б) установленного порядка осуществления государственной и муниципальной власти , прав их органов и должностных лиц;
в) общих для граждан, организаций, общества публичной власти ценностей: санитарно-эпидемиологического благополучия, общественной нравственности, общественного порядка и общественной безопасности, собственности , законных экономических интересов.
Вместе с другими нормами административного права законодательство об административных правонарушениях призвано обеспечить реализацию и защиту положений Конституции РФ , а также регулятивных норм многих отраслей права (конституционного, трудового, административного, земельного, финансового, гражданского, уголовно-исполнительного и др.).
КоАП РФ — основной закон, регулирующий административную ответственность. КоАП РФ регулирует вопросы административной ответственности, которые признано необходимым решать на федеральном уровне.
Во-первых, он закрепил общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях.
Во-вторых, КоАП РФ установил административную ответственность за нарушение правил, имеющих общефедеральное значение, в том числе за нарушение регулятивных норм, установленных федеральными правовыми актами.
В-третьих, КоАП РФ урегулировал производство по делам об административных правонарушениях и в том числе порядок исполнения постановлений о наложении административных взысканий.
В-четвертых, КоАП РФ установил виды административных наказаний и мер административно-процессуального принуждения (мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях).
Почти все федеральное законодательство об административной ответственности сосредоточено в КоАП РФ. В этом главном нормативном акте по данному вопросу и содержится подавляющее большинство норм, регулирующих вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации.
По объему регулируемых общественных отношений и по качеству их регламентации КоАП РФ намного превосходит своего предшественника — КоАП РСФСР 1984 г. Справедливости ради следует отметить, что КоАП РСФСР был первым в России опытом кодификации законодательства об административной ответственности. Многие его положения учтены в новом КоАП РФ.
Главные особенности этого Кодекса в том, что он:
В отличие от кодексов-старожилов — УК РФ, УПК РФ, ГК РФ, ГПК РФ — КоАП РФ содержит две группы норм:
В 90-х гг. XX в. стало ясно, что для борьбы с правовым нигилизмом организаций, особенно частных, необходимо широко использовать административные санкции. К ним в России невозможно применить уголовные и дисциплинарные меры карательного воздействия. Административная ответственность, административные наказания — единственное, а потому необходимое средство карательного воздействия на юридических лиц, не соблюдающих действующие юридические нормы.
Объединение в одном законе норм об административных правонарушениях и граждан, и организаций позволило кодифицировать федеральное законодательство по этому вопросу. Вряд ли нужно доказывать, как это важно для граждан и для правоприменителей.
Если федеральное законодательство об административных правонарушениях кодифицировано в основном и может быть кодифицировано полностью, то все законодательство об этом кодифицировать невозможно. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ КоАП РФ закрепил право субъектов Федерации принимать законы по рассматриваемому вопросу. Одно из достоинств КоАП РФ состоит в том, что он четко определил, за какие правонарушения законами субъектов РФ может быть установлена административная ответственность, какие санкции ими могут быть установлены за соответствующие правонарушения, кто вправе налагать административные наказания за нарушение законов субъектов РФ.
КоАП РФ делает огромный шаг вперед в развитии правосудия по административным делам. В 1984 г. КоАП РСФСР отнес к подведомственности судей рассмотрение дел о совершении административных правонарушений, квалифицируемых по четырем составам (4 статьям), содержавшимся в Кодексе. В соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных более чем 160 нормами Кодекса. Из них к исключительной подведомственности судей отнесено более 100 составов правонарушений, а более 60 составов они вправе рассматривать на основе альтернативной подведомственности.
Более того, из восьми установленных КоАП административных наказаний судьи вправе применять все, а пять наказаний (возмездное изъятие имущества, конфискация имущества, лишение специальных прав, дисквалификация, административный арест) могут назначаться только судьей. Если учесть, что в прошлом только ГИБДД ежегодно лишала права на управление транспортным средством около 500 тысяч водителей, то можно Утверждать, что число дел об административных правонарушениях, рассматриваемых в судебном порядке, значительно увеличилось.
КоАП РФ последовательно и равномерно регламентирует право на защиту лица, привлекаемого (привлеченного) к административной ответственности, и потерпевшего . В числе важнейших составляющих этого права можно назвать закрепление презумпции невиновности, а также возможности отвода судьи, должностного лица, рассматривающего дело, получать копии основных документов (протоколов об административном правонарушении, изъятии вещей и документов, постановления и решения по делу), обжаловать любые действия субъектов власти, давать объяснения, пользоваться услугами переводчика, защитника (представителя и др.).
В ст. 2.1 КоАП РФ впервые в нашем законодательстве закреплено понятие вины юридического лица. И хотя в статье сказано, что «юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения», есть основания полагать, что этот подход будет учтен и при признании вины юридического лица в гражданском правонарушении.
К сожалению, законодательство периода перестройки постепенно ограничивало участие общественности в борьбе с правонарушителями. Эту сомнительную для обеспечения законности линию продолжил и новый КоАП РФ. Если в КоАП РСФСР были положения о том, что представители общественных организаций вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, что дело может быть направлено на рассмотрение трудового коллектива, общественной организации и т. п., то в КоАП РФ ничего подобного нет.
Трудно признать правильной позицию законодателя, который не учел в системе административных наказаний отзыв лицензий и не включил в перечень обеспечительных мер приостановление лицензий. Отзыв и приостановление лицензий применяются и будут применяться, пока существует система лицензирования . Включение отзыва лицензий в число административных наказаний означало бы, что такая суровая санкция применялась бы с соблюдением всех принципов, процессуальных гарантий, закрепленных КоАП РФ (регулирование только законом, применение только судом, соблюдение правил расследования, рассмотрения дел и др.).
Статьями 1.1, 1.3, 2.10 КоАП РФ установлено, что в соответствии с этим Кодексом субъекты РФ принимают законы об административных правонарушениях, регулирующие ответственность физических и юридических лиц за нарушения регулятивных норм, установленных актами органов этих субъектов РФ. Соответствующими законами могут быть предусмотрены только два административных наказания: предупреждение и штраф. Законы субъектов РФ устанавливают и некоторые процессуальные правила.
Часть 2 ст. 22.1 КоАП РФ предоставляет субъектам РФ право поручать рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных их законами, мировым судьям, комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав , уполномоченным органам исполнительной власти субъекта РФ и их учреждениям. Кроме того, для этих целей субъекты РФ вправе создавать административные комиссии и иные коллегиальные органы, правовой статус которых должен быть закреплен законами соответствующих субъектов РФ.
Третий признак административного правонарушения — это деяние, т. е. сознательное, волевое действие или бездействие одного или нескольких человек .
Четвертый признак характеризует субъектов правонарушения — это деяние, совершенное физическим или юридическим лицом. Его не может совершить неорганизованная группа граждан, сложная организация, не являющаяся юридическим лицом (партия, финансово-промышленная группа и др.), филиал и иные структурные подразделения юридического лица.
Пятый признак административного правонарушения — виновность, т. е. это деяние сознательное, волевое, совершенное умышленно или неосторожно.
Необходимо различать понятия «административные нарушения» и «административные правонарушения». Первые отражают только то, что не соблюдена, нарушена норма административного права . Но такое деяние может быть совершено лицом неделиктоспособным, невменяемым, в условиях крайней необходимости , т. е. и не виновно. А правонарушение — это неправомерное, виновное деяние. К тому же административное правонарушение может быть не только административным, но и финансовым, земельным и прочим нарушением.
Шестой признак административного правонарушения — наказуемость. Возможность применения административных взысканий является общим свойством административных правонарушений. В большинстве случаев, если выявлен проступок, виновного привлекают к административной ответственности. Но в ряде случаев наказание не может быть применено (истек срок давности, отменена норма и т. д.). Реализация административных санкций необязательно сопутствует административному проступку, но возможность их применения — обязательный признак правонарушения.
В ч. 2 ст. 10 КоАП РСФСР, озаглавленной «Понятие административного проступка» было сказано: «Административная ответственность за правонарушения... наступает, если эти нарушения... не влекут... уголовной ответственности». В КоАП РФ прямо такой признак не назван. Но косвенно он закреплен в п. 7 ст. 24.5 КоАП РФ, в соответствии с которым производство по делу об административном правонарушении нельзя осуществлять, если по этому факту в отношении данного физического лица возбуждено уголовное дело.
Деяние не может одновременно быть преступлением и проступком. И старый и новый законы закрепляют приоритет уголовной ответственности. Если деяние содержит признаки и преступления и административного правонарушения, это обстоятельство не может быть признано одним из важнейших признаков административного правонарушения. Но помнить о нем юрист должен всегда.
В ст. 10 КоАП РСФСР было сказано: «Административным правонарушением (проступком) признается...» Раньше законодатель допускал, что такое деяние может называться и правонарушением и проступком. Теперь такой дуализм в названии исключен. Законодатель вправе поступить так. Но с точки зрения теории права этот подход к названию не бесспорен. Теория права подразделяет все правонарушения на преступления и проступки. Среди последних принято выделять административные, дисциплинарные. Трудовой кодекс РФ (ст. 192, 193) использует такое название: «дисциплинарный проступок». Слово «проступок» более соответствует положениям теории права.
После принятия КоАП РФ в других правовых актах можно использовать только название «административное правонарушение». Но в научной и иной литературе, в устной речи допустимо использовать и второе название — «административный проступок».
Во-вторых, они установлены федеральными законами.
В-третьих, они применяются за виновные противоправные действия (правонарушения).
В-четвертых, законодательством закреплены процедуры применения карательных санкций и полномочия субъектов, которые вправе делать это.
В-пятых, их применение к виновному влечет для него неблагоприятные последствия, а также состояние наказанности в течение установленных федеральными законами сроков .
В ч. 2 ст. 14 УК РФ сказано: «Не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного настоящим Кодексом, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности». Следовательно, малозначительное деяние не может быть признано преступлением, так как не является общественно опасным. Решение вопроса о малозначительности деяния относится к компетенции следствия и базируется на анализе признаков состава правонарушения.
Споры о том, можно ли считать проступок общественно опасным деянием, ведутся уже давно. Однако вряд ли удастся прийти к единому решению, если не будут четко определены критерии общественно опасного деяния. Когда переход улицы в неположенном месте, проезд в трамвае без билета, неисполнение обязанностей по воинскому учету , регистрации по месту жительства и т. п. называют общественно опасными деяниями, возникает вопрос: а что же такое общественная опасность? Где границы этого понятия, охватывающего круг деяний от безбилетного проезда в трамвае и загрязнения тротуаров до бандитизма и шпионажа?
Представляется, что общественно опасным следует считать только такое деяние, которое причинило или реально способно причинить существенный ущерб общественным отношениям. Такие деяния в своей совокупности в определенной исторической обстановке нарушают условия существования данного общества. С этой точки зрения большинство административных правонарушений нельзя признать общественно опасными.
Некоторые ученые вообще отрицают наличие в административных проступках общественной опасности. Представляется, что они не правы, некоторые проступки общественно опасны, хотя это исключение из правила.
Проступки, как правило, не обладают признаком общественной опасности. Это общественно вредные деяния, и в легальном определении проступка такой признак, как общественная опасность, не назван. В ст. 2.2 КоАП РФ, содержащей определения умысла и неосторожности, говорится о предвидении виновным «наступления вредных последствий».
Но из общего правила есть ряд исключений.
В-третьих, законодатель может совершить ошибку в оценке определенных деяний. Так, до 30 июня 2002 г. хищение признавалось мелким, если размер похищенного не превышал одного МРОТ. Статья 7.27 КоАП РФ, вступившего в силу с 1 июля 2002 г., признала мелким хищение на сумму не свыше пяти МРОТ. Иными словами, основная масса хищений в Российской Федерации перестала быть уголовно наказуемой, уголовно-правовая защита собственности была резко ослаблена. Законодатель обнаружил эту ошибку, и уже в начале ноября 2002 г. в ст. 7.27 КоАП РФ слово «пять» было заменено словом «один» МРОТ. Вряд ли можно утверждать, что до 1 июля 2002 г. хищение на сумму свыше одного до пяти МРОТ было общественно опасным, с 1 июля до 10 ноября перестало быть таковым, а в ноябре 2002 г. опять стало общественно опасным.
Итак, главное различие преступления и проступка — общественная опасность деяния. Дополнительный признак — вид противоправности. Этот формальный признак особенно важен, когда правонарушение совершено юридическим лицом. Уже после квалификации деяния как преступления или административного проступка проявляются и вторичные различия: порядок привлечения к ответственности, виды и размеры наказаний и др.
Общественная опасность — это системный признак правонарушения. Он возникает из взаимодействия простых, первичных признаков состава правонарушения, названных в нормах УК РФ, КоАП РФ, ТК РФ: форма вины , размер ущерба, способ, время, место совершения деяния, признаков его субъекта и др. Поэтому для квалификации деяния как преступления по соответствующей статье УК РФ или как проступка по статье КоАП РФ нужно анализировать признаки конкретных составов. Так, административно наказуемое хищение отличается от соответствующего преступления такими признаками, как стоимость похищенного, способ хищения (грабеж и разбой независимо от причиненного вреда являются преступлением), совершенное группой, неоднократно, лицом, ранее два и более раз судимым за хищение.
Ряд критериев, позволяющий определить, общественно опасными или нет являются хулиганские действия, можно выявить при сравнении текстов ст. 213 УК РФ и 20.1 КоАП РФ. Хулиганские действия образуют состав преступления , если они грубо нарушают общественный порядок, выражают явное неуважение к обществу, сопровождающееся применением насилия к гражданам либо угрозой его применения, а равно уничтожением или повреждением чужого имущества. Хулиганство признается мелким, если оно состоит в нецензурной брани в общественных местах, оскорбительном приставании к гражданам или в совершении других действий, демонстративно нарушающих общественный порядок и спокойствие граждан.
Статья 7.17 КоАП РФ устанавливает административную ответственность граждан за умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества. Но за подобные действия может наступить и уголовная ответственность, если они повлекли значительный ущерб (ч. 1 ст. 167 УК РФ), совершены хулиганским способом (ст. 213 УК РФ), путем поджога (ч. 2 ст. 167 УК РФ).
Сравнивая административные проступки с дисциплинарными, прежде всего следует сказать, что и те, и другие, как правило, не являются общественно опасными.
Что же касается формального признака — противоправности, то здесь есть серьезные особенности. Все, что связано с административными правонарушениями: их составы, система санкций и другие, регулируется административным правом . Борьба с дисциплинарными проступками регламентируется трудовым правом , но дисциплинарная ответственность обучающихся, военнослужащих , сотрудников военизированных служб — административным правом , а заключенных — уголовно-исполнительным правом. При этом составы дисциплинарных проступков закреплены в самом общем виде, не конкретизированы.
Значительные различия существуют между субъектами этих проступков. Субъектом дисциплинарного проступка может быть только гражданин — работник определенной организации. И эта ответственность наступает за нарушение трудовых, служебных обязанностей.
К ответственности за дисциплинарные проступки привлекает руководитель, субъект линейной власти , а к административной ответственности — представитель власти, субъект функциональной власти в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него.
Не каждое деяние, даже содержащее такие признаки административного правонарушения , как противоправность, виновность и наказуемость, является административным правонарушением . Дело в том, что в конкретном деянии может отсутствовать состав административного правонарушения, что исключает привлечение лица, его совершившего, к административной ответственности . Понимание состава административного правонарушения важно для обеспечения законности при привлечении лица к административной ответственности, для отграничения административных проступков от других видов правонарушений , в частности, от схожих с ним преступлений . В этой связи следует отличать признаки административного правонарушения как понятия, как некой теоретической конструкции от элементов и признаков состава конкретного административного правонарушения.
Под составом административного правонарушения следует понимать установленную правом совокупность признаков, при наличии которых конкретное деяние — административное правонарушение. Только наличие состава административного правонарушения в том или ином деянии — единственное основание наступления административной ответственности за его совершение. Например, провоз без билета в пригородном поезде ребенка, проезд которого подлежит частичной оплате, — административное правонарушение, совершаемое лицом, сопровождавшим ребенка (ч. 4 ст. 11.18 КоАП РФ). Если же ребенок в возрасте до 16 лет самостоятельно ехал без билета, то, хотя его действие отвечает всем признакам, свойственным административному правонарушению как понятию (противоправности, виновности, наказуемости), оно тем не менее в указанном конкретном случае не может квалифицироваться как административное правонарушение. Объясняется это тем обстоятельством, что в данном деянии нет одного из необходимых компонентов состава административного правонарушения — субъекта правонарушения, каковым может быть физическое лицо , лишь достигшее 16 лет.
Однотипные признаки состава административного правонарушения в совокупности образуют так называемые элементы состава административного правонарушения. К элементам состава административного правонарушения относятся:
Объект административного правонарушения — общественные отношения, урегулированные нормами права и охраняемые мерами административной ответственности. Например, объектом административного правонарушения, связанного с нарушением законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях (ст. 5.26 КоАП РФ), являются права граждан .
К административным правонарушениям, помимо тех, которые посягают на права граждан, как уже отмечалось выше, относятся также правонарушения: в области охраны окружающей природной среды и природопользования; в области дорожного движения; посягающие на общественный порядок и общественную безопасность и многие другие. Нарушаемые противоправным деянием указанные общественные отношения и есть объект соответствующего административного правонарушения.
Общественные отношения, выступающие как объект административного правонарушения, регулируются не только нормами административного, но в ряде случаев — конституционного, экологического, трудового, земельного, финансового и других отраслей права , но охраняются они только нормами КоАП РФ и законов субъектов РФ об административных правонарушениях.
Если конкретное противоправное деяние посягает на общественные отношения, не охраняемые нормами этого Кодекса и законов субъектов РФ об административных правонарушениях, то здесь нет объекта административного правонарушения, а следовательно, и нет состава административного правонарушения.
Объективная сторона административного правонарушения — это система предусмотренных нормами права признаков, характеризующих внешнее проявление данного правонарушения. Объективная сторона состава характеризует проступок как акт внешнего поведения правонарушителя и включает, в частности, такие признаки состава административного правонарушения, как противоправное действие или бездействие и наступившие вредные последствия. Так, например, нарушение водителями транспортных средств Правил дорожного движения (гл. 12 КоАП РФ) может выражаться в разных действиях: превышении установленной скорости движения, несоблюдении требований дорожных знаков, проезде на запрещающий сигнал светофора, пересечении сплошной линии разметки и др. Последствиями таких действий могут быть: создание опасности в дорожном движении, создание помехи другим участникам движения, создание аварийной ситуации или совершение дорожно-транспортного происшествия.
Кроме противоправного деяния и наступивших вредных последствий составной частью объективной стороны правонарушения является и такой признак, как причинно-следственная связь между этим деянием и наступившими в результате его вредными последствиями. Установить такую причинно-следственную связь — значит выявить обстоятельства появления вредных последствий, определить, наступили ли они действительно в результате совершения противоправного деяния или по другим причинам, как данное деяние повлияло на величину этих последствий и др. Однако в установлении наличия причинно-следственной связи в составе административного правонарушения, как правило, нет нужды: наступившие вредные последствия в основном нематериальны и проявляются только в виде общественного вреда или общественной опасности, и причинно-следственная связь между противоправным деянием и его последствиями не вызывает сомнений.
Такой состав административного правонарушения, который не предусматривает наступления в результате его совершения какого-либо материального вредного последствия, называется формальным составом. Административные правонарушения (в отличие от преступлений) в подавляющем большинстве случаев имеют формальный состав, соответствующие нормы предусматривают ответственность лишь за совершение противоправного деяния вне зависимости от того, что никаких вредных материальных последствий не наступило. Например, нарушение или невыполнение работодателем или лицом, его представляющим, обязательств по коллективному договору , соглашению (ст. 5.31 КоАП РФ) является административным правонарушением с формальным составом. Административным правонарушением с формальным составом является также превышение водителем транспортного средства установленной скорости движения (ст. 12.9 КоАП РФ).
Однако кроме правонарушений с формальным составом законодательством об административных правонарушениях предусмотрено немало и правонарушений с так называемым материальным составом, который включает обязательное наступление вредных материальных последствий. Например, если ч. 1 и 2 ст. 20.4 КоАП РФ предусматривают административную ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, когда это не повлекло материальных последствий (формальный состав), то ч. 3 этой же статьи — за нарушения, следствием которых стали материальные последствия в виде возникновения пожара (материальный состав).
В правонарушениях с материальным составом причинно-следственная связь между противоправным деянием и наступившими вредными последствиями зачастую далеко не очевидна и требует установления. Например, факт наезда водителем, превысившим установленную скорость дорожного движения, на пешехода, в результате чего последнему были причинены легкие телесные повреждения, сам по себе не означает наличия состава проступка, предусмотренного ст. 12.24 КоАП РФ. Доказывание наличие этого состава в обязательном порядке требует установления причинно-следственной связи между противоправным деянием и наступившими материальными последствиями.
Должно быть выяснено (как правило, путем производства автотехнической экспертизы), мог ли водитель избежать наезд на пешехода, если бы не превысил установленную скорость движения. Положительный ответ на этот вопрос свидетельствует, что наезд на пешехода явился следствием нарушения Правил дорожного движения водителем, в его действиях имеется состав, предусмотренный ст. 12.24 КоАП РФ. Отрицательный ответ означает, что наезд не был следствием превышения установленной скорости движения, ибо в сложившейся ситуации он был неминуем и при движении с разрешенной скоростью из-за неправомерного поведения самого пешехода. В этом случае в действиях водителя не усматривается состав правонарушения, предусмотренный ст. 12.24 КоАП РФ. Водитель должен будет понести более мягкую административную ответственность, чем предусмотрена ст. 12.24 КоАП РФ, — ответственность за превышение установленной скорости движения по ст. 12.9 КоАП РФ.
Наличие объективной стороны административного правонарушения законодатель во многих случаях ставит также в зависимость от таких ее признаков, как время, место, способ, характер совершения деяния, его повторность, неоднократность, злостность, систематичность.
Например, в соответствии со ст. 3.1 Закона Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области» предусмотрена ответственность за громкую речь, крики, пение и тому подобное в период с 22 до 6 часов утра. Естественно, что подобные деяния, совершенные в иное время, не будут содержать состава этого правонарушения. Часть первая ст. 20.20 КоАП РФ предусматривает ответственность за распитие алкогольной продукции на улицах, стадионах, в скверах, парках, в транспортном средстве общего пользования, в других общественных местах. Распитие таких напитков в иных местах, например у себя дома, в гостях, не будет содержать состава этого правонарушения. Мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП РФ) определяется, в частности, как нарушение общественного порядка, выражающее явное неуважение к обществу . В данном случае законодатель подчеркивает демонстративный характер совершения деяния — выражение явного неуважения к обществу. Действия, нарушающие общественный порядок, но не имеющие подобного характера, не будут содержать состава мелкого хулиганства.
Повторность предусмотрена многими статьями законодательных актов, устанавливающих административную ответственность, и означает совершение одним и тем же лицом в течение года однородного правонарушения, за которое оно уже подвергалось административному взысканию. Например, ч. 1 ст. 4 Закона Республики Татарстан «Об административной ответственности за нарушение общественного порядка и порядка управления » установлена ответственность за распитие спиртных напитков на улицах, на стадионах, в скверах и в других общественных местах, а ч. 2 этой же статьи — за те же действия, совершенные повторно в течение года после применения мер административного наказания .
Неоднократностью признается совершение более двух однородных правонарушений, а систематическим правонарушением считается такое, которое совершается в течение года несколько раз. В Кодексе Волгоградской области об административной ответственности, например, установлена административная ответственность за систематическую неявку без уважительных причин лиц, больных туберкулезом, ВИЧ-инфекцией или инфекциями, передающимися преимущественно половым путем, в специализированные медицинские организации по вызову для проведения обязательных медицинских обследований и лечебно-профилактических мероприятий (ст. 15 этого Кодекса).
Однако эти признаки состава административного правонарушения (время, место, способ, характер совершения деяния, его повторность, неоднократность, злостность, систематичность) присущи далеко не всем составам административных правонарушений, в силу чего они называются факультативными признаками состава административного правонарушения, т. е. необязательными признаками. В отличие от них противоправное действие или бездействие, наступившие вредные последствия и причинно-следственная связь между деянием и наступившими в результате его вредными последствиями являются обязательными признаками состава административного правонарушения.
Субъектом административного правонарушения являются физические и юридические лица . При этом., как уже отмечалось, физические лица подлежат административной ответственности, если они достигли к моменту совершения правонарушения 16-летнего возраста.
Кроме того, субъектом административного правонарушения может быть только вменяемое физическое лицо. Лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии невменяемости, т. е. не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики, не подлежит административной ответственности.
В законодательстве различаются также общие субъекты — любые вменяемые лица, достигшие 16 лет, специальные субъекты — должностные лица, водители, несовершеннолетние и др., а также особые субъекты — военнослужащие и иные лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о службе. Для одних из этих категорий субъектов законом установлены дополнительные основания для административной ответственности или ее повышенный размер, для других — ограничение применения мер административной ответственности. Так, согласно ч. 3 ст. 11.14 КоАП РФ за нарушение правил перевозки опасных веществ, крупногабаритных или тяжеловесных грузов на железнодорожном транспорте граждане (общие субъекты) несут ответственность меньшую, чем должностные лица (специальные субъекты). Вместе с тем в соответствии со ст. 2.5 этого Кодекса военнослужащие (особые субъекты) либо не несут административной ответственности на общих основаниях, либо к ним не могут применяться некоторые виды административных наказаний .
Субъективная сторона административного правонарушения — это психическое отношение субъекта (физического лица) к противоправному действию или бездействию и его последствиям. Обязательный признак субъективной стороны — вина субъекта административного правонарушения. Вина бывает в двух формах: в форме умысла и в форме неосторожности. Виновность деяния свидетельствует, что оно совершено либо умышленно, либо по неосторожности.
Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. В первом случае умысел является прямым — лицо желало наступления вредных последствий. Во втором и третьем случаях умысел — косвенный, так как лицо прямо не желало наступления вредных последствий, но сознательно допускало их наступление либо относилось к этим последствиям безразлично.
Умышленным правонарушением, совершенным с прямым умыслом, считается, например, проезд водителя на запрещающий сигнал светофора, когда он видел этот сигнал, но очень торопился и не стал останавливать транспортное средство. Примером умышленного правонарушения, совершенного с косвенным умыслом, может служить случай, когда водитель не разобрался, какой сигнал светофора горит (положим, из-за яркого солнца, светившего в глаза), и, сознательно допуская, что едет на запрещающий сигнал светофора, или вообще относясь к этому факту безразлично, проехал на красный свет, хотя прямо наступления подобных вредных последствий не желал.
Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть. В первом случае неосторожность проявляется в форме легкомыслия (самонадеянности), так как лицо предвидело возможность наступления вредных последствий, но самонадеянно рассчитывало их предотвратить; во втором — в форме небрежности.
Случай, когда водитель подъехал к перекрестку на большой скорости, рассчитывая успеть остановить автомобиль при сигнале, запрещающем движение, но не сумел этого сделать и выехал на перекресток на красный свет, является типичным примером неосторожного правонарушения, совершенного по легкомыслию (самонадеянности). Если же, отвлекшись от дороги, водитель проехал на красный свет (хотя не предвидел возможности такой ситуации, ибо не знал участка дороги, не знал, что там установлен светофор), то он совершил неосторожное правонарушение в форме небрежности. Водитель должен был и мог предвидеть вредные последствия своей невнимательности и не имел права притуплять внимание.
Неосторожную вину необходимо отличать от невиновного причинения вреда, т. е. казуса — случая, при котором административная ответственность лица не наступает. В таких случаях лицо либо не должно было или не могло предвидеть общественно опасные, вредные последствия своего действия или бездействия, либо не было способно управлять своим поведением в силу чрезвычайных обстоятельств. Так, из практики выяснения причин проезда водителей на красный сигнал светофора, совершения ими соответствующих дорожно-транспортных происшествий известны случаи, когда у водителей, ранее не подозревавших о своем заболевании, перед перекрестком внезапно происходил инфаркт, появлялись судороги ног, они теряли сознание и др., и водители не были способны управлять транспортным средством.
Юридическое лицо, согласно ст. 2.1 КоАП РФ, признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
В статьях КоАП РФ и в законах субъектов РФ, устанавливающих административную ответственность, форма вины чаще всего не обозначается. По данным статьям административная ответственность наступает вне зависимости от формы вины. Например, не важно, умышленно нарушил водитель требование дорожного знака или по неосторожности, допустим, не заметил данного знака (ст. 12.16 КоАП РФ).
В ряде случаев, хотя форма вины не установлена законодателем прямо, она косвенно ясна из самого характера деяния. Например, ч. 3 ст. 11.17 КоАП РФ предусматривает ответственность за курение в вагонах (в том числе в тамбурах) пригородного поезда. Понятно, что такое действие может быть совершено только умышленно. Однако иногда формулировка состава административного правонарушения прямо говорит, что оно может быть совершено только в форме умысла или только в форме неосторожности. Например, ст. 19.2 КоАП РФ предусматривает ответственность лишь за умышленное повреждение или срыв печати (пломбы), а согласно ст. 7.26 этого Кодекса установлена санкция за утрату материалов и данных государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации в результате их небрежного хранения пользователем. Очевидно, что такое правонарушение может быть только неосторожным, совершенным в форме небрежности.
Отдельные составы административного правонарушения предусматривают и такие факультативные признаки субъективной стороны состава, как мотив и цель. Например, ст. 20.3 КоАП РФ устанавливает ответственность за демонстрацию фашистской атрибутики или символики в целях пропаганды такой атрибутики или символики. Отсутствие указанной цели исключает возможность квалификации деяния в качестве административного правонарушения, предусмотренного данной статьей. И наоборот, ст. 6.8 КоАП РФ предусматривает ответственность за незаконное приобретение либо хранение без цели сбыта наркотических средств или психотропных веществ, а также оборот их аналогов. Если деяние совершено именно с этой целью, возможность его квалификации по данной статьей исключается.
Еще раз подчеркнем, что только при наличии всех предусмотренных законом признаков состава административного правонарушения лицо, его совершившее, может быть привлечено к административной ответственности.
Виды юридической ответственности, регулируемые административным правом. Понятие административной ответственности. Соотношение административной ответственности и административно-правового принуждения. Основания административной ответственности (нормативное, фактическое, правоприменительное).
Административное право регулирует два вида юридической ответственности: дисциплинарную ответственность государственных служащих и административную ответственность физических и юридических лиц. Первая, как можно было заметить, осуществляется в рамках административных служебных правоотношений, вторая - административных внеслужебных правоотношений.
Административная ответственность - это вид юридической ответственности и административного принуждения, установленный КоАП РФ и законами субъектов РФ об административных правонарушениях, основанный на применении уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами, судами административно-правовых санкций (взысканий) к физическим и юридическим лицам, совершившим административное правонарушение, а также претерпевание указанными лицами таких санкций. Административно-правовые взыскания выполняют функцию наказания, и лишь их применение влечет за собой наступление административной ответственности. Иные меры административного принуждения не преследуют целей наказания и потому их не относят к административным взысканиям (мерам административной ответственности). Таковыми не являются административно-предупредительные меры, меры пресечения и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, административно-восстановительные меры.
1. Административная ответственность является одним из видов юридической ответственности и административного принуждения. Она имеет ряд существенных отличий от других видов юридической ответственности (дисциплинарной, гражданско-правовой, уголовной). Дисциплинарная ответственность регулируется административным и трудовым правом, административная, гражданско-правовая и уголовная - административным, гражданским и уголовным правом соответственно.
У каждого из видов юридической ответственности есть собственное фактическое основание, имеющее форму дисциплинарного (служебно-дисциплинарного), гражданско-правового или административного проступка (правонарушения) либо преступления. Иногда все перечисленные виды проступков и преступление могут совпадать по времени, месту совершения и персоналиям (субъектам). Однако они всегда различаются по объектам посягательства и характеру противоправных деяний.
Административную и уголовную ответственность правонарушители несут перед государством, дисциплинарную и гражданско-правовую - перед субъектами, с которыми они находятся в договорных трудовых, служебных и гражданско-правовых отношениях. Субъектами дисциплинарной и уголовной ответственности являются исключительно физические лица (работник, государственный служащий, гражданин). Субъектами административной и гражданско-правовой ответственности могут быть физические и юридические лица.
2. Административную ответственность устанавливает административное законодательство, а точнее - законодательство об административных правонарушениях. Оно состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Нормы нрава, регулирующие вопросы административной ответственности, определяющие составы административных правонарушений, образуют нормативный правовой институт административной ответственности.
Кодекс РФ об административных правонарушениях отнес к ведению Российской Федерации установление: 1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; 2) перечня видов административных наказаний и правил их применения; 3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ; 4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; 5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
На основе законодательства о судебной системе КоАП РФ определяет подсудность дел об административных правонарушениях судам, а с учетом законодательства о защите прав несовершеннолетних - подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав. В соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти КоАП РФ определяет подведомственность дел об административных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти. В соответствии с задачами и функциями, возложенными на органы государственной власти субъектов РФ федеральными законами, КоАП РФ определяет подведомственность предусмотренных им дел об административных правонарушениях органам исполнительной власти субъектов РФ.
Кодекс РФ об административных правонарушениях установил предметы ведения субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях и отнес к ним: а) установление законами субъектов РФ об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. нормативных правовых актов органов местного самоуправления; б) организацию производства и определение подведомственности по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ; в) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; г) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ; д) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ .
3. Административная ответственность наступает в отношении субъектов, совершивших административное правонарушение, предусмотренное в КоАП РФ и законах субъектов РФ об административных правонарушениях .
Субъектами административной ответственности могут быть только лица, совершившие административное правонарушение, предусмотренное в законах об административных правонарушениях. При отсутствии административного правонарушения не должна наступать и административная ответственность.
Субъектами административной ответственности являются физические и юридические лица. Существует огромное множество категорий физических лиц, в отношении которых может иметь место административная ответственность. Но в любом случае категория физического лица должна быть точно названа в статье закона, предусматривающего административные взыскания за определенные виды административных правонарушений (гражданин; иностранный гражданин; должностное лицо; водитель транспортного средства; участник дорожного движения; капитан судна и т.д.).
Кодекс РФ об административных правонарушениях, устанавливая административную ответственность юридических лиц, не дифференцирует их по признакам организационно-правовой формы. В некоторых его статьях применительно к юридическому лицу используются термины "государственная организация" или "муниципальная организация". Однако в санкции статьи взыскание предусматривается все-таки в отношении юридического лица . Легальное определение юридического лица содержится в ГК РФ, а сведения о юридическом лице, предусмотренные законом для юридических лиц, фиксируются в учредительных документах конкретного юридического лица 138. Ст. 48, п. 1; ст. 52, п. 2].
4. Административная ответственность основана на применении уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами, судами административно-правовых санкций (взысканий).
Следует различать установление и применение административной ответственности. Ее устанавливают законы об административных правонарушениях, а применяют административные взыскания к лицам, совершившим административные правонарушения, уполномоченные органы исполнительной власти и суды. Существует широкий круг органов и должностных лиц, уполномоченных налагать административные взыскания на лиц, совершивших административные правонарушения. Кодекс РФ об административных правонарушениях относит к ним: 1) судей; 2) комиссии по делам несовершеннолетних; 3) федеральные органы исполнительной власти, их структурные подразделения, территориальные органы и их структурные подразделения, иные государственные органы в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, руководителей перечисленных органов и подразделений, их заместителей, иных должностных лиц, осуществляющих надзорные или контрольные функции; 4) органы и учреждения уголовно-исполнительной системы .
Круг органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, с указанием конкретных категорий дел установлен в гл. 23 КоАП РФ . Например, в него входят судьи судов общей юрисдикции (мировые судьи), судьи гарнизонных военных судов, судьи арбитражных судов, а также свыше 60 федеральных органов исполнительной власти.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматривают: 1) мировые судьи;
Принципы административной ответственности: 1) равенство перед законом; 2) презумпция невиновности; 3) ответственность только на основании закона.
Его сущность состоит в том, что лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств. Особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами.
Принцип презумпции невиновности предусматривает, что лицо подлежит административной ответственности только за тс административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности такого лица толкуются в его пользу. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в соответствии с законом и установлена вступившим в законную силу постановлением органов (должностных лиц), рассмотревших дело.
Согласно данному принципу лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении только на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом. При применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство.
Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения. Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, не имеет обратной силы. Производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.
Составы административных правонарушений и меры административной ответственности устанавливаются в форме закона. Термин «законодательство», используемый в КоАП РФ, идентичен термину «закон» (см. ст. 1.7 и 2.1). В СССР в соответствии с Основами законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, принятых 23 октября 1980 г., в союзных республиках были приняты кодексы об административных правонарушениях. В РСФСР Кодекс об административных правонарушениях был принят в 1984 г. и введен в действие с 1 января 1985 г.
С распадом СССР коренные изменения в российском законодательстве, обусловленные реформаторскими процессами в обществе, требовали новой кодификации норм об административных правонарушениях и административной ответственности. Однако процесс этот затянулся на продолжительный период.
Начиная с 1991 г. дополнительно к КоАП РСФСР было принято более двух десятков законов, регулирующих административную ответственность в таких отраслях и сферах общественных отношений, как земельные и налоговые отношения, таможенное дело, природопользование и экология, приватизация государственной собственности, строительство, ветеринария, санитарно-эпидемиологический надзор, валютный и экспортный контроль, производство и оборот пищевой, в том числе алкогольной, продукции, международные автомобильные перевозки и т. д. Новые административные правонарушения нередко расходились с КоАП РСФСР по содержанию их составов, видам и размерам санкций. Более того, устанавливаемая данными законами административная ответственность юридических лиц вообще не согласовывалась с правилами КоАП РСФСР о наложении взысканий, производстве по делам, так как Кодекс ответственность юридических лиц не предусматривал. Появились ведомственные нормативные акты о правилах производства по соответствующим делам (нарушениям земельного, налогового, антимонопольного и другого законодательства), которые существенно отличались от процессуальных правил, установленных КоАП РСФСР.
Процесс суверенизации после распада СССР привел к активизации региональных законодателей в сфере регулирования административных правонарушений и административной ответственности, при этом последние не всегда придерживались тех ограничений, которые были установлены в ст. 5 и 6 КоАП РСФСР. Таким образом, с середины 1990-х гг. регулирование административной ответственности стало представлять довольно острую проблему, нуждающуюся в безотлагательном решении.
Необходимость качественно нового нормативно-правового регулирования административной ответственности диктуется положениями Конституции РФ 1993 г. Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административнопроцессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. При этом действует установленный Конституцией РФ принцип: законы и иные акты субъектов РФ по указанным вопросам принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить; в случае противоречия между федеральными законами, изданными по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения с субъектами РФ, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76).
Эффективно решить проблему разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов могло только принятие нового кодекса об административных правонарушениях.
Новый Кодекс об административных правонарушениях, принятый 30 декабря 2001 г. и вступивший в силу с 1 июля 2002 г., решил задачи новой кодификации, существенно модернизировал институт административной ответственности, устранил пробелы и противоречия в регулировании административной ответственности.
Кодекс об административных правонарушениях РФ осуществил регламентацию основных материально-правовых и процессуальных отношений. В нем определены: задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях; общие положения, относящиеся к административной ответственности и административным правонарушениям и их субъектам, а также к административным наказаниям и правилам их назначения; конкретные составы административных правонарушений в различных областях общественных отношений; подведомственность дел об административных правонарушениях; порядок производства по делам об административных правонарушениях; порядок применения мер процессуального обеспечения; исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.
Согласно ч. 1 ст. 11 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях включает сам КоАП РФ и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов РФ об административных правонарушениях.
Предмет ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях определяется в ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ: к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации.
Как известно, КоАП РСФСР допускал существование иных федеральных законов об административных правонарушениях. С одной стороны, эти законы применялись непосредственно до включения их в установленном порядке в КоАП РСФСР, а с другой стороны, положения Кодекса распространялись и на правонарушения, ответственность за совершение которых, предусмотренная законом, еще не была включена в КоАП РСФСР (ст. 2).
По смыслу положений КоАП РФ не допускается принятие федеральных законов, устанавливающих административные правонарушения и соответствующую административную ответственность по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако в действующем законодательстве нет должной последовательности, и эта проблема не решена до конца.
С одной стороны, КоАП РФ расширил перечень административных правонарушений за счет включения в него правонарушений в области предпринимательской деятельности (гл. 4), финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (гл. 5), таможенного дела (гл. 16). Введение в действие КоАП РФ сопровождалось изменением либо признанием утратившими силу полностью или частично положений около 150 законодательных актов РСФСР и Российской Федерации. Тем самым осуществлена попытка устранить прежнюю противоречивую практику, в частности неоднозначную трактовку их положений об административной ответственности (по срокам давности, процедурам производства и т. д.).
С другой стороны, сохранено непосредственное регулирование отношений административной ответственности нормами Налогового и Таможенного кодексов РФ, иных федеральных законов. Сложилось, как справедливо отмечают ученые-адми- нистративисты, парадоксальная ситуация: предусмотренные, например, гл. 15 КоАП РФ составы административных правонарушений соотносятся с налоговыми правонарушениями, установленными гл. 16 НК РФ, или тождественны им 1 . В правоприменительной практике это может привести к нарушению прав и свобод граждан, к возложению двойной ответственности за одни и те же действия. Для предупреждения такой негативной практики необходимо установить ряд правил. Во-первых, с появлением новых составов административных правонарушений следует сразу вносить соответствующие изменения в КоАП РФ. Самостоятельное применение федеральных законов, предусматривающих административную ответственность, недопустимо до включения их положений в КоАП РФ . Во-вторых, предлагается компромиссный вариант: допускать установление административных правонарушений и административной ответственности отдельными федеральными законами с обязательным указанием о распространении на эти отношения положений КоАП РФ. К сожалению, в прежней практике при установлении в федеральном законе новых составов административных правонарушений и административной ответственности в них ничего не говорилось о том, положениями какого кодекса нужно руководствоваться при применении этого закона. Не было ответа и на вопрос о возможности субсидиарного применения КоАП РФ и других специальных кодексов.
Законодатель допускает регламентацию отдельных аспектов реализации административной ответственности и в иных федеральных законах и подзаконных актах. Допуск этот, однако, весьма ограничен и распространяется только на некоторые отношения процедурного характера, специально оговоренные самим КоАП РФ.
Федеральными законами в соответствии с ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ устанавливаются особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности отдельных должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, - депутатов, судей, прокуроров. Так, в соответствии со ст. 42 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» исключены задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и личного транспорта. Привод, задержание, личный досмотр и досмотр вещей сотрудника органов ФСБ России при исполнении им служебных обязанностей, а также досмотр личного и используемого им транспорта не допускается без официального представителя органов ФСБ России или решения суда (ст. 17 Федерального закона «Об органах Федеральной службы безопасности»).
Арбитражным процессуальным кодексом РФ регулируется судебно-арбитражный порядок рассмотрения дел и пересмотра актов о привлечении к административной ответственности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ, гл. 25 АПК РФ).
Подзаконными нормативными актами федеральных органов исполнительной власти (Правительством РФ, министерствами, службами и агентствами) регулируются отдельные отношения по применению мер процессуального обеспечения, производства по делам об административных правонарушениях и исполнения по ним постановлений, в том числе согласно КоАП РФ устанавливаются:
Законы субъектов РФ об административных правонарушениях являются важной частью современного российского законодательства об административных правонарушениях и административной ответственности. Они ориентированы на охрану и защиту личности, прав и свобод человека и гражданина, здоровья граждан, общественной нравственности, общественного порядка и общественной безопасности и других конституционных ценностей.
А. Б. Агапов ставит под сомнение конституционность издания законов субъектов РФ об административных правонарушениях и административной ответственности, полагая, что они противоречат положениям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ об ограничении конституционных прав и свобод лишь федеральным законом. Однако он допускает неточность, полагая, что регламентация прав и свобод граждан отнесена не только к ведению Российской Федерации, но и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов . Предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов является не регламентация, а защита прав и свобод. Конституционный Суд РФ неоднократно признавал соответствующим Конституции РФ допустимость установления административной ответственности законами субъектов РФ в пределах их компетенции в целях защиты основных прав и свобод и других конституционных ценностей. А. Б. Агапов допускает и другую неточность, полагая, что «разрешение коллизий о соответствии законов субъектов РФ об административных правонарушениях КоАП РФ отнесено к ведению Конституционного Суда Российской Федерации» . В действительности это полномочие отнесено к судам общей юрисдикции.
Как известно, КоАП РСФСР право принятия актов с административными санкциями закреплял за местными представительными, а также исполнительными органами государственной власти вплоть до районного звена. При этом предмет их компетенции определялся исчерпывающим и узким перечнем вопросов: по районному уровню он ограничивался стихийными бедствиями и эпидемиями, по краевому и областному добавились вопросы охраны общественного порядка, не урегулированные КоАП РСФСР (ст. 6).
О законах субъектов РФ об административных правонарушениях говорится в ч. 1 и 2 ст. 2.1 КоАП РФ. Региональное законодательство об административной ответственности представлено следующими актами. Во-первых, систематизированными кодексами (например, в Республике Татарстан, Волгоградской, Орловской областях) либо сходными с ними по структуре и содержанию комплексными законами об административных правонарушениях. В тех и других актах в кодифицированном виде объединены нормы об административной ответственности, действующие на территории данного субъекта РФ (составы правонарушений, подведомственность дел, перечень лиц, уполномоченных составлять протоколы, и др.). Во-вторых, рядом специальных законов, регулирующих ответственность за административные правонарушения в различных сферах общественных отношений, например в сфере охраны общественного порядка, в жилищно-коммунальном хозяйстве, дорожном хозяйстве, на пассажирском транспорте и т. д. (г. Москва, Санкт-Петербург, Саратовская, Белгородская области и др.).
Из правовых позиций Конституционного Суда РФ, положений КоАП РФ вытекает ряд условий и требований, предъявляемых к региональным законам об административных правонарушениях и административной ответственности за их совершение. Рассмотрим их более подробно.
1. Законы субъектов РФ не могут издаваться по вопросам, составляющим предмет регулирования КоАП РФ: общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях; перечень видов административных наказаний и правил их применения; порядок производства по делам об административных правонарушениях (включая установление процессуально-обеспечительных мер); порядок исполнения назначенных наказаний; подсудность дел судам, подведомственность дел комиссиям по делам несовершеннолетних и федеральным органам исполнительной власти (ст. 1.3 КоАП РФ).
Конкретные составы административных правонарушений и меры административной ответственности за их совершения законодатель субъекта РФ не может устанавливать, если они уже определены федеральным законом либо должны быть отменены с изданием аналогичных норм в федеральном законе в силу характера регулируемых ими отношений. В связи с этим представляет интерес правовая позиция Конституционного Суда РФ по вопросу о соотношении федерального закона и закона субъекта РФ по вопросу об административной ответственности при рассмотрении жалобы гражданина Кареева Е. С. на нарушение его конституционных прав ч. 1 и 3 ст. 2 и ст. 5 Закона Республики Башкортостан «Об ответственности за неуважение к суду» (определение от 15 мая 2001 г. № 127-0).
Гражданин Е. С. Кареев на основании ч. 1 и 3 ст. 2 и ст. 5 Закона Республики Башкортостан от 31 марта 1993 г. «Об ответственности за неуважение к суду» был неоднократно постановлениями районных судов г. Уфы, являющихся федеральными судами, подвергнут штрафу и административному аресту. Заявитель обратился в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение своих конституционных прав примененными в его деле нормами названного Закона. Этими нормами предусмотрено наложение взысканий в виде штрафа или административного ареста на срок от 10 до 15 суток за уклонение кого бы то ни было от явки в суд без уважительных причин, за неподчинение кого бы то ни было распоряжению председательствующего в судебном заседании или за нарушение порядка во время судебного заседания, а равно за совершение кем бы то ни было действий, свидетельствующих о пренебрежении к суду или судье или установленным в суде правилам (ч. 1 и 3 ст. 2). В них также устанавливается порядок привлечения к ответственности за неуважение к суду (ст. 5).
Заявитель полагал, что взыскания в виде штрафа и административного ареста могут применяться только в случаях и пределах, установленных КоАП РСФСР. По его мнению, законодатель Республики Башкортостан вышел за пределы предоставленных ему полномочий, установив в оспариваемых нормах указанные административные взыскания за проявление неуважения к суду.
Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что принятый во исполнение требований ч. 3 ст. 118 и ч. 3 ст. 128 Конституции РФ Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» предусматривает обязанность исполнения вступивших в законную силу постановлений федеральных судов, мировых судей и судов субъектов РФ, а также их законных распоряжений, требований, поручений, вызовов и других обращений для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц (ч. 1 ст. 6) и определяет, что неисполнение постановление суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом (ч. 2 ст. 6). Такими федеральными законами, устанавливающими ответственность за неисполнение постановлений федеральных судов Российской Федерации и иное проявление неуважения к ним, являются КоАП РСФСР, ГПК РСФСР (ст. 149), АПК РФ (ст. 116) и УПК РСФСР (ст. 263).
Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Кроме того, в силу п. 2 разд. II «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ законы и другие правовые акты, действующие на территории РФ до вступления в силу Конституции РФ, применяются лишь в части, ей не противоречащей.
Как известно, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ в ряде своих решений отметил следующее. Из этих конституционных установлений следует, что субъекты РФ вправе принимать собственные законы относительно административных правонарушений и административной ответственности, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же отношения, но при этом они не могут вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона (постановления от 30 ноября 1995 г. № 16-П по делу о проверке конституционности ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 г., и от 1 февраля 1996 г. № 3-11 по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области).
При возникновении споров, связанных с введением субъектами РФ административной ответственности, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, рассматривающие конкретные дела, в соответствии с ч. 2 ст. 12, ч. 3, 5 и 6 ст. 76 Конституции РФ управомочены решать, какой закон - федеральный или субъекта РФ - подлежит применению в случаях противоречия между ними.
Следовательно, суды общей юрисдикции - районные суды города, являющиеся федеральными судами, должны были руководствоваться федеральными законами и соответствующими федеральными кодексами при привлечении гражданина Е. С. Кареева к административной ответственности за неуважение к суду. Республика Башкортостан вправе принять закон об административной ответственности за неуважение к Конституционному суду Республики Башкортостан, а также к мировым судьям.
2. Согласно Конституции РФ и правовым позициям Конституционного Суда РФ законодатель субъекта РФ вправе устанавливать административную ответственность за нарушение правил и норм, установленных законом и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ как по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, так и по вопросам исключительного ведения субъектов РФ.
Наибольшую трудность для законодателя, судов и иных правоприменителей и известную дискуссионность представляет разграничение предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов по вопросам установления административной ответственности за административные правонарушения. При решении данной проблемы существенную помощь оказывает практика Конституционного Суда РФ. При осуществлении регионального правового регулирования отношений административной ответственности Конституционный Суд РФ сформулировал следующую правовую позицию.
При отсутствии федерального закона о разграничении совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законодатель субъекта РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам установления административной ответственности за административное правонарушение, что следует из смысла ст. 72, ч. 2 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ и вытекает из природы совместной компетенции, а с принятием федерального закона закон субъекта РФ подлежит приведению в соответствие с ним. Следовательно, законодатель субъекта РФ, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона. Указанная правовая позиция Конституционного Суда РФ была сформулирована и аргументирована в определении от 1 октября 1998 г. № 145-0 по запросу Законодательного собрания Нижегородской области о проверке конституционности ч. 1 ст. 6 КоАП РСФСР и определении от 7 марта 2003 г. № 60-0 о прекращении производства по запросу Законодательного собрания Ивановской области о проверке конституционности Закона Ивановской области «Об административной ответственности за правонарушения в сфере оборота лома цветных и черных металлов на территории Ивановской области».
Прокурор Нижегородской области обратился в Нижегородский областной суд с заявлениемием о признании недействительными Закона Нижегородской области от 3 июля 1997 г. «Об административной ответственности юридических лиц за правонарушения в жилищной сфере Нижегородской области» и Временного положения о порядке привлечения к административной ответственности юридических лиц и иных субъектов предпринимательской деятельности за нарушение требований пожарной безопасности, утвержденного 17 марта 1998 г., как принятых Законодательным собранием Нижегородской области с превышением его полномочий, установленных ч. 1 ст. 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
Законодательное собрание Нижегородской области обратилось в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности ч. 1 ст. 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, утверждая, что указанная норма как противоречащая Конституции РФ, не подлежит применению в силу п. 2 разд. II «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ, и, следовательно, оно было вправе осуществить собственное правовое регулирование в этой области.
Конституционный Суд РФ в определении от 1 октября 1998 г. № 145-0 отметил, что с принятием Конституции РФ органы законодательной (представительной) власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов обрели новый конституционный статус, а потому положения ч. 1 ст. 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях не могут применяться без соотнесения их с положениями Конституции РФ, определяющими полномочия органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ.
Согласно Конституции РФ административное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76). Из этих конституционных установлений следует, что при отсутствии соответствующего федерального закона о разграничении предметов совместного ведения субъект РФ вправе осуществить собственное правовое регулирование, что следует из смысла ст. 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции РФ и вытекает из природы совместной компетенции. С принятием федерального закона закон субъекта РФ подлежит приведению в соответствие с ним.
Вместе с тем, как следует из положений Конституции РФ и не противоречащих ей положений Федеративного договора, законодатель субъекта РФ, устанавливая административную ответственность за те или иные неправомерные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по делам об административных правонарушениях.
При возникновении споров, связанных с введением субъектом РФ административной ответственности, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, рассматривающие конкретные дела, в соответствии с ч. 2 ст. 120, ч. 3, 5 и 6 ст. 76 Конституции РФ, уполномочены решать, какой закон - федеральный или субъекта РФ - подлежит применению в случаях противоречия между ними, обнаружения пробелов в правовом регулировании либо при фактической утрате правовой нормой, не отмененной в установленном порядке, юридической силы.
Закон Ивановской области от 30 декабря 1999 г. «Об административной ответственности за правонарушения в сфере оборота лома цветных и черных материалов на территории Ивановской области» в целях упорядочения оборота лома и отходов цветных и черных металлов на территории Ивановской области предусмотрел составы правонарушений за нарушение правил лицензирования деятельности в сфере оборота лома черных и цветных металлов и соблюдения лицензионных условий их оборота и установил административную ответственность в виде штрафов, в том числе на сумму свыше 100 минимальных размеров оплаты труда, а также конфискацию; определил субъекты этой ответственности, органы и должностных лиц, правомочных рассматривать соответствующие дела и налагать взыскания; регламентировал отдельные отношения, связанные с производством по таким делам и исполнением решений.
Прокурор Ивановской области обратился в суд с заявлением о несоответствии положений Закона области федеральному законодательству. Ивановский областной суд принял решение, которым в удовлетворении заявления прокурора Ивановской области было отказано на том основании, что Законодательное собрание действовало в пределах предоставленных ему полномочий. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ рассмотрела кассационный протест прокурора Ивановской области, в котором он просил отменить решение Ивановского областного суда, утверждая, что оно вынесено на основе ошибочного определения характера спорного правоотношения, без учета особенностей федерального законодательства об административной ответственности, а также неправильного понимания разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъекта РФ. Коллегия отменила решение Ивановского областного суда и вынесла определение, согласно которому Закон области признан противоречащим федеральным законам, недействующим и не подлежащим применению.
Верховный Суд РФ мотивировал свое решение тем, что согласно ГК РФ, Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и постановлению Правительства РФ от 15 июля 1999 г. № 822 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов» (ныне утратило силу) регулирование данного вида деятельности находится в ведении Российской Федерации.
Указанные правовые нормативные акты не предусматривают возможность привлечения лиц, нарушающих их положения, к административной ответственности. Следовательно, устанавливая такую ответственность, орган законодательной власти субъекта РФ вторгся в компетенцию федерального законодателя, что недопустимо в силу ст. 17, 72, 73 Конституции РФ и противоречит ст. 6 КоАП РСФСР. Кроме того, как считает Верховный Суд РФ, федеральное законодательство уже содержит положение, на основании которого виновные в нарушении порядка переработки и реализации лома цветных и черных металлов могут быть привлечены к административной ответственности (ст. 156 КоАП РСФСР), что является препятствием для осуществления регулирования этих же отношений законом субъекта РФ. Законодательное собрание Ивановской области в своем запросе в Конституционный Суд РФ просило признать названный Закон соответствующим Конституции РФ с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и потому подлежащим действию вопреки официально принятому решению Верховного Суда РФ.
Конституционный Суд РФ в определении от 7 марта 2003 г. № 60-0 пришел к выводу, что общественные отношения, связанные с государственным воздействием на оборот цветных и черных металлов, не могут быть отнесены к предметам ведения Российской Федерации согласно ст. 71 Конституции РФ. Содержащееся в ГК РФ (п. 1 ст. 49, п. 3 ст. 23) указание на то, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо, как и гражданин, осуществляющий предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии), имеет общий характер, не регламентирует ни виды этой деятельности, ни условия ее осуществления, ни полномочия тех или иных органов государственной власти в данной сфере и потому не может свидетельствовать об отнесении отношений по лицензированию к предмету урегулирования гражданским законодательством (п. «о» ст. 71 Конституции РФ).
Конституционный Суд РФ констатировал, что правила, касающиеся как лицензирования, так и порядка осуществления деятельности в сфере оборота черных и цветных металлов, за невыполнение которых Законом Ивановской области установлена административная ответственность, сами по себе являются административно-правовыми. Следовательно, отношения, в сфере которых Законом Ивановской области установлена административная ответственность, относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), что свидетельствует о возможности регулирования административной ответственности за нарушения в этой сфере законодательством субъекта РФ. Какое-либо специальное федеральное законодательное регулирование административной ответственности в сфере оборота черных и цветных металлов не было установлено.
При этом ст. 156 КоАП РСФСР (в ред. от 28 мая 1986 г.), на которую ссылается в определении Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, предусматривает административную ответственность за нарушение порядка занятия кустарно-ремесленными промыслами и другой индивидуальной трудовой деятельностью, предполагает ответственность за индивидуальную трудовую деятельность физических лиц, имеющую результатом изготовление продукции. Распространение ее действия за заготовку, переработку и реализацию таких специфических материальных объектов, как лом цветных и черных металлов, оборот которых осуществляется в особом порядке на основании лицензии не только физическими лицами, но и организациями, означало бы применение устанавливающей административную ответственность нормы материального права по аналогии, что нельзя признать отвечающим понятию административного правонарушения и общим правилам наложения взыскания за административные правонарушения (ст. 10 и 33 КоАП РСФСР).
Таким образом, Конституционный Суд РФ в итоге пришел к выводу, что Законодательное собрание Ивановской области было вправе принять закон, устанавливающий административную ответственность за правонарушения в сфере оборота лома цветных и черных металлов с точки зрения разграничений предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов.
В то же время Конституционный Суд РФ отметил, что действие этого закона на территории области не может быть в полном объеме, поскольку в надлежащем порядке не установлено, отвечают ли его нормы по их содержанию федеральному законодательству, в том числе общим правилам установления административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях. Из этих правил, в частности, следует, что штраф как вид административного взыскания, превышающий 10 минимальных размеров оплаты труда, равно как и конфискация, могут устанавливаться федеральными законами (ст. 24, 27 и 29 КоАП РСФСР) только в исключительных случаях, а при определении органов и должностных лиц, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, необходимо учитывать их правовой статус и пределы компетенции так, как они определены иными актами, имеющими большую юридическую силу, в том числе федеральным законодательством (ч. 3 ст. 8 КоАП РСФСР). Проверка содержания норм закона субъекта РФ на соответствие федеральному закону относится к компетенции судов общей юрисдикции.
Все отношения, которые не являются предметом ведения Российской Федерации и предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов составляют исключительный предмет ведения субъектов РФ, в том числе в области установления административного правонарушения и административной ответственности за их совершение.
При характеристике законодательства субъектов РФ по вопросам административного правонарушения и административной ответственности следует учитывать следующие ограничения, вытекающие из установлений КоАП РФ:
Итак, текущее (отраслевое) законодательство развивается в направлении конкретизации и наиболее полного использования конституционно-правовых основ регулирования отношений юридической ответственности.
Законодательную основу для принятия актов, которые регулируют вопросы установления административной ответственности, составляет Конституция Украины, имеющая наивысшую юридическую силу. Законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции Украины и должны соответствовать ей (ст. 8 Конституции Украины).
Административная ответственность регулируется многими нормативно-правовыми актами, которые в своей совокупности образуют законодательство об административных правонарушениях. В его систему входят законодательные и подзаконные акты, нормы, которые включены в КоАП и которые в него не включены.
Важным источником правоохранительных норм в свое время были Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, принятые Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г. В них впервые были кодифицированы наиболее важные материальные и процессуальные нормы, относящиеся к административной ответственности, определены задачи и закреплена система законодательства об административных правонарушениях, установлены понятие и структура административного правонарушения, виды административных взысканий, общие правила и сроки их наложения, закреплены система органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, порядок исполнения, обжалования и опротестования постановлений о наложении административных взысканий.
В регулировании административной ответственности особая роль принадлежит КоАП, который принят 7 декабря 1984 г. (введен в действие с 1 июня 1985 г.). КоАП состоит из пяти разделов: I. Общие положения; И. Административное правонарушение и административная ответственность; III. Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях; IV. Производство по делам об административных правонарушениях; V. Исполнение
постановлений о наложении административных взысканий. Разделы содержат 33 главы, а последние - статьи.
В КоАП кодифицировано законодательство Украины об административной ответственности. Наряду с материальными нормами этот акт содержит административно-процессуальные нормы, которые регулируют производство по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений о наложении административных взысканий.
Параллельно с КоАП действуют нормы, которые устанавливают административную ответственность, но они содержатся в законодательных межотраслевых актах (Воздушный, Таможенный кодексы, законы Украины «О борьбе с коррупцией», «Об охране государственной границы», «О правовом режиме чрезвычайного положения» и др.).
В систему законодательства об административных правонарушениях входят законы, нормы которых не включены в КоАП. Вопросы административной ответственности регулируются также указами Президента Украины, постановлениями Кабинета Министров Украины. Акты, содержащие административные санкции, могут издавать сельские, поселковые, городские, областные советы по вопросам борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями. Сельские, поселковые, городские советы имеют право устанавливать также правила благоустройства городов и других населенных пунктов, правила торговли на колхозных рынках, правила соблюдения тишины в общественных местах. Эти правила в КоАП не включены, но в нем за их нарушение предусмотрена административная ответственность, поэтому они тоже являются нормативной основой административной ответственности.
Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что в соответствии со ст. 92 Конституции Украины исключительно законами Украины определяются деяния, являющиеся административными правонарушениями, и ответственность за них.
Задачами КоАП являются охрана прав и свобод граждан, собственности, конституционного строя Украины, прав и законных интересов предприятий, учреждений и организаций, установленного правопорядка, укрепление законности, предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе точного и неукоснительного соблюдения Конституции и законов Украины, уважения прав, чести и достоинства других граждан, правил общежития, добросовестного выполнения своих обязанностей, ответственности перед обществом.
Выполнение этих задач зависит от правильного применения действующего законодательства об административных правонарушениях, соблюдения законности.
Роль административной ответственности в борьбе с правонарушениями постоянно растет. Резко увеличилось количество составов административных правонарушений, более строгими стали санкции за проступки. Установлена ответственность за действия, которые раньше вообще не относились к административным правонарушениям (неуважение к суду, коррупция, нарушение налогового законодательства и др.).
Административная ответственность вводится вместо уголовной (декриминализация). Проведенная в процессе реформы уголовного права декриминализация обусловливает расширение сферы применения мер административного воздействия.
Одновременно увеличивается и число правонарушений, за которые наряду с дисциплинарными и гражданско-правовыми мерами применяются административные взыскания (коррупция, недобросовестная конкуренция и др.).Значительное место административное принуждение занимает в борьбе с пьянством, наркоманией, посягательствами на собственность, обеспечении нормальной деятельности представителя власти, выполнении требований должностных лиц, государственных органов, правил общественной безопасности, охраны природы.
Важным является вопрос об отграничении административных правонарушений от уголовных, дисциплинарных и гражданско-правовых. Законом предусмотрен ряд конкретных признаков, по которым уголовное правонарушение отличается от административного. В связи с этим для правильной квалификации необходимо сравнить ст. 9 КоАП Украины и ст. 11 Уголовного кодекса Украины, проанализировать их содержание и только после этого (и в соединении с фактическими обстоятельствами совершения правонарушения, с учетом последствий противоправных действий) решить вопрос о привлечении виновного лица к уголовной или административной ответственности.
Административная ответственность отличается от дисциплинарной тем, что субъект административного проступка не находится в служебной зависимости от органа или должностного лица, привлекающего его к административной ответственности. Дисциплинарный проступок является основанием для привлечения лица к дисциплинарной ответственности - это противоправное деяние (действие либо бездействие) работника, который нарушает установ-
ленный на предприятии, в организации или учреждении внутренний трудовой распорядок. Этот проступок может проявиться в нарушении служебной, в том числе трудовой, дисциплины и влечет предусмотренную законом дисциплинарную ответственность, выраженную в наложении на виновных дисциплинарных взысканий.
Дисциплинарные правонарушения большей частью связаны со служебными, трудовыми обязанностями лица. Однако не всегда это условие является необходимым для отнесения проступка к дисциплинарным. Например, отдельные действия работников транспорта, совершенные при исполнении служебных обязанностей, рассматриваются как административные правонарушения (выпуск на линию транспортных средств, техническое состояние которых не соответствует установленным требованиям).
При отграничении административной ответственности от гражданско-правовой необходимо иметь в виду, что последняя наступает за нарушение обязательств, вытекающих из гражданско-правовых соглашений, т. е. соглашений, возникающих между равноправными сторонами, а административная ответственность, наоборот, предусматривает неравенство сторон отношений.
А.Ю. Соколов, О.А. Лакаев
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ ПРАВИЛ БЛАГОУСТРОЙСТВА
В статье исследуются отдельные проблемы нормативно-правового регулирования административной ответственности за нарушения правил благоустройства в региональных административно-деликтных законах.
Ключевые слова: благоустройство, региональное законодательство, административная ответственность, бланкетное регулирование, судебная практика.
A.Y. Sokolov, O.A. Lakaev
PROBLEMS OF THE LEGISLATIVE REGULATION OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR INFRINGEMENTS OF RULES OF AN ACCOMPLISHMENT
The article deals with some problems of legal regulation of administrative responsibility for infringements of rules of an accomplishment in the regional administrative tort laws.
Keywords: landscaping, regional legislation, the administrative responsibility, blanket regulation, legal practice.
В ч. 1 ст. 1.1 Кодекса РФ «Об административных правонарушениях» (далее -КоАП РФ) законодатель установил два уровня законодательного регулирования административной ответственности: федеральный и региональный. Такая модель нормативно-правовой регламентации данного вида юридической ответственности обусловлена требованиями п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которым административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Таким образом, после вступления в силу с 1 июля 2002 г. КоАП РФ деятельность региональных законодательных органов в сфере административно-деликтного нормотворчества была ориентирована на разработку и принятие новых законов об административных правонарушениях, ограниченных по содержанию только теми вопросами, которые выходят за пределы федерального нормативно-правового регулирования. Соответственно в каждом субъекте РФ принят и действует свой кодекс (закон) или ряд тематических законов об административных правонарушениях, в которых в соответствии с требованиями ст. 1.3.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение правил и норм, установленных нормативно-правовыми актами органов государственной власти соответствующих субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Достаточно четкая, на первый взгляд, позиция федерального законодателя относительно разграничения полномочий в сфере административно-деликтного нормотворчества, изначально изложенная в ст. 1.3 КоАП РФ, а затем усиленная в
© Соколов Александр Юрьевич, 2014
Доктор юридических наук, профессор, и.о. заведующего кафедрой административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
© Лакаев Олег Анатольевич, 2014
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] 47
ст. 1.3.1, не послужила гарантией от возможных случаев вторжения регионального законодателя в сферу ведения федерального. Изучение актов прокурорского реагирования, материалов судебной практики областных, краевых судов, Верховных судов республик в составе Российской Федерации, изданных в период с 2002 по 2014 г., позволяет констатировать очевидный факт: региональное административно-деликтное законодательство является одним из наиболее проблемных (если не самым проблемным) с точки зрения соответствия федеральному закону.
Выход регионального законодателя за пределы предоставленных полномочий выражается по-разному. В ранних редакциях региональных законов об административных правонарушениях встречалось нормативно-правовое регулирование процессуальных вопросов привлечения к административной ответственности. В большинстве региональных законов должностные лица федерального органа исполнительной власти, а именно сотрудники полиции, наделяются полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, а иногда и по назначению административных наказаний, что также незаконно. Наиболее многочисленные случаи вторжения в сферу ведения федерального законодателя зафиксированы по вопросу установления административной ответственности за нарушения федеральных правил.
Если руководствоваться п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, то региональный законодатель не может устанавливать административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в т.ч. за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными правовыми актами РФ.
Практически в любом региональном административно-деликтном законе можно встретить нормы, устанавливающие составы административных правонарушений, которые объективно противоречат федеральному законодательству. Признак объективности указан нами небезосновательно, поскольку многочисленными актами областных, краевых судов, Верховного Суда РФ признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими аналогичные нормы законов об административных правонарушениях иных субъектов РФ.
Зачастую имеют место очевидные ошибки (в т.ч. дублирование составов, закрепленных в КоАП РФ), которые можно объяснить недостаточным уровнем профессиональной подготовки сотрудников аппаратов законодательных органов, не способных обеспечить высокое правовое качество законов об административных правонарушениях. Вместе с тем следует обратить внимание на некоторые «пограничные» вопросы, сложные для толкования в контексте возможности регулирования по ним административной ответственности в законодательстве регионального уровня. Одним из таких вопросов является вопрос регулирования административной ответственности за нарушения правил благоустройства. Он является принципиально важным для любого регионального законодателя, поскольку статистические показатели применения статей административно-деликтных законов субъектов РФ показывают очевидный перевес на стороне тех из них, которыми регулируется административная ответственность за нарушения правил благоустройства, и оформленных либо бланкетным способом, либо путем указания на нарушение каждого конкретного правила благоустройства.
Его важность определяется и тем, что деятельность административных комиссий при исполнительно-распорядительных органах муниципальных образований по привлечению к административной ответственности за нарушения
правил благоустройства всегда была одним из наиболее действенных способов обеспечения соблюдения гражданами и организациями чистоты и порядка на территории муниципальных образований. Особенно эффективно деятельность этих органов была организована в городских округах, что и в настоящее время наблюдается в тех субъектах РФ, где органами прокуратуры не были опротестованы положения региональных законов, устанавливающих административную ответственность за нарушения правил благоустройства.
Например, в 2013 г. прокурором Саратовской области был принесен протест в Саратовскую областную думу с требованием признать утратившей силу ст. 8.2 Закона Саратовской области от 29 июля 2009 г. № 104-ЗСО «Об административных правонарушениях на территории Саратовской области»1, предусматривающей административную ответственность за нарушение норм и правил в области благоустройства, установленных муниципальными нормативно-правовыми актами. По мнению прокурора, неправомерным было установление в региональном административно-деликтном законе бланкетных и отсылочных норм, к которым относилась и вышеупомянутая норма. Законодатель Саратовской области вынужден был данный протест удовлетворить, поскольку на тот момент уже имелись материалы практики краевых и областных судов, которыми были признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими аналогичные положения законов об административных правонарушениях других субъектов РФ, имеющие признаки бланкетного регулирования.
В частности, соответствующие акты судебных инстанций были приняты в Удмуртской Республике, Красноярском крае, Калужской и Оренбургской областях. В Санкт-Петербурге суд изначально встал на сторону регионального за- ш конодателя, но впоследствии определением Верховного Суда РФ от 26 февраля н 2014 г. № 78-АПГ14-32 было отменено решение Санкт-Петербургского городского С
правонарушениях в Санкт-Петербурге»3 административной ответственности за о" размещение, хранение материалов, сырья, продукции, товаров, тары, механиз- | мов, оборудования вне установленных мест, что представляет собой нарушение в
отдельных правил благоустройства. нн
Сама по себе возможность установления в законе субъекта РФ администра- Ю тивной ответственности за нарушение правил благоустройства предусмотрена и
федеральным законодателем. Это следует из ряда общих положений КоАП РФ, с
а также некоторых его процессуальных норм, в которых благоустройство упоми- а нается в контексте именно регионального административного законодательства. д
Кроме того, согласно ст. 14, 16 и 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. | № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- № сийской Федерации» (в ред. от 23 июня 2014 г.)4 утверждение правил благоустрой- 99 ства отнесено к вопросам местного значения городских и сельских поселений, ^ городских округов и внутригородских районов, следовательно, региональным 4 законодателем может быть установлена административная ответственность за их нарушение.
Однако по смыслу законодательного определения понятия «административное правонарушение» согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов, иных нормативных правовых актов субъектов РФ, а также нормативных правовых актов 49
органов местного самоуправления должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения, т.е. диспозиция каждой нормы, предусматривающей административную ответственность, должна содержать признаки объективной стороны такого правонарушения, а не общую отсылку к иным нормативным актам, принятым различными органами государственной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления, и не должна содержать положений, позволяющих толковать их неоднозначно, поскольку это нарушает принцип правовой определенности правового регулирования.
Когда в нормах региональных административно-деликтных законов имеют место указания на нарушения правил благоустройства, то фактически они не отвечают принципу определенности, ясности и недвусмысленности, поскольку правила благоустройства, охватывающие организацию благоустроительных мероприятий различного рода (благоустройство и сохранность придомовых территорий жилищного и нежилого фондов, их объектов, элементов и т.д.) и направленности (экологической, санитарной, технической и т.д.), могут быть установлены в т.ч. нормативными правовыми актами РФ, за нарушение которых в силу ст. 1.3 КоАП не может быть предусмотрена административная ответственность законодателем субъекта РФ (например, Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, СНиПы, СанПиНы и др.).
Правовая неопределенность в данном случае заключается в том, что нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, в т.ч. устанавливающие правила благоустройства, часто воспроизводят положения федеральных нормативно* правовых актов, за нарушение которых уже установлена административная ответ? ственность на федеральном уровне. В частности, в ст. 6.3 КоАП РФ предусмотрена а. административная ответственность за нарушение санитарных правил и гигиени-| ческих нормативов. В то же время в муниципальных нормативно-правовых актах 1 в сфере благоустройства продублированы положения СанПиН 42-128-4690-88
1 «Санитарные правила содержания территорий населенных мест» (утв. Главным | государственным санитарным врачом СССР 5 августа 1988 г. № 4690-88)5 и других | федеральных правовых актов, административная ответственность за нарушение | которых согласно п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ может быть установлена только феде-
2 ральным законодателем.
° Имеется пример, когда законодатель (Республике Татарстан), как нам представ-
« ляется, пытался повысить качество законодательного регулирования администра-| тивной ответственности, установив за нарушение каждого конкретного правила
0 благоустройства отдельный состав административного правонарушения. Однако
1 определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от
3 законодательству и недействующими 23 статьи Кодекса Республики Татарстан
1 об административных правонарушениях от 26 декабря 2002 г. № 36-ЗРТ7, уста-| навливавших составы административных правонарушений. В результате этого
статьи, предусматривающие такие составы, как «нарушение правил организации уборки и обеспечения чистоты и порядка в населенных пунктах», «несвоевременная очистка кровель и фасадов зданий, сооружений и жилых домов от наледи, снега, мусора», «самовольный сброс и сжигание мусора» и многие другие, были признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими, 50 поскольку на федеральном уровне действует ст. 6.3 КоАП РФ, предусматриваю-
щая административную ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В подтверждение своей позиции Верховный Суд РФ приводит Постановление Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 554, утверждающее Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании8, в п. 3 которого указано, что государственные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования к содержанию городских и сельских поселений, промышленных площадок, соблюдение которых является обязательным как для физических, так и для юридических лиц на всей территории Российской Федерации. Кроме того, ст. 55 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»9 прямо указывает, что за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства устанавливается ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Не решило проблемы и установление законодательного определения понятия «благоустройство» (в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»), рассматриваемого как комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории. Во-первых, очевидна его тавтологичность, а во-вторых, оно содержит коллизию в части указания на мероприятия по обеспечению санитарного состояния территории, что, как уже было выяснено, урегулировано на федеральном уровне.
В связи с вышеизложенным считаем правильной позицию судебных органов и органов прокуратуры, согласно которой правовое регулирование административной ответственности бланкетного типа на уровне законов субъектов РФ является неправомерным, поскольку исключает бесспорное обозначение запрета, нарушение которого влечет наступление административной ответственности, оставляя простор для неограниченного усмотрения и произвола должностных лиц при привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности.
Вместе с тем проблема нормативно-правового регулирования административной ответственности за нарушения правил благоустройства может быть решена посредством разработки и закрепления на федеральном уровне исчерпывающего перечня вопросов, составляющих содержание деятельности по благоустройству территорий муниципальных образований, и по которым органы местного самоуправления вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование.
1 См.: Собр. законодательства Саратовской области. 2009. № 17.
2 Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
3 См.: Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2010. № 21.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2014. № 26, ч. 1, ст. 3371.
5 Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
6 Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
7 См.: Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2002. № 12, ст. 1431.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 31, ст. 3295.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 14, ст. 1650.
