Понятие «земельные отношения»
Под «земельными отношениями» понимаются урегулированные нормами земельного права общественные отношения по поводу приобретения (приватизации, купли-продажи и иных сделок), ис-пользования и охраны земель, складывающиеся между органами власти, физическими и юридическими лицами.
Земля рассматривается в качестве объекта земельных правоотношений (как разновидности общественных отношений) не только ввиду того, что она - объект природы, составная часть окружающей среды, а вследствие экономической выгоды от ее использования человеком. Это важное обстоятельство определяет экономическое, социальное и экологическое значение земельных отношений. Тем не менее, земля как объект общественных отношений продолжает оставаться объектом природы даже тогда, когда к ней прикладывается человеческий труд. В этом одна из основных особенностей земли в качестве объекта общественных отношений и соответственно самих земельных отношений.
В ст. 3 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. №136-ФЗ (далее - ЗК РФ) «Отношения, регулируемые земельным законодательством» приводится легальное определение «земельных отношений», под которыми понимают отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. К такого рода отношениям относятся отношения по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых объектов, объектов культурного наследия народов РФ. При этом имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
Правовое регулирование земельных отношений заключается в установлении норм и правил в сфере землепользования, общеобязательных для применения и исполнения всеми субъектами данного вида отношений. Оно осуществляется в соответствии с гражданским и земельным законодательством. В частности, Гражданский кодекс РФ (ч. 1) от 30 ноября 1994 г. №51-ФЗ (далее - ГК РФ) определяет основания возникновения, изменения и прекращения прав на земельный участок, как на любое другое имущество. Комплекс норм земельного права устанавливает особенности возникновения и прекращения таких прав, а также процедуру их оформления. Основным источником земельного права является ЗК РФ.
Как и любой другой вид общественных отношений, земельные правоотношения состоят из следующих обязательных элементов.
Вышеуказанные субъекты могут выступать в роли:
а) собственников земельных участков;
б) землепользователей - лиц, владеющих и пользующихся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;
в) землевладельцев - лиц, владеющих и пользующихся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;
г) арендаторов земельных участков - лиц, владеющих и пользующихся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;
д) обладателей сервитута - лиц, имеющих право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).
В соответствии со ст. 124-125 ГК РФ Российская Федерация, субъекты РФ, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в имущественных отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. От имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности органы государственной власти, от имени муниципальных образований - органы местного самоуправления.
Земельные правоотношения можно классифицировать:
- по характеру содержания правоотношения (по функциональной роли): регулятивные и охранительные.
- регулятивные земельные отношения - отношения, складывающиеся в процессе реализации земельно-правовых норм, не связанных с применением юридической ответственности, и которые выражаются, как правило, в совершении участниками данных отношений позитивных действий. Традиционно, на практике возникают именно такие отношения (изъятие земельного участка у собственника для государственных или муниципальных нужд, заключение договора аренды земли и т.д.).
- охранительные земельные правоотношения возникают в связи с совершенными правонарушениями, либо с наличием угрозы их совершения и реализуются при применении юридической ответственности. К примеру, самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы влечет наложение административного штрафа на виновных граждан, должностных лиц и юридических лиц.
- по степени определенности сторон правоотношения : абсолютные и относительные.
- абсолютные правоотношения - это те, в которых определена только одна сторона - носитель субъективного права. Один субъект наделяется субъективным правом, остальные же субъекты обязаны не нарушать это субъективное право. Примером данного правоотношения будет являться реализация субъектом права собственности. Собственник имеет правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему земельным участком, при этом все остальные лица обязаны уважать и не нарушать эти правомочия.
- относительные правоотношения - правоотношения, в которых оба субъекта строго определены и являются носителями прав и обязанностей по отношению друг к другу. Примером относительного правоотношения будут правоотношения, которые связаны с нормами гражданского права и, соответственно, переплетаются с положениями земельного права. Так, согласно договору купли-продажи между продавцом и покупателем земельного участка возникают конкретные, относительные правоотношения
- по характеру регулирования отношений: материальные и процессуальные.
- материальные земельные правоотношения устанавливают права и обязанности субъектов права по поводу охраны и использования земли, а также запреты на совершение тех или иных действий в отношении земель. Другими словами, это правоотношения, которые складываются в связи с использованием прав и обязанностей, предусмотренных нормами земельного права. В данном случае примером может являться право на залог земельного участка; обязанность не нарушать права других лиц, использующих землю.
- процессуальные земельные правоотношения выражаются в нормах, устанавливающих порядок возникновения, изменения, прекращения и осуществления материальных правоотношений, то есть правовому регулированию подвергаются не сами земельные правоотношения, а способ их реализации. Примером данных правоотношений может являться порядок оформления сделок с землей, порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд и т.д.
- по целевому назначения земель: по использованию земель сельскохозяйственного назначения; по использованию земель поселений; по использованию земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны и иного специального назначения; по использованию земель особо охраняемых территорий; по использованию земель лесного фонда; по использованию земель водного фонда; по использованию земель запаса.
Также земельные отношения классифицируются в зависимости от своего содержания. По данному основанию выделяют:
- Земельные правоотношения в сфере собственности на землю. Возможность наличия частной собственности на землю определяет содержание земельных правоотношений, а именно отношений по владению, пользованию и распоряжению землей, особенности правового режима земельных участков.
- Правоотношения по поводу прав на землю, производных от права собственности . Эта группа правоотношений делится на правоотношения, имеющие характер вещных прав, и правоотношения, имеющие обязательственный характер.
3емельные правоотношения в сфере управления использованием земель и их охраны. Независимо от того, находится ли земля в частной, государственной или муниципальной собственности, государство в лице уполномоченных на то исполнительных органов государственной власти осуществляет определенные функции в целях организации рационального использования и охраны всех земель, входящих в состав земельного фонда России, исходя из общегосударственных интересов.
Правовое регулирование земельных правоотношений включается в себя систему регулятивных и охранительно-предупредительных норм.
Под методом правового регулирования понимается совокупность способов, приемов, с помощью которых право, т.е. правовые нормы, воздействует на поведение участников общественных отношений, в данном случае - земельных.
Метод земельного права имеет комплексный характер, в нем сочетаются императивный и диспозитивный методы правового регулирования.
Императивный метод предусматривает установление обязательных правил, ограничений и запретов, которые обязаны исполнять субъекты правоотношений. Так как земельные ресурсы имеют уникальное общественное и экономическое значение, регулирование правоотношений в сфере землепользования, как правило, основано на системе ограничений и запретов. Для реализации данного метода государство реализует свои властные полномочия не только посредством принятия нормативно-правовых актов, но и комплексом практических мер (согласование места размещения объектов капитального строительства на участке земли; определение конкретных категорий, целевого назначения и видов разрешенного пользования землей; прекращение права пользования участков в случае нарушения норм, и т.д.).
При регулировании государство устанавливает границы возможного и должного поведения участников правоотношения с целью соблюдения интересов государства и общества.
Императивный метод регулирования включает в себя систему мер ответственности за несоблюдение установленных правил. Привлечение к ответственности за нарушение нормативных актов является исключительным полномочием государственных органов.
Диспозитивный метод регулирования характеризуется юридическим равенством участников правоотношения, свободой выбора возможного поведения субъектов отношений. Вмешательство государства при диспозитивном методе регулирования заключается в установлении общих правил поведения субъектов, которые могут самостоятельно использоваться при реализации целей правоотношения.
Диспозитивный метод регулирования включается в себя три способа регулирования:
Санкционирующий - не вмешивается в свободную волю равных сторон правоотношения, однако требует государственное вмешательство для придания воле сторон юридической силы;
Делегирующий - дает сторонам полную свободу выбора в пределах конкретного перечня полномочий.
Принципы земельных правоотношений:
Для разработки эффективного правового механизма государственного воздействия на земельные отношения важно иметь наиболее объективные представления о земельных отношениях как реальном социальном явлении. В противном случае государственно-правовое воздействие будет осуществляться неправильно. Самое общее понимание эффективности закона подразумевает оценку результативности воздействия права на социальные процессы, степени реализации целей правового воздействия на общественные отношения 1 .
Следует согласиться с мнением А.В. Малько и Н.И. Матузова, согласно которому государство не может при помощи правовых средств произвольно менять изначальный характер тех или иных отношений, а тем более создавать новые. Право не творец, а лишь регулятор и стабилизатор общественных отношений .
То, что земельные правоотношения и общественные земельные отношения непосредственно связаны между собой, известно и очевидно. О.С. Иоффе указывал, что правоотношение есть результат правового урегулирования фактического отношения . О.И. Крассов подчеркивает, что содержание понятия «земельное правоотношение» непосредственно связано с определением предмета регулирования .
Вместе с тем остается вопрос, можно ли считать земельные отношения обладающим единством социальным явлением или это лишь разрозненная совокупность различных взаимодействий по поводу земли. Несмотря на то что категория «земельные отношения» закреплена законодательно и к ней постоянно обращаются специалисты, вопрос этот в настоящее время весьма актуален. От ответа на него может зависеть и решение проблемы государственно-правового механизма воздействия на такие отношения.
Нормативные правовые акты обращаются к категории «земельные отношения» при определении участников, объекта или круга этих отношений. При этом в основе нормативного понимания земельных отношений находится положение ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации. Определение отношений по поводу земли, данное в указанной статье, связало это понятие с понятием земельного законодательства. При этом законодатель прибегает к наиболее общему определению отношений по поводу земли. Исходя из положений Земельного кодекса Российской Федерации земельные отношения - это отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В свою очередь, ст. 2 ЗК РФ установлено, что земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации согласно той же статье ЗК РФ, должны соответствовать настоящему Кодексу. Земельные отношения урегулированы также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу и федеральным законам.
Таким образом, согласно ЗК РФ земельные отношения как предмет регулирования - это отношения по поводу использования и охраны земель. Регулирование этих отношений должно осуществляться Земельным кодексом РФ, иными законами и нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с ним, а также нормами земельного права, закрепленными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ.
Следует признать, что земельные отношения как самостоятельный вид общественных отношений не рассматривались в правовой науке. И раньше, и теперь земельные отношения чаще всего относят к разновидности экономических (или имущественных) отношений. Г.А. Аксененок рассматривал земельные правоотношения как юридическую форму выражения и закрепления экономических отношений в области использования земли как своеобразного объекта собственности 1 . Н.Д. Казанцев определял земельные правоотношения через понятие земельных отношений, складывающихся на базе национализации земли, утверждения государственной собственности на землю и урегулированных нормами права . Е.Н. Колотинская указывает, что земельные отношения, будучи волевыми общественными отношениями, носят объективный характер и являются экономическими отношениями .
Приведенные выше подходы к пониманию земельных общественных отношений вызывают возражение, так как они не полно отражают содержание земельных отношений и не учитывают того, что не все из них являются экономическими. К экономическим принято относить отношения по поводу товарообмена, производства и (или) ведения хозяйства в самом широком смысле. То есть экономические отношения - это отношения по поводу производства материальных благ и их обмена. Действительно, земельные отношения, как раньше, так и теперь, урегулированы прежде всего как экономические. Однако считать, что только такими они и являются, означает не учитывать всего многообразия форм использования земли и ее значения для общества. Причисление же всех земельных отношений к экономическим означает признание того, что земля в обществе играет только одну роль - экономического ресурса и недвижимости. Известно, что это не так. Земля как материальный объект способна обеспечить множество социальных интересов, и только часть из них можно отнести к экономическим или материальным.
Нам представляется, что в большей степени правы те авторы, которые при определении земельных отношений исходят из признания их многообразия и сложного социального характера. Так, С.А. Боголюбов, определяя общественные земельные отношения, подчеркивает, что на них направлены внимание и усилия общества, законодателей и правоприменителей. По мнению ученого, для познания этих отношений и их регулирования требуются определенные методы 1 , с чем нельзя не согласиться. Ю.Г. Жариков рассматривает земельные отношения, как часть отношений природопользования, которая непосредственно связана с использованием и охраной земли . Н.А. Сыродоев под земельными отношениями как предметом земельного права понимает требующие специального правового регулирования, обладающие единством и однородностью общественные отношения, складывающиеся по поводу земли . О.И. Крассов в целях правового регулирования выделяет четыре вида земельных отношений: по поводу использования и охраны земли как природного ресурса и природного объекта; по поводу земли как недвижимости; земельные отношения организационного характера; отношения по поводу использования земли для передвижения людей .
Общественные связи настолько разнообразны и переменчивы, что предложить бесспорный перечень видов общественных отношений невозможно. Тем не менее в целях научных исследований деление общественных отношений (условное, по своему характеру) осуществляется в зависимости от основных потребностей людей и тех интересов, реализацией которых эти потребности удовлетворяются. Так, названы экономические, социальные, организационные и духовные отношения 1 .
Вместе с тем разнообразие функций земли в общественных отношениях и то, что использованием земли удовлетворяется множество разнородных социальных потребностей и интересов, делает вопрос о единстве земельных отношений как предмете регулирования дискуссионным.
В самом деле, земельные отношения не образуют некий хотя бы условно обособленный круг отношений, как, например, отношения по поводу экономического производства и потребления либо отношения по поводу воспитания детей и образования, либо отношения по поводу охраны окружающей среды. Нет в обществе и специального земельного интереса, который делал бы самоценным владение земельным участком без намерений как-то его использовать .
Чтобы понять, можно ли выделить отношения по поводу земли в отдельный круг для их особого регулирования, имеет смысл обратиться не к перечню общественных отношений, определенных по критерию основных человеческих потребностей, а к наиболее общему представлению о таком явлении, как общественные отношения.
Так, под общественным отношением не так редко понимается особый класс ролевых и статусных связей между людьми, возникающих в процессе неслучайного взаимодействия и выражающих устойчивый, воспроизводимый характер зависимости между ними . При этом общественные отношения не всегда могут быть структурированы в связи с потребностями и интересами общества. Известно обособление общественных отношений в зависимости от объекта, вокруг которого формируются и выстраиваются общественные отношения. Тогда социальные роли участников отношений формируются в зависимости от отношения субъекта к тому или иному объекту (имущественные, жилищные, водные, лесные, авторские, др.). Земельные отношения традиционно выделялись в этом ряду. Мы не согласны при этом, что земельные отношения можно свести к только имущественным (экономическим) или к только природоресурсным отношениям. По нашему мнению, специфика получаемых от использования земли благ, способность обеспечить удовлетворение практически всех существующих в обществе потребностей делают землю уникальным объектом отношений. Земля выступает в общественных отношениях и как имущество, и как экономический природный ресурс, и как природный объект, подлежащий охране, и как пространство для осуществления различных видов деятельности. Эта уникальность (наряду с пространственной протяженностью и ограниченностью) дает основание выделить земельные отношения в особый вид общественных отношений.
При этом отношения по поводу использования и охраны земель, сохраняя свою специфику, тесно соприкасаются со всеми иными общественными отношениями, для реализации которых важно освоение земельных территорий. В этом в значительной степени заключаются сложность и наличие многообразных подходов в разных государствах к регулированию этих отношений правом.
Чем существеннее оказываются экологические и продовольственные проблемы в обществе, чем явственнее осознается уникальность земли как объекта, тем больше оснований для того, чтобы выделить отношения по поводу использования и охраны земель для специального урегулирования.
Однако вопрос государственно-правового воздействия может быть решен по-разному. Так, в Российской Федерации, несмотря на то что подход к регулированию земельных отношений сложился, исходя из представлений о земельных отношениях, закрепленных ст. 3 Земельного кодекса РФ («Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения)»), замечена тенденция пересмотра представлений о том, каким образом следует регулировать отношения по поводу использования земельных территорий.
Так, отстаивается точка зрения, на основании которой отношения по поводу оборота земель должны быть выделены из состава регулируемых земельным законодательством и урегулированы исключительно гражданским законодательством. Эта точка зрения легла в основу работы по подготовке Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (2009 г.) .
В последнее время прослеживается и иная тенденция. В целях регулирования можно условно разделить отношения по поводу использования земельных территорий на три блока: отношения территориального планирования и зонирования, которые должны регулироваться градостроительным законодательством; отношения оборота земель, регулирование которых должно осуществляться земельным и гражданским законодательством; отношения охраны земель, которые должны составить предмет регулирования земельного и экологического законодательства. Эти идеи находят отражение в ряде последних, исходящих от федеральных органов исполнительной власти законодательных инициатив времени, которыми возможно изменить зонирование земель в Российской Федерации путем замены деления земель на категории установлением разрешенного использования на основе градостроительного, сельскохозяйственного и лесного регламентов. Другими законодательными инициативами предполагается предусмотреть универсальные, т.е. относительно независимые от вида использования земель нормы предоставления земель из государственной или муниципальной собственности.
В приведенных преобразовательных идеях, как представляется, чувствуется недостаточное понимание сущности земельных отношений и того, что все земельные отношения тесно взаимосвязаны. Принципы современного земельно-правового регулирования при всех проблемах и недостатках в целом верно отражают особенности и приоритеты земельных отношений как единого предмета регулирования. В основе регулирования при этом находятся, как полагаем, именно цели использования земель. В зависимости от цели использования устанавливается правовой режим территорий и земельных участков на основании отнесения этих объектов к определенной категории, определяются особенности оборота земельных участков. Цели использования оказывается под контролем при осуществлении мер по охране земли как природного объекта.
Как уже было замечено, для изучения особенностей правового регулирования целесообразно определиться с признаками земельных отношений, объединяющими их в один предмет регулирования. В качестве такого признака наиболее часто называется земля как материальный объект отношений. В этом случае целесообразно уяснить, почему земля может играть такую роль. Земля обладает рядом свойств, важных для общества: она является универсальным объектом, любая часть которого (пусть и при приложении усилий) способна удовлетворить все связанные с ней потребности и интересы; она представляет собой незаменимый объект, т.е. отношения по поводу земли объективно не могут превратиться в отношения по поводу каких-то иных объектов; любой земельный участок может являться частью иного, большего по площади объекта отношений - территории государства и более того - территории всей планеты; земля является относительно ограниченным материальным объектом отношений, что означает неизбежность притязаний на одни и те же участки со стороны разных лиц, движимых разными интересами, а значит, и необходимость разрешения конфликтов в связи с такими притязаниями; земле присуще относительное единообразие способов присвоения и использования для обеспечения разных, даже весьма несходных между собой по содержанию интересов.
С точки зрения предоставляемых обществу благ существенным для выстраивания правовых отношений оказывается и то, что использование части земной поверхности, например для строительства, создает препятствие для использования земель в целях лесного хозяйства или природоохранных целях. Тем самым расширение потребления обществом одних благ, предоставляемых землей, объективно уменьшает возможности потребления других. Отсутствие учета этого обстоятельства при правовом регулировании использования земель может привести к необратимым последствиям. В этом смысле задачей государственного воздействия на земельные отношения является регулирование перераспределения земель в обществе. В частности, рыночный оборот земельных участков требует не только контроля, но и регулирования со стороны государства с тем, чтобы земельные ресурсы в результате стихийно развивающегося рынка не оказались сосредоточены в руках ограниченного числа лиц, обладающих финансовыми или административными ресурсами, в ущерб социальным потребностям. Сказанное является дополнительным аргументом в пользу того, чтобы рассматривать земельные отношения как сложную совокупность социально-значимых отношений, а не только как разновидность экономических отношений.
В связи с перечисленными свойствами выстраивание, например, государственных границ, границ административных образований и т.п., отношений по поводу земли и их регулирование неизменно затрагивают и иные интересы - экологические, экономические, другие. Единство объекта отношений, а также взаимосвязанность самих отношений и дают основания для того, чтобы рассматривать земельные отношения, а следовательно, и соответствующие им правовые отношения как систему.
Для правового регулирования устанавливать нормативные правила приобретения прав на землю без учета того, зачем земля приобретается, или правила использования земель без учета особенностей ее оборота, а тем более законодательно разъединять нормативное регулирование различных видов использования земель, их оборот и охрану как природного объекта - значит игнорировать саму специфику социальной природы земельных отношений.
В основу формирования земельных отношений как единого предмета регулирования ложится, таким образом, осознание необходимости учета указанных факторов при установлении отдельных норм и правовых механизмов. Все земельные взаимодействия и отношения тесно связаны между собой, следовательно, также взаимосвязаны должны быть и земельные правоотношения.
Выделение земельных отношений в особый предмет регулирования с особыми принципами регулирования и установлением специальных норм оборота и охраны такого природного объекта, как земля, обосновано необходимостью системного подхода к регулированию земельных отношений. При этом сами общественные взаимодействия по поводу земли движимы определенными потребностями в получении и распределении благ при использовании земельных территорий. Потребности эти в конкретном обществе и в конкретный период облекаются в систему общественных интересов по поводу земли, носителями которых оказываются различные социальные группы.
Каждый человек вынужден обеспечивать свои потребности в системе общественных отношений и интересов, предлагаемых ему тем общественным устройством, в котором ему выпало жить. В целом данные идеи в известном смысле движутся в русле тех идей, которые отстаивал Р. Иеринг. По крайней мере, можно сказать, что право защищает те общественно значимые интересы 1 , которые служат обеспечению основных потребностей общества. Интересы эти носят неслучайный и действительно общий характер.
Несмотря на то что современные земельные отношения отличаются такой же сложностью и разнообразием, все равно практически все отношения по поводу земли можно свести к трем основным: приобретение (присвоение) земли, использование земли, охрана земли .
Земельные общественные отношения мы рассматриваем, таким образом, как реальное общественное явление, совокупность социальных взаимодействии, которая имеет свои закономерности формирования и развития, не сводимые исключительно к государственно-правовому регулированию. Земельные отношения постоянно видоизменяются в зависимости от исторического периода и особенностей данного общества и государства. Земельные общественные отношения являются социальной предпосылкой формирования земельно-правового регулирования, земельных правоотношений и земельного правопорядка.
К земельным отношениям относятся те отношения, которые возникают, развиваются и прекращаются в связи с реализацией сложившихся в обществе потребностей и интересов по поводу использования земли в целях обеспечения основных нужд общества. Систематизация интересов в использовании земли и общественных потребностей дает вполне ясное основание для классификации земельных правоотношений, а также для изучения ведущих направлений регулирования земельных отношений, таких как использование земель по целевому назначению, планирование использования и охраны земель, установление системы прав на землю и др.
Основные способы использования земли менялись вместе со сменой исторических периодов, но сами цели использования (сельское хозяйство, строительство, производство, др.) оставались неизменными. Необходимость осуществления различных видов деятельности и связанная с этим необходимость мириться с условиями, когда разные люди претендуют на реализацию разных потребностей по использованию земли, определяют некоторые особенно важные для права темы.
Во-первых, если человеческая деятельность требует присвоения земельной территории пользователем, оно должно быть признано обществом. Отсюда особые условия приобретения прав на землю. Во-вторых, использование приобретенной земли должно быть признано обществом и государством. Это связано с несколькими причинами: земельный участок является частью государства, а значит, территорией, на которую распространяются особые публичные интересы, связанные с обеспечением государственного суверенитета; в-третьих, земля - это не обычный объект общественных отношений, а часть природы, окружающей среды, нормальное экологическое состояние которой оказывается одним из существенных потребностей человечества; в-четвертых, использование земельного участка может затрагивать не только публичные, но и разнообразные частные интересы (соседей, наследников и т.д.).
Помимо представленных земельных отношений осознание потребности в благоприятной окружающей среде сформировало еще один вид отношений - отношения по поводу охраны земель как природного объекта. При этом в эти отношения вовлекаются и лица, не обладающие юридическими правами на землю. Для таких земельных отношений экономическое господство над землей не имеет решающего значения. Включение этих отношений в состав земельных могут иметь следующие обоснования: во-первых, все земли всегда имеют собственника - либо частного, либо публичного; во- вторых, негативное воздействие, как правило, оказывается следствием использования земельного участка или земель. В любом случае та или иная часть земли претерпевает изменения в результате физического воздействия, что меняет ее качество как объекта земельных отношений. Таким образом, данные отношения, являясь по своей сути экологическими, могут быть отнесены к земельным по признаку объекта воздействия.
Формирование теоретических представлений о земельных отношениях как предмете регулирования происходило в период господства марксистской теории развития общества, согласно которой, в частности, общественные отношения принято делить на материальные (производственные, экономические) и идеологические. При этом правовые отношения по поводу земли признавались идеологическими, тогда как предмет регулирования - земельные отношения - были отнесены к материальным, экономическим отношениям. Возвращаясь к понятию «земельные правоотношения», предложенному Г.А. Аксененком, напомним, что ученый определял земельные правоотношения как форму только экономических отношений.
Несмотря на то что мы не разделяем такого подхода, все же имеет смысл уделить некоторое внимание сложившемуся ранее мнению. Тем более что оно довольно распространено и сегодня, а законодательное регулирование земельных отношений осуществляется с заметным доминированием взгляда на земли именно как на экономический ресурс. Вместе с тем и прежде не все авторы соглашались с тем, что правоотношение в полной мере должно быть отнесено к идеологическим отношениям.
С точки зрения марксистской теории, с позиции которой изучались в советский период не только правовые, но и все социальные явления, земельные отношения рассматривались исключительно как материальные или базисные, экономические. Именно экономические по своему содержанию земельные отношения, т.е. основанные на использовании земли как главного экономического ресурса, считались доминирующими, в том числе и с точки зрения правового регулирования. Иные функции земли в общественных отношениях авторами практически не принимались во внимание. Обоснованность данного подхода доказывалась тем, что в основе земельных правоотношений находятся прежде всего отношения собственности на землю 1 . А «собственность» - категория экономическая. Последнее, как представляется, нельзя считать до конца верным. Ведь земля рассматривалась не только как средство производства и объект права собственности, но и как подлежащий охране природный объект.
В настоящее время представление об иерархическом делении по принципу базиса и надстройки не является единственным. Существует мнение, что делить общественные отношения на приоритетные и второстепенные означает умалять многоплановость и разносторонность потребностей, составляющих основу развития человеческого общества .
Таким образом, если согласиться с мнением о равнозначности для общества всех общественных отношений, то и все общественные земельные отношения (не только экономические) должны иметь для права также равное значение. Иными словами, земельно-правовое регулирование действительно должно исходить из учета и сбалансированности всех общественных интересов, если их реализация связана с использованием земли .
Общественные отношения по поводу земли, как уже было замечено, многообразны, и взаимосвязь этих отношений довольно сложна. Это оказывается одной из причин того, почему не всегда просто выделить тот или иной круг отношений по поводу земли для специального правового регулирования. Однако выявление круга этих отношений, работа по определению их особенностей и градации важны именно для выбора и установления способа правового воздействия, а значит, для определения их в качестве предмета регулирования.
В исследовательских целях, как и в целях правового регулирования, следует различать земельные отношения как реальное общественное явление (предмет правового регулирования в широком смысле) и сформулированное законодателем, закрепленное в законе понятие земельных отношений (предмет правового регулирования в узком смысле). В идеале содержание этих двух категорий должно совпадать. Но первое - это реальное явление, предмет исследования, последнее обретает форму законодательной нормы, а потому требует и однозначного толкования.
К сожалению, не способствует четкому определению в земельном законодательстве земельных отношений как особого предмета регулирования отсутствие однозначного толкования категории «использование земель». Эта категория закреплена Земельным кодексом Российской Федерации в качестве основного критерия отграничения земельных отношений от иных. Так, при установлении в соответствии с ЗК РФ требований использования земли в целях ее охраны (гл. II) или для обеспечения различных видов пользования земельными участками (гл. VI) речь идет преимущественно о регулировании отношений, связанных с непосредственным воздействием на землю. Но содержание ст. 3 ЗК РФ наводит на мысль о том, что категория «использование земель» включает в себя не только деятельность, связанную с физическим воздействием на землю. В частности, п. 3 той же ст. 3 ЗК РФ, указывает на то, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, иным природоресурсным законодательством. Земельным кодексом Российской Федерации закреплены специальные нормы, регулирующие отношения по приобретению и отчуждению земельных участков. Таким образом, под отношениями по использованию земель в смысле ст. 3 ЗК РФ следует понимать все основные виды деятельности, объектом которой является земля. Следует заметить, что и правовая практика в целом подтверждает эту точку зрения и относит к земельным отношениям общественные отношения в области пользования земельными участками, управления землей, охраны и оборота земель.
В то же время, чтобы не было разночтений при регулировании земельных отношений Земельным кодексом Российской Федерации и другими нормативными актами, целесообразно не применять термин «использование» в разных значениях.
ЗК РФ специально обращается к тем отношениям, которые возникают по поводу использования тесно связанных с землей объектов.
В статье 3 ЗК РФ указано, что к отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, особо охраняемых природных территорий и объектов, атмосферного воздуха и объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются нормы соответствующего отраслевого законодательства 1 .
Таким образом, ЗК РФ подтверждает, что перечисленные отношения земельными отношениями не являются. К последним не относит земельное законодательство и отношения по поводу иной, кроме земельного участка, недвижимости.
Тем не менее нельзя не заметить, насколько сложно и на практике, и при законодательном регулировании разграничить и соотнести между собой перечисленные отношения (и лежащие в их основе интересы).
В целом современное российское законодательство при определении особенностей правового механизма воздействия на земельные и смежные с ними отношения признает различие в сложившихся в общественных отношениях интересах, которые можно удовлетворить использованием земли. Более того, учет интересов (публичных, частных, интересов отдельных социальных групп) в использовании земли, природных ресурсов и недвижимости - одна из задач законотворческой деятельности последнего времени. Но приходится согласиться, что категорию «интерес» вряд ли можно считать непосредственным предметом правового регулирования. Интересы, как раньше, так и теперь, реализуются в общественных отношениях - действительном предмете регулирования.
Некоторые авторы считали, что в состав земельных отношений следует включать отношения, объектами которых являются недра, леса, воды , а также животный мир и атмосферный воздух, естественная (помимо лесов) растительность. Таким образом они соглашались при регулировании природоресурсных отношений с приоритетом интересов в использовании земли.
В то же время лесное законодательство с принятием Лесного кодекса РФ (ЛК РФ) в 2006 г., сделало серьезный шаг к тому, чтобы вывести из состава лесных отношения по поводу лесных участков. Лесные участки согласно понятию, данному ЛК РФ, несмотря на различия в их образовании, объявлены разновидностью земельных участков. Водный кодекс Российской Федерации также исключил из состава самостоятельных водные объекты, находящиеся в границах земельного участка. Не до конца решен вопрос с регулированием использования земельного участка и расположенного под ним участка недр. Тем не менее можно сказать, что со времени принятия ЗК РФ законодатель, внеся изменения в водное и лесное законодательство, фактически расширил содержание земельных отношений. Это, по сути, должно означать и расширение действия земельного законодательства. Хотя, как мы понимаем, общий принцип разграничения земельных, лесных, водных отношений, отношений по поводу использования недр в законодательстве остается в силе.
Отсутствуют пока что основания считать, что законодательство в полной мере воспринимает идею, согласно которой отношения по поводу земельных участков следует рассматривать только как отношения по поводу недвижимости 1 . За этим логически должно следовать исключение отношений по поводу земельных участков из состава земельных отношений как предмета регулирования земельным законодательством. Дискуссии и развитие законодательного регулирования говорят о том, что многие вопросы этого круга еще не нашли однозначных ответов.
Так, отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками законодатель выделил в особый вид отношений. Согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Заметим, что в этом случае определение данных отношений как отношений особого вида вполне оправданно. Это отношения по поводу использования конкретных объектов земельных отношений - земельных участков.
ЗК РФ именовал данный вид отношений имущественными, имея в виду признание земельного участка недвижимым имуществом. Но, как представляется, при этом законодатель не собирался отказать названному кругу отношений в статусе отношений земельных (иначе объяснение содержания не только ст. 3 ЗК РФ, но и заложенных в Кодексе принципов регулирования данных отношений оказывается противоречивым). Но при этом Кодекс определил, что эти отношения являются предметом регулирования как земельным, так и гражданским законодательством. Несмотря на возобновляющиеся попытки пересмотреть принципы соотношения земельного и гражданского законодательства, представляется верным мнение о том, что законодателю не следует уходить от положений ст. 129 ГК РФ, согласно которым оборот земли и других природных ресурсов регулируется ГК РФ постольку, поскольку он не ограничивается законами о земле и других природных ресурсах 1 .
Сказанное является еще одним основанием обратиться не только к отграничению земельных отношений от иных общественных отношений, но и к вопросу о делении земельных отношений как предмета регулирования на виды . Напомним, что существуют критерии определения их состава. Так, признано, что круг отношений, считающихся земельными, во многом зависит от той роли, какую играет в обществе земля . Кроме того, выстраивая отношения по поводу земли, следует считаться с рядом ее особенностей как материального объекта, в том числе с тем, что это ограниченный в пространстве нерукотворный природный объект, который составляет основу существования всего живого на земле. Эти и другие свойства земли не могут не оказывать воздействия на формирование общественных земельных отношений.
Как уже было замечено, все земельные отношения, возникавшие на протяжении истории человечества, можно условно разделить на две большие группы, тесно связанные между собой: отношения по поводу присвоения земли и отношения по поводу использования ее полезных свойств. Безусловно, основная ценность земли для общества заключается именно в эксплуатации ее полезных свойств или предоставляемых ею благ. Но использование этих благ, распространение на землю тех или иных общественных интересов возможно путем присвоения определенной земельной территории. Таким образом, заявив принятым в обществе способом о своем владении участком (присвоив его), лицо может, с одной стороны, распространить на него тот вид деятельности, который в большей мере соответствует его интересам, с другой - оградить использование участка конкурентами, т.е. ограничить распространение на него чужих интересов.
В то же время формы, в которых отношения присвоения и использования земли выступают в каждом конкретном обществе, отличаются большим разнообразием. Оно зависит от исторического периода, в котором находится то или иное общество, от состояния экономических и иных общественных отношений, представлений общества о социально-экономическом строе, о роли земли в общественных отношениях и, соответственно, о юридическом закреплении этой роли.
Н. Рулан, сравнивая, например, подходы к правовому регулированию земельных отношений в современной Франции и колонизированных в свое время Францией африканских государствах, обратил внимание на разницу в представлениях этих обществ о земле . Различия, по мнению автора, заключаются в том, что в сходных по своему характеру земельных отношениях традиционная (общинная) система, преобладающая в государствах Африки, абстрагируется от экономической ценности земли, тогда как французская система, основанная на капиталистическом производстве, ставит ее на первое место.
Помимо общественных ценностей, которые могут оказаться в основе регулирования земельных отношений в разных обществах, автор сравнивает способы присвоения земли при разном общественном строе. Один из способов основан на распространении власти на определенную земельную территорию, другой, получивший активное развитие позднее, - на приобретении земель в процессе эквивалентного обмена, в том числе в условиях рыночных отношений. Эти два способа в тех или иных формах проявляют себя в любом обществе, в том числе и в современной России.
Принятые в обществе и зафиксированные правом способы присвоения земли конкретными лицами тесно связаны с формами собственности на землю. Преобладание общинной, государственной, иных видов собственности, а также сословной собственности на землю соответствует ведущему значению властных отношений по присвоению, предоставлению (перераспределению вообще) земли в государстве. Развитие частной собственности на землю, свободной от сословных и иных ограничений, связанных с положением субъекта в обществе, соответствует развитию рыночного обмена земельными участками. Российская Федерация, как представляется, находится на том этапе, для которого характерно преобладание властных отношений при приобретении прав на землю. Это подтверждается обширными площадями земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также количеством властных полномочий, которыми наделены органы государственной власти и органы местного самоуправления в отношении земли. В то же время одним из существенных факторов движения земельных отношений является активное развитие частной собственности на землю, которая увеличивает потребности в рыночном земельном обороте, а значит, и в его адекватном правовом регулировании. В целях активизации оборота земель приняты обширные поправки к Земельного кодексу РФ, направленные на упрощение предоставления земельных участков из государственной или муниципальной собственности .
Но нельзя не признать, что «властный» способ перераспределения земель и управления землями продолжает занимать в России ведущие позиции. Это проявляется как в практике принятия решений об изъятии земельных участков, так и в других вопросах защиты права частной собственности на землю в случае конфликта этого права с публичными интересами. Поскольку землю можно считать ресурсом и объектом, имеющим значение для всего общества, данный подход не может быть признан неверным. Однако следует заметить, что механизмы обеспечения и защиты права частной собственности на землю в Российской Федерации еще нуждаются в совершенствовании. В частности, целесообразно более четко отграничивать правовые методы обеспечения действительного публичного интереса в земельных отношениях от попыток использовать властные ресурсы при перераспределении земель в интересах определенных групп лиц.
Общественные отношения по поводу земли направлены на использование благ, предоставляемых землей. Отношения по поводу присвоения земельных территорий (участков, ресурсов) являются, как было замечено, предпосылкой и основанием реализации отношений по поводу извлечения из земли определенных благ. Таким образом, представления об общественных земельных отношениях и их видах - это преимущественно представления об отношениях по поводу использования благ, предоставляемых землей, или, что практически то же самое, - тех функций, которые исполняются землей в обществе.
То, что в период реформ отношения по перераспределению земель могут быть такими напряженными, еще не значит, что они имеют ведущее значение среди отношений по поводу земли. В любом обществе в любой исторический период целью приобретения земельного участка, земельной территории было не само приобретение, а дальнейшее распространение на него своего господства для использования в своих интересах. Поэтому основным видом земельных отношений следует считать отношения по поводу использования земли. Сущность этих отношений не меняется в зависимости от общественного строя и времени.
Если же предположить обратное и признать доминирование, исключительность или абсолютную независимость отношений по перераспределению земли от отношений по ее использованию, то логическим результатом такого подхода может стать сосредоточение земельных территорий в руках тех, кто обладает наибольшими ресурсами для приобретения земель - деньгами или властью. Возможности использования земли, интересы в использовании, все правовые конструкции, связанные с обеспечением обоснованного и справедливого извлечения из земли важных для общества благ, оказываются здесь ни к чему.
В продолжение исследования основной темы параграфа, касающейся видов земельных отношений, можно задать вопрос о том, что понимается под экономическими отношениями (раз к ним долгое время причисляются отношения земельные) и какие идеи о структуре общественных отношений преобладают в настоящее время.
Как уже говорилось, земельный строй в СССР формировался исходя из представлений о ведущей роли экономических отношений в развитии общества в целом. В течение практически всего прошлого века провозглашалась экономическая ценность земли при отрицании ее денежной стоимости и, следовательно, того, что земля является недвижимостью. При этом в качестве незыблемого достижения советского общественного строя рассматривалась исключительная государственная собственность на землю.
С реформами изменился взгляд в большей степени на содержание экономических отношений, чем на их место в обществе. Собственно, идеи экономического детерминизма влияют на различные стороны жизни российского общества, включая правовое регулирование и принятие управленческих решений, и теперь. В то же время при определении земельных отношений как предмета регулирования, возможно, имеет смысл обратиться к разным современным взглядам на содержание и значение основных факторов, влияющих на развитие общества. Исследования общественных явлений ведутся с позиций воздействия на них не только какого-то одного фактора (экономического, технологического, информационного), но и группой факторов. В этом смысле в литературе часто поддерживается точка зрения, согласно которой развитие общества во все эпохи и при всех обстоятельствах в конечном счете определяется способом жизнедеятельности, производства материальных благ, типом культуры, состоянием сознания и самосознания, историческими решениями человека, наконец, типом общественных отношений и взаимодействий, которые предопределяют групповые структуры общества 1 .
Фактически в том же ключе сформированы представления о сбалансированном (устойчивом) развитии общества. Концепция устойчивого развития - одна из наиболее воспринятых сейчас. Она разработана несколько десятилетий назад и представляет собой систему взглядов на соотношение экономических, экологических и социальных общественных интересов и потребностей. В последнее время данная концепция востребована при определении приоритетов международных отношений (прежде всего в экологической сфере), а также политики отдельных государств. Впервые основные направления устойчивого развития были сформулированы на международном уровне во второй половине XX в. при обсуждении проблем истощения природных ресурсов и охраны окружающей среды в связи с усилением экономического роста и преобладанием в обществе идеологии потребления. Так, в 1987 г. в докладе «Наше общее будущее» Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР) устойчивое развитие понималось как такое развитие общества, при котором «удовлетворение потребностей настоящего времени не подрывает способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности».
Со временем идеи устойчивого развития не утратили своей актуальности, что неоднократно подтверждалось на международных форумах и в подписываемых государствами документах. В 2002 году на Всемирном саммите ООН по устойчивому развитию участники засвидетельствовали приверженность всего мирового сообщества идеям устойчивого развития для долгосрочного удовлетворения основных потребностей человека при сохранении систем жизнеобеспечения нашей планеты.
С концепцией устойчивого развития согласуется признание значения земли в обществе в качестве: территории государства; территории проживания людей и осуществления хозяйственной деятельности; основного средства производства; места жизнедеятельности или расположения живых и неживых природных объектов . Таким образом, в настоящее время существуют разные мнения о структуре общественных отношений и их значении. Одно из них, довольно распространенное, заключается в том, что общественные отношения подразделяются на несколько больших групп в соответствии с жизненно важными для общества потребностями (материальными, духовными, организационными и социальными). Все общественные отношения, направленные на удовлетворение основных общественных потребностей и соответствующих им интересов, признаются в равной мере важными для сбалансированного развития общества.
Существенным для правового регулирования земельных отношений оказывается то, что общественные отношения формируются не столько общественными потребностями как глубинной основой поведения людей, сколько общественными интересами, в которых эти потребности выражаются. Не общественные потребности как таковые, а осознанные интересы составляют содержание субъективных прав участников земельных правоотношений, они же обеспечиваются правовыми средствами. Реализация общественных потребностей в использовании земли осуществляется только через обеспечение и регулирование соответствующих интересов.
Общество не в состоянии повлиять на выбор потребностей. Потребности, которые продиктованы людям способом общественной жизни и природой, являются наиболее глубокими причинами человеческой деятельности, они стоят за стремлениями людей. Но свобода воли человека проявляется по преимуществу в способности человеческого сознания расставлять свои потребности в иерархическом порядке 1 . Выбор приоритетов в обществе в отношении тех или иных потребностей задается системой ценностей, которые наряду с интересами влияют на содержание общественных отношений.
Попробуем оценить характер и состав земельных отношений с этих позиций для целей правового регулирования. Прежде всего, как представляется, такой подход дает известную возможность оценить и систематизировать разные по своему содержанию и целям земельные отношения. В приведенных идеях можно обнаружить и некоторую поддержку в поиске причин тех или иных процессов, протекающих при регулировании земельных отношений.
Причем то, что земля оказывается необходимой для удовлетворения всех общественных потребностей и основных интересов, видимо, не вызывает особых сомнений. Это выражается и в определенных видах использования земли. Так, в качестве объекта удовлетворения материальных потребностей земля используется в сельскохозяйственном и промышленном производстве, т.е. в сфере производства материальных ценностей. Потребности организационного (публичного, управленческого) характера выражаются в таких видах использования земли, как установление государственных и административных границ, пользование участками для обеспечения выполнения государством или органами местного самоуправления основных функций. Социальные потребности - в использовании земельных территорий для жилищного и коммунального строительства, в целях образования и здравоохранения. Удовлетворение духовных и познавательных потребностей - в использовании земель в целях науки, образования, культуры и религии.
Экологические потребности в данном случае следует рассматривать как макропотребности, они важны для нормального удовлетворения всех известных потребностей в обществе. Трудности восприятия их обществом связаны с тем, что они осознаны позже других и постоянно конкурируют с материальными потребностями. Кроме того, длительное время общество не воспринимало благоприятную окружающую среду как самостоятельную ценность, а обращалось к ней через иные ценности (защита здоровья людей, развитие ночных исследований природы, защита редких природных объектов и др.)).
Отношения собственности при таком взгляде обеспечивают не только материальные, но и все другие общественные интересы в зависимости от того, для каких целей приобретается земля. В связи с этим считать отношения земельной собственности, по крайней мере в рамках таких рассуждений, лишь экономическими, а землю рассматривать только как средство производства также не совсем верно. Отношения по поводу собственности на землю играют в данном случае общесоциальную роль: помимо прочего, эти отношения дают возможность перераспределения земельных территорий в целях реализации различного рода интересов, обеспечивающих основные человеческие потребности, целью которых оказывается использование земли, и представляющих собой весьма пеструю картину. Ведь каждый вид потребностей можно обеспечить с помощью реализации ряда интересов, причем иногда конкурирующих между собой. Так, например, в целях производства сельхозпродукции угодья могут быть использованы как для выращивания зерновых культур, так и для организации пастбища для скота. На земельном участке можно построить типовой многоэтажный дом, а можно - элитный коттедж, и в том и в другом случае земля будет использована для обеспечения потребностей людей в жилье. Конфликтующими между собой могут оказаться и интересы в использовании земли, цель которых - удовлетворение духовных потребностей, например при решении вопроса об использовании земли для функционирования музея или организации монастыря и т.д.
На основании изложенного можно сделать выводы о соотношении земельного общественного отношения и земельного правового отношения.
Земельное правоотношение является составляющей земельных общественных отношений. Субъекты земельных правоотношений, соответственно, являются участниками общественных отношений по поводу земли. Формирование и развитие земельного правоотношения осуществляются на основании правовой нормы, а также под воздействием факторов и особенностей развития земельных общественных отношений в данном государстве и в данное время.
Мы не склонны именовать соотношение земельного правоотношения и общественного отношения соотношением правовой формы земельных общественных отношений и материального содержания. Очевидно, что правом не охватываются все общественные отношения по поводу земли. Как мы уже говорили, земельное правоотношение представляет собой разновидность социального взаимодействия по поводу земли. А социальные взаимодействия, в свою очередь, формируют общественные отношения. Связь земельного правоотношения и общественного земельного отношения проявляется во всех составляющих этого правового явления. Субъекты земельного правоотношения - это всегда участники общественного земельного отношения; сущностью содержания субъективных прав и обязанностей субъектов являются интересы и потребности по поводу использования земли, сформированные и реализуемые именно в общественном отношении 1 . Юридический факт, описанный в гипотезе правовой нормы как основы возникновения земельного правоотношения, представляет собой интерпретированные законодателем жизненные обстоятельства, которые, в свою очередь, не что иное, как часть земельных общественных отношений. Таким образом, чем точнее гипотеза и диспозиция земельно-правовой нормы отражает реальные земельные общественные отношения, тем ближе к ним будет и возникающее на основе юридического факта земельное правовое отношение, и наоборот.
Учет и изучение соотношения правового отношения по поводу земли и земельных общественных отношений имеют решающее значение для успешного проведения государственной земельной политики и осуществления государственно-правового воздействия на земельные отношения. Это дает представление о границах, механизме и специфике такого воздействия, позволяет исследовать проблемы его эффективности.
Можно сделать несколько выводов о том, как видит современное земельное право земельные отношения и какие сущностные свойства этих отношений оно намерено поощрять и защищать:
Из этого следует важный для изучения земельного правоотношения вывод: земельные интересы и потребности правовая норма породить не может, а потому обязана учитывать те интересы и потребности, которые возникают в процессе использования земли в обществе, т.е. в земельных общественных отношениях.
человеческая деятельность, сочетает в себе сущностные экологические качества, выражающиеся в признании земли природным объектом, а также экономические качества, выражающиеся в признании земли природным ресурсом и недвижимостью. В связи с этим следует исходить из равноправного, санкционированного доступа к земле в целях обеспечения всех общественных потребностей и соответствующих им интересов. В соответствии с рядом признанных общественных ценностей земельным правом согласно ЗК РФ расставлены приоритеты человеческих потребностей, удовлетворение которых достигается использованием земли. При этом основными социальными потребностями названы потребность в обеспечении здоровья людей, а также охрана земли как природного объекта и части природной среды.
См.: Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 7. См.: Иеринг Р.Ф. Избранные труды: в 2-х т. М., 2006. Т. 1.С. 19. Момждян К.Х. Указ. соч. С. 309.
Представляют собой взаимодействия между физическими и юридическими лицами, публично-правовыми образованиями и государственными органами, направленные на оптимальное владение, пользование, распоряжение и охрану земельных территорий, как необходимых элементов жизнедеятельности людей, проживающих в пределах одной страны. Понятие и виды земельных правоотношений регулируются Конституцией РФ ( , ), а также рядом федеральных законодательных актов, к числу которых можно отнести:
Надо сказать, что данные законы – основные, но не единственные нормативные правовые акты, регулирующие обширный круг земельных правоотношений.
Сторонами (субъектами) земельных отношений вправе выступать юридические и физические лица, органы муниципалитетов, государственные структуры. При этом, законом предусмотрены конкретные статусы сторон:
Все указанные лица (кроме обладателей сервитута) признаются правообладателями земельного участка .
Земельное право предусматривает две методики регулирования взаимоотношений: диспозитивную и императивную . Каждая из методик обладает общими и специфическими особенностями.
В основу императивной методики заложено закрепление обязанностей, запретов, подлежащих исполнению. Данный способ регулирования имеет большое значение для содержания земельных прав. Установленные законодательными документами обязанности для сторон земельных правоотношений исключают отклонения в их выполнении. В случаях невыполнения сторонами указанных обязанностей или появления признаков уклонения от их выполнения, последует наказание в рамках действующего закона.
Создание запретов – это начертание границ должных и возможных линий поведения для сторон земельных взаимоотношений. Данные действия позволяют:
При диспозитивной методике сторонам взаимоотношений даётся свобода выбора способа реализации поставленных задач. Существует 3 типа диспозитивной методики урегулирования земельных взаимоотношений:
Земельные взаимоотношения по характеру выполняемой функции делятся на две группы: правоохранительную и регулятивную . Каждая из групп наделена некоторыми нюансами.
Регулятивные взаимоотношения отражены в нормах земельного права. Они устанавливают особый порядок действий, которые выполняют стороны таких взаимоотношений.
Правоохранительные взаимоотношения имеют существенное отличие от регулятивных. Основным отличием является причина их возникновения. Такие взаимоотношения появляются в случаях, когда одна из сторон уклоняется от установленных норм законодательных документов в области охраны земли. Тогда и возникает необходимость оказать на субъект юридическое воздействие. Также отношения могут возникнуть в ситуации, когда лишь появилась угроза нарушения земельных законов. Поэтому с целью предупреждения совершения противоправных действий, органом, уполномоченным на осуществление контроля в данной сфере проводятся охранительные мероприятия.
Виды земельных правоотношений по целям использования определяются исходя из принадлежности земель к определенным категориям. Существуют следующие группы земель:
Общественные отношения как предмет правового регулирования весьма динамичны и подвижны, между ними нет застывших граней, а поэтому в практике правового регулирования зачастую возникают вопросы в разграничении предметов правового регулирования и определении, к какой отрасли права можно отнести тот или иной случай.
В силу этого и появляются проблемы отграничения земельного права от других отраслей права и определения его места в общей системе права России.
Рассмотрим основные критерии, позволяющие отграничить земельное право от смежных правовых отраслей.
От государственного права земельное право отличается тем, что предметом регулирования последнего являются экономические земельные отношения, а не отношения по государственному устройству, обусловленные политическими мотивами, что составляет задачу правового регулирования государственного права.
Земля как территория регулируется земельным правом в качестве территориального базиса размещения производительных сил: строительства объектов; выращивания лесополос; отведения земли под пашню и т.п.
Нормы же государственного права решают вопросы при организации и определении границ территории как обязательного признака государства; эти границы определяют пределы государственной власти.
От административного права, для которого характерно наличие власти и подчинения, земельное право отличается тем, что хотя в нем и присутствуют отношения субординации, но они касаются лишь регулирования узкого круга земельных общественных отношений, за пределами которых субординация, соподчиненность прекращаются. Этим кругом земельных отношений являются те отношения, которые влияют на судьбу земли.
Например, недопустимо без разрешения уполномоченных органов приступать к использованию земельных участков до установления границ этих участков в натуре (на местности) и выдачи документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования и аренды. Соответствующий уполномоченный орган тем самым имеет решающее слово в деле предоставления земельного участка. Однако за пределами этого управленческого действия (т.е. когда границы участка установлены в натуре и выдан соответствующий документ) полномочия указанного органа заканчиваются и он не вправе обязывать землепользователя совершать действия, не предусмотренные законом.
Отграничение гражданского права от земельного права до принятия нового ГК РФ практически не вызывало особых затруднений и состояло в том, что объектом второго являлась земля, а не какое-то другое имущество.
Закрепление в Конституции РФ частной собственности на землю, восстановление в законодательстве категории недвижимости, разрешение купли-продажи земли, а следовательно, появление земельного рынка, разрешение залога земли, ипотеки и т.д. дали возможность цивилистам поставить вопрос о пересмотре важнейшего и основополагающего принципа в отношении земельного и гражданского законодательства.
Однако если обычное имущество представляет собой материальные ценности, созданные человеческим трудом, то земля – естественно возникший объект природы и существует по особым объективным законам природы. Эти признаки нашли свое отражение в земельном праве и не присущи гражданско-правовому регулированию.
Включение земли в отношения собственности (сделки купли-продажи и т.п.) осложнили разграничение земельных отношений от гражданско-правовых. Так, например, при продаже земельного участка возникают две группы отношений: земельные (касающиеся переоформления купленных земельных участков) и гражданские (возникающие при процедуре купли-продажи этих участков).
Земельно-правовая и гражданско-правовая процедуры тесно переплетаются и взаимообусловливают друг друга: земельно-правовые нормы дают основания гражданско- правовым сделкам, а в гражданско-правовых сделках практически реализуются земельно-правовые нормы.
Отличие финансового права от земельного права заключается в том, что если предметом первого являются отношения по обороту финансовых средств, то в предмет второго финансовые отношения входят частично и лишь в той части, которая касается обеспечения условий надлежащего использования земельных участков. Например, финансирование проектно-изыскательских работ по размещению объектов на земельных участках допускается только после вынесения органом местного самоуправления решения о предварительном согласовании места размещения данных объектов. Иначе говоря, нормы земельного права взаимодействуют с нормами финансового права лишь в области, обеспечивающей устранение причин и условий, способствующих нерациональному размещению этих объектов и непроизводительных затрат на проектно-изыскательские работы.
От экологического права земельное право отличается тем, что если эколого-правовые нормы регулируют отношения, возникающие в связи с охраной экосвязей природных объектов, то земельное право регулирует преимущественно экономические земельные отношения, возникающие в связи с предоставлением, изъятием земель, порядком их использования. При этом в предмет земельного права входят и отношения, связанные с экологизацией землепользования, однако эта экологизация имеет вспомогательный характер. Так, требование улучшения экологической обстановки на территории в результате хозяйственной деятельности является обязательным элементом землеустроительных действий и деятельности по реализации прав собственника на землю, землевладельца, землепользователя и арендатора земли.
Если в предмет эколого-правового регулирования входят отношения, связанные с охраной вод, лесов, недр, дикой фауны и атмосферного воздуха, то в предмет земельного права входят лишь отношения, связанные с использованием земли. Согласно ЗК РФ лесные, водные отношения, а также отношения по использованию и охране недр, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, особо охраняемых территорий и объектов, объектов культурного наследия народов России регулируются специальным федеральным законодательством РФ и ее субъектов.
Земельно-правовые и эколого-правовые отношения тесно переплетаются и взаимообусловливают друг друга. Например, земли природоохранного назначения используются с соблюдением установленного природоохранного режима, а этот режим диктуется спецификой объектов, расположенных на данных землях: заказников, лесов, выполняющих природоохранные функции, памятников природы и т.п.
От аграрного права земельное право отлично тем, что предметом аграрного права являются производственные отношения, складывающиеся в сфере производства сельскохозяйственной продукции, как это утверждал М. И. Козырь , а земельно-правовое предписание направлено на создание надлежащих предпосылок для сельскохозяйственной эксплуатации угодий (предоставление земель в пользование, установление критериев рационального их использования, порядка выделения земельных участков для создания крестьянских хозяйств и т.д.).
Если объектом земельно-правовых отношений является только земля, то объектами аграрного права могут быть средства производства, сельскохозяйственные технологии и иные объекты, необходимые для нормального функционирования сельскохозяйственного предприятия.
Вместе с тем объекты аграрного права отличны и от объектов гражданского права, поскольку первые, находясь в сфере сельскохозяйственного производства, связаны с использованием угодий. Взаимосвязь с землей влияет на юридический статус имущественных объектов. Например, мелиоративная стационарная система используется в режиме, продиктованном объективными законами природы (весенне-летний цикл работы, обеспечение режима почвенной влаги, подчиненность ритма работы фазам роста выращиваемой сельскохозяйственной продукции и т.п.).
Объекты аграрного права (техника, сельскохозяйственные сооружения, мелиоративные устройства и т.п.) являются элементами сельскохозяйственной технологии, правовое регулирование отношений которой в силу их специфики нуждается в наличии определенных норм аграрного права.
От трудового права земельное отличается тем, что предметом первого является внутренний трудовой распорядок предприятий-землепользователей, а предметом второго – земельный распорядок.
Поскольку земельный распорядок на предприятии реализуется через трудовой распорядок, то нормы земельного и трудового права, безусловно, тесно взаимосвязаны. Например, сельхозпредприятие обязано эффективно использовать свои угодья, повышая их плодородие и применяя природоохранные технологии, но эта цель может быть достигнута через надлежаще поставленную в данном хозяйстве дисциплину, применение стимулов и других мер воздействия, предусмотренных трудовым законодательством.
Трудовым правом предусмотрены меры ответственности за нарушение земельного законодательства. Так, за непринятие мер к охране земель, за их порчу, нерациональное использование, являющееся нарушением трудовых, в том числе должностных, обязанностей, виновные могут подвергаться дисциплинарной, материальной ответственности, лишению льгот и преимуществ, применяемых администрацией предприятия.
Однако такие меры не могут применять иные лица, кроме администрации предприятия, и процедура применения указанных мер воздействия является исключительно предметом трудового права.
План
Семинарского занятия по Земельному праву России
(для студентов дневного отделения ФДО ННГУ)
1. Предмет и система Земельного права
1.1. Роль Земли в системе общественных отношений
1.2. Понятие и предмет Земельного права
1.3. Соотношение Земельного права с другими отраслями российского права
2. Понятие и состав Земель в РФ
3. Понятие Земельного участка и порядок образования земельных участков
4. Право собственности на землю (понятие, формы, содержание)
5. Иные права на земельные участки (право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования, право безвозмездного срочного пользования, аренда земельных участков, право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут)
6. Сделки с земельными участками
7. Плата за землю
8. Земельный кадастр, земельный контроль, землеустройство, мониторинг земель
9. Юридическая ответственность за земельные правонарушения.
Роль Земли в системе общественных отношений
Выделяют следующие основные функции земли (по Р.К. Гусеву):
1. Политическую , т.е. земля определяет ограниченные пределы государственного территориального суверенитета РФ. Земля выступает в качестве пространственно - территориального базиса, т.е. как место размещения зданий,строений, сооружений и иных объектов.
2. Социальную - земля, как и другие природные ресурсы, выступает основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 ч. 1 Конституции РФ).
3. Экологическую - земля является неотъемлемой составной частью экологических систем природы и природной среды в целом и играет огромную роль в поддержании баланса в природе (круговорот веществ и т.д.).
4. Экономико-производственную - земля выступает в качестве основного средства производства, производительной силы в сельском и лесном хозяйстве.
Изучение земельного права, безусловно, необходимо начинать с изучения особенностей его предмета, т.е. самих земельных отношений. Специфика же земельных отношений как предмета правового регулирования во многом определяется особенностями объекта этих отношений - землей.
В.В. Петров 1 выделяет следующие особенности земли как объекта земельных отношений:
§ присущее земле свойство плодородия , которой обладает ее поверхностный слой - почва и которое в значительной степени определяет собой потребительную стоимость земли, т.е. ее полезность и способность выступать в качестве основного средства производства в сельском и лесном хозяйстве;
§ земля представляет собой «вечное средство производства» , поскольку ее естественная производительная способность, в отличие от других средств производства (станки, оборудование и др., которые сначала морально, а потом и физически устаревают и выходят из хозяйственного оборота), сохраняется и даже увеличивается при рациональном ее использовании;
§ для земли характерна пространственная ограниченность . Поверхность земли не может быть произвольно расширена, что означает необходимость и возможность использования земли в тех пространственных пределах, которые определены природой.
§ с пространственной ограниченностью земли тесно связана такая особенность, как постоянство ее местонахождения , что обусловливает необходимость эксплуатации земельного участка там, где он расположен.
§ особенностью земли является и ее незаменимость , т.е. невозможность использовать вместо нее при современном уровне развития производительных сил какие-либо иные средства производства, например, в сельском хозяйстве. Конечно, выращивать сельскохозяйственную продукцию можно и в искусственном грунте с применением современных технологий (гидропоника, искусственный микроклимат и т.п.), однако трудно представить ситуацию, когда в больших масштабах естественные почвенные ресурсы заменяются некоей синтетической почвой.
§ природная неоднородность, что обусловило разделение всего Земельного фонда России на семь разных категорий по целевому назначению, о чем будет сказано ниже;
§ важной отличительной особенностью земли является и то, что она представляет собой неотделимую часть (компонент) природной среды,
что накладывает отпечаток на характер регулирования земельных отношений (например, налагает на субъектов земельных отношений дополнительные обязанности, чтобы не нанести ущерба другим природным объектам и природной среде в целом при
эксплуатации земельных ресурсов).
По мнению Б.В. Ерофеева 1 , земля как объект правового регулирования играет троякую роль. В экологическом понимании земля - это природный объект, составная часть окружающей среды, тесно связанная с другими природными объектами (лесами, водами и др.). С экономической точки зрения, земля выступает как объект хозяйственной и иной деятельности людей и является источником удовлетворения разнообразных потребностей человека. В социальном отношении земля является объектом собственности и может принадлежать на праве собственности и на иных правах различным субъектам общественных отношений. Им же отмечено 2 , что земля представляет собой достаточно сложный хозяйственный объект, характеризующийся разнообразными свойствами и в силу этого охватываемый различными отраслями права.
О.И. Крассов указывает, что земельные отношения представляют собой отношения по поводу использования не только поверхности земельного участка, но и объектов недвижимости, находящихся на участке и под его поверхностью 1 . Он также считает, что «чисто» земельных отношений практически не существует, за исключением отношений по поводу использования земли для растениеводства, выращивания сельскохозяйственных культур, требующих ежегодной культивации.
Таким образом, можно определить предметом земельного права совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере (возникающих по поводу) использования и охраны земель как природного ресурса и средства производства и получивших название земельных отношений.
В соответствии со ст. 3 (ч. 1) действующего Земельного кодекса РФ, вступившего в силу с 30 октября 2001 года, земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). В то же время, согласно ч. 3 этой же статьи Земельного кодекса, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
К сожалению, в настоящее время в земельном законодательстве отсутствуют четкое юридическое определение понятия «земля», что затрудняет определение предмета земельного права. Значение данного термина раскрывается в ГОСТе 26640-85 «Земли. Термины и определения», согласно которому земля - это важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства. Хотя приведенное определение и имеет определенное практическое значение - например, при разрешении земельных споров и в ряде других случаях, - но в силу узкоцелевого назначения ГОСТов оно не снимает потребности в разработке понятия «земля» как объекта правовых отношений.
В то же время, Федеральным законом от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ «О Государственном земельном кадастре», а позднее -действующим Земельным кодексом РФ введено понятие «земельного участка», под которым понимается часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами. Очень часто вместо понятия «земля» употребляют термин «почва» которая представляет собой поверхностный плодородный слой земной коры, образующийся и развивающийся в результате взаимодействия растительности, животных, микроорганизмов, горных пород, являющийся самостоятельным природным образованием, толщина которого колеблется от нескольких миллиметров до 2-3 метров.
