Система административного права - это внутреннее строение отрасли, отражает последовательное размещение элементов - институтов и норм, образующих ее единство и структурную взаимосвязь.
Из курса «Теории государства и права" известно, что вся правовая система делится на области, которые классифицируются по трем главным группам:
Профилирующие (первичные, фундаментальные, самостоятельные) - государственное, административное, гражданское, уголовное право и их процессуальные аналоги;
Специальные - земельное, финансовое, трудовое, семейное, исправительно-трудовое право;
Комплексные - хозяйственное, сельскохозяйственное, природоохранное, жилищное, морское и т.п..
Административное право относится к категории фундаментальных и, будучи частью правовой системы Украины, имеет свою внутреннюю устройство, собственную систему, связанную с административно-правовыми нормами, институтами, подотраслями. Необходимо различать систему административного права, т.е. совокупность подотраслей, институтов и норм административного права, и систему административного законодательства, которая представляет собой совокупность действующих законодательных и других нормативных актов, которые связаны между собой и регулируют соответствующие отношения в сфере государственного (публичного) управления.
Общая часть административного права объединяет нормы, закрепляющие принципы государственного управления; правовое положение субъектов административного права (органов исполнительной власти, государственных служащих, граждан и др.).: формы и методы исполнительной и распорядительной деятельности: административный процесс, средства обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении
Особенная часть административного права содержит нормы, регулирующие управления промышленностью, агропромышленным комплексом, социально-культурной сферой (образованием, наукой и др.)., административно-политической деятельностью (управление внутренними делами, управления юстицией), а также межотраслевое государственное управление в сферах статистики, стандартизации, ценообразования и т.д..
Специальная часть объединяет нормы, регулирующие административно-правовую деятельность субъектов управления конкретными сферами. Например, административная деятельность органов внутренних дел.
Наряду с разделением на две основные части (общую и особенную), система административного права состоит из административно-правовых институтов - групп норм, регулирующих тесно связаны, однородные общественные отношения (например, государственной службы, административной ответственности, местного самоуправления)
Вместе с тем в теории административного права существует разделение административного права и на подотрасли , такие как:
Законодательство в области организации и функционирования органов исполнительной власти;
Законодательство о государственной службе;
Законодательство в области управленческого процесса (управленческих
процедур);
Законодательство об административных правонарушениях и производство по ним;
Законодательство в области защиты прав и свобод граждан;
Законодательство о милиции, налоговой милиции и таможенную службу (в сфере деятельности правоохранительных органов);
Законодательство в области образования (образовательное право);
Законодательство о местном самоуправлении (муниципальное право).
Институт - это совокупность норм, по объему действия сравнительно меньших, чем отрасль права. Они могут быть: отраслевыми (например, институт правового акта управления) и межотраслевыми (например, институт административной ответственности); материальными (например, институт административно-правовых форм управления) и процессуальными (институт прохождения государственной службы, производства дел об административных правонарушениях); регулятивными (институт государственной службы); охранными (институт административного принуждения) простыми (институт аттестации государственных служащих); сложными (институт государственной службы, юридической ответственности должностных лиц).
6 Источники административного права Украины и их характеристика. Основные законопроектные работы в области административного права.
Источниками административнго права являются принятые уполномоченными органами акты правотворчества, целиком состоящие из административно-правовых норм или содержат хотя бы одну из следующих норм.
Особенности админ. права является разнообразие и значительное количество его источников. Это обусловлено тем, что нормами данной отрасли регламентируется широким круг матсуспильних отношений. Вместе с тем источники админ. права составляют систему логически и последовательно размещенных актов. Так, во-первых, все они основываются на нормах Конституции и законов Украины, которые имеют высшую юридическую силу. Во-вторых, нормативные акты органов исполнительной власти всех звеньев служат базой для нормативных актов, принимающих низкие органы исполнительной власти. В-третьих, акты высших органов исполнительной власти характеризуются большим масштабом действия, чем аналогичные акты низших органов. И, в-четвертых, нормативные акты отраслевого характера основываются на источниках общего характера.
Источники:
Конституция Украины
Междунар. договоры, согласие на обязательность кот. предоставлено ВРУ
Постановления ВРУ
Указы ПУ
Нормативные приказы цоив
Нормативно-правовые акты ВР и Совета министров АРК
Распоряжения глав местных государственных администраций
Решение органов местного самоуправления, содержащие административно-правовые нормы
Практическая реализация мер административной реформы должна быть подчинена выработанным мировой практикой основополагающим принципам функционирования исполнительной власти в демократических государствах.
К источникам админ. права могут быть отнесены решения КСУ, поскольку в результате деятельности этого органа могут толковаться или признаваться не соответствуют КУ, отдельные административно-правовые нормы.
В системе источников админ. права Конституция и ЗУ играют ведущую роль, поскольку, имея высшую юридическую силу, они являются базой для появления новых источников данной отрасли права.
7 Админ.-правовые нормы: понятие, виды и особенности структуры.
Административно-правовые нормы - установленные, ратифицированные или санкционированные гос., обеспеченные при необходимости ее при принудительном силой, общеобязательные, формально определ. правила поведения, кот. предоставляют участникам обществ. отношений, кот. устанавливают предмет админ. права, обяз-ти и предоставляют им права. Этим нормам присущи черты, присущие нормам др. отраслей права. Да, их устанавливает, ратифицирует или санкционирует гос., они определяют и закрепляют пр. и обяз. суб. права; явл. общеобязат. и формально определенными правилами поведения; могут быть обеспечены принудительной силой гос.; закрепл. в актах, кот. выдают компетентные гос. органы.
Вместе с тем, админ.-правовые нормы хар-тся определ. особенностями , которые позволяют выделить их среди норм других отраслей права.
Во-первых , предмет их регулирования - общественные отношения, связанные с функционированием органов исполнительной власти (дальше оив), местного самоуправления (дальше мс), др. суб., уполномоченных на осущ. функций публичного управления. Причем указ. отношения нуждаются в такой регламентации, кот., с одной стороны, обеспечит эффективность деят. суб. управления, а с др. - создаст условия для реализации об. управл. своих прав и даст возможность последним противостоять злоупотреблениям со стороны властных структур.
Во-вторых , в админ.-правовых нормах отражается метод админ. права, поэтому в большинстве случаев такие нормы имеют императивный характер. Они опред., какие действия могут совершать участники регламентированных ними отношений (содержат разрешения), от кот. следует воздержаться (устанавливают запреты), кот. необходимо совершать (фиксируют предписания). Правила поведения, устан. админ.-правовыми нормами, должны выполнять как представители власти, так и подвластные физ. и юр. лица. Ведь невыполнение правовых предписаний может вызвать применение к любой из сторон принудительных мер со стороны государства.
В-третьих , админ.-правовые нормы нередко устан. в пр-ссе реализации исполн. власти и непосредственно ее суб.. Наличие приведенной черты обусловлено тем, что исполн. власть осущ. с целью воплощения в жизнь правил, зафиксированных, прежде всего, в КУ и ЗУ. Органы, представляющие указанную ветвь власти, уполномочен принимать акты, в кот. детализируются и конкретизируются законод. положения, формулируются общеобяз. правила поведения, пригодные для регламентации отношений, составляющих предмет админ. права.
В-четвертых , характер отношений, урегулированных админ.-правовыми нормами, определяет их структуру.
Админ.-правовые нормы делятся на виды по различным критериям.
По содержанию можно выделить группы админ.-правовых норм, которые: 1) фиксируют права и обязанности граждан как суб. админ. права, 2) закрепляют порядок образования и правовое положение властных суб. данной отрасли права, 3) устан. порядок прохождения гос. службы, права и обяз. гос. служащих, 4) опред. формы и методы управленческой деят., 5) устан. способы и порядок обеспечения законности и дисциплины в гос. управлении; 6) опред. админ.-правовые основы организации матер-го производства, соц.-культурного и админ.- политического строительства.
По целевому назначению среди админ.-правовых норм выделяют регулятивные, фиксирующих права и обяз. суб. админ. права, и охранные, направленных на регламентацию мер принуждения, применяемые к нарушителям общеобязательных правил.
По методу воздействия на суб. админ. права разл.: обязывающие (устан. обяз. осущ. позит. действия) запрещающие (фиксируют обяз. воздержаться от определ. действий); управомочивающие (дают право на осущ. тех или иных положит. действий) рекомендательные (содержат советы по рациональных действий) и стимулирующие (содержат инфу о поощрении деят., кот. считают полезной).
По отраслевой принадлежности админ.-правовые нормы дел. на материальные (опред. права и обяз. суб. админ.-правовых отношений) и процесс-ные (фиксируют порядок, процедуры реализации прав и исп-ия обяз.).
По пределами действия разл. общеобяз. админ.-правовые нормы, действующие на всей терр. У. или на определ. ее терр., и такие, кот. действуют в сист. орг. гос. управл. (общие, ведомственные, межведомственные, локальные).
По порядку действия во времени можно выделить срочные админ.-правовые нормы (время действия определен) и такие, время действия кот. не определен.
По кругу физических лиц админ.-правовые нормы делятся на те, кот. устан. правила для всех граждан, или такие, кот. адресуются отдельным группам лиц.
Фундаментальные факторы, обеспечивающие и характеризующие функционирование административного права как системного образования: правовые принципы; публичные цели и интересы; нормы; индивидуальные предписания; права и обязанности. Крупные структурные подразделения административного права: подотрасли; правовые институты и субинституты.
Административное право является составной частью системы российского права, его подсистемой и потому само является системным образованием. Поэтому оно обладает свойствами целостности и структурности. Его целостность поддерживается посредством таких основополагающих явлений, как предмет, метод и режим административно-правового регулирования, публичные цели и интересы, принципы, закрепленные в административном праве, административно-правовая терминология.
Свойство структурности отрасли проявляется в тех его первичных велениях, которые несут в себе на "клеточном уровне" императивную регулятивную силу. Это административно-правовые принципы и нормы, индивидуальные предписания, права и обязанности. В процессе собственного действия и взаимодействия указанные регулятивные веления объединяются в регулятивные образования (институты и субинституты, подотрасли и иные структурные подразделения административного права). Их общее регулятивное взаимодействие обеспечивает формирование целостной отрасли административного права.
Административное право как отрасль публичного права должно воплощать в себе определенные публичные цели и интересы. Они также усиливают его системность, если не являются декларативными и реализуются.
Публичные цели и интересы отрасли закреплены во множестве нормативных административно-правовых актов. Интересам государства соответствует следующая главная публичная цель - поддерживать организацию, функционирование и развитие системы государственной администрации на уровне требований Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.
Реально существующая ныне в России государственная администрация, государственная исполнительная власть очень далеки от реализации сформулированной выше главной публичной цели. Данный вывод основан на многочисленных фактах, отражаемых ежедневно в средствах массовой информации и свидетельствующих о том, что государственная администрация в ряде ее звеньев работает из рук вон плохо. Уже Президент РФ - гарант Конституции и высшее должностное лицо государства - констатирует существование губительной для страны коррупции и практики "откатов" в системе государственных закупок на сумму свыше триллиона рублей. Известны его многочисленные публичные высказывания о засилье коррупции в стране и необходимости беспощадной борьбы с ней.
Приведенный факт и масса других, характеризующих в целом уровень организации и деятельности государственной администрации, свидетельствуют о том, что в административно-правовой сфере идет процесс накопления проблем, которые не находят необходимого и последовательного разрешения. Самыми глобальными на сегодня проблемами для указанной сферы, требующими минимизации и устранения, являются феодально-земляческая система подбора персонала, его низкая правовая и организационная культура, запредельная коррупция, хроническое неисполнение принятых решений, неспособность ограничивать государственные расходы, неэффективность.
Мировой опыт показывает, что государственная администрация различных стран, включая Россию, успешно преодолевала завалы накопившихся проблем только в результате ее существенной организационно-функциональной и организационно-технологической модернизации. Переименование и реорганизация государственных структур имеют смысл лишь в том случае, если они опираются на указанные виды модернизации и следуют за ними, но не наоборот. Поэтому для современного исторического периода публичным интересам России соответствует публичная цель, предусматривающая существенную организационно-функциональную и организационно-технологическую модернизацию государственной администрации, которая бы обеспечила в ней формирование механизмов самоочищения от собственных системных пороков, рост ее жизнеспособности и эффективности в решении возложенных на нее задач и преодолении непрерывно возникающих проблем. Она должна найти адекватное закрепление в административном законодательстве.
Правовые принципы - основополагающие идеи (начала) социальной организации, правового регулирования, закрепленные в праве. Это мощные системообразующие факторы. Общество стремится к тому, чтобы социальная организация и правовое регулирование были адекватными правовым принципам, но не может пока этого добиться.
В административном праве установлен ряд основных правовых принципов, которым должны соответствовать государственная администрация, административно-правовое регулирование и административное управление. Среди них принципы законности, федерализма, приоритетности блага и интересов народа, эффективности правового регулирования. В нормативных административно-правовых актах закреплены принципы, имеющие более частный характер. В КоАП РФ провозглашены такие принципы, как равенство лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом, презумпция их невиновности, обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением .
В соответствии с принципом законности субъекты, осуществляющие нормативное и индивидуальное административно-правовое регулирование, правоисполнительную деятельность, обязаны следовать предписаниям Конституции РФ, федеральным и региональным законам. Недопустимо отступление от принципа законности ни при каких обстоятельствах, в том числе по основаниям объективной необходимости или экономической целесообразности. За игнорированием данного принципа неизбежно следует разрушение социальных систем, правопорядок замещается бесправием и криминальным беспределом, на смену административно-правовому регулированию приходят худшие формы администрирования, основанные исключительно на усмотрении должностных лиц. Показательно, что много столетий назад возникло крылатое латинское изречение: "Законность должна торжествовать, хотя бы погиб мир" ("Pereat mundus at fiat justitia"). Древние римляне знали цену и великое общественное значение законности, а равно справедливости, правосудия, если ставили их выше существования мира и тем самым возводили в абсолют.
Принцип федерализма реализуется в российском административном праве посредством отнесения административного и административно-процессуального законодательства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В их совместном ведении находятся также вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти .
Установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование указанных органов отнесено к ведению Российской Федерации. В свою очередь система органов государственной власти субъектов Pel) устанавливается указанными субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти согласно федеральному закону. В пределах ведения Российской Федерации, ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти федеративного государства .
Принцип приоритета блага и интересов народа должен получить последовательное развитие как в отечественной правовой системе в целом, так и в составляющих его отраслях, в том числе нраве административном. Вспомним крылатое латинское изречение, соответствующее данному случаю и принципу: "Благо народа - высший закон" ("Salus populi suprema lex"). Он нашел закрепление в многочисленных административно-правовых нормах.
За примерами обратимся к КоАП РФ. В нем среди задач законодательства об административных правонарушениях зафиксированы защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений .
Принцип эффективности административно-правового регулирования и административного управления означает, что действие административного права основывается на необходимости достижения определенных и существенных для общества, государства, т.е. имеющих публичный характер, результатов. Данный принцип должен пронизывать организацию и функционирование государственной администрации, поведение всех субъектов, действующих в административно-правовой сфере.
Реализация принципа эффективности предполагает обязательную оценку затрат на содержание государственной администрации, осуществление административно-правового регулирования и административного управления с учетом полученных государством результатов. К сожалению, в Российской Федерации эффективность организации и деятельности государственной власти, государственной администрации и иных государственных структур не измеряют и не умеют измерять.
Свойство системности административного права проявляются и в его структурной организации. Если рассмотрение целостности административного права дает возможность видеть в нем единое и целостное функциональное образование, то структурный подход позволяет акцентировать внимание на анализе его наиболее существенных составных частей, их связей и взаимодействий между ними.
Структура административного права объективно обусловлена как внешними факторами, так и внутренними. Самым важным внешним фактором, оказывающим решающее формирующее воздействие на систему административного права, является его предмет. Содержание административного права, метод и режим административно-правового регулирования, административное управление также складываются под влиянием предмета отрасли, но сами выступают уже в качестве факторов внутреннего действия.
Отрасль административного права является сложным образованием в системе права. В се составе имеются четыре основных структурных ряда. Первый структурный ряд составляют многочисленные первичные административно-правовые веления: принципы и нормы; индивидуальные установления, субъективные права и обязанности. Все вместе взятые они концентрируют в себе общую регулятивную силу административного права.
Второй структурный ряд образуют административно-правовые институты и субинституты. Правовой институт - крупная структурная часть правовой отрасли или подотрасли, включающая в свой состав первичные правовые веления и обеспечивающая регулирование содержательно однородной группы общественных отношений как одного из подразделений предмета правовой отрасли.
В административном праве существует множество правовых институтов. Наиболее развитыми и объемными из них являются институты государственной исполнительной власти, государственной службы, специальных административно-правовых режимов, административной ответственности. Активно развивается в последнее десятилетие важнейший для правового государства и гражданского общества институт защиты юридических лиц и граждан от неправильных (неправомерных) действий государственной администрации .
Некоторые правовые институты имеют в качестве структурных образований субинституты. Например, институт государственной исполнительной власти включает субинституты федеральной исполнительной власти и региональной исполнительной власти (исполнительной власти субъектов РФ).
Третий структурный ряд представлен подотраслями административного нрава, которые сформировались в процессе осуществления административно-правового регулирования крупных комплексов общественных отношений, а также осуществления административного управления с участием государственной администрации. Среди подотраслей административного права в специальной литературе чаще всего называют материальное право и процессуальное право, а также право административное управленческое, административное служебное, административное информационное, административное полицейское, административное деликтное, административное юстиционное.
В административном законодательстве последнего десятилетия получило развитие процедурное регулирование, для которого характерно нормативное установление порядка осуществления важнейших для государственной администрации и организации административного управления видов деятельности. Оно находит закрепление в многочисленных административных регламентах. Работа по анализу и систематизации административно-процедурного регулирования может привести к формированию административного процедурного права наряду с административным процессуальным правом, регулирующим порядок рассмотрения административных споров.
Административное процессуальное право также следует отнести к подотраслям административного права. Оно находится в стадии активного формирования. Иногда его рассматривают и специальной литературе в качестве самостоятельной отрасли права. Однако объем сконцентрированного здесь нормативного материала, современный уровень обособленности и развития этого административно-правового образования, неопределенность критериев его структуры, отсутствие кодифицированного административно-процессуального закона не дают оснований для подобного вывода. В лучшем случае можно твердо говорить о становлении административного процессуального права, обеспечивающего порядок рассмотрения административно-правовых споров, обусловленных индивидуальными делами об административных правонарушениях, служебных дисциплинарных проступков и обращениями физических и юридических лиц к субъектам государственной администрации.
Четвертый структурный ряд отрасли составляют ее общая и особенная масти со своими предметными административно-правовыми блоками. Последние представляют собой крупные подразделения, выделенные на основе сложившейся естественным путем структуры предмета административного права. С учетом современного состояния отрасли и се существующего деления на две части в общей части можно выделить следующие предметные блоки: 1) общее административное право государственной администрации (основы правового статуса и организации субъектов государственной администрации); 2) административное право государственной службы; 3) административное право организаций (предприятий, корпораций, компаний, учреждений); 4) административное право физических лиц (граждан, иностранцев, лиц без гражданства); 5) административное право форм и методов управления; 6) контрольно-надзорное административное право; 7) административное деликтное право (право административных правонарушений); 8) административное юрисдикционное право (право разрешения административных споров, обусловленных делами об административных правонарушениях, о спорах по вопросам государственной службы, об обращениях физических и юридических лиц к государственной администрации).
В особенной части отрасли имеют место три сферы административного управления и административно-правового регулирования: экономическая, гуманитарная (социально-культурная), государственно-политическая. Соответствующим им предметным административно-правовым блокам можно присвоить наименования: 1) административное экономическое право; 2) административное гуманитарное (социально-культурное) право; 3) административное право обеспечения безопасности и защиты личности, государства, общества. Каждый из трех предметных блоков особенной части административного права целесообразно структурировать с учетом сложившихся организационных форм административного управления и административно-правового регулирования, возглавляемых определенным министерством или Правительством РФ, либо Президентом РФ.
Система административного права состоит из отдельных административных норм права, институтов и подотраслей права, тесно взаимосвязанных между собой.
Системность права характеризует его как согласованное единство норм, институтов, отраслей, охватывающих регулирующим воздействием разнообразные стороны жизни общества и отношения людей.
Правовые нормы по своему содержанию и сфере действия группируются по отраслям и институтам права, образуя целостную систему.
Система права это внутренняя организация права, выраженная в единстве и согласованности юридических норм, которые сосредоточены в относительно самостоятельных комплексах.
Отрасль - главное подразделение системы права, совокупность юридических норм, регулирующих значительный круг однородных общественных отношений и объединенных общим предметом и методом.
Подотрасль - упорядоченная совокупность родственных институтов одной и той же отрасли права.
Институт права - обособленный комплекс юридических норм, которые являются специфическим элементом отрасли права и регулируют незначительный круг однородных общественных отношений.
Систему административного права принято делить на две части: общая и особенная. Общая включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти.
Общая часть включает в себя институты:
Устанавливающие административно-правовой статус граждан (индивидуальных субъектов права) и негосударственных организаций;
Регулирующие основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);
Обеспечивающие законность деятельности исполнительной власти;
Регламентирующие принуждение по административному праву.
Особенная часть включает институты, регулирующие:
Обеспечение безопасности граждан, общества, государства, а также административно-политическую деятельность;
Организационно-хозяйственную деятельность;
Социально-культурную деятельность;
Деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и иных внешних связей.
Традиционное построение системы административного права сохраняется во всех опубликованных учебниках, книгах и статьях по административному праву. Устойчивость общей части административного права можно объяснить преемственностью его основных элементов и средств воздействия.
Необходимо различать систему административного права и систему административно-процессуального законодательства. В основном они совпадают - по целевой ориентации, по принципам построения, по структурно-нормативным подразделениям. Система законодательства представляет структурно упорядоченный массив действующих административно-правовых актов. Система административного права, являясь отражением науки административного права, служит концептуально-нормативной ориентацией для системы законодательства.
Отрасль административного права можно разделить на следующие подотрасли: а) нормативно-структурная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы); б) органы исполнительной власти; в) государственная служба; г) административно-правовые режимы; д) административный процесс, законность в управлении; е) организация госу-дарственного управления в сферах и отраслях.
К подотраслям административного законодательства можно отнести:
а) «Органы исполнительной власти» с выделением институтов «Федеральные органы исполнительной власти (общие вопросы)», «Федеральные министерства», «Иные федеральные органы государственной власти», «Органы исполнительной власти субъектов РФ (общие вопросы)», «Виды исполнительных органов субъектов РФ». Заметим, что в соответствующих классификаторах республик, областей и др. возможны более дробные классификации их органов;
б) «Государственная служба (общие вопросы)» с выделением институтов «Государственная служба в федеральных государственных органах», «Государственная служба в государственных органах субъектов РФ», «Государственная служба в государственных учреждениях и предприятиях»;
в) «Административно-правовые режимы» с институтами «Чрезвычайное положение», «Военное положение», «Таможенный режим», «Функциональные режимы»;
г) «Регистрационно-легализующая деятельность» институтами «Государственная регистрация», «Лицензирование», «Стандартизация» и т.п.
д) «Государственное управление в сферах государственной жизни» с институтами «Разграничение функций между органами РФ и органами ее субъектов», «Компетенция органов исполнительной власти», «Принятие решений» и т.п. Институты данной подотрасли воспроизводятся специфическим образом в рубриках классификатора, посвященного другим отраслям законодательства (в области экономики, охраны природы, образования, культуры, обороны и т.д.);
е) «Контрольно-надзорная деятельность» с институтами «Учет», «Контроль», «Надзор».
Целый ряд институтов административного права и законодательства может подразделяться на подинституты. Но и это деление для них не всегда совпадает.
В рамках административного права выделяемое админитративно-процессуальное законодательство также делится на «Ад-министративные процедуры», «Процедуры обеспечения прав граждан в управлении», «Административное правонарушение и административная ответственность», «Производство по административным делам», «Административная юстиция» и иные соот-ветствующие институты. Членение отрасли на подотрасли, институты, подинституты, акты, нормы отражает их связь и внутреннюю соподчиненность.
Для понимания сущности и особенностей любой отрасли права важно понимание сферы общественных отношений, которая регулируется этой отраслью права. Круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью, составляет предмет административного права. Входящие в него общественные отношения отличаются принципиальной однородностью. В связи с этим разграничение между различными отраслями проводится, прежде всего, по предмету правового регулирования. Этот подход справедлив и для понимания природы административного права.
Административное право регулирует особую группу общественных отношений, специфика которых заключается в том, что они возникают в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления). В юридической науке эта сфера обозначалась латинским термином "administratio" (управление). В связи с этим в теории административного права сформировался вывод о том, что эта отрасль права связана с регулированием государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом или – правом управления.
Для характеристики предмета административного права и раскрытия его основных черт необходимо уяснение понятий таких категорий, как "государственное управление" и "исполнительная власть".
Вопрос о том, что представляет собой государственное управление как сфера деятельности и юридическая категория, в настоящее время является в известной мере дискуссионным. Будучи сложным явлением, государственное управление исследуется под разным углом зрения в рамках различных концептуальных схем.
Подход к рассмотрению государственного управления как юридической категории определяется тем, что его понятие рассматривается с позиций наук теории государства и права, конституционного и административного права в неразрывной связи с осуществлением функций государства и понимается как один из видов государственной деятельности по их реализации.
В юридической науке анализ государства обязательно предполагает рассмотрение его функций, представляющих собой важнейшие качественные характеристики его деятельности. В теории государства и права под функциями государства понимаются основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его сущность и социальное назначение. Они реализуются в законодательной, управленческой и судебной деятельности государственных органов.
В теории государства и права управленческая деятельность (государственное управление) представляет собой основанную на законах реализацию органами исполнительной власти исполнительно-распорядительных функций в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т.д.
Помимо своего содержания государственное управление отличается от законодательной и судебной деятельности еще тем, что осуществляется органами исполнительной власти в особых формах. Так, этими органами издаются подзаконные нормативные правовые акты, направленные на реализацию их функций. Эти акты не должны противоречить законам и могут быть издаваемы лишь в том случае, если закон уполномочит к тому те или другие органы исполнительней власти.
Органы исполнительной власти и должностные лица совершают действия, направленные на исполнение законодательных и иных нормативных правовых актов. К такого рода действиям относится выдача удостоверений, документов, разрешений на производство какой-либо деятельности, а также другие исполнительные действия. Наконец, в установленных законом случаях сотрудники этих органов (например, сотрудники милиции) имеют право на осуществление принудительных действий, применение в определенных случаях физической силы и оружия.
Таким образом, государственное управление является одной из форм государственной деятельности. От законодательной и судебной деятельности оно отличается как своим содержанием, так и теми формами и методами, в которых проявляется, и теми органами, от которых исходит. Каждая из указанных форм, в том числе и государственное управление, с учетом свойственных ей способов и средств служит целям реализации функций государства.
Можно выделить следующие черты государственного управления как административно-правовой категории.
С учетом изложенного, государственное управление как юридическая категория представляет собой одну из форм государственной деятельности, направленную на исполнение положений законов и иных нормативных правовых актов, осуществляемую Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти и другими субъектами государственного управления, сущность которой состоит в осуществлении ими нормативно определенных задач и функций путем использования принадлежащих им государственно-властных полномочий.
Понятие государственного управления, выработанное юридической наукой, как организационно-правовой формы осуществления исполнительной власти, вида государственной деятельности, направленного на исполнение законов и иных нормативных правовых актов, отличается по своей сущности от понятия "управление", используемого в кибернетике, теории управления, политологии, экономике и ряде других наук. Это обусловлено тем, что понятие "управление" ("государственное управление"), используемое в юридической науке, не является общим понятием для таких разных по своей сущности явлений, как управление в кибернетическом смысле (взаимодействие субъектов и объектов в природе и технике путем механизма прямых и обратных связей); социальное управление как воздействие государства и его институтов на общество, а также управление как деятельность, направленная на организацию функционирования учреждения, предприятия и организации (менеджмент).
Для понимания сущности государственного управления и определения субъектов, его осуществляющих, особое значение имеет проблема соотношения этой категории с понятием "исполнительная власть", которая закреплена в Конституции.
В демократических государствах разделение форм деятельности государства осуществляется на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Поскольку существуют три основные функции государственной власти – законодательная, исполнительная и судебная, то каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственной власти. Согласно ст. 11 Конституции государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Говоря об исполнительной власти в Российской Федерации, необходимо отметить, что в соответствии со ст. 110 Конституции исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ. Согласно ст. 77 Конституции в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.
Сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и распорядительном характере. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной и административнополитической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов. Это связано с тем, что для исполнения закона необходимы распорядительные (организующие, координирующие и контролирующие) действия государства. Их осуществляет государственная администрация, выполняющая задачи постоянного и целенаправленного управления людьми, а через них – имуществом и общественными процессами. Таким образом, основное предназначение исполнительной власти и ее основная функция состоят в организации исполнения законодательных актов, осуществлении исполнительной, организационной деятельности.
Структура исполнительной власти в Российской Федерации включает в себя Правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается по представлению Председателя Правительства РФ Президентом РФ. В структуру федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Природа исполнительной власти, как и любого проявления властных полномочий, состоит в способности и возможности оказывать воздействие на деятельность и поведение других, подчинять их своей воле. Вместе с тем исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Власть – это сущностное выражение такой деятельности. В силу этого исполнительная власть не тождественна государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности, связанный с реализацией исполнительной власти.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в значительной мере является политико- правовой категорией, в то время как государственное управление – организационно-правовой. Поэтому государственное управление по своему назначению и природе можно рассматривать как организационно-правовую форму осуществления исполнительной власти, вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
Организация государственного управления, исходя из функций органов исполнительной власти, предусматривает следующие основные управленческие сферы:
Важным вопросом организации системы государственного управления в Российской Федерации является разграничение управленческих отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими региональное управления.
Система исполнительной власти основывается на целостности и взаимосвязи федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Это предполагает единство структур исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов РФ; четкое определение пределов полномочий на каждом уровне исполнительной власти в сфере совместного ведения; реализацию в установленных случаях федеральными органами исполнительной власти функции нормативного регулирования с соблюдением механизма согласования проектов решений; строгое соблюдение органами исполнительной власти субъектов РФ нормативных предписаний органов федеральной исполнительной власти.
Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют свои полномочия самостоятельно.
Таким образом, ядро предмета административного права составляют отношения, связанные с непосредственным осуществлением субъектами государственного управления (прежде всего, органами исполнительной власти) своих функций, обладающих следующими чертами.
и выступают от имени государства. Это связано с тем, что административное право свое регулятивное воздействие оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им упорядоченный, т.е. соответствующий интересам государства и общества, характер.
3. Эти отношения обусловлены исполнительно-распорядительной деятельностью субъектов государственного управления. Исполнительной эта деятельность является потому, что направлена на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. Распорядительной эта деятельность является, поскольку в процессе управления субъекты управления обладают государственно-властными распорядительными полномочиями, правом действовать от имени государства, принимать обязательные к исполнению акты, применять меры государственного принуждения, т.е. осуществлять распорядительные полномочия.
Вместе с тем при формулировании понятия административного нрава и определения его предмета необходимо также учитывать и то, что к его предмету относятся внутриорганизационные отношения в органах исполнительной власти, а также в аппаратах законодательных и судебных органов, отношения, связанные с государственной службой, а также отношения, которые возникают в сфере административного судопроизводства и связаны с реализацией судами (судьями) и другими участниками этого судопроизводства своих функций и полномочий. Сотрудники органов исполнительной власти, а также аппаратов законодательных и судебных органов проходят государственную службу.
Кроме того, административное право регламентирует отношения, которые возникают и в сфере административного судопроизводства и связаны с реализацией судами (судьями) и другими участниками этого судопроизводства своих функций и полномочий (например, при назначении административных наказаний, рассмотрении и разрешении жалоб граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц).
Итак, общественные отношения, составляющие предмет административного права, можно классифицировать по группам в зависимости от направленности этих отношений:
Таким образом, административное право можно определить как отрасль права, регулирующую общественные отношения в сфере осуществления исполнительной власти (государственного управления); внутриорганизационные отношения субъектов государственного управления в аппаратах законодательных, судебных и иных государственных органов, связанные с организацией их деятельности и с прохождением в них государственной службы, а также связанные с осуществлением административного судопроизводства.
Административное право представляет собой, прежде всего, совокупность норм права, регулирующих определенные общественные отношения, являющиеся предметом отрасли. Из теории права мы знаем, что отрасль права является не механической совокупностью норм, а полноценной самостоятельной системой, характеризующейся единством предмета, метода, принципов правового регулирования и некоторыми другими особенностями.
Административное право не является исключением из этого правила. Однако систематизация норм административного права в значительной степени осложнена ролью и местом отрасли в правовой системе России. Дело в том, что административное право, как это отмечается большинством специалистов, является одной из центральной отраслей системы российского права. Выше уже говорилось о том, что нормы, принципы, метод административного права являются базой для большинства современных отраслей права Российской Федерации. Кроме того, административное право имеет наиболее обширный круг регулируемых отношений. Указанные обстоятельства приводят к тому, что из всех отраслей российского права именно административное право является наиболее сложно организованной отраслью.
Прежде всего, это проявляется в том, что в административном праве соседствуют нормы материальные и процессуальные, что нехарактерно для подобных ему крупных отраслей права, таких как конституционное, гражданское и уголовное право. Нормы материального административного права закрепляют систему органов государственного управления, их компетенцию, структуру каждого из них, а также права и обязанности граждан и юридических лиц; процессуальные же определяют порядок реализации многих норм первой группы, устанавливают процедуру их осуществления в сфере управленческой деятельности.
Большинство отраслей права со временем выделили из своей системы отдельные процессуальные отрасли (например, гражданское процессуальное право и уголовно-процессуальное право), другие пользуются наработками соответствующих процессуальных отраслей либо процессуальными нормами административного права. Некоторые административисты склонны выделять из системы административного права отдельную отрасль (подотрасль) административного процессуального права *(50). Иногда процессуальные нормы выделяют в специальную часть административного права, наряду с традиционными общей и особенной частями *(51).
Однако процессуальные нормы административного права столь разнообразны и разноплановы, что их лишь условно можно объединять в отдельный самостоятельный институт. В нем окажутся соединенными единой институциональной принадлежностью и процедуры привлечения к административной ответственности, и процедуры реализации различного рода властных полномочий субъектов государственного управления в процессе осуществления ими своих полномочий, и различные разрешительные и легализующие процедуры, и многие другие процедуры, порядки, правила и т.п.
Помимо процессуальных норм, усложняющих своим наличием систему административного права, большое количество споров вызывает и структура общей и особенной частей административного права, а также само количество выделяемых частей отрасли. Очевидно, что общая часть отрасли должна объединять те нормы и институты, которые действуют применительно ко всем сферам правового регулирования этой отрасли.
К таким относят нормы о статусе субъектов отрасли права, об отраслевых принципах правового регулирования, нормы об ответственности, процессуальные нормы и т.д. В то же время многие авторы (их абсолютное большинство) включают в структуру общей части административного права также нормы о понятии, методах, формах и общих принципах государственного управления, а также нормы института государственной службы.
Следует отметить, что традиционное советское административное право в составе общей части административного права выделяло:
нормы, определяющие характерные черты и закрепляющие принципы советского государственного управления;
нормы, определяющие правовой статус органов государственного управления, формы их деятельности, особенно акты управления;
нормы, регулирующие государственную службу;
нормы, определяющие статус управляемых объектов (предприятий, учреждений и организаций, различных их составных частей);
нормы о правовом статусе общественных организаций и органов общественной самодеятельности;
нормы о правовом статусе граждан;
нормы о мерах убеждения и принуждения в государственном управлении, в том числе нормы об административной ответственности, производстве по делам об административных правонарушениях;
нормы о способах обеспечения законности в советском государственном управлении.
Особенная часть административного права, по представлениям того периода, в значительной степени являющимся актуальными и на сегодняшний день, включает в себя:
нормы, регулирующие государственное управление в областях планирования, ценообразования, финансов, кредита, учета и других видов межотраслевой (функциональной) деятельности;
нормы, регулирующие государственное управление в отраслях и группах отраслей народного хозяйства, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности. *(52)
Принципы систематизации норм административного права и, в частности, объединения норм в общую и особенную части у современных специалистов значительно различаются.
Так, Д.Н. Бахрах указывает, что общая часть включает в себя общие регулятивные и охранительные нормы и поэтому, в свою очередь, делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования административной власти. В связи с этим автор включает в состав общей части две группы институтов, первая из которых состоит из институтов, регулирующих административно-правовые статусы индивидуальных субъектов права; административно-правовые статусы элементов государственной администрации (институт государственной службы и др.); административно-правовые статусы государственных предприятий, учреждений; административно-правовые статусы негосударственных организаций; формы и методы, способы властного воздействия государственной администрации на субъектов права. Вторая группа состоит из институтов, обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти; регулирующих принуждение по административному праву (институт административной ответственности и др.).
В особенной части административного права Д.Н. Бахрах выделяет четыре подотрасли, объединяющие нормы, регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность, организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации, социально-культурную деятельность государственной администрации, осуществление ею социальных программ, деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами (внешних связей) *(53).
Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, со своей стороны, включают в общую часть административного права нормы о субъектах административного права, административно-правовых формах и методах деятельности органов исполнительной власти, институты административных правонарушений и административной ответственности, административно-правовые аспекты статуса судебной власти, Прокуратуры РФ, адвокатуры. Особенная часть, по мнению данных авторов, должна включать две подчасти, одна из которых объединяет нормы, направленные на правовое регулирование основ отраслевого управления (экономикой, в области социально-культурного строительства, в области административно-политической деятельности), а другая - нормы в сфере межотраслевого управления. Административно-процессуальное право выделено в специальную - третью - часть отрасли. *(54)
Н.М. Конин по масштабу действия нормы административного права делит на две большие группы. Одна группа норм действует в масштабе всей сферы реализации государственной исполнительной власти, всех отраслей и сфер государственного управления и устанавливает: общие правовые основания, условия и порядок формирования всех органов исполнительной власти, определение и закрепление их компетенции; общие правила поступления на государственную службу и ее прохождения; общие основания, условия и порядок привлечения соответствующих субъектов к дисциплинарной или административной ответственности и т.д. Другая группа административно-правовых норм действует только в конкретных отраслях и сферах реализации государственной исполнительной власти (государственного управления): особые правила организации и деятельности силовых министерств и ведомств в отличие от центральных органов исполнительной власти экономического и социально-культурного профиля; особые правила поступления на государственную службу в органы внутренних дел, налоговой полиции, таможенные органы и т.д.; специфические правила привлечения работников выше званных органов к дисциплинарной и административной ответственности и многие другие административно-правовые нормы отраслевого масштаба и характера. *(55)
Ю.А. Тихомиров вообще склоняется к мысли, что при определении предмета и системы административного права целесообразно отказаться от его традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. По его мнению, отрасль административного права возможно разделить на следующие подотрасли: а) нормативно-регулятивная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы, правонарушения); б) органы исполнительной власти; в) государственная служба; г) административно-правовые режимы; д) административный процесс, законность в управлении; е) организация государственного управления; ж) информационное право; з); правовое регулирование нормативов *(56).
Итак, из всего вышеприведенного следует, что систематизация норм административного права осуществляется в основном по двум основным критериям: по масштабу применения и по признаку единства предмета правового регулирования.
По первому из указанных критериев административно-правовые нормы подразделяются на две части: общую и особенную. Всякое выделение специальных и других дополнительных частей в структуре отрасли, на наш взгляд, является нарушением классификационного критерия, поскольку все нормы административного права действуют либо в масштабе всей отрасли, либо в одной из сфер регулируемых административным правом общественных отношений.
Второй критерий подразумевает объединение административно-правовых норм в институты и подотрасли административного права. В данном случае институт является наиболее дробной системной единицей отрасли после нормы права и объединяет такие нормы, которые регулирует какой-либо один достаточно частный спектр административно-правовых отношений.
Обращает на себя то обстоятельство, что институт административного права может содержать как нормы только одной из частей отрасли, так и нормы обеих частей административного права. Так, институт государственной службы следует причислять к числу последних, поскольку в рамках этого института содержатся как нормы, характеризующие правовой статус одного из видов субъектов административного права, так и нормы, определяющие режимную организацию управления в области взаимоотношений государства и его служащих.
Отдельные нормы и целые институты административного права могут объединяться по тому же признаку в целые подотрасли. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что традиционное институциональное деление норм особенной части административного права долгое время лишало советское административное право выделения самостоятельных подотраслей. Однако объективно существующие особенности принципов и методик правового регулирования отдельных блоков общественных отношений в рамках единого предмета административного права обусловили достаточно активное обособление норм и институтов особенной части отрасли в подотрасли, некоторые из которых в свое время стали прообразом некоторых новых комплексных отраслей российской системы права (например, финансового права, права социального обеспечения, земельного права, экологического права и т.д.).
Формирование подотраслей административного права не закончено, их наименование, а также индивидуализация предмета правового регулирования являются небесспорными, однако, неоднократные попытки создания самостоятельных учебных курсов по частным вопросам административного права свидетельствуют об объективном процессе дробления административного права на подотрасли.
Говоря о системе административного права, не следует смешивать ее с системой административного законодательства, еще более разрозненной и обширной. Объединяет эти системы многое, однако, в автоматического "наложения" одной системы на другую не происходит. Это связано с тем, что нормы права, системно объединяемые в институты и подотрасли либо части, закрепляются в самых разных источниках права.
Административное законодательство состоит из отдельных нормативно-правовых актов различной юридической силы и уровня, закрепляющих нормы административного права в произвольном, с точки зрения системы отрасли, порядке. Однако в работе с этим разрозненным материалом немалую помощь оказывают теоретические разработки в области форм административно-правового регулирования, в частности, понятие административно-правового режима. Как правило, логически и нормативно взаимосвязанная совокупность нормативно-правовых актов - это источники отдельного административно-правового режима.
Среди основных институтов административного права можно выделить следующие:
институт государственной службы;
институт органов государственного управления;
институт муниципального управления и муниципальной службы;
институт административной ответственности;
институт охраны собственности административно-правовыми средствами;
множество предметных институтов особенной части (институт охраны государственной границы, институт адвокатуры и нотариата, институт исполнительного производства, институт приватизации, институт разрешительной системы и др.).
В структуре отрасли в настоящее время по-прежнему остаются такие крупные подотрасли, как:
информационное право;
таможенное право;
лицензионное право;
нотариальное право;
строительное право;
полицейское право и т.д.
Необходимо отметить, что значение систематизации норм отрасли права, и особенно административного права, огромно, поскольку позволяет не только методологически выстроить стройную систему взаимосвязанных норм отрасли, но и определить их иерархию, установить пропорции в становлении тех или иных сегментов системы, обеспечить гармоничность развития отрасли за счет введения новых и упразднения старых структурных элементов.
