Под законотворческим процессом понимается установленный порядок прохождения проектов законов и других нормативно-правовых актов, вплоть до их принятия и вступления в силу.

В каждой стране законотворческий процесс имеет свои особенности. Но везде он строго закрепляется и регулируется с помощью конституции, текущих законов, а также - специальных положений и регламентов, устанавливающих порядок законотворческой деятельности государственных органов.

Важно при разработке проекта закона использовать мировой опыт правового решения данного вопроса. Но здесь следует избегать копирования иностранных законов либо международных договоров, что зачастую и происходит. Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени и экономическим условиям, учитывать национальный менталитет и особенности российского правоприменения.

Законотворческий процесс состоит из целой серии выработанных и юридически закрепленных правил, определяющих порядок подготовки и принятия различных нормативно-правовых актов. Одной из характерных особенностей является деление его на структурные элементы, называемые процессуальными стадиями.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Этим обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью.

Рассмотрим каждую стадию более подробно.

Законодательная инициатива - первая стадия законотворческого процесса

Традиционно первой стадией законодательного процесса признается законодательная инициатива, которую отличает главным образом то, что ею приводится в действие механизм законотворческой деятельности парламента. С началом реализации законодательной инициативы, выражающейся в возбуждении вопроса о принятии закона, связано возникновение, условно говоря, «первого правоотношения», сочетающего в себе комплекс взаимных прав и обязанностей субъекта законодательной инициативы и законодательного органа. На субъекта законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательный орган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его несоблюдении -- возвратить законопроект инициатору. Основная обязанность законодательного органа состоит в том, чтобы принять законопроект к рассмотрению, включить его в повестку дня своего заседания. Ей соответствуют правомочия инициатора: требовать постановки вопроса о рассмотрении внесенного им законопроекта на голосование сессии законодательного органа, отстаивать положения законопроекта при его предварительном рассмотрении комитетом, отозвать законопроект до начала обсуждения на заседании парламента См.: Абрамова А.И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. 2007. № 2. С. 14 - 24..

Таким образом, необходимо учитывать, что законодательная инициатива не предполагает обязанности законотворческого органа принять предложенный проект, тем более в том виде, в котором он представлен. Наличие такой обязанности было бы посягательством на верховенство представительной власти. Но при использовании права законодательной инициативы законотворческий орган связан волеизъявлением субъекта, имеющего такое право, следовательно, должен рассмотреть проект и принять по нему решение. Этим законодательная инициатива отличается от других видов законотворческих предложений.

В современной российской и зарубежной литературе также просматривается тенденция на использование более расширенного представления о законодательной инициативе. В учебниках и научных исследованиях совершенно справедливо указывается на то, что законодательную инициативу «нельзя понимать узко, только как внесение законопроектов». Она предполагает также право на внесение в законодательные органы «вопросов любого значения, требующих в последующем правового оформления» Борискова И.В. Современный законодательный процесс Российской Федерации // Вестник Воронежского института МВД России. 2007. № 4. С. 8 - 14..

В литературе выработалось два подхода к вопросу о том, что считать фактическим началом законодательной инициативы. Большинство юристов ограничивают законодательную инициативу действиями, осуществляемыми исключительно в рамках официального прохождения законопроекта в законодательном органе, считая началом законодательной инициативы внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа Например, такие авторы, как А.И. Лепешкин, И.В. Борискова, А.И. Абрамова и др.. Наряду с этим существует точка зрения, авторы которой расширительно трактуют содержание законодательной инициативы, включая в него в качестве начального этапа всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона См.: Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. № 10. С. 34..

В обоснование данной точки зрения делается ссылка на то, что возбуждение вопроса об издании закона, выявление потребности в его принятии, его научная, экспертная, организационная подготовка, равно как и внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, есть деятельность, связанная с проявлением законодательной инициативы. Более того, работа по подготовке законопроекта, осуществляемая в условиях широкой гласности, с участием многих лиц и коллективов, составляет наиболее существенную ее часть, так как именно на данном этапе закладываются основы будущего закона. Внесение же законопроекта в законодательный орган является завершающим действием в этой деятельности См.: Чехарина В.И. Право законодательной инициативы и его влияние на процесс стабилизации закона // Концепция стабильности закона. М. 2000. С. 91..

Трудно не согласиться с тем, что этап подготовки законопроекта образуют действия, непосредственно направленные на создание закона. От них во многом зависит его качество, эффективность применения, социальная значимость. Вместе с тем очевидно, что как по характеру, так и по функциональному назначению указанные действия существенно отличаются от действий, которые совершаются непосредственно при внесении законопроекта в законодательный орган. Подготовка законопроекта, в ходе которой «нарабатываются» материалы для последующих этапов законотворческой деятельности парламента, служит лишь основой для реализации субъектом своего права законодательной инициативы; она призвана содействовать осуществлению им данного права, создавая для этого необходимые предпосылки. Различие состоит и в том, что действия, обеспечивающие реализацию права законодательной инициативы и подготовку проекта закона, выполняются разным субъектным составом. Внести проект в парламент может только специально на то уполномоченное лицо (орган), тогда как круг субъектов, готовящих законопроект, не определен, он часто включает в себя также лиц, которые не обладают правом законодательной инициативы. И даже в том случае, когда разработка проекта проводится лицом, обладающим таким правом, внесение его на рассмотрение законодательного органа может быть «доверено» другому субъекту права законодательной инициативы, который вносит проект от своего имени. Следует к тому же иметь в виду, что, являясь одной из стадий законодательного процесса, законодательная инициатива должна осуществляться строго в рамках процессуально-правовых отношений, обязательным субъектом которых выступает законодательный орган. А это означает, что начало реализации законодательной инициативы сопряжено лишь с вступлением в отношения по осуществлению законотворческой деятельности законодательного органа, т. е. оно имеет место с того момента, когда проект уже представлен на его рассмотрение См.: Абрамова А.И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. 2007. № 2. С. 14 - 24..

Однако право законодательной инициативы не является всеобщим, принадлежащим всем без исключения субъектам - гражданам, государственным органам или общественно-политическим организациям. Это особое, строго ограниченное конституционное право. Каждое государство, в зависимости от его природы и назначения, решает по-своему вопрос о субъектах права законодательной инициативы.

Подобная практика предоставления права законодательной инициативы представительным органам, правительству и «непосредственно народу» сохраняет свою актуальность и поныне. С той, однако, разницей, что в ряде государств, например, в России расширился круг субъектов права законодательной инициативы за счет представления его не только законодательным и исполнительным, но и другим государственным органам. Согласно ст. 104 Конституции России право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам, их ведения.

В большем числе государств, чем это было раньше, право законодательной инициативы предоставляется непосредственно народу. Согласно, например, ст. 71 Конституции Италии «народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее чем пятидесяти тысяч избирателей постатейно составленного законопроекта». Одновременно это право принадлежит правительству, членам палат парламента и «тем органам и институтам, которые будут наделены ею конституционным законом».

В юридической науке возникли разногласия по поводу продолжительности исследуемой стадии законодательного процесса. Высказывается суждение, что стадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения о направлении законопроекта на предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательного органа См.: Бошно С.В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2004. № 2. С. 154..

Некоторые авторы относят предварительное рассмотрение законопроекта к самостоятельной стадии законодательного процесса, которая необходимо следует за официальным внесением законопроекта в законодательный орган. Думается, что в указанных случаях неоправданно сужаются рамки законодательной инициативы. С нашей точки зрения, логическим завершением данной стадии следует считать включение законопроекта в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Что же касается его предварительного рассмотрения, то, поскольку указанная процедура только предваряет решение вопроса о включении законопроекта в повестку дня, она находится в пределах стадии законодательной инициативы. В ходе ее подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, дается реальная взвешенная оценка тех общественных отношений, которые предлагается урегулировать. Одновременно рассматриваются возникшие по проекту разногласия, устанавливается соответствие проекта действующему законодательству, экономическим и правовым требованиям. Неточность, допускаемая авторами критикуемого взгляда, заключается в том, что ими затушевывается различие между предварительным рассмотрением законопроекта и последующим, когда законопроект передается в ответственный комитет для подготовки его к пленарному заседанию. Это различие следует признать существенным, так как предварительное рассмотрение касается тех законопроектов, которые не включены в повестку дня, а подготовка -- уже включенных и рассматриваемых по существу.

Законодательная инициатива, таким образом, - это право определенных органов, негосударственных организаций и должностных лиц ставить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмотрение законодательного органа.

Сам факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной инициативы к стадии обсуждения законопроекта.

Законодательный процесс выступает составной частью правотвор-ческого процесса и включает в себя четыре основные стадии:

1) законодательную инициативу; 2) обсуждение законопроекта;

3) принятие закона; 4) обнародование закона. Все эти процедурные моменты нашли свое отражение в новой российской Конституции.

Законодательная инициатива – право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед законодательной инстанцией вопрос об издании, изменении или отмене закона либо иного акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом. Это право выражается в форме предложений или готового законопроекта, которые высший законодательный орган обя-

зан принять к своему производству. Такие предложения должны иметь

необходимые обоснования.

Согласно статье 104 Основного Закона Российской Федерации,

правом: законодательной инициативы обладают: Президент РФ; Совет Федерации; члены Совета Федерации; депутаты Государственной Думы; Правительство РФ; представительные органы субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ; Верховному Суду РФ; Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. I» Законопроекты вносятся в Государственную Думу. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Обсуждение законопроекта происходит на заседании Государственной Думы. На этой стадии допускаются поправки, изменения, дополнения или исключения ненужных положений.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа се депутатов и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации (ст. 105 Конституции

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации,

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

При несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего

числа депутатов Государственной Думы.

Некоторые законы, принятые Государственной Думой, подлежат

обязательному рассмотрению в Совете Федерации. К их числу статья 106 Конституции РФ относит законы, связанные с вопросами федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного права; таможенного регулирования; денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Рос

сийской Федерации; статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется 11резиденту Российской Федерации для подписания и обнародования. На эту процедуру ему отводится четырнадцать дней (ст. 107 Конституции РФ). Вместе с тем если Президент в течение указанного срока с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон.

Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции не менее чем двумя третями голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

Принятие конституционных законов регламентировано статьей 108 Основного Закона РФ. Согласно этой норме, федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию.

Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, представительные органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ).

Однако положения глав 1, 2 и 9 Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Если же такое предложение будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации ц депутатов Государственной Думы, то в данном случае созывается Конституционное Собрание. Оно либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. Конституция РФ в таком случае считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем участвовало более половины избирателей (ст. 135 Конституции РФ).

Согласно статье 2 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, феде-

ральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 25 мая 1994 г., датой принятия конституционного федерального закона счита- ется день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания, а датой принятия текущих федеральных законов считается день принятия их Государственной Думой в окончательной редакции.

Все федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ.

Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после их принятия.

Федеральные законы и акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Смотрите также:

В теории правотворчества общепризнанно, что содержанием правотворчества является правотворческий процесс. Однако в юридической литературе сам процесс правотворчества определяется не всегда однозначно - он понимается либо как совокупность организационных действий правотворческих органов, либо как порядок деятельности этих органов. По этому поводу А.В.Васильев замечает: "Если первое определение правотворческого процесса охватывает содержание правотворческой деятельности, то второе - только порядок ее осуществления, т. е. формальную сторону этой деятельности».

Если правотворческий процесс рассматривать лишь как порядок деятельности, то сама правотворческая деятельность останется за рамками этого понятия. Но реально процесс правотворчества выступает как совокупность последовательно осуществляемых организационных действий, направленных на создание нормативного акта и доведения его содержания до адресатов, потому что в процессе осуществления фактической правотворческой деятельности сложно отделить материальные и процессуальные нормы, на основе которых она выполняется. В этой связи большинство ученых-правоведов рассматривают правотворческий процесс как совокупность двух его сторон – содержанием процесса правотворчества является особая (правотворческая) деятельность, а формой – порядок этой деятельности, установленный юридическими нормами.

В юридической литературе получило распространение следующее определение правотворческого процесса - это особая юридическая процедура по подготовке, обсуждению, принятию и официальному опубликованию нормативных правовых актов; деятельность, в которой участвуют как субъекты правотворчества, так и другие участники правовых правотворческих отношений.

Правотворческий процесс выступает средством реализации особого основного правоотношения, в рамках которого воплощается специфическое юридическое "право на правотворчество". Создание нормативного правового акта осуществляется путем составления его проекта, обсуждения, согласования, утверждения его компетентными органами и официального опубликования.

Каждый из этих актов поведения субъектов правотворчества является содержанием определенной стадии процесса создания нормативных актов, выступающих этапами деятельности по подготовке и приданию этим актам официального значения. На каждой из стадий, представляющих определенное завершенное действие (результат ряда операций), компетентные органы и лица вступают между собой в отношения. Урегулированность правотворческого процесса правовыми нормами придает этим отношениям качество правовых, а их участников делает субъектами правотворческих правовых отношений.

Под стадией правотворческого процесса следует понимать относительно обособленную часть правотворческой деятельности, характеризующуюся особым кругом ее участников и возникающими между ними правоотношениями, в результате однородных действий которых проект нормативного акта сочиняется либо переходит в более совершенное состояние, либо превращается в действующий нормативный документ. В последовательности стадий правотворческого процесса проявляется иерархическое построение этой особой юридической процедуры - ни одна из последующих стадий процесса правотворчества не может начаться раньше, чем предыдущая.

В этой связи нужно отметить, что правотворческая процедура имеет определенную начальную стадию и четкий завершающий этап, заканчивающий процесс формирования норм права. В отечественной юридической науке всегда отводилось значительное место исследованию фактических стадий правотворческого процесса, определению его начального и конечного этапов. Обычно начало процесса правотворчества связывают с принятием решения о подготовке проекта нормативного акта, которое само по себе еще не образует его стадии, но является основанием для возникновения правотворческих отношений, то есть, дает импульс для начала правотворческого процесса. Всю последующую деятельность, в результате которой разрабатывается проект нормативного акта, согласуются его положения, принимается и публикуется нормативно-правовой акт, разделяют на две основные стадии. Первая выражается в подготовке проекта нормативного акта, вторая – в издании (обсуждении. Принятии, опубликовании) акта правотворчества. Таким образом, весь правотворческий процесс рассматривается как проектный этап правообразования.

Нормативная модель правотворческого процесса представляет собой определенный порядок, последовательность в совершении действий, операций, «своего рода алгоритм, реализация которого должна привести к желаемому результату», то есть к созданию нормативного акта. Нормативной модели правотворческого процесса на всех уровнях государственного управления должно уделяться особое внимание. Ведь от того, что собой представляет правотворческая процедура, как построена ее модель, во многом зависит достижение намеченного результата. Чем совершеннее будет нормативная модель правотворчества, тем полнее она совпадет с реальной правотворческой деятельностью и тем большей будет вероятность создания эффективного нормативного акта, адекватно отражающего нормы естественного права.

Модель правотворческой процедуры должна способствовать тому, чтобы исключить поспешность в создании нормативных актов и, как следствие, их противоречивость действующим нормам.

Рассматривая правотворческий процесс как особую юридическую процедуру, следует выделить такую его черту, как динамичность. Процесс правотворчества – это «живая», постоянно развивающаяся деятельность, которая складывается из реальных поступков людей-участников правотворческих отношений; деятельность, имеющая промежуточные результаты, которые оформляются соответствующими актами – в них находят выражения стадии процесса правотворчества. Кроме того, правотворческий процесс, его нормативная модель постоянно совершенствуются, претерпевают изменения, отражая наиболее оптимальный для данного времени, места деятельности порядок создания нормативных правовых актов.

В Российской Федерации законодательный процесс включает в себя шесть основных стадий:

1) законодательную инициативу; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) одобрение закона; 5) промульгация (подписание) закона; 6) обнародование закона.

Все эти стадии в совокупной последовательности образуют процесс создания закона. Более детально правила и порядок издания законов предусмотрены в регламентах законодательных органов - специальных законодательных актах, регламентирующих нормотворческую и иную деятельность этих органов.

Первая стадия процесса создания закона - законодательная инициатива. Она является сложным понятием, состоящим их двух частей. С одой стороны, это материальное право определенного законодательным актом круга субъектов, которые имеют правомочие на внесение законопроекта в компетентны орган. Это их право обеспечивается обязанностью законодательного органа принять и рассмотреть в определенный срок проект закона или законодательное предложение. С другой стороны, законодательная инициатива выступает как процесс реализации этого материального права, который проходит в два этапа. Первый этап- это подготовка законопроекта, а второй заключается в непосредственном внесении проекта закона в законодательный орган.

Круг субъектов права законодательной инициативы разнообразен. Правом законодательной инициативы пользуются депутаты соответствующих законодательных органов, а также их формирования. Согласно статьи 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы - то есть палатам федерального законодательного органа и их отдельным представителям.

Право законодательной инициативы на федеральном уровне также предоставлено Президенту Российской Федерации, Правительству РФ (ст. 104 конституции РФ). В субъектах Российской Федерации таким правом обладают исполнительные органы, чаще всего в лице руководителей этих органов.

Согласно Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. В регионах России субъектом права законодательной инициативы также выступает судебная власть. В республиках в составе РФ - это Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Конституционный Суд (там, где он предусмотрен), в других же субъектах РФ - областные, краевые и т.д. суды, являющиеся федеральными органами государственной власти (Например, согласно статьи 54 Устава Ставропольского края правом законодательной инициативы обладают Ставропольский краевой суд и арбитражный суд Ставропольского края). В большинстве республик и некоторых краях, областях в круг субъектов законодательной инициативы включены и главные прокуроры этих регионов.

Судебные органы и прокурорские работники ограничены положениями правовых актов в своем праве на законодательную инициативу. Им предоставлено право предлагать законопроекты и предложения только по вопросам, находящимся в их компетенции. Однако есть и исключения, так, в статье 30 Устава (Основного закона) Новгородской области ограничений по поводу законодательной инициативы прокурора области и областного суда не установлено.

Закономерным, на наш взгляд, является предоставление права законодательной инициативы в регионах России местному самоуправлению. Однако здесь субъекты РФ проявили разнообразие взглядов и подходов к этому вопросу. В ряде субъектов РФ право инициативы имеют все органы местного самоуправления (ст.54 Устава Ставропольского края; ст.97 Устава Курганской области). В других – этим правом обладают только представительные органы местного самоуправления (ст.29 Устава Липецкой области; ст.60 Конституции Республики Карелия).

Субъекты права законодательной инициативы правомочны внести законопроект или предложение законодательного характера в компетентный орган (В практике законодательной деятельности многих законодательных органов в РФ сложились эти две основные формы реализации права законодательной инициативы. Однако преобладает все же реализация законодательной инициативы в форме законопроекта.). Согласно части 2 статьи 104 Конституции РФ законопроекты федерального уровня вносятся в Государственную Думу. Право внесения законопроекта, прежде всего, предполагает его подготовку. В принципе, готовить законопроект могут любые органы, должностные лица, граждане и общественные организации, иногда они участвуют в подготовке проекта закона по поручению субъекта права законодательной инициативы.

В период подготовки законопроекта между различными участниками этого процесса возникают правотворческие отношения, их целью является сочинение проекта на основе изучения социальной действительности и согласования позиций различных социальных институтов. Это, казалось бы, свидетельствует о самостоятельности данного этапа, как стадии законодательного процесса. Однако подготовленному проекту закона только тогда будет дан ход в дальнейших стадиях процесса, когда он будет внесен в компетентный орган официально, то есть субъектом права законодательной инициативы. Поэтому, на наш взгляд, первую стадию законодательного процесса следует рассматривать как совокупность двух относительно самостоятельных этапов, которые могут выступать ее подстадиями: 1)сочинение проекта закона; 2)официальное внесение в компетентный орган.

Внести проект закона в законодательный орган могут только субъекты законодательной инициативы. Но это не значит, что какие-либо иные органы, организации или граждане не имеют возможности реализовать свое право на подготовку законопроекта. Кроме того, они имеют возможность способствовать его дальнейшему продвижению в законодательном процессе, но лишь через субъектов права законодательной инициативы.

Для субъектов права законодательной инициативы их правомочие означает, что они, в принципе, могут предложить для рассмотрения компетентному органу законопроект по любому из вопросов, находящихся в ведении законодательного органа. Однако, как на уровне Российской Федерации, так и во многих регионах России для некоторых субъектов законодательной инициативы установлены ограничения их правомочий. Это выражается в том, что они могут предложить законопроекты лишь по вопросам их компетенции. Так, например, суды обладают правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения.

Так, например, суды обладают правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения.

Установлено ограничение по поводу финансово-налоговых вопросов. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске займов, об изменении финансовых обязательств РФ, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения правительства (ч.3 ст.104 Конституции РФ) или другого органа исполнительной власти.

Предусмотренный усложненный порядок внесения налоговых законопроектов, проектов, связанных с финансовыми обязательствами РФ и т.д., оправдан, и именно сегодня, когда Россия переживает серьезные финансово-экономические трудности.

Однако следует иметь в виду, что в этом вопросе необходим четко продуманный порядок получения заключения правительства на «финансовые» законопроекты. Иначе ограничение права законодательной инициативы ее субъектов по вопросам налогов, финансов и т.д. может стать непреодолимой преградой для них. Ведь в случае, когда не установлены точные сроки вынесения правительством заключения по «финансовым» законопроектам, это дает возможность положить в «долгий ящик» не устраивающие их законопроекты.

Внесение проектов законов и законодательных предложений субъектами законодательной инициативы в компетентный орган осуществляется в порядке, установленном в Конституции РФ, учредительных актах субъектов РФ и регламентах законодательных органов России. Согласно этим актам, законопроекты вносятся в соответствующие законодательные органы (В субъектах РФ, в которых функционируют двухпалатные парламенты, законопроекты вносятся либо в одну из палат (в соответствии с ч.2 ст.66 Устава Свердловской области законопроекты вносятся в областную Думу Законодательного Собрания – нижнюю его палату), либо и в парламент в целом, и в соответствующие его палаты, в зависимости от их компетенции (ст.105 Конституции (Основного Закона Кабардино-Балкарской Республики).

Содержание (объем) обязанностей у обязанных субъектов законодательной инициативы определяется соответствующими положениями регламентов законодательных органов. В общем виде оно заключается в обязанности парламента принять законопроект или обоснованное законодательное предложение, внести вопрос о проекте закона в повестку дня заседания этого органа и рассмотреть его на этом заседании. Все эти действия должны осуществляться в определенные законодательными актами сроки.

Юридическая обязанность компетентного органа рассмотреть поступивший проект или предложение обусловливает необходимость продуманного подхода к определению круга субъектов права законодательной инициативы. Этот круг, с одной стороны, не должен быть слишком широким, а с другой – он должен включать органы и должностных лиц, способных наилучшим образом выявлять проблемы, которые требуют решений законодателя. Использование права законодательной инициативы ее многочисленными субъектами приводит к определенной инфляции законодательных инициатив и излишней перегрузке парламента. Но также не эффективно, если не использовать в этом вопросе потенциал тех органов и должностных лиц, которые имеют возможности для познания социальной действительности на основе своей практической деятельности.

Вторая стадия . Официальное внесение проекта закона в компетентный орган выступает своеобразным юридическим фактом, стимулирующим начало следующего этапа процесса - стадии обсуждения законопроекта в законодательном органе . Порядок обсуждения проектов законов установлен в регламентах законодательных органов. Сама процедура обсуждения представляет собой официальное рассмотрение проекта закона депутатами, комитетами и комиссиями, субъектами права законодательной инициативы, подготовившими проект, а также приглашенными специалистами в процессе обмена информацией и высказывания своих позиций по тем или иным положениям проекта (Значимость этой стадии в законодательном процессе с позиции согласования нормативных актов регионов России с федеральным законодательством подчеркивает следующий пример. Именно на стадии обсуждения проекта закона "О промышленности" на заседании Законодательного Собрания Нижегородской области специалистом из антимонопольного комитета было обращено внимание на противоречивость некоторых положений проекта действующему федеральному законодательству. До этого проект закона прошел экспертизу в различных структурах, в том числе в Волго-Вятской академии государственной службы и Арбитражном суде Волго-Вятского округа.).

Стадия обсуждения проекта закона является одной из важных в законодательной деятельности, именно здесь, в процессе свободного выражения мнений законопроект оценивается. К проекту вырабатывается общее положительное или отрицательное отношение, которое формируется в результате согласования воли каждого народного избранника. Если к общей концепции законопроекта депутаты относятся одобрительно, то он на этой стадии дорабатывается, совершенствуется, что в дальнейшем позволяет перейти к следующей стадии процесса создания закона - превращению законопроекта в действующий нормативный акт.

Обсуждение законопроекта осуществляется на сессии (заседании) законодательного органа. Заседание органа законодательной власти является его основной организационно-правовой формой работы, на которой депутаты обсуждают, оценивают проект закона, вносят поправки и дополнения. Однако, как представляется нам, обсуждение законопроекта непосредственно на заседании законодательного органа не составляет содержания всей второй стадии законодательного процесса.

Прежде законопроект, представленный субъектом законодательной инициативы, подлежит рассмотрению в соответствующих комитетах и комиссиях законодательного органа.

В связи с этим, представляется, что вторая стадия законодательного процесса складывается из двух относительно самостоятельных этапов (подстадий). Обсуждение законопроекта, как стадия законодательного процесса, включает: 1) обязательное предварительное рассмотрение законопроекта депутатами, входящими в тот или иной структурный орган парламента до сессии (заседания) законодательного органа; 2) рассмотрение проекта закона на заседании (сессии) парламента в присутствии необходимого количества депутатов, установленного регламентом этого органа. При этом каждая из подстадий обсуждения законопроекта состоит из ряда последовательных действий и операций.

Предварительное рассмотрение проекта в соответствующих комитетах и комиссиях законодательного органа, прежде всего, предполагает внимательное ознакомление каждого члена этих структурных подразделений с текстом законопроекта. И затем изучение ими того вопроса, который предлагается законодательно урегулировать. После этого проект закона обсуждается на заседании компетентной комиссии или комитета, и в процессе обмена мнениями их членов вырабатывается заключение по нему, таким образом, комитет или комиссия готовит квалифицированную оценку проекта. Целью такой оценки, помимо определения готовности законопроекта для обсуждения на заседании парламента, может быть формирование объективного мнения всех депутатов по проекту закона. Для этого комитеты и комиссии вправе привлекать к своей деятельности ученых, экспертов и иных специалистов.

На наш взгляд, комитетам и комиссиям законодательного органа, осуществляющим предварительное рассмотрение проектов законов, необходимо дать право при рассмотрении поправок, замечаний решать, какие из них выносить на заседание законодательного органа, а какие нет. Это позволило бы освободить парламент от рутинной работы, когда на его заседаниях проводится голосование по каждой поправке, их же может быть до сотни. Кроме того, полезно законодательно установить относительно определенные сроки (например, в течение месяца) прохождения проекта закона в структурных подразделениях парламента, что исключило бы ситуацию, когда важные проекты законов «теряются» в недрах законодательного органа.

Второй этап обсуждения законопроекта, представляющий собой непосредственное его рассмотрение на заседании (сессии), предваряется знакомством всех депутатов законодательного органа с текстом и сопроводительной документацией проекта за некоторое время до начала заседания.

Обсуждение законопроекта на заседании (сессии) законодательного органа осуществляется в определенном нормативными актами порядке.

Для наглядности обратимся к Регламенту Законодательного Собрания Нижегородской области. В статье 98 этого документа установлено: «При первом чтении проекта закона на заседании заслушивается доклад инициатора проекта и, при необходимости, содоклад комитета, осуществляющего его предварительное обсуждение; заслушиваются заключения других комитетов (комиссий), представителей администрации, экспертов; обсуждаются основные (концептуальные) положения законопроекта, вносятся предложения и замечания в виде поправок, предложения о направлении проекта на дополнительную экспертизу, предложения об опубликовании его для обсуждения. После заслушивания заключений и обсуждения инициаторам проекта предоставляется возможность выступить с заключительным словом».

В результате первого чтения проект закона может быть принят в целом или в первом чтении с последующей доработкой для рассмотрения во втором чтении, или отклонен. Второе чтение законопроекта предполагает обсуждение проекта постатейно, по разделам или в целом, по его результатам закон может быть окончательно принят либо отклонен в целом. Однако, как исключение, законопроект может быть принят во втором чтении и направлен на доработку для принятия в третьем чтении. Порядок подготовки и обсуждения законопроекта в третьем чтении аналогичен принятому для второго чтения.

В настоящее время законодателю следует более внимательно отнестись к такой форме рассмотрения законопроекта, как публичное обсуждение. Широкое, всестороннее и гласное обсуждение проектов законов – это важнейшая гарантия подготовки обоснованного, качественного законодательного решения, преграда против какой-либо предвзятости. Весь предыдущий законодательный опыт показывает, что достаточно часто к народному обсуждению проектов законов проявляется формальное отношение. Проект закона публикуется, поступают отклики от граждан, коллективов, однако должного анализа и учета предложений не делается.

Поэтому необходим четкий, нормативно регламентированный порядок анализа и рассмотрения предложений, высказанных в ходе публичного обсуждения проекта закона. Это следует закрепить в законе о публичном обсуждении проектов законов, которые необходимо издать повсеместно. Для рассмотрения и анализа предложений, поступающих от населения, публикуемых в средствах массовой информации, полезно сформировать при законодательных органах социологические центры. Такие центры могли бы, помимо изучения поступающих предложений по проекту закона, опубликованному в прессе, использовать и иные формы: заполнение анкет, опросы в трудовых коллективах, на улицах, конференции и другие. В этом случае реально стало бы превращение публичного обсуждения проектов законов в эффективно действующий, подлинно демократический инструмент выявления и учета общественного мнения в законодательной деятельности.

Третья стадия . Важнейшей стадией законодательного процесса является принятие закона , которое осуществляется путем голосования депутатов и означает их одобрение законопроекта. В регламентах законодательных органов достаточно подробно урегулирована процедура голосования по законопроекту.

Законы принимаются, как правило, большинством от общего числа депутатов парламента (если иное не установлено конституциями и уставами).

В соответствии со статьей 105 Конституции РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов нижней палаты. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый таким образом закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования, и об этом уведомляется Председатель Совета Федерации.

В ст. 106 Конституции РФ установлен перечень вопросов, по которым осуществляется обязательное рассмотрение федеральных законов в Совете Федерации.

Сегодня на первый план выходит проблема обеспечения объективного подсчета голосов депутатов, участвующих в принятии того или иного федерального или регионального закона. Этот вопрос особенно актуализировался в последнее время, когда при голосовании стали использовать электронные средства подсчета голосов. Необходим четкий контроль за использование депутатами своего права голосования по законопроекту. Нарушение порядка голосования, ошибки при подсчете голосов должны влечь обязательное переголосование по установленному в законодательстве порядку.

В отечественной юридической литературе, с одной стороны, существует мнение, что законодательный процесс завершается принятием закона. С другой, - эта точка оспаривается; так Васильев А.В. отмечает, что с мнением о завершении законодательного процесса принятием закона можно согласиться, если он вступает в силу сразу с момента принятия. В ином же случае, автор связывает окончание процесса создания закона с его опубликованием. Эти точки зрения, вполне адекватные времени их выражения, сегодня в значительной мере потеряли свою актуальность. В настоящее время требование о вступлении закона в силу только после его официального опубликования, закрепленное в части 3 статьи 15 Конституции РФ, стало общеобязательным условием для всех уровней законотворчества в России.

Учитывая, что целью законодательного процесса является издание закона, то есть превращение законопроекта в действующий нормативный акт, следует сделать вывод о том, что опубликование закона - есть последняя, заключительная стадия этого процесса. Эта стадия представляет собой установленный специальным законодательным актом способ доведения до всеобщего сведения принятого закона, заключающийся, как правило, в помещении его полного и точного текста в особом официальном общедоступном органе печати.

Опубликованию (обнародованию) закона предшествует его подписание Президентом РФ или главой исполнительной власти субъекта РФ которым, предоставлено право (обязанность?) обнародовать принятый закон (в отношении федеральных законов применяется ч.2 ст.107 Конституции Российской Федерации). Подписывая закон, глава исполнительной власти, таким образом, констатирует, что закон принят законодательным органом в соответствии с установленным порядком и подлежит опубликованию, а по вступлении в силу - исполнению.

Подписание закона компетентным должностным лицом и дальнейшее его опубликование составляют единую стадию, которая носит в юридической науке название промульгации закона. Помимо того, что промульгация закона рассматривается как заключительная стадия законодательного процесса, она является элементом системы сдержек и противовесов, сопровождающей разделение государственной власти между ее органами. Промульгация закона, с одной стороны, выступает своеобразным гарантом от излишнего сосредоточения власти в руках законодательного органа, а с другой - ее можно назвать элементом механизма взаимодействия законодательной и исполнительной властей, гарантом их согласованных действий. Это обусловливает необходимость ответственного подхода к закреплению порядка промульгации закона в специальных актах.

Стадия промульгации закона достаточно ограничена во времени. Опубликование федеральных законов осуществляется в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации, а обнародование региональных законов - в республиканских, областных, краевых, городских, официальных окружных печатных изданиях. Название органов официального опубликования нормативных актов закреплено в учредительных актах или регламентах законодательных органов. Например, в части 2 статьи 64 Устава Свердловской области установлено: «Официальным опубликованием областного закона, иного нормативного акта, относящегося к законодательству Свердловской области, считается публикация в «Областной газете». Законы и иные нормативные правовые акты области должны быть официально опубликованы также в «Собрании законодательства Свердловской области»». В Хабаровском крае официальным изданием, в котором публикуются нормативные акты законодательного органа, является «Сборник нормативных актов Хабаровской краевой думы».

Порядку опубликования законов и иных нормативных актов, четкому определению в специальных законодательных актах наименований и статуса органов официального опубликования, обеспечению нормальной деятельности этих органов должно уделяться достаточное внимание.

Помимо существующих органов официального опубликования федеральных нормативно-правовых актов необходимо создавать единые органы официального опубликования как региональных законов, так и актов исполнительных органов субъектов РФ, в том числе общеобязательных ведомственных актов. Представляется целесообразным создание единых сборников законодательства субъектов РФ на федеральном уровне, где в первую очередь следует публиковать законы субъектов РФ, затрагивающие права и свободы граждан.

Только опубликованный в органах официального опубликования текст закона считается аутентичным. Все иные органы печати могут давать информацию о новом законе, излагать его содержание, но все это не влечет юридических последствий. Правовыми последствиями официального опубликования закона является его вступление в юридическую силу, то есть после обнародования он начинает действовать.

Стадия промульгации закона дает главе исполнительной власти возможность выразить несогласие с принятым законом или его отдельными положениями и вернуть закон в парламент для повторного рассмотрения. В юридической науке такое правомочие главы исполнительной власти получило название «право вето». Являясь частью процедуры промульгации закона, вето главы исполнительной власти на закон выступает элементом системы сдержек и противовесов, посредством которой реализуется принцип разделения властей.

Деятельность законодательного органа, направленная на повторное рассмотрение и принятие закона, представляет собой самостоятельную стадию законодательного процесса в современной России и ее субъектах. Ей присущи признаки, которые характеризуют понятие стадии правотворческого процесса. Юридическим фактом для возникновения правовых правотворческих отношений на этой стадии служит возвращение принятого закона главой исполнительной власти в парламент с обоснованием причин этого. Возникающее единое правоотношение на этой стадии имеет известный круг субъектов, которые выполняют необходимые действия и операции.

Представляется, что повторное обсуждение и повторное принятие закона следует рассматривать как единую процедуру (совокупность однородных действий). Все осуществляемые на этой стадии операции направлены на превращение ранее принятого акта в действующий закон, а не являются деятельностью по совершенствованию законопроекта. Последнее присуще обсуждению законопроекта как основной стадии законодательного процесса. Законодатель на стадии повторного рассмотрения и принятия отклоненного акта стремится закрепить свою волю посредством преодоления вето главы исполнительной власти.

Однако следует иметь в виду такую особенность. В результате повторного рассмотрения и принятия закона может быть создан акт в новой редакции. Это происходит в том случае, если учитываются поправки главы исполнительной власти. Это значит, что здесь получает реализацию принцип консенсуса в законодательном процессе. В данном случае законодатель готов пойти на компромиссное решение ради того, чтобы законодательный акт вступил в действие. Таким образом, в обоих вариантах цель этой стадии достигается, – создается закон.

Учитывая то, что повторное рассмотрение и принятие закона имеет место только в том случае, когда ранее принятый закон отклоняется главой исполнительной власти, можно сделать вывод о том, что это факультативная (не основная) стадия законодательного процесса. Ведь право вето главы исполнительной власти означает, что вероятность проявления этой стадии зависит от того, воспользуется он своим правомочием или нет. Это, кстати, подчеркивает особую значимость главы исполнительной власти в современном законодательном процессе. Практически, принимая решение об отклонении закона, он прерывает законодательный процесс, и его возобновление посредством повторного рассмотрения и принятия акта обставлено рядом указанных выше условий. То есть, следует признать, что глава исполнительной власти, отклоняя закон, воздействует на правотворческий результат, в конченом счете, не менее значимо, чем парламентская процедура.

«Законотворческий процесс - это урегулированный нормами права порядок разработки, обсуждения проектов нормативно-правовых актов (законов) и принятия нормативно-правовых актов (законов) высшим органом государственной власти 20 .»

В отечественной и зарубежной юридической литературе выделяют четыре основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие и утверждение закона, обнародование закона. Каждая и них относительно самостоятельна и имеет свою специфику, свой статус. Вместе же они образуют единый законодательный процесс, отражающий и закрепляющий логику прохождения проекта закона с момента его зарождения и до его принятия и обнародования.

Отмечая данное обстоятельство, известный русский ученый Е.Н. Трубецкой писал еще в начале XX века о том, что все четыре стадии, через которые каждый закон должен пройти, имеют место во всех государствах, «независимо о того, какое, где существует государственное устройство и форма правления». Ибо для возникновения закона нужно, чтобы кто-нибудь указал на жизненную потребность, которая вызывает тот или иной законопроект. «Прежде чем принять закон, необходимо подвергнуть его всестороннему обсуждению в «законодательном учреждении, которому присвоено право обсуждать законы 21 ».Чтобы закон получил обязательную силу, «он должен быть утвержден верховной властью». Наконец, для того чтобы он действовал, необходимо обнародовать его, довести до сведения всех граждан»

Следует обратить внимание на то, что законодательный процесс в любом государстве подчиняется определенным нормам, правилам и даже традициям, отход от которых невозможен. В каждом государстве существует своя специфика законодательного процесса, однако общим для всех является то, что, во-первых, создание законов урегулировано конституцией и законодательством страны; во-вторых, осуществляется высшими органами власти в государстве; в-третьих, законодательный процесс представляет собой процедуру, состоящую из последовательно сменяющих друг друга обязательных стадий.

Соблюдение этапов законодательного процесса обеспечивает не только появление закона в узком формальном смысле, но и качество его содержания, его соответствие потребностям законодательного регулирования.

Рассмотрим каждую из стадий законодательного процесса в отдельности.

Первая - законодательная инициатива. Она представляет собой принадлежащее уполномоченным государственным органам право внесения законопроекта в законодательный орган в соответствии с действующим законодательством и установленной процедурой. Иногда понятие законодательной инициативы трактуется более широко, то есть включает внесение в законодательные органы не только готовых законопроектов, но и предложений об издании, изменении или отмене действующих законов. В современной российской и зарубежной литературе тоже просматривается тенденция к расширенному представлению о законодательной инициативе. В учебниках и научных исследованиях совершенно справедливо указывается на то, что законодательную инициативу нельзя понимать узко, только как внесение законопроектов. Она предполагает также право на внесение в законодательные органы вопросов любого значения, требующих в последующем правового оформления.

Право законодательной инициативы не является всеобщим, не принадлежит всем без исключения - гражданам, государственным органам или общественным организациям. Это особое строго ограниченное конституционное право. Каждое государство в зависимости от его природы и назначения решает по-своему вопрос о субъектах права законодательной инициативы.

«Согласно ч.1 ст.102 Конституции Российской Федерации «право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения 22 ».

Следующая стадия законодательного процесса - обсуждение внесенного в порядке законодательной инициативы разработанного законопроекта. Обсуждение бывает двух видов - предварительное (неофициальное) и официальное.

Предварительное обсуждение проводится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей различных государственных и общественных организаций. Оно может осуществляться в таких формах как, например, проведение тематических научно-практических конференций, семинаров, заседаний «круглых столов», проведение теле и радиодебатов, посвященных обсуждаемым законопроектам и так далее. Предварительное обсуждение проектов законов важно для повышения качества, как конкретного закона, так и всего законодательного процесса. На этом этапе проект закона проходит всестороннюю юридическую, экономическую, социально-политическую и иную экспертизу. Официальное обсуждение законопроектов обычно осуществляется на двух уровнях - на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов и на уровне парламентских палат. Этот процесс регулируется специальными положениями и регламентами.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. При этом учитываются высказываемые замечания и предложения, принимаются во внимание предлагаемые поправки. В случае принципиального согласия депутатов с проектом закона в первом чтении он передается вместе со всеми предложениями о его изменении и дополнении в соответствующий парламентский комитет, ответственный за его подготовку и прохождение.

На комитет возлагается обязанность доработки законопроекта с учетом, сделанных замечаний и предложений и представления его в Государственную Думу для рассмотрения его во втором чтении. На данном этапе идет детальный, постатейный разбор проекта вместе с внесенными в его первоначальный текст изменениями и дополнениями.

Во время третьего чтения - завершающего этапа процесса обсуждения - не разрешается вносить в законопроект какие-либо поправки и предложения. Речь идет уже о его одобрении или неодобрении.

Дальнейшее прохождение проекта закона, включая его обсуждение, регулируется Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, куда он должен быть передан в течение пяти дней после принятия законопроекта Государственной Думой.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

«Согласно Конституции Российской Федерации Совет Федерации некоторые законы может вообще не обсуждать и не рассматривать, что означает согласие с принятием закона 23 ».Однако это не касается федеральных конституционных законов, а также некоторых федеральных законов по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

Следующая стадия законодательного процесса - принятие и утверждение закона. В юридической литературе данную стадию иногда рассматривают как две относительно самостоятельные стадии. Первая из них связана с принятием, вторая - с утверждением закона. Принятие закона происходит в высшем законодательном органе государства. Его утверждение (подписание) осуществляется главой государства.

Существуют различия в процедуре принятия законов в зависимости от их видов. Для принятия федерального закона, по общему правилу, требуется абсолютное большинство голосов, тогда как для принятия федерального конституционного закона необходимо квалифицированное большинство голосов. Например, согласно Конституции Российской Федерации федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Утверждение (подписание) принятого закона главой государства является весьма важным актом, прежде всего в плане поддержания баланса между законодательной и исполнительной ветвями власти. Одно из средств сохранения баланса, сдерживания законодательной власти исполнительной ветвью - вето (от лат. veto - запрещаю) главы государства, зачастую одновременно являющегося главой исполнительной власти, налагаемое им на принимаемые законодательным органом акты.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что принятый федеральный закон направляется в течение пяти дней Президенту для подписания и обнародования. Если Президент в течение 14 дней с момента поступления этого закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают данный закон. Он подлежит обязательному подписанию Президентов в течение семи дней и обнародованию, если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

«Заключительной стадией законотворческого процесса является официальное опубликование принятого нормативного акта в особых, предусмотренных законом печатных органах (специальные издания, газеты), а также его официальное оглашение в иной форме (по радио, телевидению, телеграфу, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы и организации) 24 ».«В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент «в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его». На официальное издание, где публикуются законы и другие нормативные правовые акты, можно ссылаться в актах применения норм права, в сводах и собраниях законодательства, в печатных работах, официальных документах.

Таким образом, законотворческий процесс выступает составной частью правотворческого процесса и включает в себя четыре основные стадии: 1) законодательную инициативу; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) обнародование закона.

Любой процесс, в том числе, и правотворческий, протекает определенных формах и может быть разбит на стадии /этапы/.

Становление правовой системы - это длительный процесс, который происходит поступательно, т.е. через создание отдельных нормативных актов. Нормативный акт - завершающее звено и непосредственный результат правотворческой деятельное Соответственно, правотворческий процесс есть порядок последовательных операций, в результате которых в правовую систему вливается новый элемент.

Логично было бы сделать вывод о том, что в процесс правотворчества не следует включать организационные действия, содействующие непосредственной правовой работе - нормативным актом. В частности к правотворчеству не относится деятельность по учету анализу и обобщению предложений о совершенствовании законодательства организационные мероприятия по совершенствованию работы правотворческих органов т.д. Собственно правотворчество - это деятельность по подготовке, обсуждена утверждению и опубликованию нормативных актов, совершаемая компетентными органам.

Как любая процессуальная деятельность правотворчество представляет собой официальный порядок осуществления юридически значимых действий. Соответственно возникает ряд взаимосвязанных взаимоотношений, например, правоотношения по подготовке и принятию нормативного акта, т.е. соответствующие права и обязанности. 3 обязанность подготовить и обсудить законопроект, право внести его на рассмотрен правотворческого органа, право этого органа рассмотреть проект и вынести по нему решен и т.д. Возникшие правоотношения носят как государственно-правовой законодательной инициативе, принятие закона и т.д., так и административно-правовой характер /да поручения подчиненному органу подготовить проект/.

Как любая процессуальная деятельность правотворчество возникает лишь при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения правотворческого процесса является принятие официального решения о подготовке проекта нормативного акта.

В какой бы форме это решение не выражалось, оно является юридическим акте, который создает права и обязанности. Необходимо ограничить действия, предшествующие правотворческой деятельности от процессуального начала этой деятельности, так к материалы печати, высказывания политических деятелей и научных работнике предложения государственных и общественных организаций о совершенствованию законодательства еще не свидетельствуют о начале правотворческого процесса, т процессуальные отношения не возникают. Подобные предложения являются социальными политическими предпосылками и основаниями правотворческой деятельности.

Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта нормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента все действия по созданию нормативного акта качественно отличаются от действий, совершавшихся ранее и представляющих собой не процесс правотворчества, а предшествующие ему условия и предпосылки.

Несмотря на различные виды и особенности правотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы.

Говоря о стадии правотворческого процесса, определим ее как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса. Некоторые ученые, определяя правотворчество как процедуру официального происхождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, вселяют стадии законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование.

Другие, например, А.Г. Братко и В.В. Лазарев, помимо стадии законодательной инициативы выделяют и такие стадии, как "решение компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка его проекта, включение в план законопроектных работ и т.п.; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата.

По мнению Исакова В. "проблему подготовки и принятия законов в правовом государстве можно разделить на три предметные сферы:

1. Проблема законодательной политики.

2. Проблемы организации законодательного процесса.

3. Проблемы юридической техники."

4. Система разделения власти, закрепленная Конституцией, проходит трудно

Оказалось, что поделить власть - далекого не все, надо обеспечить сотрудничество и взаимодействие властей между собой на основе закона. На практике мы видим чаще соперничество, и даже противоборство.

Какой-либо концепции развития законодательства в настоящее время нет. Оно развивается методом проб и ошибок, а также за счет механического копирования западных образцов. Ясно, что движение по этому пути имеет свои пределы и рано или поздно встанет вопрос: какую правовую систему мы хотим у себя иметь.

Представляется, что наиболее удачными является широкое понимание правотворчества, т.е. включение в этот процесс деятельности по подготовке и обсуждению проектов нормативных актов, в которой участвуют другие государственные органы, общественные организации, широкие круги общественности. На основании такого понимания и более развернутой является классификация стадий правотворческого процесса, предложенная И.Л. Дюрягиным и А.С. Приголкиным. Авторы выделяют стадии двух основных этапов правотворчества:

"Первый - предварительное формирование государственной воли, внешне выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит подготовительный характер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовых норм. Она создает основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятия акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных этапов: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка.

Второй - официальное возведение государственной воли в норму права, т.е. издание
нормативного акта. На этом этапе правотворческого процесса решающее значение имеет
деятельность самого правотворческого органа. Сюда мы относим внесение проекта на
обсуждение правотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие
нормативного акта и его опубликование. ---

Перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества.

Наиболее полно они проявляются при издании законов высшими законодательными органами государства. Эта деятельность наиболее полно моделирует правотворческий процесс, и хотелось бы остановиться более подробно на ней с точки зрения стадийности, как одного из видов правотворчества.

Правотворческий и законотворческий процессы, как мы убедились, соотносятся как общее и особенное. Но, памятуя о том, что законы занимают в правовой системе особое положение, мы выделяем в законотворческом процессе ряд характерных признаков. Саму процедуру принятия законов регулируют правила, закрепленные конституционно.

Следует рассмотреть каждую стадию законотворческого процесса более подробно.

Итак, первым этапом законотворческого процесса является подготовка проекта закона.

Это, как представляется, наиболее сложный и ответственный момент создания правового акта. Как уже говорилось, потребность в регулировании общественных отношений может возникнуть с появлением новых либо существенным изменением старых общественных отношений, что может быть объяснимо меняющейся социально-экономической ситуацией в государстве.

"Как известно, воля законодателя, как бы широко ни трактовалось это понятие, формируется под воздействием объективных закономерностей. Поэтому осознание объективной необходимости того или иного явления или процесса, его оценка в субъективном сознании, соотнесение с отдаленными и близкими целями, выявление возможности воздействия права на проявление объективных законов, применение соответствующих - правовых форм для реализации принятого решения - все это основные этапы принятия правотворческого решения", так считают авторы книги "Научные основы правотворчества" . "

Принятие решения о подготовке законопроекта знаменует собой начало законотворческого процесса. С принятием такого решения определяется тема будущего акта, его общая направленность. Очень много зависит от того, каков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует реальным общественным потребностям.

По предлагаемому к разработке законопроекту предварительно составляется его концепция, В содержание концепции законопроекта включаются такие параметры как его общий смысл, основные идеи, характеристика и общий план. В зависимости от научной обоснованности концепции определяются сроки принятия акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции нормативного акта указывается также и отнесение его к определенному иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным на данном этапе ее формирования.

Естественно важным является вопрос о том, кто готовит законопроект. Сложившаяся юридическая практика идет "ведомственным" путем, т.е. право подготовительная деятельность осуществляется министерствами и ведомствами. Основные адресаты в планах законопроектных работ - Министерство финансов, Прокуратура РК, Министерство юстиции.

Основная тяжесть работы ложится на работников аппарата этих государственных структур, что влечет ряд негативных последствий. Проект закона вырабатывается, как правило, в спешке из-за большой загруженности специалистов аппарата, зачастую достаточно низок их профессиональный уровень, кроме того, они, так или иначе, находятся в плену у определенного стереотипа правового мышления. Другой негативной чертой, на наш взгляд, является деперсонифицированность проекта, когда официальным автором является ведомство, а конкретные создатели просто неизвестны и не несут за свое детище никакой ответственности.

Сложившаяся ситуация естественно привлекает внимание ученых-правоведов. Большинство склоняется к тому, что подготовкой законопроектов аппарат заниматься не должен. В частности С.С. Алексеев выступил с предложением передать работу по составлению законопроектов группе специалистов, ученых, практиков, обладающих компетентностью в том или ином законодательно разрешаемом вопросе. "Закон как изобретение, как всякое достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями. Настоящие законы нельзя создавать большими коллективами. Необходимо привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением"

Сам процесс подготовки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий, среди которых можно выделить:

1. Создание концепции будущего закона;

2. Анализ существующих норм, регулирующих данные отношения и изучение соответствующего мирового опыта;

3. Непосредственная работа над текстом проекта;

4. Экспертиза готового законопроекта.

Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить разработке концепции будущего закона - ее экономическому, социально-политическому контексту. Найти объективно необходимое сочетание юридического и практического содержания акта, что требует привлечения, как юристов, так и специалистов в конкретно необходимых областях знаний /экономистов, социологов, психологов/. Безусловно, важно при разработке проекта закона использовать мировой опыт правового решения данного вопроса. Но здесь следует избегать копирования иностранных законов либо международных договоров, что зачастую и происходит.

В процессе составления проектов некоторых законов возникает необходимость подготовить другие акты, развивающие и конкретизирующие закон. Обычно в тексте основного закона разрешается вопрос о подготовке и принятии таких актов, предусматривается пункту с соответствующим поручением о порядке их издания. Но это еще не гарантирует своевременную подготовку всего комплекса норм для решения конкретного вопроса. Думается, целесообразно было бы принятие пакета необходимых документов по данному вопросу, что принято в законотворческой технике других стран. Одновременная разработка комплекса документов от закона до инструкций министерств и ведомств предупреждало бы недоразумения и неясности, возникающие при применении основного закона в отсутствие разъясняющих нормативных актов, а т.ж. исключило бы противоречия между ними.

Обсуждение, доработка и согласование проекта - эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется.

Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которой поручена подготовка проекта и внесение его на утверждение.

Ряд проектов проходит особые, дополнительные стации подготовки, что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко используется его всенародное обсуждение. Основным инструментом выражения мнения общественности является пресса, которая все активнее включается в процесс законотворчества. Такую тенденцию отмечают и юристы, подчеркивая, что "поток" предложений в печати и, особенно, в письмах граждан о необходимости принятия того или иного закона либо ценой их серии увеличивается.."

Существует также много негативных моментов. Порой общественное мнение буквально опутывает все фазы подготовки принятия законов. Вихрь мнений, интересов, позиций подчас настолько силен, что законодатели действуют как бы в "безальтернативном" режиме. Смещаются их собственные оценки, и в стороне остаются другие источники информации, необходимые депутатам.

Стихийно взрывающееся общественное мнение нередко мешает подготовить проект на добротной научной основе, взвесить все варианты и просчитать последствия.

Весомость общественного мнения усиливается от сочетания с другими видами информации. На каждом этапе законодательного процесса целесообразно пользоваться "информационной комбинацией", т.е. умело сочетать все виды и источники информации.

Для будущего закона важно, если пресса, научные работники, а т.ж. социологические опросы и публичные дискуссии спокойно и компетентно обнажают проблемы, требующие законодательного решения.

I В подготовке законопроекта ведущая роль, несомненно, принадлежит специалистам и депутатам. Общественное мнение может лучше выразить себя в альтернативных проектах. Думается, что целесообразно было бы готовить и вносить такие проекты заранее, видя за ними определенные общественные слои с их запросами, интересами, потребностями, сопоставляя варианты проектов и выбирая лучший.

Подготовка проекта заканчивается решением органа, его готовившего, о направлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа.

Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет официальное юридическое значение. С этого момента прекращается первый этап процесса законотворчества - предварительное формирование государственной воли, и начинается новый этап - закрепление этой воли в нормах права. Правоотношения по выработке первоначального текста закона на этом этапе исчерпываются, но возникают новые, связанные с рассмотрением проекта в официальном порядке и вынесением решения.

Утверждение законопроекта является центральной стадией законотворческого процесса, т.к. именно на этом этапе происходит придание юридического значения правилам, находящимся в тексте законопроекта.

Можно выделить четыре основные стадии официального прохождения закона: внесение проекта на обсуждение законотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие закона, его обнародование /опубликование/.

Стадия официального внесения законопроекта в законотворческий орган сводится к направлению полностью готового проекта в законотворческий орган.

Проекты законов и законодательных предложений представляются к рассмотрению вместе с обоснованием необходимости их разработки, развернутой характеристикой целей, задач и основных положений будущих законов и их местом в системе законодательства, а также ожидаемых социально-экономических последствий их применения. При этом указываются коллективы и лица, принимавшие участие в подготовке законопроект, реализация которого потребует дополнительных и иных затрат, прилагается его финансово-экономическое обоснование.

Здесь необходимо отметить, что некоторые ученые включают еще две дополнительные стадии официального прохождения проекта нормативного акта в законотворческом органе. Это рассмотрение и доработка проекта во вспомогательном аппарате законотворческого органа и включение в повестку дня заседания законотворческого органа рассмотрения внесенного проекта.

Думается, что такое расширение этой стадии правотворческой деятельности является логичным, т.к. непосредственному рассмотрению проекта законотворческим органом предшествует его разработка комиссиями и комитетами, связанная с подготовкой заключения по законопроекту.

Следующая стадия - это внесение законопроекта в повестку дня заседания законотворческого органа. Утверждение повестки дня - прерогатива самого законотворческого органа, который решает, какие вопросы и в какой последовательности должны быть рассмотрены на заседании.

Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого органа дает возможность полно и всесторонне ознакомиться с проектом, досказать по нему мнения и соображения, внести все необходимые изменения и улучшения и в результате сформировать наиболее целесообразный и оптимальный вариант законодательного акта.

В зависимости от содержания проект по специальному решению законотворческого органа обсуждается либо целиком, либо по частям, главам, разделам, либо даже постатейно. Самые важные и самые сложные проекты могут обсуждаться сначала в целом, а потом по частям или по отдельным статьям.

Принятие официального решения по проекту законодательного акта - это решаюшая стадия официального прохождения проекта в законодательном органе. В результате ее осуществления проект превращается в правовой акт. Соответственно, предыдущие Сталин этого этапа лишь создают предпосылки и условия для принятия окончательного правотворческого решения.

Конституция подробно регламентирует порядок принятия законов.

После обсуждения всех статей, разделов и глав законопроект принимается в целом.

Законы РК подписываются и обнародуются Президентом РК в течении 14 дней. Президент вправе вернуть до истечения указанного срока закон для повторной?

В этом случае закон подписывается Президентом в семидневный срок после его повторного принятия двумя третями голосов в обеих палатах парламента.

Процесс создания закона завершается его опубликованием. Чтобы стать общеобязательными велением государства, правовая норма должна объектироваться в общедоступных печатных изданиях, и этот процесс представляется особенно важным. Опубликование законов главная предпосылка их вступления в силу и юридическое основание презумпции знания законов. Нельзя полагать, что граждане могут знать неопубликованный закон, и налагать на них ответственность за нарушение неизвестных им правил.

Опубликование есть установленный законом способ доведения до всеобщего сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в помещении полного и точного его текста в общедоступном, официальном органе печати.

Поскольку опубликование имеет особое юридическое значение для вступления в силу и дальнейшего применения законодательного акта, оно представляет собой важнейший политический акт и совершается в строго определенном порядке.