Е.Н. Каменева, аспирантка кафедры конституционного права МГУ им. М.В. Ломоносова.
Вопрос об удалении нормативного правового акта субъекта Российской Федерации из правовой системы решается в судебном порядке в рамках правового спора между органом (должностным лицом), принявшим акт, и субъектом, требующим признания его незаконным. Сам факт наличия такого спора и его характер позволяют использовать термин "оспаривание правового акта".
Существует мнение, что оспаривание правового акта может осуществляться опосредованно, через спор заинтересованных субъектов о защите субъективных прав, и сводиться к решению вопроса о применении надлежащих нормативных актов и об отказе применения актов, в отношении которых суд установит, что они незаконны <*>. Данный спор и решение по делу не имеют целью исключить правовой акт из правовой системы, признать его незаконным и, следовательно, недействующим. Поскольку сам правовой акт не является предметом спора, решение по делу не лишает его правовой силы, соответственно, нельзя говорить и об оспаривании правового акта.
<*>В связи с изложенным в настоящей статье речь пойдет о так называемом непосредственном оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Непосредственное оспаривание осуществляется безотносительно к спору о защите субъективных прав каких-либо заинтересованных лиц. В данном случае суд не отказывает в применении правового акта, а признает его неконституционным, несоответствующим законодательству, что влечет утрату им юридической силы, невозможность применения, изменение или отмену акта соответствующим органом. Хотя жалобы граждан или заявления прокуроров в интересах определенных лиц содержат ссылки на конкретные права, которые нарушаются оспариваемым актом, фактически предметом спора является признание правового акта незаконным. По этой причине подобные дела также следует относить к непосредственному оспариванию.
Споры о законности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации рассматриваются Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов, судами общей юрисдикции. В соответствии со ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны споры о признании недействительными ненормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, арбитражным судам не подведомственно рассмотрение дел об обжаловании нормативных правовых актов. Однако существует ряд федеральных законов, которые предоставляют право оспаривать нормативные правовые акты в арбитражные суды. В основном речь идет об обжаловании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. К примеру, такое право предоставлено организациям и индивидуальным предпринимателям в отношении нормативных актов налоговых органов ст. 138 Налогового кодекса Российской Федерации.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации на предмет соответствия их Конституции Российской Федерации могут быть оспорены только в Конституционный Суд. Кроме этого, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 11 апреля 2000 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации", а также Определением Конституционного Суда от 8 февраля 2001 г. конституции (уставы) субъектов Российской Федерации как акты, определяющие конституционный статус субъекта, могут быть предметом рассмотрения только в конституционном судопроизводстве, в том числе и на предмет соответствия федеральному закону, и не подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции <*>. На соответствие федеральному законодательству нормативные правовые акты субъектов, кроме конституций (уставов), могут быть оспорены в суды общей юрисдикции.
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 16. Ст. 1774; Российская газета. 2001. 13 марта.В статье будут затронуты вопросы оспаривания нормативных правовых актов субъектов Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации и судах общей юрисдикции.
Одним из способов оспаривания действительности нормативного правового акта субъекта Российской Федерации является обращение в Конституционный Суд Российской Федерации. Статьей 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - Закон о Конституционном Суде) <*> установлен перечень лиц, обладающих правом обращения в Конституционный Суд, полномочия Суда, процедура принятия решения и другие вопросы.
<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.Говоря о процедуре оспаривания правовых актов субъектов в Конституционном Суде, следует подчеркнуть, что последний разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации только нормативных правовых актов субъектов Федерации.
Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Статья 85 Закона о Конституционном Суде устанавливает два специальных требования к запросам в Конституционный Суд, которые по отношению к нормативным правовым актам субъектов формулируются следующим образом:
Представляется, что конституционность нормативного акта субъекта должна быть проверена прежде всего с позиций принципа разделения властей, с точки зрения разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между различными органами государственной власти, а затем уже по содержанию норм (материальный контроль) и по форме нормативного акта, по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие (формальный контроль). Конституционный Суд должен оценивать как буквальный смысл акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов (ч. 2 ст. 74 Закона о Конституционном Суде). Несоответствие нормативного акта хотя бы одному из перечисленных оснований проверки налагает на Конституционный Суд обязанность признать нормативный акт неконституционным.
Правом обратиться в Конституционный Суд наделены граждане (объединения граждан) и суды. Однако их право ограничено оспариванием только закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Граждане могут обратиться с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод таким законом, а суды - с запросом о его конституционности.
Конституция Российской Федерации и Закон о Конституционном Суде не предусматривают право любого гражданина обратиться с конституционной жалобой в интересах других лиц на нарушение их прав. В конституционном судопроизводстве не допускаются "народные жалобы" в отличие от гражданского судопроизводства.
Жалоба на нарушение законом субъекта Российской Федерации конституционных прав и свобод допустима, если он затрагивает конституционные права и свободы. Необходимо указать, какие конкретно права и свободы затронуты. Для признания допустимости жалобы не имеет значения, были ли действительно нарушены права гражданина в конкретном деле.
Жалоба также допустима, если закон субъекта применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон (п. 2 ст. 97 Закона о Конституционном Суде). В Конституционный Суд необходимо предоставить копию официального документа, подтверждающего применение или возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела.
Закон может быть оспорен лишь в части, примененной или подлежащей применению в деле заявителя. Для признания жалобы допустимой не имеет значения, имеется ли решение суда общей юрисдикции, каково его содержание и рассмотрено ли дело всеми судебными инстанциями. Конституционный Суд не проверяет судебные решения, их обоснованность и законность.
Гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд лишь в том случае, если он полагает, что имеется неопределенность в вопросе, соответствует ли Конституции Российской Федерации затрагивающий его конституционные права и свободы закон субъекта.
В жалобе на нарушение прав и свобод ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 г. "О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области" граждане указали, что установленное данным Законом проведение выборов в Законодательное Собрание Оренбургской области по мажоритарной системе в одномандатных и (или) многомандатных округах нарушает равенство прав избирателей по признаку места жительства, а также нарушает права кандидатов в депутаты и, следовательно, ч. 2 ст. 3 Закона противоречит ряду статей Конституции Российской Федерации <*>. Данный Закон был применен в конкретном деле, поскольку в соответствии с ним были проведены выборы в Законодательное Собрание; кроме этого, граждане обращались в Оренбургский областной суд с жалобой на нарушение их прав и свобод, однако в удовлетворении жалобы он отказал. Верховный Суд Российской Федерации оставил решение областного суда без изменения. Таким образом, указанная жалоба отвечала требованиям допустимости. Необходимо отметить, что в постановлении, принятом в связи с рассмотрением этого дела, Конституционный Суд в качестве доказательства применения Закона Оренбургской области в конкретном деле указал лишь на проведение выборов в соответствии с ним.
<*> СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1429.Конституционный Суд 23 марта 2000 г. признал оспариваемые нормы Закона Оренбургской области не соответствующими Конституции Российской Федерации. Одновременно Конституционный Суд вышел за пределы требований, изложенных в жалобе, и рассмотрел конституционность Закона Оренбургской области "Об утверждении схем избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области". Хотя Конституционный Суд указал, что данные законы должны рассматриваться в их взаимосвязи, представляется, что он вышел за рамки своих полномочий, установленных ст. 74 Закона о Конституционном Суде, предусматривающей, что Конституционный Суд принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении.
На сегодняшний день дела по жалобам граждан на нарушение прав и свобод законами субъектов Российской Федерации составляют небольшой процент в общей массе дел Конституционного Суда.
В практику судебного контроля введен институт обращения судов в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Статьей 101 Закона о Конституционном Суде установлено, что суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности данного закона.
Предметом запроса может быть закон субъекта Российской Федерации любого содержания, необязательно затрагивающий конституционные права и свободы граждан.
В Конституционный Суд может обратиться любой суд при рассмотрении дела в любой инстанции. Понятие "суд" включает в себя как судью, единолично рассматривающего дело, так и коллегиально действующие составы суда. Полномочие обратиться с запросом в Конституционный Суд предоставлено судам при рассмотрении любых дел. В запросе суда необходима прямая ссылка на те нормы Конституции, которым оспариваемый закон субъекта не соответствует.
Следует отметить, что суды не пользуются своим правом обращения в Конституционный Суд в отношении законов субъектов. Исключение составляет Верховный Суд Российской Федерации. Однако Конституционным Судом к настоящему времени по запросам Верховного Суда принято лишь два постановления. Такое положение дел объясняется рядом факторов: нежеланием, а зачастую неумением судов подготовить запрос, а также нерешенностью вопроса, является ли направление запроса обязанностью или правом суда.
В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" <*> установлено, что суд общей юрисдикции должен обратиться в Конституционный Суд с запросом, если у него возникали сомнения в конституционности соответствующего нормативного акта субъекта. Однако, если он твердо убежден, что нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации не соответствует Конституции, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует, суд должен вынести решение непосредственно на основании норм Конституции. Такая позиция объясняется тем, что ч. 4 ст. 125 Конституции не содержит указаний на обязанность судов направлять в Конституционный Суд запросы о проверке конституционности законов, применяемых в конкретном деле. Нет такой обязанности и у граждан, считающих, что примененный или подлежащий применению в деле закон нарушает их конституционные права и свободы. "Обращение в суд в связи с защитой субъективных прав ни для кого не может устанавливаться в качестве обязанности, но всегда только право, которое определенные субъекты используют по своему усмотрению; иное противоречило бы природе правосудия" <**>. Нельзя не согласиться с этим мнением, но только учитывая, что они относятся к правам граждан, а не к полномочиям судов. Суды призваны защищать права и свободы граждан. Решение Конституционного Суда о признании акта неконституционным, как известно, ведет к утрате его силы. Следовательно, если признать обращение в Конституционный Суд правом судов, то законы, в отношении которых возникает сомнение в их конституционности, не лишаются юридической силы, они могут применяться в другом деле, должны исполняться гражданами, организациями, органами власти. Может возникнуть парадоксальная ситуация, когда в одном случае акт не будет применен судом, а в другом деле будет применен как законный, что прежде всего отразится на правах и интересах граждан, будет подрывать существующий правопорядок.
<*> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 1.В связи с этим более верной представляется позиция, нашедшая отражение в п. 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" <*>, обязывающая суды общей юрисдикции в случае, если они придут к выводу о несоответствии закона субъекта Российской Федерации Конституции, обратиться в Конституционный Суд.
<*> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.Обязанность обратиться с запросом возникает и тогда, когда суд, отказавшись от применения неконституционного, по его мнению, закона, разрешит дело на основе норм Конституции.
Последствием признания нормативного правового акта субъекта или его отдельных положений неконституционными является утрата ими юридической силы. Как правило, акты утрачивают силу с момента оглашения решения. В то же время Конституционный Суд в соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 75 Закона о Конституционном Суде в своем решении определяет порядок вступления решения в силу, а также порядок, сроки и особенности его исполнения и опубликования. Исходя из этого Конституционный Суд в исключительных случаях, когда признание нормативного акта утратившим силу затрагивает права и свободы граждан, может отложить исполнение своего решения; но это не означает, что нормативный правовой акт или его отдельные положения признаются не соответствующими Конституции на будущее. Они признаются таковыми в момент вынесения решения. Конституционный Суд устанавливает срок приведения неконституционного акта в соответствие с Конституцией, а в случае если акт не будет приведен в соответствие, срок утраты им силы. В частности, в п. 9 мотивировочной части Постановления от 30 января 2001 г. N 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также ряда законов субъектов Российской Федерации Конституционный Суд установил, что налог с продаж, введенный на основании федерального закона законами субъектов Российской Федерации, является источником доходной части бюджетов субъектов и местных бюджетов <*>. Немедленное признание оспариваемых положений утратившими силу может повлечь неисполнение указанных бюджетов и привести к нарушению прав и свобод граждан. В связи с этим Конституционный Суд постановил признать не соответствующими Конституции Российской Федерации отдельные положения Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также ряда законов субъектов Российской Федерации, но в то же время установил, что указанные положения должны быть приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации и, во всяком случае, утратят силу не позднее 1 января 2002 года.
<*> СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 701.В случае признания акта неконституционным и утраты им юридической силы отмены акта со стороны органа или должностного лица, его принявшего, не требуется. Более того, решения Конституционного Суда действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами или должностными лицами, в том числе судами.
Однако решение Конституционного Суда является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных правовых актов, основанных на неконституционном акте либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Положения неконституционных нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. В связи с указанным выше Постановлением Конституционного Суда от 30 января 2001 г. N 2-П возник вопрос, можно ли оспаривать законы субъектов Федерации на предмет их соответствия п. 3 ст. 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", признанного неконституционным, однако не утратившим силу. С одной стороны, в случае возникновения спора о соответствии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации Закону Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" суд общей юрисдикции в соответствии с Законом о Конституционном Суде не может выносить решение на основании неконституционного закона. Он должен отказать в принятии искового заявления либо прекратить производство по делу. В то же время данный Федеральный закон не утратил силу, и, если нормативный правовой акт субъекта ему противоречит, он может быть проверен на соответствие Федеральному закону до утраты им юридической силы. Такая позиция была выражена Верховным Судом Российской Федерации в определении от 1 июня 2001 г. по делу по жалобе гражданина о признании несоответствующим федеральному законодательству Закона города Москвы "О налоге с продаж". Представляется, что эта позиция не соответствует Закону о Конституционном Суде. В то же время она не лишена определенной логики. Однако ее правовое оформление требует внесения изменений в Закон о Конституционном Суде.
Правоприменительные акты, включая решения судов, основанные на неконституционном акте, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.
К сожалению, в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации такого основания для пересмотра решения, как признание неконституционным закона, примененного в конкретном деле, нет. Следовательно, при вынесении решения о пересмотре дела суд должен ссылаться на нормы Закона о Конституционном Суде, к примеру, п. 2 ст. 100. Целесообразно внести дополнения в процессуальное законодательство, поскольку именно процессуальные кодексы регулируют отношения в области осуществления правосудия.
Важно подчеркнуть, что Конституционный Суд не является по отношению к иным судам кассационной, апелляционной или надзорной инстанцией. Он самостоятелен и не подменяет другие суды. В свою очередь, последние также не должны рассматривать вопросы, отнесенные к компетенции Конституционного Суда.
Право оспаривать нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в судах общей юрисдикции в соответствии с законодательством Российской Федерации принадлежит гражданам, организациям, прокурорам, органам государственной власти, органам местного самоуправления.
Дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации подсудны судам субъектов Российской Федерации.
Конституционный Суд в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" изложил свою позицию по вопросам полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов в области рассмотрения вопросов оспаривания нормативных правовых актов, а также разграничения компетенции между этими судами и Конституционным Судом. Данное Постановление только усилило неопределенность в решении указанных вопросов и в определенной мере ограничило полномочия судов.
Конституционный Суд, давая толкование ст. ст. 125, 126, 127 Конституции в указанном Постановлении, исключил возможность осуществления судами общей юрисдикции вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия нормативных правовых актов, перечисленных в п. п. "а", "б" ч. 2 ст. 125 Конституции, в том числе нормативных правовых актов субъектов, иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции, до принятия федерального конституционного закона, в котором будут закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел и другие вопросы. Только с появлением такого закона суды будут наделены правом признавать незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
На основании Постановления Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П суды заняли двойственную позицию: в одних случаях они отказывали в принятии заявления или прекращали производство по делу, в других - рассматривали такие споры. В частности, Московский городской суд отклонил ходатайство представителей правительства Москвы по делу по жалобе на Постановление правительства Москвы от 11 ноября 1997 г. N 797 "Об изменении порядка регистрации акционерных обществ в г. Москве" о прекращении производства по делу в соответствии с Постановлением от 16 июня 1998 г. N 19-П. В апреле 1999 года Верховный Суд со ссылкой на данное Постановление отменил решение Московского городского суда и прекратил производство по делу.
Пытаясь смягчить позицию, нашедшую отражение в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П, Конституционный Суд в Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П установил, что полномочие судов общей юрисдикции по проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону, если оно основано на законе, принятом до вступления в силу Конституции Российской Федерации, не может быть аннулировано лишь по той причине, что отсутствует соответствующий федеральный конституционный закон. Следовательно, Постановлением подтверждается право судов общей юрисдикции рассматривать дела о соответствии законов субъектов федеральным законам в порядке нормоконтроля по заявлению прокуроров.
Однако Конституционный Суд полагает, что утрата законом субъекта Российской Федерации юридической силы возможна только в результате признания его неконституционным. Такое решение, вынесенное в порядке конституционного судопроизводства, действует непосредственно, отмена закона принявшим его органом не требуется, так как этот закон считается отмененным, т.е. недействительным, с момента оглашения постановления Конституционного Суда. Признать закон субъекта противоречащим федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу суд общей юрисдикции не может.
В конечном итоге Конституционный Суд постановил, что суды общей юрисдикции вправе признавать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.
Различия же между понятиями недействительный и недействующий, юридические последствия признания актов таковыми объясняются различиями между несоответствием Конституции Российской Федерации и несоответствием федеральному закону. Представляется, что такое обоснование различий терминов носит надуманный характер. Конституционный Суд внес путаницу в использование таких терминов, как "отмена", "признание недействительным, недействующим", "утрата юридической силы".
Можно согласиться с Особым мнением судьи Конституционного Суда Г.А. Жилина по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", указывавшего, что "сохранение юридической силы закона субъекта Российской Федерации, признанного вступившим в законную силу решением суда противоречащим федеральному закону, не соответствует не только названной главной конституционной цели правосудия, но и целям охраны государственных и общественных интересов, укрепления законности и правопорядка, предупреждения правонарушений, формирования уважительного отношения к праву и суду". Он полагает, что понятия "недействительный" и "недействующий" выражают одно и то же явление при его рассмотрении в процессуально-правовом и материально-правовом аспектах. Признанием акта недействующим устанавливаются последствия вступления в законную силу решения суда о признании нормативного акта незаконным. Понятие недействительности нормативных актов характеризует материально-правовые последствия вступления решения суда в законную силу для защиты субъективных прав, нарушенных актом.
Кроме этого, Конституционный Суд Российской Федерации установил в резолютивной части Постановления от 11 апреля 2000 г. N 6-П право уполномоченных субъектов на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о подтверждении конституционности закона субъекта Российской Федерации, признанного противоречащим федеральному закону, возложив на себя функции дополнительной инстанции по проверке вступивших в законную силу решений судов общей юрисдикции, что не соответствует статьям 125, 126 Конституции Российской Федерации, статьям 1, 4, 5, 19 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", статьям 1, 3, 36 Закона о Конституционном Суде.
Поскольку в Постановлении Конституционного Суда от 11 апреля 2000 г. N 6-П речь идет о законах, остается нерешенным вопрос о полномочиях судов общей юрисдикции в отношении иных нормативных правовых актов субъектов. Представляется, что указанные положения Постановления необходимо распространить и на иные нормативные правовые акты субъектов.
В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде.
Порядок обжалования гражданами нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации регулируется Гражданским процессуальным кодексом РСФСР (далее - ГПК РСФСР), Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <*>.
<*> Российская газета. 1993. N 89.Право граждан на обращение в суд ограничено определенными рамками. Раньше граждане не имели право оспаривать акты вне связи с нарушением их прав и свобод. Федеральным законом от 7 августа 2000 г. N 120-ФЗ были внесены изменения в ГПК РСФСР, в частности, было установлено, что в случаях, предусмотренных законом, граждане вправе обратиться в суд с иском в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц по их просьбе или в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц. Такое право принадлежит также государственным органам, органам местного самоуправления, организациям. По-прежнему граждане могут обжаловать акты в связи с нарушениями прав и свобод, но уже не только в отношении себя или конкретных лиц, но и в отношении неопределенного круга лиц, что предоставляет широкие возможности в отношении оспаривания нормативных актов субъектов Российской Федерации, поскольку несоответствие этих актов федеральному законодательству, как правило, влечет нарушение прав и свобод граждан. Как отметил судья Конституционного Суда Н.В. Витрук в Особом мнении к Постановлению Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П, при решении вопросов о полномочиях судов общей юрисдикции по проверке законности нормативных актов в порядке нормоконтроля должны быть применены конституционные положения о праве граждан на судебную защиту. "Не должно быть такой правовой ситуации, при которой гражданин не мог бы в судебном порядке поставить вопрос об отмене неконституционного или незаконного нормативного акта".
Предметом жалобы гражданина в соответствии со ст. 239.2 ГПК РСФСР могут быть нормативные правовые акты субъектов, в результате издания которых нарушены права или свободы гражданина; созданы препятствия осуществления гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Жители г. Москвы обратились в Московский городской суд с жалобой о признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению ряда статей Закона г. Москвы "О районной Управе в городе Москве", обосновывая свое обращение в суд тем, что данным Законом нарушается их право, а также право всех жителей Москвы на осуществление местного самоуправления. Мосгорсуд удовлетворил жалобу и признал оспариваемые положения Закона города Москвы противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению.
Не могут быть предметом рассмотрения судами общей юрисдикции нормативные акты, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, а также акты, в отношении которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
В ГПК РСФСР не установлено право судов отменять соответствующее решение органа государственной власти или должностного лица. Если суд признает жалобу обоснованной, он признает нормативный акт или его часть незаконными и принимает решение об обязанности государственного органа или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина. В соответствии с ч. 3 ст. 239.8 ГПК с момента вступления в законную силу решения суда о признании акта или его части незаконными этот акт или его часть считаются недействующими. Обязанность изменить или отменить нормативный акт возлагается на орган, принявший акт. Кроме этого, в соответствии со ст. 7 Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в случае установления обоснованности жалобы суд определяет ответственность государственного органа, должностного лица, государственного служащего за действия, приведшие к нарушению прав и свобод.
К моменту вынесения решения судом о незаконности нормативного правового акта субъекта этим актом могли бы быть нарушены права широкого круга лиц, в соответствии с ним были изданы правоприменительные акты. Поэтому является необходимым в решении определить порядок его исполнения, действия государственных органов для устранения негативных последствий. Как правило, в решениях, касающихся нормативных правовых актов субъектов, особенно законов, устанавливается лишь их несоответствие федеральному законодательству.
Орган государственной власти обязан исполнить решение суда, в том числе отменить незаконный акт и сообщить об этом суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения возможно привлечение государственного служащего к уголовной ответственности в соответствии со статьей 315 УК РФ. Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <*> установлена возможность роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта и отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта в случае невыполнения решения суда в установленном порядке и в срок.
<*> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.К субъектам, имеющим право оспаривать в судах правовые акты органов государственной власти, относится прокурор. Прокурор может подавать заявление о признании противоречащими закону правовых актов, носящих нормативный характер, а также жалобу в интересах конкретного лица на действия органов государственной власти и должностных лиц, если этими действиями нарушаются права и свободы. К примеру, прокурор города Москвы обратился в Московский городской суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащем применению Закона города Москвы "О финансовых ресурсах района в городе Москве" в порядке ст. 41 ГПК РСФСР и п. 3 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", закрепляющих право прокурора обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц. Решением Мосгорсуда от 27 апреля 2001 г. заявление было удовлетворено. Определением Верховного Суда от 29 июня 2001 г. решение было оставлено в силе.
В конечном итоге хотелось бы отметить, что существующий порядок оспаривания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации несовершенен. Требуется детальная проработка и закрепление в законодательстве эффективного механизма защиты прав граждан и организаций не только путем непосредственного обращения в суд с жалобой, но и путем оспаривания уполномоченными субъектами незаконных нормативных правовых актов. Для этого необходимо законодательно разграничить полномочия Конституционного Суда и судов общей юрисдикции, принять федеральный конституционный закон, который позволит судам общей юрисдикции признавать нормативные правовые акты субъектов незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу, внести изменения в процессуальное законодательство, упорядочив процедуру оспаривания нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции, рассмотрения судом таких дел, последствия признания нормативных правовых актов незаконными.
О.А. Еремина, помощник судьи Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда
АПР: Нередко предметом судебного спора становится проверка юридической силы (обязательности) правового акта. Сама по себе возможность судебного оспаривания нормативных документов — это существенный признак становления гражданского общества и правового государства. При подаче иска об оспаривании правового акта нужно выяснить, обладает ли он свойством нормативности или нет. Важным критерием различения нормативных актов от ненормативных является содержание их предписаний и способ регулирования соответствующих отношений. В статье анализируется сложившаяся арбитражная практика по делам об оспаривании нормативных правовых актов.
Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов установлен в гл. 23 АПК РФ, в ней определены условия для обращения в суд, обстоятельства, подлежащие установлению в судебном заседании, правила распределения бремени доказывания по делу и другие особенности рассмотрения анализируемой категории дел. Некоторые вопросы рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов разъяснены в Информационном письме Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" (далее — Информационное письмо Президиума ВАС РФ N 80). Однако, несмотря на такое детальное регулирование в судебной практике возникают вопросы об особенностях применения отдельных процессуальных институтов в процессе рассмотрения дела о признании недействующими нормативных правовых актов.
Установление свойства нормативности в оспариваемых правовых актах
При рассмотрении споров о законности нормативных правовых актов, выделенных в самостоятельную категорию судебных дел, арбитражные суды сталкиваются с целым рядом проблем. Анализ судебной практики показывает, что одним из самых сложных вопросов при рассмотрении таких дел является установление природы (характера) оспариваемого правового акта. Это связано с определением подведомственности дела арбитражному суду и с самим характером объекта судебного нормоконтроля, от которого зависит процедура рассмотрения данного дела. В главах 23 и 24 АПК РФ установлен различный порядок разбирательства дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов.
Согласно ч. 3 ст. 191 АПК РФ рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов должно быть отнесено к компетенции арбитражных судов федеральным законом. Поэтому во многих судебных постановлениях содержится вывод о том, что основанием для отмены решений судов является отсутствие в них оценок характера оспариваемого правового акта (постановление Президиума ВАС РФ от 10.04.2007 N 1082/07; постановление ФАС СКО от 13.03.2006 N Ф08-455/2006 ).
Под правовым актом понимается письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, должностными лицами от имени указанных органов), направленный на регулирование общественных отношений и имеющий обязательный характер. Возникающие у судей сложности при установлении характера правового акта связаны с отсутствием ясного и четкого, законодательно закрепленного определения нормативного правового акта. Частично этот пробел был восполнен в постановлении Государственной Думы ФС РФ от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации". Согласно этому документу, нормативно-правовой акт — это "письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой понимается общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение". Таким образом, норма права характеризуется следующими признаками: является общеобязательным правилом поведения, которое устанавливается либо санкционируется государством; носит общий характер, неперсонифицирована и рассчитана на многократное применение; формально определена; обеспечивается государственным принуждением.
В своей практике суды также используют определение, изложенное в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации". Здесь отмечено, что нормативно-правовой акт — это изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Но при этом следует учитывать дополнительные трудности, которые вызваны негативными особенностями современного законотворчества в нашей стране: нарушаются правила законодательной техники; отсутствует установленный унифицированный перечень видов и наименований нормативных правовых актов; в актах зачастую содержатся положения как нормативного, так и ненормативного характера, что особенно характерно для муниципального нормотворчества.
В юридической литературе встречаются противоречивые определения нормативного акта и критерии разграничения нормативных и ненормативных правовых актов. Так, нельзя согласиться с тем, что свойством нормативности того или иного акта является его принятие только уполномоченным органом власти или должностным лицом (). Признавая в принципе, что нормативный правовой акт должен издаваться уполномоченным субъектом, необходимо учесть и то, что это скорее признак законности нормативного акта, а не его существенный признак как правового акта. Судебная практика показывает, что вплоть до признания такого акта недействующим он может применяться для регулирования соответствующих отношений, а его неисполнение влечет установленную законом ответственность (решения арбитражных судов Республики Хакасия от 31.07.2006 N А74-2083/2006, Республики Саха (Якутия) от 29.07.2003 N А58-1198/2003, Кировской области от 21.11.2003 N А28-10000/03-289/13 ).
Нередко в качестве признака нормативного правового акта выделяют неоднократность его применения или периодичность действия закрепленной в нем нормы права (). Но если исходить из направленности нормативного правового акта на установление, изменение или отмену норм права, то неоднократность его применения в любом случае презюмируется. Полагаем, что отсутствие повторяемости действия документа не исключает общего характера юридических предписаний. Об этом свидетельствует и практика нормативного регулирования (федеральные законы от 04.11.2006 N 186-ФЗ "О создании Арбитражного суда Пермского края", от 04.10.2003 N 130-ФЗ "О создании Северного районного суда города Орла" и др.). Для пояснения нашей позиции остановимся подробнее на данном признаке нормативных актов.
Судебная практика показывает, что отсутствие неоднократности применения правового акта еще не говорит однозначно о его ненормативном характере. Так, при проверке законности и обоснованности решения Арбитражного суда Ростовской области от 21.03.2006 N А53-35044/2005-С5-5 кассационной инстанцией было установлено, что распоряжение главы администрации Красносулинского района от 20.09.2005 N 913 о создании контролирующей рабочей группы в местах организованной торговли в данном административном районе является по правовой природе нормативным актом (постановление ФАС СКО от 06.06.2006 N Ф08-2349/2006-967А ). Хотя представляется очевидным, что в данном случае неоднократность применения как признак нормативного правового акта отсутствовала. Ведь создание рабочей группы — это действие однократное.
По другому делу ФАС СКО в постановлении от 16.06.2005 N Ф08-2518/2005 прямо указал на отсутствие такого признака оспариваемого правового акта, как неоднократность его применения. Предметом спора являлся п. 4 постановления главы администрации г. Ростова-на-Дону от 30.06.1994 N 931 "О создании районных муниципальных учреждений с функциями заказчика в сфере ЖКХ города". В оспариваемой части этого акта было указано, что районные муниципальные учреждения в сфере жилищно-коммунального хозяйства города являются правопреемниками по бюджетным долгам третьих лиц; акты приемки-передачи бюджетных долгов утверждаются главой администрации соответствующего района. Суд сделал вывод о том, что п. 4 этого постановления носит индивидуальный характер. Он рассчитан на единовременное применение названными в нем лицами.
Следуя этой логике, документы, изданные в форме нормативных правовых актов, но рассчитанные на применение в одном случае (например, о создании или ликвидации какой-либо организации, учреждения и др.), являются нормативно-правовыми в формальном смысле. Следовательно, их можно оспаривать с помощью процедуры судебного нормоконтроля. Но исследуя содержание нормативных правовых актов, нельзя не заметить их высокую общественную значимость, которая не может быть присуща ненормативным актам, направленным на индивидуальных субъектов и затрагивающим только их интересы. Поэтому следует признать, что в судебной практике при рассмотрении дел об оспаривании правовых актов возникают сложности при установлении нормативного характера тех актов, которые адресованы конкретным лицам и (или) изданы в отношении конкретных объектов.
Так, в Арбитражном суде Удмуртской Республики было рассмотрено дело об оспаривании ООО СП "Эколог" постановления главы администрации г. Глазова от 30.12.2004 N 350/5 "О ценах на услуги ООО СП "Эколог", оказываемые организациям, финансируемым из бюджета". Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленных требований было отказано в связи с пропуском срока обжалования. При рассмотрении кассационной жалобы ФАС Уральского округа установил, что оспариваемый акт содержит властные предписания в области ценообразования для ООО СП "Эколог" и пользующихся его услугами организаций, финансируемых из бюджета. В качестве характерной особенности этого оспариваемого акта была указана его направленность на неоднократное применение. Он продолжал действовать независимо от того, возникли или прекратились правоотношения между ООО СП "Эколог" и конкретным потребителем. Поэтому суд кассационной инстанции сделал вывод, что оспариваемый акт по своей природе является нормативным и подлежит рассмотрению по правилам гл. 23 АПК РФ (постановление ФАС УО от 10.10.2006 N Ф09-462/06-С4 ).
Аналогичные доводы были приведены ФАС Северо-Западного округа, который выявил признаки нормативности в оспариваемом постановлении Региональной энергетической комиссии Республики Карелия от 27.02.2004 N 13 "О плате за услуги по передаче ЗАО "Петрозаводскмаш" электрической энергии". Суд первой инстанции прекратил производство по делу, посчитав недоказанным факт нарушения оспариваемым постановлением прав и законных интересов заявителя, а также в связи с пропуском срока подачи заявления согласно ч. 4 ст. 198 АПК РФ. При рассмотрении кассационной жалобы ФАС Северо-Западного округа указал на неправомерное рассмотрение спора в порядке гл. 24 АПК РФ. Оспариваемым постановлением РЭК была установлена плата за услуги по передаче ЗАО "Петрозаводскмаш" электрической энергии для обеспечения надежной и бесперебойной работы подстанции N 18, исходя из чего осуществлялись расчеты с заявителем и другими суб-абонентами. Следовательно, в этом постановлении не был четко определен субъектный состав, а лишь указывалось наименование субъекта тарифного регулирования. Кроме того, в нем устанавливалась плата за передачу электрической энергии не-определенному кругу лиц, содержались предписания обязательного характера, рассчитанные на неоднократное применение. Все эти обстоятельства позволили суду кассационной инстанции отнести постановление РЭК от 27.02.2004 N 13 к числу нормативных правовых актов, а дело направить на новое рассмотрение (постановление ФАС СЗО от 01.02.2007 N?А26-4493/2006 ).
Следует выделить еще одну категорию нормативных правовых актов, действующих в отношении конкретных объектов. Речь идет об актах, устанавливающих публичные земельные сервитуты, дорожные знаки, определяющие границы красных линий, и проч. Подобные правовые акты влекут последствия для неопределенного числа лиц и обладают свойством обще-обязательности.
Так решением арбитражного суда первой инстанции был признан недействующим п. 1 постановления главы администрации г. Волгодонска Ростовской области N 101 от 23.01.2004. В оспариваемом пункте постановления был фактически отменен публичный сервитут, предоставляющий право проезда через земельный участок, арендованный ООО "Рынок Центр". Учитывая, что этот сервитут установлен в порядке, предусмотренном Земельным кодексом РФ для прохода и проезда через земельный участок и в интересах местного населения, решение о его отмене должно приниматься органом местного самоуправления с соблюдением п. 2 ст. 48 ЗК РФ. Но администрация г. Волгодонска Ростовской области не представила суду доказательства того, что публичный сервитут отменен в связи с отсутствием в нем общественной необходимости. Поэтому законность решения суда первой инстанции была подтверждена постановлением ФАС СКО от 03.05.2005 N Ф08-686/2005.
По другому судебному делу предметом оспаривания стали действия администрации МО "Город Арсеньев" и ОВД г. Арсеньева, связанных с установкой на привокзальной площади знака "Въезд запрещен, кроме транспорта, выполняющего муниципальный заказ", а также п. 2 постановления главы МО "Город Арсеньев" от 01.10.2004 N 314 "Об обеспечении безопасности на территории железнодорожного вокзала города Арсеньева". ВАС РФ при рассмотрении жалобы в порядке надзора прямо указал на нормативный характер оспариваемого постановления. В результате рассмотрение дела судом первой инстанции в порядке гл. 24 АПК РФ (оспаривание ненормативных правовых актов) было признано неправомерным и дело было направлено на новое рассмотрение (постановление Президиума ВАС РФ от 18.07.2006 N 2943/06 ).
При разбирательстве спора о признании недействующим решения городской думы МО "Город Краснодар" от 26.05.2005 N 68 "Об утверждении красных линий улицы имени Володи Головатого между улицей имени Кирова и улицей имени Фрунзе в г. Краснодаре" судом было установлено, что оспариваемый правовой акт является нормативным. Дело рассматривалось в порядке гл. 23 АПК РФ и в удовлетворении заявления было отказано. Решение суда поддержал ФАС СКО в постановлении от 11.04.2007 N Ф08-1460/2007 .
Приведенные примеры из судебной практики подтверждают вывод о том, что существенным признаком нормативного правового акта является содержание в нем норм права, а все иные выделяемые признаки являются формальными и не могут предопределять наличие или отсутствие свойства нормативности акта.
Важно заметить, что аналогичный вывод прозвучал в определении Конституционного Суда РФ от 20.10.2005 N 442-О , где было, в частности, указано, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативного правового акта арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением соблюдения порядка и формы принятия оспариваемого акта. Суды должны устанавливать факт нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц неопубликованным нормативным актом и в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав (). Таким образом, несоблюдение формы и порядка принятия акта не может являться основанием для признания его ненормативным. Определяющим признаком нормативного акта выступает наличие в нем норм права и, как следствие, возможности влиять на интересы неограниченного круга лиц, приводить к определенным правовым последствиям, что в конечном счете определяет высокую общественную значимость документа.
Если признать, что единственным существенным признаком нормативного акта является содержание в нем норм права, то такие критерии разграничения нормативных актов от ненормативных, как внутренняя структура, форма выражения, порядок принятия, вступление в силу и доведение до сведения правоприменителей не имеют принципиального значения. Само по себе соответствие правового акта по указанным критериям форме и процедуре принятия нормативных актов (например, наименование акта, государственная регистрация, опубликование в официальном издании и др.) еще не свидетельствует о наличии в нем правовых норм. Но само содержание предписаний и способ регулирования отношений действительно являются критериями различения нормативных актов от ненормативных, так как указывают на присутствие нормы права.
Именно такого подхода к определению нормативного характера правовых актов придерживается ВАС РФ, что можно проиллюстрировать на следующем примере. В своем решении от 06.03.2007 о признании частично не действующим письма Минфина России от 16.01.2006 N 03-04-15/01 он указал, что текст оспариваемого письма содержит следующие положения: "...Налоговая база определяется исходя из полной стоимости произведенных строительных работ, включая работы, выполненные собственными силами налогоплательщика, и работы, выполненные привлеченными подрядными организациями". Следовательно, это письмо устанавливает с учетом подп. 5 п. 1 ст. 32 НК РФ обязательные правила формирования налоговой базы при выполнении налогоплательщиками строительно-монтажных работ для собственного потребления. Кроме того, ФНС России сопроводительным письмом от 25.01.2006 N ММ-6-03/63@ направила оспариваемое письмо Минфина России N 03-04-15/01 всем нижестоящим налоговым органам для использования в работе и информирования о нем налогоплательщиков. Это предполагает в принципе многократное применение содержащегося в нем предписания, которое будет использоваться в работе налоговых органов при проведении мероприятий налогового контроля и следовательно порождать правовые последствия для неопределенного круга лиц.
Кроме того, ВАС РФ при рассмотрении данного дела установил, что оспариваемое письмо Минфина России нарушает права и законные интересы заявителя по делу ОАО "Чепецкий механический завод": "Как следует из описательной части решения Межрайонной инспекции ФНС по крупнейшим налогоплательщикам по Удмуртской Республике от 26.09.2006 N 12-46/68, оспариваемое обществом положение письма Минфина России от 16.01.2006 N 03-04-15/01 фактически было применено в отношении общества при проведении камеральной налоговой проверки декларации по налогу на добавленную стоимость за июнь 2006 года". При таких обстоятельствах суд пришел к выводу, что письмом Минфина России установлена правовая норма (правило поведения), обязательная для неопределенного круга лиц, что является признаком нормативного правового акта. Поэтому оспариваемое положение этого письма должно быть "квалифицировано в качестве нормативного правового предписания, изданного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов".
ВАС РФ не ограничился констатацией того, что предмет оспаривания — письмо, а издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается (п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009). Судом были установлены обстоятельства, свидетельствующие о применении оспариваемого письма для нормативного регулирования общественных отношений (решение ВАС РФ от 06.03.2007 N 15182/06 ).
Аналогично был рассмотрен ВАС РФ вопрос о правовом характере письма ФНС России от 26.10.2004 N 09-0-10/4223 "К вопросу о внесении изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц". Этим письмом юридическое лицо обязывалось представлять в регистрирующий орган заявление по форме NР14001, подписанное прежним руководителем юридического лица. В своем решении ВАС РФ указал, что оспариваемое письмо ФНС России устанавливает правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Несоблюдение указанного требования может повлечь последствия в виде отказа в регистрации на основании представления в регистрирующий орган заявления, подписанного неуполномоченным лицом. Это является нарушением прав и законных интересов хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности и возлагает на них дополнительные обязанности (решение ВАС РФ от 29.05.2006 N 2817/06 ).
Однако, такой подход выдерживается не всегда и встречаются случаи противоположной судебной практики. Так, в ВАС РФ поступило заявление ООО "Винный мир" о признании недействующим абз. 12 п. 18 приказа ФТС России от 11.06.2004 N 663 "Об утверждении порядка организации и проведения таможенной ревизии". Оспариваемым положением предусмотрено, что при проведении специальной таможенной ревизии члены ревизионной комиссии имеют право брать пробы и образцы товаров, необходимые для исследования (ст. 383 ТК РФ), порядок взятия проб и образцов определяется ТК РФ и нормативными правовыми актами ГТК России. При рассмотрении дела ВАС РФ установил, что письмом Минюста России от 06.07.2004 N 07/6472-ЮД приказ ФТС России от 11.06.2004 N 663 был признан не нуждающимся в государственной регистрации, поскольку он имеет организационный характер и не содержит правовых норм. В решении ВАС РФ от 08.11.2006 N 12146/06 указано, что оспариваемый акт как не прошедший государственную регистрацию не влечет установления обязательных для заявителя предписаний и правил поведения и, следовательно, не может нарушать права и законные интересы заявителя. В связи с этим был сделан вывод об отказе в удовлетворении требования заявителя о признании недействующим данного приказа ФТС России.
Из приведенного примера видно, что ВАС РФ решил вопрос о правовом характере оспариваемого акта без исследования фактических обстоятельств дела о нарушении оспариваемым приказом прав и законных интересов заявителя и не провел анализа содержания оспариваемых положений.
В данном аспекте интерес представляет недавно высказанная позиция самого Минфина России по поводу его разъяснений и того, стоит ли ими руководствоваться на практике как нормативными актами. В письме от 07.08.2007 N 03-02-07/2-138 "О разъяснении положений статьи 34.2 НК РФ" было отмечено, что письменные разъяснения Минфина России по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах не содержат правовых норм, не направлены на установление, изменение или отмену правовых норм и не являются нормативными правовыми актами. Разъяснения Минфина России не подлежат обязательной публикации. Публикуются такие разъяснения в неофициальном порядке. Также пояснялось, что письменные разъяснения Минфина России и Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России, предоставленные по запросам конкретных налогоплательщиков, имеют информационно-разъяснительный характер. Они должны восприниматься наряду с другими публикациями специалистов в этой области и не препятствуют заинтересованным лицам руководствоваться нормами налогового законодательства в иной трактовке, отличной от изложенной Минфином России.
В целом полагаем, что грань между нормативными и ненормативными правовыми актами весьма подвижна, не всегда выражена четко и определенно. Трудности в их разграничении заключаются в специфике ряда правовых актов, где нормативные предписания переплетаются с ненормативными, в отсутствии исчерпывающего перечня вопросов, регулируемых нормативными и ненормативными актами соответственно, а также во многих сходных чертах обеих разновидностей правовых актов. Решение вопроса о нормативности оспариваемого акта в каждом спорном случае должно осуществляться судьями, исходя из подробного анализа фактических обстоятельств дела, содержания самого акта, способа регулирования им соответствующих отношений и характера производимых на его основе действий.
Применение обеспечительных мер по делам об оспаривании правовых актов
Дела о нормоконтроле носят исключительно публично-правовой характер. Предметом судебного разбирательства является правовой конфликт в сфере нормотворчества. При этом отсутствует спор о субъективных правах и обязанностях, что предопределяет специфику процесса по делу об оспаривании нормативных правовых актов. Данная часть статьи посвящена рассмотрению некоторых процессуальных особенностей рассмотрения дел этой категории.
Согласно ч. 3 ст. 193 АПК РФ подача заявления о признании недействующим нормативного правового акта не приостанавливает действие оспариваемого акта. В комментариях к этой статье отмечалось, что данная норма не влечет за собой автоматического приостановления действия оспариваемого акта (). Исходя из такого толкования, арбитражные суды признавали, что по ходатайству участвующих в деле лиц приостановление действия оспариваемого акта возможно (постановления ФАС МО от 21.02.2005 N КА-А41/358-05, ФАС ПО от 22.03.2006 N А06-2626У/3-23К/05 ). Также суды признавали возможность принятия иных видов обеспечительных мер, например, запрета на исполнение оспариваемого акта (постановления ФАС ЗСО от 12.11.2003 N Ф04/5718-1087/А70-2003, от 12.11.2003 N Ф04/5717-1086/А70-2003 ).
В то же время в п. 5 Информационного письма Президиума ВАС РФ N 80 разъяснено, что на основании данной статьи по делам об оспаривании нормативных правовых актов не может быть применена такая обеспечительная мера, как приостановление действия оспариваемого акта. ВАС РФ однозначно признал, что такое приостановление невозможно ни автоматически, ни по ходатайству лиц, участвующих в деле. Но правомерность такого толкования ч. 3 ст. 193 АПК РФ ставится под сомнение в научной литературе (), в связи с чем рассмотрим этот вопрос подробнее.
Существенными признаками нормативного акта являются его общеобязательность и неперсонифицированность. В случае применения арбитражным судом обеспечительной меры в виде приостановления действия оспариваемого акта суд лишает нормативный акт указанных признаков. На основании определения суда о принятии обеспечительной меры из сферы регулирования нормативного акта (причем пока не признанного судом недействующим, т.е. еще обладающего юридической силой) исключается лицо, оспаривающее нормативный акт. Для иных же участников регулируемых общественных отношений оспоренный акт обязателен и подлежит исполнению.
Аналогичная ситуация возникает и в случае принятия судом иных видов обеспечительных мер, например, приостановления исполнения требования об уплате обязательных платежей и санкций, основанного на оспариваемом нормативном акте. В итоге происходит исключение конкретного лица из сферы правового регулирования нормативного акта, еще не признанного судом незаконным.
Исходя из этих рассуждений, следует признать, что в отношении нормативных правовых актов действует презумпция законности, в связи с этим применение обеспечительных мер в процессе дела об оспаривании нормативного акта невозможно.
Отказ от заявленных требований и их признание органом (лицом), принявшим оспариваемый акт
При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов имеются особенности в применении таких процессуальных институтов, как отказ от заявленных требований и признание требований. Заявление подобных ходатайств не препятствует рассмотрению арбитражным судом дела по существу (постановления ФАС УО от 18.06.2003 N Ф09-1723/03-АК; ФАС ВВО от 19.07.2007 N А79-1092/2007 ).
Так, при рассмотрении дела о признании частично недействующим решения Совета муниципального образования "Город Сыктывкар" от 28. 12.2004 N 17/12-235 одним из заявителей по делу был заявлен отказ от требований (дело А29-13595/05А). Суд со ссылкой на п. 8 ст. 194 АПК РФ рассмотрел дело по существу и принял решение о признании оспариваемого нормативного акта недействующим.
В практике арбитражных судов заявители редко прибегают к возможности отказаться от заявленных требований по делу о признании недействующим нормативного правового акта. Имеющиеся единичные случаи отказа от требования касаются в основном уже утративших силу нормативных правовых актов, т.е. отмененных органами или должностными лицами их принявшими (постановления ФАС ДО от 27.09.2006 N Ф03-А24/06-2/2009; ФАС СКО от 14.12.2006 N Ф08-6250/2006 ).
Оспаривание утративших силу нормативных правовых актов
Согласно п. 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ N 80, если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта он в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, производство по делу также подлежит прекращению. Основанием для прекращения является п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, так как предмет спора в данном случае перестал существовать.
Правомерность прекращения производства по делу по данному основанию была предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. В определении КС РФ от 12.07.2006 N 182-О указано, что если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, суд не может прекратить производство по делу, когда данный нормативный правовой акт признан утратившим силу решением принявшего его органа или должностного лица, либо в случае, когда истек срок действия этого нормативного правового акта (). Право на судебную защиту, гарантированное в ст. 46 Конституции РФ, предполагает полное, своевременное и эффективное восстановление в правах посредством правосудия, а также недопустимость подмены судебной защиты другой процедурой и произвольного прекращения начатого судопроизводства.
Следовательно, утрата силы оспариваемым в арбитражном суде нормативным правовым актом сама по себе не является основанием для прекращения производства по делу.
Основываясь на данной позиции КС РФ, суды выносят решения, согласно которым прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании лишь факта утраты им юридической силы приводит к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод. Это не отвечает имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу. Поэтому дальнейшее движения дела не может быть связано с фактом утраты силы оспариваемого нормативного правового акта (постановление Десятого Арбитражного апелляционного суда от 26.10.2006 N А41-К2-10633/06 ).
Пределы компетенции суда по делам об оспаривании нормативных правовых актов
Согласно ч. 5 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд не связан доводами заявителя и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. В данной норме установлено право суда, не ограничиваясь основаниями, приведенными заявителем для признания нормативного правового акта недействующим, самостоятельно устанавливать обстоятельства, свидетельствующие о его незаконности.
Однако это не означает, что при рассмотрении дела об оспаривании какой-либо части нормативного правового акта, установив обстоятельства, указывающие на незаконность всего нормативного акта или иных его положений, суд вправе выйти за предмет рассмотрения, признавая все незаконные положения недействующими. Указанная норма определяет объем правовой проверки предмета судебного рассмотрения, а не сам предмет судебного рассмотрения.
Так, при проверке законности и обоснованности решения суд кассационной инстанции указал на нарушение судом первой инстанции норм процессуального права. Предметом спора по делу являлись пункты 1.1 и 2.2 постановления мэра г. Краснодара от 29.04.1999 N 707 "Об утверждении ставок арендной платы за землю в г. Краснодаре на 1999 год и типовой формы договора аренды земельного участка" и приложение N 1 к этому постановлению мэра. При рассмотрении заявления о признании недействующими указанных положений судом первой инстанции было установлено, что постановление издано не-уполномоченным лицом — мэром города, тогда как установление порядка владения, пользования и распоряжения городской собственностью и земельными участками в границах города относится к полномочиям городской думы. Решением суда первой инстанции указанное положение мэра города признано недействующим в полном объеме.
ФАС Северо-Кавказского округа изменил это решение суда, признав недействующими пункты 1.1 и 2.2 оспариваемого постановления и приложение N 1 к нему, т.е. решение было приведено в соответствие с объемом заявленных требований по делу (постановление ФАС СКО от 26.09.2006 N Ф08-4698/2006 ).
Из смысла положений ч. 4 ст. 194 АПК РФ следует, что арбитражные суды не вправе определять соответствие оспариваемого нормативного акта Конституции РФ, на что неоднократно обращалось внимание арбитражных судов (постановления ФАС ВСО от 05.05.2004 N А19-14896/03-36-Ф02-1282/04-С1; ФАС ДО от 17.03.2006 N Ф03-А51/06-2/230 ). В постановлениях арбитражных судов кассационной инстанции указывается, что ссылка на несоответствие Конституции РФ нормативного правового акта при решении вопроса о его законности (а не конституционности) неправомерна, поскольку проверка нормативных актов на соответствие Конституции РФ не отнесена к компетенции арбитражных судов. Впрочем указание в решении арбитражного суда на проверку оспариваемого акта Конституции РФ нарушением норм процессуального права, влекущего принятие неправильного решения, не признается.
Рассмотренное ограничение полномочий арбитражного суда следует признать правомерным.
Вопрос о праве арбитражного суда давать оценку конституционности нормативных правовых актов, инициирован теоретической дискуссией о тождественности содержания понятий "конституционность" и "законность" (). Если исходить из признания различия этих терминов, то конституционность нормативного правового акта — это установленное соответствие его содержания Конституции РФ. Законность же представляет собой явление более частного порядка, предполагая проверку нормативного правового акта на соответствие закону. Эта позиция была отражена в постановлениях КС РФ от 16.06.1998 N 19-П, от 11.04.2000 N 6-П и от 27.01.2004 N 1-П . Согласно правовым позициям КС РФ, компетенция судов общей юрисдикции в делах о нормоконтроле ограничивается установлением законности нормативных правовых актов. КС РФ подчеркнул недопустимость "вторжения" судов общей юрисдикции в оценку конституционности нормативных актов при осуществлении нормоконтроля. Хотя в указанных постановлениях КС РФ не рассматривал вопросы полномочий арбитражных судов в делах о нормоконтроле, но из ч. 4 ст. 194 АПК РФ следует, что данная позиция нашла отражение в процессуальном законодательстве.
Предмет доказывания по делам об оспаривании нормативных актов
В предмет доказывания по данной категории дел входят обстоятельства, указанные в ч. 4 ст. 194 и ч. 1 ст. 192 АПК РФ. Так, согласно ч. 4 ст. 194 АПК РФ, при рассмотрении этих дел суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. В этой норме определено содержание проверки нормативного правового акта судом.
При применении данной нормы следует учитывать, что суд проверяет содержание нормативного акта или его части на соответствие действующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При этом суд не касается вопроса соответствия нормативного акта законодательству в момент его принятия. Следовательно, соответствие оспариваемого акта законодательству при его принятии не свидетельствует о его законности в момент рассмотрения дела судом.
Например, при подаче заявления о признании недействующим решения думы Черемховского муниципального образования от 20.09.2001 N 18/4-ДГ "О коэффициентах расчета арендной платы за землю на 2001-2002 годы" в части установления договорного коэффициента при расчете арендной платы за земельные участки для размещения рынков, заявитель указал на несоответствие указанного нормативного акта ст. 21 Закона РФ от 11.10.1991 N 1738-1 "О плате за землю" (далее — Закон о плате за землю), а также ст. 22 и 65 ЗК РФ.
Решением арбитражного суда первой инстанции в удовлетворении заявления было отказано на том основании, что установление размера арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов было произведено в соответствии с Законом о плате за землю. Ссылки на несоответствие решения думы ст. 22 и 65 ЗК РФ не приняты судом в связи с тем, что оспариваемый акт принят до вступления ЗК РФ в действие (). Следовательно, ЗК РФ не может быть применим к спорным правоотношениям.
В постановлении кассационного суда было указано, что поскольку оспариваемый нормативный акт подлежит применению к правоотношениям, возникшим после 30.10.2001 — даты вступления в действие ЗК РФ, гл. 23 АПК РФ не содержит препятствий к проверке акта на соответствие нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и действующему во времени одновременно с проверяемым актом. Таким образом, суд первой инстанции неправомерно уклонился от проверки решения думы Черемховского муниципального образования на соответствие ст. 22 и 65 ЗК РФ. Решение суда было отменено, а оспариваемый нормативный акт признан недействующим как несоответствующий ст. 21 Закона о плате за землю, п. 4 ст. 22 и п. 3 ст. 65 ЗК РФ (постановление ФАС ВСО от 04.12.2003 N А19-15849/02-28-Ф02-4173/03-С1 ).
Установление соответствия оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, включает в себя проверку соблюдения порядка принятия нормативного правового акта, установленного в законодательстве.
Например, специальный порядок для принятия нормативных правовых актов предусмотрен в ч. 7 ст. 28 Градостроительного кодекса РФ, п. 2 ст. 64 Бюджетного кодекса РФ, на что обращают внимание арбитражные суды (решение Арбитражного суда Пермского края от 14.09.2004 N А50-24720/2004-А11; постановления ФАС ВВО от 31.10.2006 N А29-13595/2005А; ФАС ЦО от 17.06.2005 N А36-243/2005 ).
В соответствии с ч. 1 ст. 192 АПК РФ основанием для обращения в суд является нарушение прав и законных интересов гражданина или организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Отсутствие обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав и законных интересов заявителя или о незаконном возложении на заявителя каких-либо обязанностей, либо создающих препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности, либо их недоказанность является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. Указанные обстоятельства должны быть подтверждены документально, а конкретный перечень документов формируется, исходя из предмета спора (финансовые документы об увеличении затрат, договоры аренды муниципального имущества, налоговые декларации и проч.).
Например, государственное предприятие "Зерноградмежрайводоканал" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими п. 2 и 4 решения собрания депутатов Зерноградского городского поселения от 21.02.2006 N 2, которым были изменены тарифы на оказываемые заявителем услуги. В соответствии с оспариваемым решением предприятие было обязано произвести перерасчет тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения для населения с 1 января 2006 года в сторону их уменьшения. Однако, при рассмотрении дела судом установлено, что по договору с администрацией городского поселения заявителю по делу возмещается разница в тарифах и на момент рассмотрения дела заявителю перечислена часть суммы. На основании указанного, судом был сделан вывод о том, что оспариваемыми пунктами решения собрания депутатов городского поселения права и законные интересы заявителя в виде незаконного возложения дополнительных финансовых затрат не нарушаются. Решением суда в удовлетворении заявленных требований было отказано (решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.09.2006 N?А53-3669/2006-С5-5 ).
В случае обращения прокурора с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов государственных и муниципальных органов, заявитель должен подтверждать факты нарушения прав и законных интересов организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 52 АПК РФ). Если с заявлением о признании нормативного акта недействующим обратились государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и должностные лица, то в данном случае подлежит доказыванию нарушение публичных интересов (ст. 53 АПК РФ). Отсутствие таких доказательств также является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.
Отсутствие полномочий у органа или должностного лица на принятие оспариваемого нормативного акта является безусловным основанием для признания его недействующим.
Объем правового регулирования, осуществляемый отдельным органом или должностным лицом — это есть полномочия, составляющие его компетенцию на осуществление какой-либо деятельности, в частности, нормотворческой. Предел нормативного регулирования и полномочия правотворческого органа неотделимы друг от друга, и нарушение объема правового регулирования одновременно означает нарушение компетенции правотворческого органа.
Так, при рассмотрении дела о признании недействующим п. 7.2 Правил приема сточных вод в систему коммунальной канализации г. Верещагино и п. 2 приложения N 1 к Правилам приема сточных вод, утв. решением земского собрания г. Верещагино от 20.11.2003 N 31/261, судом было установлено, что оспариваемые положения нормативного акта приняты с нарушением компетенции (постановление ФАС УО от 26.07.2005 N Ф09-3176/05-С7 ). Согласно п. 7.2 вышеназванных Правил, общая сумма платы в месяц за превышение норм предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в сточных водах не может превышать суммы основной платы абонентов в месяц за прием сточных вод в систему коммунальной канализации (кроме концентрированных стоков, сбрасываемых непосредственно на очистные сооружения автотранспортом). Однако, постановлениями Правительства РФ от 12.02.1999 N 167, от 31.12.1995 N 1310 и указом губернатора Пермского края от 29.08.2003 N 167, регулирующими порядок взимания платы за пользование системами коммунального водоснабжения и канализации, не предусмотрено полномочий органов местного самоуправления устанавливать либо изменять порядок взимания, расчета и размер платежей за превышение нормативов сброса сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов муниципальных образований.
При определении полномочий того или иного органа или должностного лица необходимо иметь в виду положения законодательства, устанавливающие исключительную компетенцию органов власти или должностных лиц. Например, в ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определена исключительная компетенция представительного органа местного самоуправления. Однако, нередко данная норма Закона нарушается.
Так арбитражным судом признан недействующим п. 3.1 распоряжения администрации Верхнекамского района от 14.03.2003 N 184 "Об индексации ставок земельного налога в 2003 году". Указанным распоряжением были введены единые ставки земельного налога, подлежащие применению в 2003 г. Согласно п. 3.1 распоряжения, налоги на земли, расположенные вне населенных пунктов (промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения и т.д.), взимаются по ставке 4147 руб./га. В решении суда указано, что оспариваемый п. 3.1 распоряжения администрации Верхнекамского района принят исполнительным органом местного самоуправления в противоречие действующему законодательству, т.к. у исполнительного органа местного самоуправления отсутствуют полномочия вводить на территории муниципального образования ставки земельного налога (решение Арбитражного суда Кировской области от 21.11.2003 N А28-1001/03-290/13 ).
Таким образом, в предмет доказывания по анализируемой категории дел входят следующие обстоятельства:
В резолютивную часть решения суда об оспаривании нормативного правового акта должно входить указание на признание данного акта соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем отказывается в удовлетворении заявления, либо на признание оспариваемого акта не соответствующим нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части (ст. 195 АПК РФ). В случае, если в резолютивной части решения о признании нормативного акта недействующим отсутствует указание на закон или иной нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, нарушается принцип исполнимости судебных решений (по-становления ФАС ВСО от 07.09.2004 N А69-435/04-12-5-Ф02-3601/04-С1; ФАС СКО от 02.10.2006 N Ф08-3849/2006 ). Орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт, не могут исполнить предусмотренную ч. 5 ст. 195 АПК РФ обязанность о приведении признанных недействующими положений оспариваемого акта в соответствие с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу.
Согласно положениям ч. 5 ст. 195 АПК РФ, в случае признания нормативного правового акта недействующим, он не применяется с момента вступления решения суда в законную силу. В соответствии со ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Таким образом, гражданским и арбитражным процессуальным законодательством предусмотрены различные последствия признания нормативного акта недействующим в зависимости от характера спора и подведомственности дела. Такие различия не имеют каких-либо оснований, в связи с чем необходимо установление унифицированных правил рассмотрения анализируемой категории дел в арбитражных судах и в судах общей юрисдикции.
Решение суда затрагивает права не только участвующих в деле лиц, но и интересы неопределенного числа субъектов, поэтому обладает некоторыми признаками нормативности, имеет юридическую силу того нормативного акта, который признан недействующим. Это показывает высокую общественную значимость анализируемой категории дел. Следовательно, требует дальнейшей разработки вопрос о единообразных подходах к оценке обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел о признании недействующим нормативного правового акта.
*1) См., например: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. М., 1999. С. 17.
*2) Шугрина Е.С. Техника юридического письма. М., 2000. С. 12; Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. М., 1991. С. 32-33.
*3) См. определение КС РФ от 20.10.2005 N 442-О "По жалобе ЗАО "СЕБ Русский лизинг" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 1 статьи 29, пунктом 1 части 1 статьи 150, частью 2 статьи 181, статьями 273 и 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".
*4) Комментарий к АПК РФ / Под ред. В.Ф. Яковлева, М.К. Юкова. М., 2003. С. 523.
*5) См.: Абушенко А.В. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: Практика арбитражных судов. М., 2006.
*6) Определение КС РФ от 12.07.2006 N 182-С "По жалобам гражданина Каплина А.Е., ОАО "Кузбассэнерго", ООО "Деловой центр "Гагаринский" и ЗАО "Инновационно-финансовый центр "Гагаринский" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 части 1 статьи 150, статьи 192 и части 5 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".
*7) См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991 — 2001 гг.): Очерки теории и практики. М., 2001. С. 58; Кравец И.А. Конституционность нормативных правовых актов: доктрина и практика в России // Право и политика. 2006. N 8; Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1998. С. 155.
*8) Согласно ст. 1 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", ЗК РФ вводится в действие со дня его официального опубликования. Текст этого закона был опубликован в "Российской газете" от 30 октября 2001 г. N 211-212.
АПК РФ.
Регистрации нормативных актов министерств и ведомств утвержден Правительства РФ от 13.08.97 N 1009 в редакции от 11.02.99 N 154, от 30.09.02 N 715 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".
Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.
Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации.
В п.15 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста РФ от 14.07.99 N 217, дан перечень актов, не подлежащих представлению на государственную регистрацию. В этот перечень включены акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты), но при условии, что они не содержат новых правовых норм.
В связи с этим практикой Верховного суда РФ выработан подход, при котором суду необходимо признавать незаконным акт в случае установления факта нарушения порядка регистрации и опубликования нормативного правового акта без проверки по существу доводов о незаконности содержания обжалуемого нормативного акта (Бюллетень Верховного суда РФ N 8, 1998 г., стр.15).
Р.Г. Волкова*
СУДЕБНОЕ ОСПАРИВАНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Проблема качества действующего законодательства, в том числе регионального, породила различные способы выявления и устранения имеющихся недостатков нормативных правовых актов, одним из которых является их судебное оспаривание.
Понятие оспаривания нормативных правовых актов. В российском законодательстве, применительно к проверке судом соответствия оспариваемых нормативных правовых актов законам и нормативным правовым актам более высокой юридической силы, используются различные термины: «оспаривание»1, «обжалование»2, «проверка конституционности»3, что не способствует четкости и однозначности в формулировании соответствующих норм правовых актов, затрудняя их толкование и применение. Разнообразие терминов нуждается в унификации, выработке единого обобщающего понятия.
Из всех перечисленных выше терминов, применяемых законодателем для обозначения судебного контроля законности норма-
* Волкова Раиса Григорьевна - научный сотрудник отдела права ИФиП УрО РАН.
1 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (гл. 24) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 46. Ст. 4532; Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (гл. 23) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 30. Ст. 3012.
2 Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1993. № 19. Ст. 685; Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994. № 13. Ст. 1447 (глава XII).
3 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994. № 13. Ст. 1447 (Ст. 72, 84-87 и др.).
тивных правовых актов, наиболее широким по объему и общим по смыслу является «оспаривание нормативного правового акта», поэтому он может быть использован в качестве универсального. Его обобщающий характер отмечается и в литературе. В частности, Д.И. Черкаев понимает термин «оспаривание» правовых актов «как наиболее общий для судебных дел, в ходе которых предметом судебного спора является проверка юридической силы (обязательности) правового акта»1.
Термин «оспаривание нормативных правовых актов» впервые официально применен законодателем в Федеральном законе от 7 августа 2000 года №120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР»2. Действующее процессуальное законодательство - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации 2002 года3 (далее - АПК РФ) и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации 2002 года4 (далее - ГПК РФ) посвящают судебному рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов отдельные главы, не определяя при этом само понятие оспаривание нормативных правовых актов.
В общелитературном смысле понятие «оспаривание» толкуется как объявление спорным, заявление о своем несогласии с чем-нибудь5, что вполне может быть использовано и при определении юридического смысла исследуемого термина. Поскольку само по себе обращение в судебный орган за разрешением вопроса о соответствии конкретного нормативного правового акта закону или
1 Черкаев Д.И. Как оспорить в суде правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления // Российский налоговый курьер, 2001. № 12.
2 Собрание законодательства Российской Федерации, 2000. № 33. Ст. 3346.
3 Федеральный закон Российской Федерации от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 30. Ст. 3012.
4 Федеральный закон Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 46. Ст. 4532.
5 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1989. С. 373.
иному нормативному правовому акту большей юридической силы свидетельствует о наличии спора, об отсутствии согласия между сторонами. В данном случае имеет место спор, предметом которого является соответствие или несоответствие нормативного правового акта другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Оспорить законность нормативного правового акта можно только в суде. Закон не предусматривает каких-либо обязательных процедур досудебного обращения за разрешением сомнений в законности оспариваемого акта. Более того, правовой акт приобретает статус оспариваемого только в случае несогласия нормотворческого органа с оценкой его как не соответствующего нормативному правовому акту более высокой юридической силы и обращения заинтересованного лица в суд за разрешением возникшего противоречия.
Можно предложить следующее определение исследуемого понятия: оспаривание нормативного правового акта - официальное обращение заинтересованного лица в суд с заявлением о разрешении вопроса о законности нормативного правового акта, который, по мнению заявителя, не соответствует нормативному правовому акту большей юридической силы.
Для обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта процессуальное законодательство предусматривает общие и специальные требования. Общим для всех заявителей является требование о несоответствии оспариваемого акта нормативному правовому акту более высокой юридической силы. В качестве специального требования (для граждан) является нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя. В этой части понятие «оспаривание» включает в себя понятие «обжалование» и выступает по отношению к нему как более широкое по объему.
Понятие «обжалование» в юридической литературе длительное время определялось однозначно с понятием «жалоба», как «обращение в государственный либо общественный орган или к их должностным лицам по поводу нарушения прав и охраняемых законом интересов конкретного лица (гражданина, общественной организации, предприятия и т.д.)»1. М.В. Карасева, учитывая при-
1 Юридический энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1987. С. 122.
менение термина «обжалование» в Конституции СССР 1977 г., уточняет его ранее действовавшее значение и определяет как «обращение (в смысле активного действия гражданина) или коллектива граждан к компетентным органам в целях защиты (восстановления) лично его (их) нарушенных прав и законных интересов»1. Поэтому обжалование возможно только в случаях выявления нарушения прав и охраняемых законом интересов конкретного лица.
Проверка конституционности нормативных правовых актов -понятие, используемое при рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации дел о соответствии нормативных правовых актов (в том числе региональных) Конституции Российской Федерации и может быть расценено как частный случай оспаривания нормативных правовых актов в определенном суде. Поэтому его объем, несомненно, уже объема понятия «оспаривание» нормативных правовых актов.
Нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, которые могут быть оспорены в суде. Виды нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которые могут быть оспорены в судебном порядке, перечислены в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации»2. В соответствии с п. 5 ст. 27 упомянутого закона в судебном порядке могут быть обжалованы законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления.
В зависимости от юридической силы нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подразделяются на законы и обладающие по сравнению с ними меньшей юридической силой
1 Карасева М. В. Конституционное право граждан СССР на обжалование. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1989. С. 20.
2 Собрание законодательства Российской Федерации, 1999. № 42. Ст. 5005.
подзаконные нормативные правовые акты. Высшую юридическую силу среди законов субъектов Российской Федерации имеет конституция либо устав субъекта Российской Федерации1.
Нормативные правовые акты в зависимости от их статуса можно также подразделить на действующие и недействующие. Действующими являются принятые и опубликованные в установленном законом порядке нормативные правовые акты. К недействующим относятся нормативные правовые акты, не вступившие в силу, утратившие силу и акты, действие которых приостановлено.
Анализ норм права позволяет сделать вывод, что в судебном порядке могут быть оспорены только нормативные правовые акты (их отдельные положения), которые на момент обращения в суд были действующими и влекущими нарушение гражданских прав и свобод, требующие судебного пресечения. Такой вывод следует в первую очередь из обязательного требования законодателя указывать в заявлении об оспаривании нормативного правового акта сведения об его опубликовании2. «Если же заявителем не представлены сведения об опубликовании оспариваемого нормативного акта, то судья должен оставить заявление без движения»3 и предоставить заявителю срок для устранения выявленных недостатков. При неисполнении указаний судьи заявление возвращается заявителю (ст. 136 ГПК РФ).
В силу п. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Также не могут применяться любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для все-
1 Подробнее об этом см.: КазанцевМ.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: Проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург: УрО РАН, 1998. С. 19-23.
2 Ст. 251 ГПК РФ, ст. 192 и 193 АПК РФ.
3 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: опыт первого года / Интервью председателя судебного состава по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации Кнышева В.П. и судьи Верховного Суда Российской Федерации Потапенко С.В. // Адвокатские вести, 2004. № 2.
общего сведения. Не подлежащий применению правовой акт как отсутствующий не порождает никаких юридических последствий, поэтому не может быть предметом судебного оспаривания.
При обращении в суд граждан с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов закон установил также специальное требование: оспариваемым актом должны быть нарушены права и законные интересы заявителя. Не вступившие в силу в установленном порядке нормативные правовые акты, в том числе субъектов Российской Федерации, не влекут правовых последствий. Поэтому они не могут служить основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан повлечь не могут.
На практике наибольшую сложность вызывают вопросы оспаривания недействующих нормативных правовых актов - не вступивших в силу, временно приостановленных и утративших силу. Законодательство не содержит норм, прямо запрещающих оспаривание в суде общей юрисдикции или в арбитражном суде недействующих нормативных правовых актов.
Оспаривание не вступивших в силу нормативных правовых актов (в том числе по причине их не опубликования в установленном законом порядке) законодательством не предусмотрено, но и прямо не запрещено. На практике суды в таких случаях не принимают обращения к рассмотрению. Не является здесь исключением и Конституционный Суд Российской Федерации. Так, Определением от 4 марта 2004 г. № 50-О Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии к рассмотрению запроса Собрания депутатов Ненецкого автономного округа по причине не вступления в силу оспариваемых заявителем норм1.
Вероятно, законодатель не предусмотрел право оспаривания не вступивших в силу нормативных правовых актов с целью пре-
2004 г. №50-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пункта 17 статьи 1 и абзаца третьего статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации”»
дотвращения необоснованных обращений в суд. Между тем проверку законности не вступившего в силу правового акта можно использовать в качестве превентивной меры от применения незаконных нормативных правовых актов, а также для предотвращения порождаемых применением таких актов незаконных последствий, что значительно эффективнее их последующего исправления. С учетом огромного массива регионального законодательства возможен дифференцированный подход к определению видов нормативных правовых актов, законность которых может быть проверена в порядке предварительного судебного нормоконтроля. В связи с этим заслуживает внимания предложение Председателя Конституционного Суда Республики Бурятия К.А. Будаева «ввести предварительный конституционный контроль отдельных наиболее важных законов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (например о внесении поправок в конституции, уставы субъектов Российской Федерации...)".
Возможность оспаривания временно приостановленного нормативного правового акта зависит от момента приостановления его действия. Акт, действие которого временно приостановлено, в определенный период времени не действует. Поэтому здесь возможно применение по аналогии правил об оспаривании нормативного правового акта утратившего силу. Временное приостановление силы нормативных правовых актов, как нам представляется, служит препятствием для обращения в суд в период блокирования их действия, но не является основанием для прекращения производства по делу, если временное прекращение действия оспариваемого акта наступило после принятия судом заявления об его оспаривании.
По вопросу оспаривания в арбитражном суде правовых актов, утративших силу, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации указал, что в случае, «если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании норма-
1 Будаев К.А. О разграничении полномочий судов по новому Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Материалы круглого стола «Статус и роль конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в системе органов государственной власти» // Вестник Уставного Суда Свердловской области, 2003. № 1(6). С. 128.
тивного правового акта этот акт в установленном порядке отменен, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае перестал существовать»1. Аналогичные разъяснения для судов общей юрисдикции содержатся и в судебной практике Верховного Суда Российской Федерации. Длительное время суды, руководствуясь упомянутыми разъяснениями, прекращали производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае его отмены соответствующим нормотворческим органом. Так, по причине признания оспариваемого акта утратившим силу органом его издавшим Определением Санкт-Петербургского городского суда от 14 марта 2003 г. было прекращено производство по делу об оспаривании отдельных положений распоряжения мэра г. Санкт-Петербурга от 29 ноября 1993 г. № 958-р. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определение Санкт-Петербургского городского суда оставила без изменения. В обосновании принятого решения со ссылкой на ст. 253 ГПК РФ было указано, что правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения прав и обязанностей не являются и каких-либо нарушений охраняемых свободой прав и свобод физических и юридических лиц повлечь не могут.
Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 12 мая 2005 г. № 244-О указал, что сама по себе утрата силы нормативным правовым актом после подачи заявления в суд лицом, считающим, что этим актом нарушаются его права и свободы, не является безусловным основанием для прекращения производства по делу. Суд не может прекратить производство по делу, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым актом прав и свобод заявителя, поскольку фактически это приведет к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод и не отвечает публичной потребности в разрешении
1 Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 августа 2004 года № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», п. 6 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 2004. № 10.
спора о законности оспариваемого акта по существу1. Таким образом были устранены расхождения в позициях судов общей юрисдикции и арбитражных судов с позицией Конституционного Суда Российской Федерации в отношении оспаривания утративших силу нормативных правовых актов.
Так, согласно ч. 2 ст. 43 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», в случае отмены оспариваемого акта или утраты им силы к началу или в период рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации, производство по делу может быть прекращено, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Поскольку в результате признания оспариваемого акта неконституционным он утрачивает юридическую силу с момента издания, проверка конституционности утратившего силу или отмененного акта является важной гарантией наиболее полного восстановления нарушенного права.
Подведомственность и подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Подведомственность дела судам конституционной юрисдикции. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 125) к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации отнесено разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Региональный нормативный правовой акт, изданный по вопросам, относящимся к ведению субъекта Российской Федерации, не может быть проверен на соответствие Конституции Российской
2005 г. №244-О «По жалобе граждан Вихровой Любови Александровны, Ка-реевой Екатерины Ивановны и Масловой Валентины Николаевны на нарушение их конституционных прав п. 1 ч. 1 ст. 134, ст. 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005. № 2. Ст. 3396.
Федерации. Проверка законности таких нормативных правовых актов возможна в ином суде, кроме Конституционного Суда Российской Федерации.
Таким образом, поскольку никакой другой орган, кроме Конституционного Суда Российской Федерации не вправе оценивать соответствие нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, можно сделать вывод, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, изданные по вопросам ведения субъектов Российской Федерации, вообще не могут быть проверены на соответствие основному закону государства. Такое положение противоречит принципу прямого действия Конституции Российской Федерации.
Основные вопросы региональной конституционной юстиции разрешены в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»1, согласно ст. 27 которого субъектам Российской Федерации предоставлено право создавать на своей территории конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации рассматривают вопросы соответствия нормативных правовых актов соответствующего субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, расположенных на его территории, конституции (уставу) этого субъекта. Проблемы подведомственности разрешаются в законах субъектов Российской Федерации об их конституционных (уставных) судах.
Поскольку Конституционный Суд Российской Федерации не является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации вопрос об инстанционной подсудности дел не возникает. В то же время сегодня «широкое распространение получила точка зрения о необходимости установления инстанционности конституционного судопроизводства в России», согласно которой «при разрешении споров, возникающих по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, конституционным (уставным) судам целесообразно отвести роль первой инстанции с предоставле-
1 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997. № 1. Ст. 1.
нием права обжаловать их постановления в федеральном Конституционном Суде»1.
Подведомственность и подсудность дел арбитражным судам. Дела об оспаривании нормативных правовых актов (в том числе субъектов Российской Федерации) подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать дело2.
Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Информационном письме от 13 августа 2004 г. разъяснил, что поскольку в Федеральном законе от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» арбитражные суды не указаны в качестве судов, компетентных рассматривать заявления об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, «заявления о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не подлежат рассмотрению арбитражными судами (кроме заявлений о признании недействующими указанных в статье 12 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, противоречащих антимонопольному законодательству)»3.
1 Гаврюсов Ю.В. «Проблемы совершенствования компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации» // Материалы круглого стола «Статус и роль конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в системе органов государственной власти» / Вестник Уставного Суда Свердловской области, 2003. № 1(6). С. 77; Геляхов А.С. К проблеме реализации «осуществления правосудия» в России: (посредством конституционного и административного судопроизводства) // Там же. С. 129.
2 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 2003. № 2.
3 Пункт 14 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 августа 2004 г. № 80 «О неко-
Исходя из общего положения о том, что рассмотрение дел по оспариванию нормативных правовых актов (в том числе субъектов Российской Федерации) может быть отнесено к компетенции арбитражных судов только федеральным законом, сами субъекты не вправе устанавливать подведомственность споров по изданным ими правовым актам арбитражному суду. Так как по вопросам, отнесенным к сфере ведения субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты принимаются самими субъектами, они также не могут быть предметом оспаривания в арбитражном суде.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут быть оспорены в арбитражном суде субъекта Российской Федерации по месту нахождения правотворческого органа, акт которого оспаривается (ч. 1 ст. 34 и ст. 35 АПК РФ). В соответствии со ст.37 АПК РФ территориальная подсудность по данной категории дел может быть изменена по соглашению сторон до принятия арбитражным судом заявления к своему производству.
Подведомственность и подсудность дел судам общей юрисдикции. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее по тексту - ГК РФ) относит к компетенции судов общей юрисдикции проверку законности нормативных правовых актов во всех случаях, когда это не отнесено к компетенции иных судов (ст. 245 ГК РФ).
Дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации рассматривают в качестве суда первой инстанции верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа по месту нахождения правотворческого органа (ст. 26, 28 ГПК РФ). Сложности в данном случае возникают при определении подсудности дел суду города федерального значения.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством законность одного и того же нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, кроме его конституции (ус-
торых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» // Экономика и жизнь, 2004. № 38.
тава), и нормативных правовых актов, изданных по предметам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, может быть проверена в судебном порядке как минимум дважды, а в субъектах, где есть конституционный (уставный) суд, - трижды. Такая ситуация возможна в связи с тем, что один и тот же региональный правовой акт может быть проверен на соответствие своей конституции (уставу) в конституционном (уставном) суде субъекта; на соответствие иному нормативному правовому акту субъекта, и нормативному правовому акту федерального уровня - в суде общей юрисдикции или федеральном суде; на соответствие Конституции Российской Федерации - в Конституционном Суде Российской Федерации. При этом для проверки конституционности нормативного правового акта (в том числе субъекта Российской Федерации) не имеет значения, проверена ли законность этого же акта в другом суде и вынесено ли решение по делу.
Правовые основания для удовлетворения судом заявленных требований. Общими основаниями для принятия судом решения о признании нормативного правового акта субъекта Российской Федерации недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием1.
Поскольку действующее законодательство не устанавливает четких критериев законности нормативного правового акта, при рассмотрении дел об оспаривании нормативного правового акта определенную сложность вызывает вопрос о предмете доказывания. При этом положительной оценки заслуживает появившаяся в последнее время практика определения в текстах вновь принимаемых нормативных правовых актов федерального уровня критериев несоответствия им иных нормативных правовых актов, что является четким ориентиром для судов и позволяет избежать судебных ошибок. В качестве примера можно привести ст. 6 Налогового ко-
1 Пункт 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда № 8 от 01 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»
декса Российской Федерации, установившую правило, согласно которому нормативные правовые акты о налогах и сборах, указанные в п. 1 ст. 6, признаются не соответствующими НК при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в том же пункте1.
Для признания нормативного правового акта субъекта Российской Федерации недействующим суд должен осуществить его проверку не только по форме, содержанию норм, но и по порядку его принятия и введения в действие. Применительно к соотношению законов и иных нормативных актов термины «противоречие» и «несоответствие» не могут быть использованы как тождественные. Соответствие актов друг другу понятие более широкое, и не всегда нормативный правовой акт не соответствует акту более высокой юридической силы по причине их противоречия.
Согласно действующему законодательству, на соответствие друг другу могут быть проверены не только нормативные акты разной юридической силы, но и одноуровневые правовые акты, а также их отдельные положения. Противоречие отдельных норм может иметь место также внутри одного нормативного правового акта, поэтому отдельного рассмотрения требует вопрос соблюдения правотворческим органом правил законодательной техники. В связи с отсутствием федерального закона, устанавливающего обязательные правила законодательной техники при нормотворческой деятельности, суд может привлечь к участию в деле эксперта.
В судебном заседании также необходимо выяснить предмет ведения, по которому принят оспариваемый акт и полномочия правотворческого органа. При этом следует иметь в виду, что в тех случаях, когда отсутствует четкое разграничение сфер ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектом, при проверке законности правовых актов, изданных в сфере ведения субъекта Российской Федерации, вопрос о вторжении федеральных органов в компетенцию правотворческих органов субъекта Российской Федерации не может быть поставлен в принципе, поскольку, согласно Конституции Российской Федерации, компетенция субъекта Российской Федерации определяется как остаточная2.
Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998. № 31. Ст. 3824.
2 Конституция Российской Федерации. Ст. 73.
Законодатель возложил бремя доказывания законности оспариваемого нормативного акта на орган его принявший (ст. 249 ГПК РФ, ст. 194 АПК РФ), что является исключением из принципа состязательности сторон и направлено на правильное и справедливое рассмотрение дела.
Правовые последствия судебного решения по делу об оспаривании нормативных правовых актов. По результатам рассмотрения дела суд может признать оспариваемый нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации или отдельные его положения не соответствующими нормативному правовому акту более высокой юридической силы. Правовые последствия для лиц, оспоривших правовой акт, различны и зависят от того, каким судом принято решение.
Суды конституционной юрисдикции признают оспариваемый акт незаконным и не порождающим правовых последствий с момента его принятия.
Часть 2 ст. 100 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» устанавливает, что признание закона не соответствующим Конституции Российской Федерации во всяком случае влечет пересмотр разрешенного на его основе дела компетентным органом в обычном порядке. В Определении от 14 января 1999 г. № 4-О «По жалобе гражданки Петровой Ираиды Валерьяновны на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”» Конституционный Суд Российской Федерации четко указал, что такой пересмотр осуществляется безотносительно к истечению пресекательных сроков обращения в эти органы и независимо от наличия оснований для пересмотра дела, предусмотренных иными, помимо Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», актами, поскольку данное регулирование направлено на поощрение правовой активности граждан, способствующих устранению из действующего законодательства неконституционных норм и, следовательно, на защиту от нарушений прав и свобод других лиц.
Основанием для защиты нарушенного права служит также положение ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которым решения судов и иных органов, основанные на актах, при-
знанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях, то есть с использованием закрепленных другим законодательством материально-правовых оснований и процессуальных институтов. Пересмотр судебных решений в связи с признанием нормы неконституционной возможен, в частности, как в порядке судебного надзора, так и по вновь открывшимся обстоятельствам. При этом следует иметь в виду наличие в процессуальном законодательстве пресекательных сроков для обращения в суд с соответствующим заявлением, что требует от заинтересованных лиц своевременных действий по защите своих прав и законных интересов.
Суды общей юрисдикции, признают оспариваемый акт недействующим полностью или частично со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ). В данном случае законодатель наделил судебное решение обратной силой и распространил на общественные отношения, существовавшие до его принятия.
Нормативные правовые акты или их положения, признанные недействующими арбитражным судом, не подлежат применению с момента вступления судебного решения в законную силу (ч. 4 ст. 196 АПК РФ). Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в силу немедленно после его принятия (ч. 4 ст. 195 АПК РФ). Датой принятия решения считается дата изготовления этого решения в полном объеме (ч. 2 ст. 176 АПК РФ), поэтому решение об оспаривании нормативного правового акта вступает в силу после его изготовления в полном объеме.
Арбитражный суд, признавая оспоренный акт недействующим с момента вступления в законную силу судебного решения, не позволяет лицу, оспорившему нормативный правовой акт, полностью восстановить свое нарушенное право. Поскольку до момента вступления решения суда оспоренный акт действовал и порождал определенные последствия, которые за этот период опосредованно признаются легитимными, право либо не может быть восстановлено полностью, либо нарушение права пресекается только на будущее время. Показательным в этом смысле является дело по иску Федерального государственного унитарного предприятия «Забайкальская железная дорога» о взыскании с ОАО «Читаэнерго» неосновательного обогащения, полученного от Истца в виде платы за
потребленную электроэнергию по тарифу, признанному в дальнейшем недействительным. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, отказывая в удовлетворении искового требования, пояснил, что поскольку решение РЭК Читинской области прекратило свое действие с момента вступления в силу решения арбитражного суда, то до этого момента плата за поставленную электроэнергию взималась по действовавшему на тот период тарифу и у энергоснабжающей организации неосновательное обогащение отсутствует1.
Различия в последствиях, порождаемых решениями различных судов, могут иметь для заявителя принципиальное значение. Отсутствие единообразия по такому важному вопросу ведет к неравноправию субъектов, оспаривающих нормативные правовые акты. Важным здесь является момент блокирования незаконного нормативного акта, так как от него напрямую зависит объем восстановления нарушенного права. Так, в случае признания нормативного правового акта недействительным (недействующим) с момента его принятия все порожденные им последствия опосредованно также признаются не соответствующими действующему законодательству, и нарушенное право подлежит восстановлению в полном объеме. Поэтому такой вариант судебного решения наиболее предпочтителен для заявителя.
В соответствии с пунктом 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. №2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились правоотношения, предусмотренные актом.
С заявлением в суд об оспаривании нормативного правового акта (признании его недействующим, противоречащим закону полностью или в части) вправе обратиться гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным нормативным актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции.
С заявлением в суд об оспаривании нормативного правового акта может обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным актом нарушена их компетенция.
В соответствии с пунктом 3 статьи 251 ГПК не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.
Компетенция Конституционного Суда РФ определена в статье 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 г. №1-ФКС «О Конституционном Суде Российской Федерации». В соответствии с этой компетенцией Конституционный Суд РФ:
Заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности в соответствии со статьями 24 ,26, 27 ГПК.
К компетенции районного суда относятся заявления, в которых оспариваются нормативные правовые акты, не указанные в статьях 26,27 ГПК. В районный суд заявление подается по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего нормативный акт.
Требования к заявлению установлены в статье 131 ГПК. Кроме того, заявление должно содержать дополнительные данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный акт, о его наименовании и дате принятия, указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом.
К заявлению приобщается копия оспариваемого нормативного акта с указанием, каким средством массовой информации и когда он был опубликован.
Подача заявления не приостанавливает действие оспариваемого акта.
Если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта по основаниям, указанным в заявлении, судья отказывает в принятии заявления.
Заявление рассматривается судом в течение месяца, а Верховным Судом - в течение трех месяцев со дня его подачи. Отказ заявителя от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Не является обязательным для суда и признание требования субъектом, принявшим нормативный акт.
Если суд признает, что нормативный акт не противоречит федеральному закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. В противном случае суд признает нормативный акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного, указанного судом, времени.
Решение суда о признании нормативного акта недействительным влечет за собой утрату силы этого акта, а также других нормативных актов, которые основаны на признанном недействительном нормативном акте или воспроизводящим его содержание.
Решение суда публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. Повторным принятием такого же акта решение суда не может быть преодолено.
