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений".
Возникает вопрос: а как оценивает ситуацию Федеральная нотариальная палата? Официально - никак, что удивительно, поскольку именно ФНП является тем органом нотариального сообщества, который должен бить во все колокола и беспокоиться о состоянии правового обеспечения нотариальной деятельности, на федеральном уровне выходить с соответствующими инициативами и проектами нормативных правовых актов. Создается впечатление, что создание нормативно-правового обеспечения нотариальной деятельности для ФНП является второстепенной задачей. Главная ее забота - закрепление за собой, в том числе и через свой устав, мифических публично-правовых, государственных, властных, контрольных и еще каких-то полномочий. Минюст России уже дважды отказывал в регистрации ее Устава, недвусмысленно давая понять, что подобного рода функций у ФНП в силу ее полномочий, установленных Основами, быть не может (письма Минюста России от 6 июля 2001 г. и от 23 сентября 2001 г.). Тем не менее, представленный вниманию нотариального сообщества в апреле 2009 г. очередной проект Устава опять "наступает на те же грабли".
Примитивизм ФНП на уровне детской недоразвитости просто поражает. Неужели непонятно, что нотариальные палаты - это некоммерческие организации? Таким их статус прямо закреплен в Основах (ст. 24 и 29). Поэтому никакого контроля со стороны одной некоммерческой организации в отношении деятельности другой априори быть не может. И не случайно законодатель, предоставив региональным нотариальным палатам право контроля в отношении нотариусов как физических лиц, не дал такого права ФНП (ст. 30 Основ). А коль скоро нет контрольных функций, нет и властных полномочий, нет и публично-правового характера ее деятельности. Конечно, установленные Основами полномочия ФНП публичны, но они не носят правового характера.
На эти азбучные истины обращал внимание руководства ФНП не только Минюст РФ, но неоднократно и автор данной статьи, другие ученые. И тем не менее с какой-то маниакальной настойчивостью ФНП продолжает требовать для себя права контроля.
В принципе при отсутствии в системе Министерства юстиции РФ реальной возможности осуществления контрольных функций в сфере нотариата контроль ФНП, вероятно, уместен. Но для этого нужно законодательно изменить статус нотариальных палат как некоммерческих организаций на статус профессиональных организаций, действующих на принципах самоуправления на основе специального закона, регулирующего их организацию и деятельность. Без этого наделение ФНП правом контроля в сфере нотариата даже законодательным путем не пройдет.
Неудовлетворительное отношение к нормативно-правовому обеспечению нотариальной деятельности просто необъяснимо. Ведь в других сферах Минюст РФ более чем активен.
Например, должностные лица местного самоуправления, не так давно получившие право совершать отдельные виды нотариальных действий, тут же получили и Инструкцию о порядке совершения нотариальных действий, которую Минюст России утвердил своим Приказом от 27 декабря 2007 г. N 256. У нотариусов же подобной инструкции нет до сих пор. Поражают своей педантичностью и доскональностью регламентация функциональных обязанностей самого Министерства юстиции Российской Федерации. Уместно процитировать отдельные фрагменты текста, содержащиеся во всех его административных регламентах: "Ответ на телефонный звонок должен начинаться с информации о наименовании органа, в который позвонил гражданин, фамилии, имени, отчестве и должности специалиста, принявшего телефонный звонок. Время разговора не должно превышать 10 минут" (см.: Приказ Минюста от 19 декабря 2006 г. N 372). Или: "Максимальный срок выполнения действия составляет 1 минуту на документ, состоящий не более чем из 6 страниц. При большем количестве страниц срок увеличивается на 1 минуту для каждых 6 страниц представляемых документов. Максимальный срок выполнения действия составляет 1 минуту. Специалист формирует результат административной процедуры по приему документов и передает его в порядке делопроизводства для проведения правовой экспертизы. Максимальный срок выполнения действия составляет 1 минуту (см.: Приказ Минюста России от 14 сентября 2006 г. N 293 "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним").
Можно предположить, что правовой статус нотариуса и сам характер нотариальной деятельности таковы, что нотариусы в своей работе должны руководствоваться законодательными актами. Что же касается подзаконных актов, то должны быть приняты только те документы, которые прямо предусмотрены законодательством о нотариате. Сегодня это Основы и только.
Конечно, на смену Основам должен прийти Федеральный закон "Об организации нотариата и нотариальной деятельности", который должен включать в себя весь комплекс вопросов организации деятельности нотариата, правового статуса, прав и обязанностей нотариуса и нотариальной палаты, правила и процедуру совершения нотариальных действий. Именно в этом заключается главная проблема правового обеспечения нотариальной деятельности.
Нельзя не вспомнить, что осознание в нотариальном сообществе необходимости совершенствования Основ пришло еще в 1995 г. Первая попытка была предпринята в 1995 г. Рабочей группой под руководством первого Президента ФНП В.С. Репина был разработан проект Закона РФ "О нотариате", который в то время имел, безусловно, прогрессивный характер. Отдельные его положения остаются актуальными и сейчас. В частности, законопроект предусматривал переход нотариата России на единую организационную основу в форме небюджетного нотариата, установление размера нотариального тарифа не законом, а иным актом, дающим возможность его пересмотра, обязательность нотариального удостоверения сделок с жилыми помещениями и иные прогрессивные положения. Закон был принят Госдумой, но был возвращен Президентом Российской Федерации письмом от 27 ноября 1995 г. N Пр-1711 на имя Председателя Государственной Думы для доработки. При доработке данного Закона необходимо было устранить некоторые замечания, не влияющие на его общий смысл и содержание. Однако избранный в 1996 г. новый состав правления ФНП во главе с А.И. Тихенко утратил интерес к дальнейшей работе над Законом. Вместо того чтобы учесть поправки Президента РФ на уже принятый Закон, стал разрабатываться новый проект, работа над которым в силу отсутствия опыта закончилась ничем.
В 2003 - 2004 гг. работа над созданием нового закона о нотариате была возобновлена. Как ни парадоксально, она практически одновременно велась по двум направлениям. Один из проектов разрабатывался рабочей группой под эгидой Минюста России (авторы Г.Г. Черемных, А.В. Скурлатов, В.С. Репин, С.В. Огнев, А.С. Самойлов), другой - Федеральной нотариальной палатой (проект Е.Б. Мизулиной). Первый законопроект был одобрен Минюстом России, Комитетом по законодательству, Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству, Правовым управлением Госдумы, второй - лишь экспертами Совета Европы (в Госдуме даже в рабочем порядке он не рассматривался).
Удивляло отсутствие координации в этой работе между Минюстом РФ и ФНП, единой команды для подготовки законопроекта. При этом создавалось впечатление, что Федеральная нотариальная палата ищет какие-то свои, неизвестные российскому законотворческому процессу подходы. Результат был вполне ожидаемым и предсказуемым. При отсутствии единой позиции ни один из законопроектов официально Госдумой принят не был, да они никем и не вносились.
Такая же картина наблюдается и сейчас. Совсем недавно, в апреле 2009 г., Государственная Дума Федерального Собрания отклонила проект Федерального закона N 156701-5 "О нотариате в Российской Федерации", внесенный членом Совета Федерации К.В. Сурковым, в связи с "несоблюдением требований части 3 статьи 104 Конституции РФ и статьи 105 Регламента внесения законопроектов в Государственную Думу РФ (отсутствует заключение Правительства РФ)". К разработке этого законопроекта не привлекались специалисты, принимающие участие в предыдущей работе. Сведений о создании какой-либо рабочей группы по данному законопроекту нет. Известно лишь, что разработкой законопроекта якобы занимался нотариус Московской области И.В. Москаленко.
Очевидно, что проект разрабатывался в частном порядке, практически заново и без учета предыдущего опыта. Сам факт внесения его с нарушением Регламента Госдумы РФ говорит о легковесном подходе к важнейшему для нотариального сообщества документу. Законопроект содержит ряд ошибочных, неприемлемых и даже авантюрных позиций. Хотя, по информации Интернета, некоторые нотариусы встретили его чуть ли не восторженно. В частности, частнопрактикующий нотариус признается должностным лицом, фактически снимается запрет на занятие предпринимательской деятельностью, вводится неизвестный российскому праву институт обязательности нотариально удостоверенных документов для государственных органов, в том числе судов, предприятий и организаций. Наряду с этим дается перечень нотариальных документов, имеющих исполнительную силу, хотя это относится к предмету регулирования Федерального закона "Об исполнительном производстве". Устанавливается раз и навсегда размер нотариального тарифа без обязательного его пересмотра. Перечень неприемлемых положений проекта можно продолжать и продолжать.
В мае 2009 г. Минюстом России сформирована (в очередной раз) рабочая группа по подготовке проекта Федерального закона о нотариате. Фактически это означает отказ от поддержки проекта Закона N 156701-5, о котором говорилось выше. В который раз работа начинается заново. При этом состав рабочей группы сформирован из людей, в большей своей части далеких от нотариата, включенных в рабочую группу, что называется, по должности, в ней отсутствуют специалисты, знающие нотариат и с научно-теоретических, и с практических позиций, имеющие хоть какой-то опыт законопроектной работы.
Создается впечатление, что рабочая группа создана "для галочки", тем более что до настоящего времени, как оказалось, нет утвержденной концепции Закона о нотариате. Сегодня Концепция существует почему-то только в виде проекта, хотя в мае прошлого года на проходящем в Санкт-Петербурге Третьем конгрессе нотариусов России Минюстом РФ до сведения делегатов была доведена концепция Закона о нотариате, "обсуждение которой происходило достаточно активно" (см. Кашурин Н.И. Обоснование необходимости реформирования нотариата России посредством создания системы единого небюджетного нотариата // Нотариальный вестник. 2009. N 2). В адрес Министра юстиции РФ было направлено соответствующее письмо ФНП от 20 января 2009 г. N 66/06-01ЭВ по данному вопросу.
Однако, несмотря на бурное обсуждение Концепции, выяснилось, что сегодня ее нет и нотариальному сообществу тем же Минюстом РФ предлагается новый проект Концепции, которая уже не предусматривает переход нотариата России на единую организационную основу (в отличие от первого варианта), а сохраняет государственные нотариальные конторы. Предусмотренный проектом Концепции срок представления законопроекта в Правительстве Российской Федерации отодвинут на декабрь 2010 г.
Таким образом, продолжающаяся уже второе десятилетие неопределенность по концептуальным вопросам автоматически отодвигает на второй план не менее главный вопрос - о нормативно-правовом регулировании правил совершения нотариальных действий, ведении делопроизводства и содержания нотариального архива.
Ссылка на то, что нотариусы при совершении нотариальных действий должны, как уже отмечалось, руководствоваться исключительно положениями соответствующих законодательных актов, неверна, т.к. при совершении нотариальных действий не менее важна и процедура их совершения. Тем более что качество принимаемых в последнее время законодательных актов, регулирующих совершение нотариальных действий, явно оставляет желать лучшего. Особенно наглядно это проявилось в принятых последних "предновогодних" федеральных законах, в частности в Федеральных законах от 30 декабря 2008 г. N 306-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием порядка обращения взыскания на заложенное имущество" и от 30 декабря 2008 г. N 312-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Современное законодательство о нотариате представляет собой целый комплекс разноотраслевых нормативно-правовых актов, в центре которого, находится Конституция Российской Федерации.
Все основные правовые принципы статуса нотариата, его цели и задачи следуют из Конституции РФ.
Анализируя Конституцию РФ как источник нотариального права можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения деятельности нотариата, и специальные, конкретно определяющие основополагающие принципы развития нотариата.
Центральным кодифицированным актом, регулирующим основы нотариата, являются Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-I (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г.).
Наряду с основами необходимо выделить следующие кодифицированные акты:
– Налоговый кодекс Российской Федерации – часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (с изм. и доп. от 30 марта, 9 июля 1999 г., 2 января, 5 августа, 29 декабря 2000 г., 24 марта, 30 мая, 6, 7, 8 августа, 27, 29 ноября, 28, 29, 30, 31 декабря 2001 г., 29 мая, 24, 25 июля, 24, 27, 31 декабря 2002 г.);
– Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья) (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января 2003 г);
– Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г. N 223-ФЗ (с изм. и доп. от 15 ноября 1997 г., 27 июня 1998 г., 2 января 2000 г.) и др. законодательные акты.
Среди нормативных актов направленных на регулирование организационных основ нотариата отдельно необходимо выделить подзаконные нормативные акты: указы президента РФ и постановления правительства РФ. Итак, это:
– Указ Президента РФ от 22 июля 2002 г. N 767 "Об использовании Государственного герба Российской Федерации на печатях нотариусов";
– Постановление ВС РФ от 11 февраля 1993 г. N 4463-I "О порядке введения в действие Основ законодательства Российской Федерации о нотариате";
– Постановление Президиума ВС РСФСР от 1 июля 1991 г. N 1506-1 "Об установлении классных чинов для работников органов юстиции и государственного нотариата РСФСР".
Наряду с законодательными и подзаконными нормативными актами необходимо выделить и ведомственные акты.
В отношении таких документов существует общее правило, выраженное в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997г №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Итак, среди ведомственных нормативных актов необходимо выделить:
– Приказ Минюста РФ от 10 апреля 2002 г. N 99 "Об утверждении Форм реестров для регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах";
– Приказ Минюста РФ от 21 июня 2000 г. N 178 "Об утверждении Положения об апелляционной комиссии по рассмотрению жалоб на решения квалификационных комиссий по приему экзаменов у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности";
– Приказ Минюста РФ от 21 июня 2000 г. N 179 "Об утверждении Порядка прохождения стажировки лицами, претендующими на должность нотариуса";
– Положение о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса (утв. приказом Минюста РФ от 17 февраля 1997 г. N 19-01-19-97);
– Приказ Минюста РСФСР от 16 октября 1991 г. N 152/13-3-23 "Об утверждении Инструкции о порядке присвоения классных чинов работникам органов юстиции и государственного нотариата РСФСР";
– Приказ Минюста РФ от 19 августа 1976 г. N 32 "Об утверждении Инструкции по делопроизводству в государственных нотариальных конторах РСФСР";
– Письмо МНС РФ от 29 ноября 2002 г. N ММ-6-09/1846 "О государственной регистрации нотариальных палат";
– Письмо ПФР от 1 октября 1997 г. N ЛЧ-16-28/7063 "О нотариусах, занимающихся частной практикой";
– Письмо Минюста РФ от 13 мая 1997 г. N 09-11-1924-96 "О неправомерности отказа нотариусов совершать исполнительные надписи на документах, представляемых ломбардами"; и др.
Наряду с вышеназванными законами и подзаконными актами, в качестве источников правового регулирования необходимо выделить и материалы судебно-арбитражной практики:
– Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 февраля 1995 г. N С4-7/ОП-84 О подведомственности арбитражным судам споров с участием физических лиц, являющихся частными нотариусами;
– Информационное письмо Высшего арбитражного суда РФ от 28 мая 1993 г. N С-13/ОСЗ-169 "В связи с введением в действие Основ законодательства Российской Федерации о нотариате";
– Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 17 марта 1981 г. N 1 "О практике применения cудами законодательства при рассмотрении дел по жалобам на нотариальные действия или на отказ в их совершении" (в ред. от 21 декабря 1993 г.) (с изм. и доп. от 25 октября 1996 г.).
Отдельно необходимо остановиться на таком источнике правового регулирования основ нотариата, как решения Конституционного суда РФ.
В качестве примера можно выделить:
– Определение Конституционного Суда РФ от 5 июля 2002 г. N 188-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Кувшиновой Маргариты Геннадьевны на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 2 статьи 11 Налогового кодекса Российской Федерации"
– Определение Конституционного Суда РФ от 6 июня 2002 г. N 116-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Притулы Галины Юрьевны на нарушение ее конституционных прав положениями абзаца четвертого пункта 2 статьи 11, статей 39, 143 и 235 Налогового кодекса Российской Федерации"
– Определение Конституционного Суда РФ от 6 июня 2002 г. N 120-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Руппель Светланы Карловны на нарушение ее конституционных прав положениями абзаца четвертого пункта 2 статьи 11 Налогового кодекса Российской Федерации"
Необходимо отметить, что названные определения Конституционного Суда Российской Федерации окончательны и обжалованию не подлежит, что по юридической силе приближает их к Основному закону страны.
Выберите рубрику Адвокатура Административное право Анализ финансовой отчетности Антикризисное управление Аудит Банковское дело Банковское право Бизнес-планирование Биржевое дело Биржи Бухгалтерская финансовая отчётность Бухгалтерский управленческий учёт Бухгалтерский учёт Бухгалтерский учёт в банках Бухгалтерский финансовый учёт Бухгалтерское дело Бухучёт в бюджетных организациях Бухучёт в инвестфондах Бухучет в страховых организациях Бухучёт и аудит Бюджетная система рф Валютное регулирование и валютный контроль Выставочное и аукционное дело Высшая математика Вэд Госслужба Государственная регистрация сделок с недвижимостью Государственное регулирование вэд Гражданский и арбитражный процесс Декларирование Деньги, кредит, банки Долгосрочная финансовая политика Жилищное право Земельное право Инвестиции Инвестиционные стратегии Инновационный менеджмент Информационно-таможенные технологии Информационные системы в экономике Информационные технологии Информационные технологии управления Исковое производство Исследование систем управления История государства и права зарубежных стран История отечественного государства и права История политических и правовых учений Коммерческое ценообразование Комплексный экономический анализ хозяйственной деятельности Конституционное право зарубежных стран Конституционное право рф Контракты в международной торговле Контроллинг Контроль и ревизия Конъюнктура товарных рынков Краткосрочная финансовая политика Криминалистика Криминология Логистика Маркетинг Международное право Международные валютно-кредитные отношения Международные конвенции и соглашения по торговле Международные стандарты аудиторской деятельности Международные стандарты финансовой отчётности Международные экономические отношения Менеджмент Методы оценки финансовых рисков Мировая экономика Мировая экономика и вэд Муниципальное право Налоги и налогообложение Налоговое право Наследственное право Нетарифное регулирование вэд Нотариат Обоснование и контроль контрактных цен Общий и таможенный менеджмент Организационное поведение Организация валютного контроля Организация деятельности коммерческих банков Организация деятельности цб Организация и технология внешней торговли Организация таможенного контроля Основы бизнеса Особенности учёта в торговле Отраслевые особенности калькулирования себестоимости Паевые инвестиционные фонды Права человека и гражданина Право интеллектуальной собственности Право социального обеспечения Правоведение Правовое обеспечение экономики Правовое регулирование приватизации Правовые информационные системы Правовые основы рф Предпринимательские риски Региональная экономика и управление Реклама Рынок ценных бумаг Системы обработки ки зарубежных стран Социология Социология управления Статистика Статистика финансов и кредита Стратегический менеджемент Страхование Страховое право Таможенное дело Таможенное право Теория бухгалтерского учёта Теория государства и права Теория организации Теория управления Теория экономического анализа Товароведение Товароведение и экспертиза в таможенном деле Торгово-экономические отношения рф Трудовое право Упд Управление качеством Управление персоналом Управление проектами Управление рисками Управление финансами внешней торговли Управленческие решения Учёт затрат в торговле Учёт на предприятиях малого бизнеса Философия и Эстетика Финансовая среда и предпринимательские риски Финансовое право Финансовые системы зарубежных государств Финансовый менеджмент Финансы Финансы предприятий Финансы, денежное обращение и кредит Хозяйственное право Ценообразование Ценообразование в международной торговле Эвм Экологическое право Эконометрика Экономика Экономика и организация предприятия Экономико-математические методы Экономическая география и регионалистика Экономическая теория Экономический анализ Юридическая этика
Современное законодательство о нотариате представляет собой целый комплекс разноотраслевых нормативно-правовых актов, в центре которого, находится Конституция Российской Федерации.
Все основные правовые принципы статуса нотариата, его цели и задачи следуют из Конституции РФ.
Именно в Основном законе закреплены признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, недопустимость осуществления прав и свобод с нарушением прав и свобод других лиц, равенство всех перед законом и судом; неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны; право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами; недопустимость лишения имущества иначе как по решению суда; права наследования; свобода владения, пользования землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде или не нарушает прав и законных интересов иных лиц; право на получение квалифицированной юридической помощи и т.д.
Анализируя Конституцию РФ как источник нотариального права можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения деятельности нотариата, и специальные, конкретно определяющие основополагающие принципы развития нотариата.
Общие нормы провозглашают, прежде всего, что Россия - демократическое, правовое государство. Это положение и является отправной точкой для деятельности нотариата.
Характеристика Российской Федерации как правового государства означает, что в организации и деятельности государства, в том числе при подготовке и принятии решений о нотариате и нотариальном процессе, должны превалировать принципы права, а не мотивы политической и иной целесообразности. Особенно актуальным это является в условиях борьбы за создание нового законодательства о нотариате, когда многие выступают с политическими заявлениями о том, что России не нужен латинский нотариат, настаивают на огосударствлении нотариата, что было присуще советской правовой системе.
Как мы уже отметили, систему нотариального права составляет четкая иерархия нормативно-правовых актов во главе с Конституцией. Наряду с Основным законом это ряд кодифицированных и иных законодательных актов, подзаконные и ведомственные нормативные акты. Рассмотрим их более подробно, но прежде обратимся к разграничению полномочий Российской федерации и ее субъектов в области правового регулирования организационных основ нотариата.
С учетом федеративного устройства России Конституция РФ определила предметы исключительного ведения Российской Федерации (ст.71) и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст.72) в области прав человека и гражданина. Так, в ведении Федерации находятся регулирование и защита прав человека и гражданина. Нотариат же, согласно пп. «л» п.1 ст.72 Конституции РФ находится в совместном ведении.
Отдельные исследователи, стоят на позиции необходимости включения нотариата в исключительное веденье РФ. Так, Т.Калиниченко отмечает: важно определить на федеральном уровне предоставление права субъектам Федерации осуществить переход на единую организационную форму нотариата, исходя из того, что нотариус имеет отношение ко всему комплексу гражданско-правовых отношений, регламентированных ГК РФ и ГПК РФ. Это может быть достигнуто путем распространения норм ст.71 Конституции РФ на нотариат и нотариальный процесс, которые должны определить исключительные полномочия Федерации по вопросу о нотариате и нотариальном процессе, предусмотрев систему федерального нотариата, обеспечивающего специальный федеральный статус нотариуса, включающий не только уровень его федеральных нотариальных полномочий, но и систему ответственности нотариусов и их сообществ, контроля государства за осуществлением нотариального процесса и т. д. .
На наш взгляд, достаточным является уже действующее законодательное закрепление. Единственное, что необходимо добавить - идеальным вариантом разграничения полномочия Российской Федерации и ее субъектов является соответствующее соглашение. Примером такого разграничения является Соглашение от 27 мая 1996 г. N 12 между Правительством Российской Федерации и администрацией Иркутской области о разграничении полномочий в сфере нотариата, адвокатуры и подготовки юридических кадров. В нем четко расписаны полномочия «центра» и субъекта, что исключает возникновение проблем и противоречий на практике.
Центральным кодифицированным актом, регулирующим основы нотариата, являются Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-I (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г.) (далее по тексту - Основы).
Наряду с основами необходимо выделить следующие кодифицированные акты:
Среди нормативных актов направленных на регулирование организационных основ нотариата отдельно необходимо выделить подзаконные нормативные акты: указы президента РФ и постановления правительства РФ. Они не должны противоречить вышеназванным законам. Кроме того, Федеральное Правительство вправе принимать постановления, содержащие нормы, посвященные основам нотариата, но только в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами либо указами Президента Российской Федерации. Итак, это:
Наряду с законодательными и подзаконными нормативными актами необходимо выделить и ведомственные акты.
В отношении таких документов существует общее правило, выраженное в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997г №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Согласно этому акту нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальному опубликованию в "Российской газете". Официальное опубликование актов осуществляется не позднее десяти дней после их государственной регистрации. При этом акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий.
Итак, среди ведомственных нормативных актов необходимо выделить:
Наряду с вышеназванными законами и подзаконными актами, в качестве источников правового регулирования необходимо выделить и материалы судебно-арбитражной практики. Несмотря на то, что в нашей стране судебная практика не является источником права и тем самым не обязательна в правоприменении (как это принято в англосаксонской системе права), тем не менее, в Российской Федерации нижестоящие суды зачастую пользуются обзорами судебной практики для разбирательств дел. Поэтому важно обозначить обзоры арбитражной практики по делам, связанным с основами нотариата. В виду того, что таких обзоров в природе не существует, выделим, в качестве примера, постановления по конкретным делам:
Отдельно необходимо остановиться на таком источнике правового регулирования основ нотариата, как решения Конституционного суда РФ.
В качестве примера можно выделить:
Необходимо отметить, что названные определения Конституционного Суда Российской Федерации окончательны и обжалованию не подлежит, что по юридической силе приближает их к Основному закону страны.
В заключение рассмотрения вопроса правового регулирования основ организации нотариата, хотелось бы акцентировать внимание на необходимости дальнейшего совершенствования института нотариата. Так, необходимо принятие федеральных законов "Об обязательном страховании профессиональной ответственности нотариусов", "О нотариальном тарифе" и ряда изменений и дополнений в действующие Основы.
28 См.: Об изменении основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик: Постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 27 мая 1934 г. // СЗ СССР 1934. № 29. Ст. 223; Об изменении ст. 28 Уголовного кодекса РСФСР: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР 1934. № 30. Ст. 174.
29 См.: Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР С изменениями на 1 июля 1938 г: Официальный текст с приложением постатейно-систематизированных материалов. М., 1938. С. 126-127.
30 О судоустройстве СССР, союзных и автономных республик: Закон СССР от 16 августа 1938 г // Ведомости ВС СССР 1938. № 11.
31 К специальным судам также относились линейные суды железнодорожного транспорта и водного транспорта.
32 Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик от 29 октября 1924 г. // СУ РСФСР 1924. № 23. Ст. 203.
33 Положение о военном трибунале и военной прокуратуре от 20 августа 1926 г // СЗ СССР 1926. № 57. Ст. 413.
34 См.: Об утверждении Положения о военных трибуналах в местностях, объявленных на военном положении, и в районах военных действий: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. // Ведомости ВС СССР. 1941. № 29.
И.В. Москаленко*
Правовое регулирование нотариальной деятельности в России
С переходом России к развитию рыночных отношений в 1990 г. система российского законодательства, в т.ч. нотариального, подверглась реформированию.
Современный российский нотариат - это публично-правовой институт в системе российских органов гражданской юрисдикции, но имеющий свои особенности. В настоящее время гражданско-правовые нормы о нотариальной деятельности содержат достаточно большое количество источников права.
Следует заметить, что удельный вес норм международного права, регулирующих отдельные вопросы нотариальной деятельности, постоянно возрастает, что связано с интернационализацией гражданского оборота, расширением географии интеграционных процессов, многообразием форм международного общения, в котором участвуют граждане и юридические лица. Россия является участницей важнейших многосторонних соглашений, затрагивающих, помимо прочего, нотариальные действия. В качестве примера можно привести Гаагскую конвенцию, отменяющую требование легализации иностранных официальных документов1, и Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 г., с изменениями и дополнениями от 28 марта 1997 г.)2, в ст. 2 которой устанавливается, что граждане каждой из Договаривающихся Сторон и лица, проживающие на ее территории, освобождаются от уплаты и возмещения судебных и нотариальных пошлин и издержек, а также пользуются бесплатной юридической помощью на тех же условиях, что и собственные граждане, при этом указанные льготы распространяются на все процессуальные действия, осуществляемые по данному делу, включая исполнение решения. Кроме того, согласно ст. 51 Минской Конвенции, каждая из Договаривающихся Сторон признает и исполняет нотариальные акты в отношении денежных обязательств, вынесенные на территории других Договаривающихся Сторон.
Правила совершения нотариальных действий содержат различные двусторонние международные договоры, например, Договор между Союзом Советских Социалистических Республик и Венгерской Народной Республикой об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам (Москва, 15 июля 1958 г., с изменениями и дополнениями от 19 октября 1971 г.)3; Договор между Союзом Советских Социалистических Республик и Румынской Народной Республикой об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам (Москва, 3 апреля 1958 г.)4; Договор между Союзом Советских Социалистических Республик и Корейской Народно-Демократической Республикой об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам (Пхеньян, 16 декабря 1957 г.)5.
Кроме того, среди международных актов, имеющих непосредственое отношение к гражданско-правовому регулированию нотариальной деятельности, особое место занимают многосторонние конвенции, ратифицированные Россией. В качестве примера можно привести Консульскую конвенцию между Российской Федерацией и Королевством Бельгия (Москва, 22 декабря 2004 г.)6; Консульскую конвенцию между Российской Федерацией и Румынией (Москва, 4 июля 2003 г.)7; Консульскую конвенцию между
* Кандидат юридических наук, доцент
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
История права и государства
Российской Федерацией и Республикой Македонией (Москва, 14 января 2003 г.)8; Консульскую конвенцию между Российской Федерацией и Итальянской Республикой (Рим, 15 января 2001 г.)9 и др., в которых содержатся отдельные статьи, регламентирующие выполнение нотариальных функций.
Следующей по важности группой источников правового регулирования рассматриваемых отношений выступают нормативно-правовые акты Российской Федерации. Проанализируем их в порядке, определенном классификацией нормативно-правовых актов по юридической силе.
Основным кодифицированным актом, регулирующим нотариальную деятельность в России, является Гражданский Кодекс РФ - часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ10; часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ11; часть третья от 26 ноября 2001 г. № 147-ФЗ12.
Следует заметить, что новый ГК РФ несколько упростил регулирование гражданских правоотношений с участием нотариата. Так, например, положения части второй Кодекса (ст. 550, 560, 574), связанные с отказом от обязательного нотариального удостоверения сделок с недвижимостью, существенно сужают гарантии, обеспечивающие конституционный принцип охраны прав и свобод человека и гражданина, включая право частной собственности.
Основополагающим нормативным актом, регулирующим нотариальную деятельность в России, являются Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1 (с последними изменениями и дополнениями от 1 июля 2005 г.)13.
Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (далее - ОЗоН) устанавливают, что нотариальные действия в РФ совершают нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе или занимающиеся частной практикой. В РФ ведется Реестр государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой.
Урегулированы вопросы деятельности нотариальных палат - некоммерческих организаций, представляющих собой профессиональные объединения, основанные на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой.
В ОЗоН устанавливается порядок оплаты нотариальных действий и других услуг нотариусов путем уплаты государственной пошлины; регламентирован порядок совершения нотариальных действий.
Налоговый кодекс РФ14, гл. 25.3 которого полностью посвящена правовой регламентации ставок государственной пошлины и тарифов по нотариальным действиям, также регулирует нотариальную деятельность в России.
Следует отметить наличие множества процедурных норм нотариального производства в Семейном кодексе Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (СК РФ) (с последними изменениями и дополнениями от 28 декабря 2004 г.)15 - например, это ст. 35 (требующая нотариального удостоверения сделок по распоряжению недвижимостью), ст. 38 (раздел общего имущества), ст. 41 (заключение брачного договора), ст. 100, 109-111, 113 (соглашение об уплате алиментов), ст. 129 (согласие родителей на усыновление ребенка) и др.
Еще один Федеральный закон, регулирующий нотариальную деятельность - это Федеральный закон от 25 октября 2002 г. № 124-ФЗ «О ратификации Протокола к Соглашению о размере государственной пошлины и порядке ее взыскания при рассмотрении хозяйственных споров между субъектами хозяйствования разных государств от 24 декабря 1993 года»16. Специфика указанного нормативного акта заключается в том, что в целях обеспечения при разрешении споров равной возможности для судебной защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, находящихся на территории разных государств, он устанавливает ставки государственной пошлины при обращении в суд другого государства с иском (с ценой в рублях Российской Федерации).
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (с последними изменениями от 17 апреля 2006 г.)17 определяет необходимость проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним как обязательное требование ко всем операциям, совершаемым с недвижимостью. Введение такой системы преследует несколько целей:
а) придать предельную открытость (прозрачность) правам на недвижимое имущество, а также информации об этих правах;
б) ввести государственный контроль за совершением сделок с недвижимым имуществом (переходом прав на нее) и тем самым максимально защитить права и законные интересы граждан и юридических лиц;
в) внести единообразие в процедуру регистрации прав на недвижимость на всей территории России.
Абз. 1 п. 1 ст. 16 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» устанавливает, что государственная регистрация проводится на основании заявления
правообладателя, сторон договора или уполномоченного им (ими) на то лица при наличии у него нотариально удостоверенной доверенности, если иное не установлено федеральным законом.
Закон РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (с последними изменениями и дополнениями от 29 декабря 2004 г.)18 в ст.7 закрепляет правило, согласно которому передача жилых помещений в собственность граждан оформляется договором передачи, заключаемым органами государственной власти или органами местного самоуправления поселений, предприятием, учреждением с гражданином, получающим жилое помещение в собственность в порядке, установленном законодательством. При этом нотариального удостоверения договора передачи не требуется и государственная пошлина не взимается.
Закон РФ «Об авторском праве и смежных правах» от 9 июля 1993 г. №5351-1 (с последними изменениями от 20 июля 2004 г.)19 регулирует отношения, возникающие в связи с созданием и использованием произведений науки, литературы и искусства (авторское право), фонограмм исполнений, постановок, передач организаций эфирного или кабельного вещания (смежные права) производственным кооперативом. В п. 2 ст. 27 оговаривается, что автор вправе в том же порядке, в каком назначается исполнитель завещания, указать лицо, на которое он возлагает охрану права авторства, права на имя и права на защиту своей репутации после своей смерти. Это лицо осуществляет свои полномочия пожизненно.
Патентный закон РФ от 23 сентября 1992 г. № 3517-1 (с последними измененями от 2 февраля 2006 г.)20 регулируют отношения, возникающие в связи с правовой охраной и использованием изобретений, полезных моделей и промышленных образцов. П. 6 ст. 10 предусматривает, что патент на изобретение, полезную модель, промышленный образец и право на его получение переходят по наследству. При этом при подаче заявления правопреемником или наследником к заявлению прилагается нотариально заверенная копия документа, подтверждающего правопреемство или права на наследование.
Беря за основу комплексный характер законодательства, регулирующего нотариальную деятельность, на наш взгляд, вряд ли допустимо ограничивать его состав лишь федеральными законами. Подзаконные нормативные акты составляют значительную группу источников правового регулирования рассматриваемых отношений. К ним относят указы президентов, постановления и распоряжения правительств, приказы, постановления, инструкции и иные нормативные акты министерств и ведомств. В качестве основополагающего документа можно привести Положение о консульском учреждении РФ, утвержденное Указом Президента РФ № 1330 от 5 ноября 1998 г.21 Из недавно принятых следует также отметить Указ Президента РФ от 22 июля 2002 г. № 767 «Об использовании Государственного герба Российской Федерации на печатях нотариусов»22, согласно которому в соответствии со ст. 7 Федерального конституционного закона «О Государственном гербе Российской Федерации» установлено, что Государственный герб РФ помещается на печатях нотариусов и воспроизводится на оформляемых и выдаваемых ими документах.
Отличительной особенностью нормативных актов, регулирующих вопросы организации и деятельности нотариата, является то, что многие из них должны приниматься совместным решением Министерства юстиции РФ и Федеральной нотариальной палатой. Это связано с тем, что нотариальная палата наделена рядом регулирующих полномочий в сфере нотариата. В итоге, например, Положение о квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности, утверждено приказом Министерства юстиции РФ от 14 апреля 2000 г. № 132 и решением Правления Федеральной нотариальной палаты от 20 марта 2000 г.
Вместе с тем, однако, в соответствии с Основами законодательства РФ о нотариате ряд правовых актов утверждался исключительно решением Министерства юстиции РФ. Примером тому является упомянутый нами выше приказ от 26 октября 1998 г. № 150 «О порядке выдачи лицензий на право нотариальной деятельности».
Определенное правовое значение имеет и практика Высшего Арбитражного Суда РФ.
Рассмотрев источники правового регулирования нотариальной деятельности, мы пришли к выводу, что в правовом регулировании нотариальной деятельности важное место занимают нормы, регламентирующие порядок нотариального делопроизводства. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что делопроизводство в государственной нотариальной конторе и у нотариуса, занимающегося частной практикой, подчиняется одним и тем же требованиям. До настоящего времени действует утвержденная в 1976 г. Министерством юстиции РСФСР Инструкция по делопроизводству в государственных нотариальных конторах23. Согласно ст. 9 Основ законодательства РФ о нотариате, нотариальное делопроизводство осуществляется нотариусами в соответствии с правилами, утверждаемыми Министерством юстиции РФ совместно с Федеральной нотариальной палатой. Данное положение, по нашему мнению, имеет важное значение в плане
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
История права и государства
укрепления позиций нотариальных палат, которые призваны оказывать поддержку нотариусам, представлять их интересы.
1 См.: Международное частное право: Сборник документов. М., 1997. С. 859-861.
2 См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1994. № 2. С. 101.
3 См.: Сборник международных договоров о взаимной правовой помощи по гражданским и уголовным делам. М., 1988.
4 См. там же. С. 88.
5 См. там же. С. 13.
6 Российская Федерация ратифицировала настоящую Консульскую конвенцию Федеральным законом от 3 ноября 2005 г № 135-Ф3 // СЗ РФ. 2005. № 45. Ст. 4583.
7 См.: СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 642.
8 См. там же. Ст. 641.
9 См.: Бюллетень международных договоров. 2004. № 7.
10 См.: СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 2006. № 3. Ст. 282.
11 См.: СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410; 2006. № 6. Ст. 636.
12 См.: СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4552; 2004. № 49. Ст. 4855.
13 См.: Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.
1993. № 10. Ст. 357; СЗ РФ. 2005. № 27. Ст. 2717.
14 См.: Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340; Российская газета. 2006. 2 марта.
15 См.: СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16; 2005. № 1. Ст. 11.
16 См.: СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4187.
17 См.: СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594; 2001. № 11. Ст. 997; № 16. Ст. 1533; 2002. № 15. Ст. 1377; 2003. № 24. Ст. 2244;
2004. № 30. Ст. 3081; № 27. Ст. 2711; № 35. Ст. 3607; № 45. Ст. 4377; 2005. № 1. Ст. 22, 43; 2006. № 17. Ст. 1782..
18 См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 28. Ст. 959; СЗ РФ. 2005. № 1. Ст. 15.
19 См.: Ведомости РФ. 1993. № 32. Ст. 1242; 1995. № 30. Ст. 2866; 2004. № 30. Ст. 3090.
20 См.: Ведомости РФ. 1992. № 42. Ст. 2319; 2001. №1 (Ч. I). Ст. 2; № 53 (Ч. I). Ст. 5030; 2002. № 52 (Ч. I). Ст. 5132;
2003. № 6. Ст. 505; 2006. № 6. Ст. 636.
21 См.: СЗ РФ. 1998. № 45. Ст. 5509.
22 См.: СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3036.
23 См.: Приказ Минюста РФ от 19 августа 1976 г. № 32 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в государственных нотариальных конторах РСФСР».
