ЛЕКЦИЯ 4.
Охрана окружающей среды и рациональное природопользование представляет собой сложную и многоплановую проблему. Решение ее сопряжено с регулированием взаимоотношений человека и природы, подчинением их определенной системе законоположений, инструкций и правил. В нашей стране такая система установлена в законодательном порядке.
Правовая охрана природы представляет собой совокупность установленных государством правовых норм и возникающих в результате их реализации правоотношений, направленных на выполнение мероприятий по сохранению естественной среды, рациональному использованию природных ресурсов и оздоровлению окружающей человека жизненной среды в интересах настоящего и будущих поколений.
В систему правовой охраны природы России входят четыре группы мероприятий:
1) Правовое регулирование отношений по использованию, сохранению и возобновлению природных ресурсов.
2) Организация воспитания и обучения кадров, финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных действий.
3) Государственный и общественный контроль за выполнением требований охраны природы.
4) Юридическая ответственность правонарушителей.
В соответствии с экологическим законодательство объектом правовой охраны выступает природная среда.
Современная структура системы экологического права сочетает правовое регулирование природопользования по объектам с функциональным регулированием охраны окружающей среды и экологической безопасности.
В экологическом законодательстве выделяются общая (или природоохранная) и особенная (или природоресурсная) части.
В общую часть входят: Закон «Об охране окружающей среды», Закон «Об экологической экспертизе», Закон «Об особо охраняемых природных территориях», Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др.
Особенная часть включает в себя: Земельный кодекс, Водный кодекс, Лесной кодекс, Закон «О недрах», Закон «О животном мире», Закон «Об охране атмосферного воздуха» и др.
Источниками экологического права признаются нормативно-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, регулирующие экологические отношения. К ним относятся законы, указы, постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, законы и нормативно-правовые акты субъектов РФ, а также международно-правовые акты.
В Конституции РФ отражены основные положения экологической стратегии государства и главные направления укрепления экологического правопорядка. Центральное место среди экологических норм в ней занимает ст.9, ч. 1, где указывается, что земля и другие природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
В Конституции РФ также есть две очень важные нормы, одна из которых (ст.42) закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу, а другая провозглашает право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ст.9, ч.2). Первая касается биологических начал человека, вторая – его материальных основ существования.
Конституция РФ также оформляет организационно-правовые взаимоотношения Федерации и субъектов Федерации. Так, согласно ст.72, пользование, владение и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности являются совместной компетенцией Федерации и субъектов Федерации.
Основным в системе экологического законодательства является в настоящее время Федеральный закон «Об охране окружающей среды». В его 15 разделах отражены основные вопросы взаимодействия человека с природой на территории Российской Федерации. Из 94 статей Закона главные его положения явились основой для других нормативных природоохранных актов.
Задачи, принципы и основные объекты охраны окружающей природной среды сформулированы в I разделе Закона. Согласно этому разделу объектами охраны являются естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы, а также Земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты. Особой охране подлежат заповедники, заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие растения и животные.
В этом же разделе определена компетенция государственных органов в экологической области.
Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду закреплено во II разделе Закона. Каждый гражданин России имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды.
Экономический механизм охраны среды отражен в III разделе Закона. В нем раскрывается принцип платности за природопользование и загрязнение среды. При нанесении ущерба среде плата не освобождает природопользователя от обязанности восстановления нарушенного объекта.
Важное место в экономическом механизме охраны среды имеет ст.18, которая устанавливает, что любой природопользователь обязан заключить договор с исполнительным органом власти на предполагаемую хозяйственную или иную деятельность. Договор заключается на основе экологической экспертизы и лицензии на комплексное природопользование.
Нормирование качества окружающей среды и порядок государственной экологической экспертизы, установленные в разделах IV и V, позволяют обеспечить государственное воздействие на природопользователей. Уровни предельно допустимых воздействий на окружающую среду по всем их видам должны утверждаться специально уполномоченными органами РФ в области охраны среды и санитарно-эпидемиологического надзора.
Перед заключением договора на природопользование должна проводиться государственная экспертиза, выводы которой обязательны как при заключении договора и определении его условий, так и при применении экономических и иных санкций к природопользователю. В Законе предусматривается и общественная экологическая экспертиза, выводы которой становятся юридически обязательными, если они утверждены органами госэкспертизы.
Экологические требования к предприятиям, сооружениям и иным объектам сформулированы в VI-VII разделах Закона. Они обязательны как при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в строй, так и при эксплуатации объектов.
Порядок действий в чрезвычайных экологических ситуациях и на особо охраняемых природных территориях узаконен в VIII-IX разделах. Зоны чрезвычайной экологической ситуации, экологического бедствия устанавливают высшие органы РФ по представлению специально уполномоченных государственных органов. По их же представлению образуются и государственные природные заповедники, заказники, национальные парки, на чьих территориях запрещается хозяйственная или иная деятельность, противоречащая целям их создания.
Особо выделены в Законе курортные и лечебно-оздоровительные зоны, в которые введены округа санитарной охраны и которые рассматриваются как особо охраняемые территории вокруг городов и поселков.
В X разделе Закона регламентируется экологический контроль, который является системным и состоит из государственного, производственного и общественного. Государственный контроль должен осуществляться как органами власти, так и специально уполномоченными органами.
Экологическому воспитанию, образованию, научным исследованиям отведено достаточно много места в разделе XI Закона.
Порядок разрешения споров в области охраны окружающей среды устанавливается в XII разделе Закона.
Ответственность за экологические нарушения в разделе XIII подразделена на дисциплинарную, административную, материальную и уголовную – для физических и юридических лиц, административную и гражданско-правовую – для учреждений, предприятий и организаций.
Анализ практики применения экологического законодательства свидетельствует о том, что часто применяемой мерой ответственности за экологические правонарушения является административное взыскание. Оно подразумевает наложение штрафа и возмещение причиненного вреда. Наиболее жесткой мерой административного воздействия является решение о приостановке производственной деятельности.
В современных условиях хозяйствования повышается значение мер уголовной ответственности.
Порядок возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением , предписан XIV разделом Закона.
Отдельный раздел Закона (раздел XV) посвящен международному сотрудничеству в области охраны среды.
В качестве примера особенной (природоресурсной) части экологического законодательства рассмотри основные положения Закона «О недрах».
Он состоит из семи разделов:
Раздел I. Общие положения
Раздел II. Пользование недрами
Раздел IV. Государственное регулирование отношений недропользования
Раздел V. Плата при пользовании недрами
Раздел VI. Ответственность за нарушение настоящего закона
Раздел VII. Международные договоры
Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.
Настоящий Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.
Раздел I. Общие положения
Статья 1.2. Собственность на недра
Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
Раздел II. Пользование недрами
Статья 6. Виды пользования недрами
Недра предоставляются в пользование для:
1) регионального геологического изучения;
2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых;
3) разведки и добычи полезных ископаемых;
4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное;
6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении.
Статья 9. Пользователи недр
Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации они наделены правом заниматься соответствующим видом деятельности при пользовании недрами.
Пользователями недр для добычи радиоактивного сырья и захоронения радиоактивных отходов и токсичных веществ могут быть только государственные предприятия.
Статья 10. Сроки пользования недрами
Недра предоставляются в пользование на определенный срок или без ограничения срока. На определенный срок недра предоставляются в пользование:
для геологического изучения - на срок до 5 лет;
для добычи полезных ископаемых и в целях, не связанных с добычей, - на срок до 20 лет;
при совмещении указанных видов пользования - на срок до 25 лет.
Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых объектов и в иных целях.
Раздел III. Рациональное использование и охрана недр
Статья 23. Основные требования по рациональному использованию и охране недр
Основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются:
1) соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;
2) обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр;
3) проведение опережающего геологического изучения недр;
4) проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых;
5) обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;
6) достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых;
7) охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;
8) предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами;
9) соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
10) предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях;
11) предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения.
Раздел IV. Государственное регулирование отношений недропользования
Статья 35. Задачи государственного регулирования отношений недропользования
Основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации.
Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и контроля.
В задачи государственного регулирования входят:
Определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам;
Обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
Обеспечение геологического изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана;
Установление квот на поставку добываемого минерального сырья;
Введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья;
Установление стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также рационального использования и охраны недр.
Раздел V. Плата при пользовании недрами
Статья 39. Система платежей при пользовании недрами
Пользование недрами является платным, за исключением некоторых случаев. При пользовании недрами производятся следующие виды платежей:
1) сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий ;
2) платежи за пользование недрами ;
3) отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы ;
4) акцизы .
Кроме того, пользователи недр уплачивают налоги, сборы и производят другие платежи, предусмотренные законодательством, включая плату за землю или за акваторию и участок дна территориального моря, а также плату за геологическую информацию о недрах.
Раздел VI. Ответственность за нарушение настоящего закона
Статья 49. Ответственность за нарушение настоящего Закона
Лица, виновные в нарушении настоящего Закона, несут уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Административное регулирование природопользованием охватывает ряд методов управления, среди которых следует выделить: экологическое нормирование и экологические стандарты, прямые запреты, экологические сертификаты, разрешения и лицензии.
В условиях рыночной экономики основную роль в существующем механизме административного регулирования природопользованием играет экологическое нормирование.
Экологическое нормирование – это процесс разработки и придания юридической нормы научно обоснованным нормативам в виде показателей предельно допустимого воздействия человека на природу или среду обитания.
Норма – это мера воздействия.Предельно допустимой нормой является законодательно устанавливаемые допустимые размеры воздействия человека на окружающую среду.
Нормативы качества – предельно допустимые нормы воздействия на окружающую среду антропогенной деятельности человека.
В соответствии с Законом к содержанию нормативов сформулированы следующие общие требования:
Экологическая безопасность населения;
Сохранение генетического фонда;
Обеспечение рационального использования и воспроизводства природных условий, устойчивого развития хозяйственной деятельности.
Нормативы качества оценивают по трем показателям: медицинским, технологическим и научно-техническим.
Медицинские показатели устанавливают пороговый уровень угрозы здоровью человека, его генетической программе; технологические показатели оценивают уровень установленных пределов техногенного воздействия на человека и среду обитания; научно-технические показатели оценивают возможность научных и технических средств контролировать соблюдение пределов воздействия по всем его характеристикам.
Нормативы качества не относятся к числу правовых норм. Это нормы технического или технико-экономического характера и сами по себе они не обладают юридической силой. Норматив становится обязательным и имеет юридическую силу с момента утверждения его компетентными органами (Министерством здравоохранения и Министерством природных ресурсов РФ).
Все нормативы качества окружающей природной среды делятся на три вида: санитарно-гигиенические, производственно-технические и комплексные.
Санитарно-гигиенические нормативы – это нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ (химических, биологических), физических воздействий, санитарных защитных зон, предельно допустимых уровней радиационного воздействия.
К данной группе нормативов можно отнести нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ (ПДК); предельно допустимых уровней (ПДУ) воздействия радиации, шума, вибрации, магнитных полей; нормативы предельно допустимых остаточных количеств вредных веществ в продуктах питания (нитратов в овощах, солей в питьевой воде).
ПДК – это та наибольшая концентрация веществ в окружающей среде (воздухе, воде, почве, пище), которая при достаточно длительном воздействии не оказывает влияния на здоровье и не вызывает оставленных эффектов (не сказывается на потомстве и т.п.). Поскольку возможный эффект зависит от времени действия, т.е. от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК среднесуточные , устанавливающие среднюю концентрацию вредных веществ, и максимально разовые , фиксирующие максимальное значение концентрации загрязнителя в течение суток.
Производственно-технические нормативы качества устанавливают требования к источнику вредного воздействия, ограничивая его деятельность определенной пороговой величиной. Возглавляют эту группу нормативы выбросов вредных веществ (ПДВ).
С помощью этой группы нормативов качества осуществляется контроль за промышленными и другими выбросами и сбросами в окружающую среду вредных веществ, микроорганизмов, биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды и почву.
Предельно допустимые выбросы определяют по каждому источнику выбросов, т.е. поступлению вредных веществ в атмосферу, или сбросов, т.е. поступлению вещества вместе со сточными водами в водные объекты.
К комплексным нормативам качества относятся предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду (ПДН) и нормативы санитарных и защитных зон.
ПДН – это допустимые размеры антропогенного воздействия на природные ресурсы или природные комплексы, не приводящие к нарушению экологических функций природной среды. Различают отраслевые и региональные нормы ПДН.
Отраслевые нормы ПДН относятся к отдельным видам природных ресурсов, например оптимальное число охотников, приходящихся на число диких животных или единицу охотничьих угодий.
Региональные нормы ПДН разрабатываются с учетом хозяйственной деятельности или рекреационной нагрузки на природные комплексы. К примеру, известны нормы допустимых воздействий на экосистему озера Байкал, которые устанавливают экологические ограничения на использование водных ресурсов, рыбных запасов, лесных богатств, на развитие хозяйственной деятельности.
Нормативы санитарных и защитных зон устанавливаются с целью охраны водоемов, источников водоснабжения, курортных и лечебно-оздоровительных зон, населенных пунктов и других территорий от загрязнения и других вредных воздействий.
Концепция экологического нормирования лежит в основе установленных экологических стандартов.
Система экологических стандартов подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов данного уровня системы управления норм и требований.
Стандарты качества окружающей среды регламентируют допустимое состояние воздушного и водного бассейнов, почв, других природных компонентов. Они опираются на гигиенические нормы и используют понятие предельно допустимой концентрации (ПДК) или предельно допустимой дозы (ПДД) содержания вредных веществ.
Стандарты воздействия на окружающую среду определяются на основе ПДК. Они устанавливают предельно допустимые эмиссии (т.е. предельно допустимые выбросы и сбросы) конкретных вредных веществ из конкретного точечного источника исходя из условий непревышения ПДК этих веществ на конкретной территории (в контрольных точка) при суммировании сбросов (выбросов) всех источников.
Технологические стандарты устанавливают определенные требования к технологиям как основного производственного процесса, так и очистным.
Стандарты качества продукции устанавливаются как требования к качеству готовой продукции.
Прямые запреты или ограничения той или иной деятельности не регламентируются нормами и стандартами и представляют собой меру административного воздействия на виновника загрязнения. Они применяются в крайних случаях, когда производство наносит непоправимый ущерб природной среде своими выбросами (сбросами), которые невозможно снизить до безопасного уровня технологически или экономически. Таким образом, эффективным становится только полное запрещение производства. Например, в настоящее время зепрещено производство и применение ДДТ, хлорфторуглеродных соединений, фреонов и др. Полному запрещению может предшествовать ограничение воздействия: введение лимитов и квот на форму воздействия (лимит выпуска конечной продукции, квота на потребление отдельных видов первичных ресурсов, использование пестицидов, токсичных материалов и т.п.).
Экологические сертификаты или лицензии представляют собой документ на право осуществления экологически безопасной деятельности. Объектами экологической сертификации являются: объекты окружающей природной среды (земля, водные источники, биологические ресурсы); отходы производства и потребления; технологические процессы; услуги, направленные на обеспечение экологической безопасности и предупреждения вреда окружающей среде (экологические услуги); товары. Сертификаты на использование земель и воды даются при дефиците этих ресурсов для ранжирования потенциально конфликтующих природопользователей в целях максимальной эффективности природопользования. Сертификаты или лицензии выдаются природопользователям в том случае, если для них определены лимиты воздействия.
Разрешения и лицензии могут носить временной или разовый характер. Они необходимы для природопользователей, которые желают активно работать в сфере, подлежащей лицензированию, или легально осуществлять выбросы и сбросы.
Лицензия (или разрешение) – документ, выданный специально уполномоченными на то органами (Министерство природных ресурсов) и удостоверяющий право его владельца на использование в определенный период времени (обычно 1 год) природного ресурса, а также на выбросы, сбросы и размещение твердых отходов.
Выдаче лицензии предшествует установление лимитов на природопользование , представляющих собой установленные предприятиям-природопользователям на определенный срок объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и размещения отходов производства.
Получив лицензию и пройдя экспертизу на предполагаемую деятельность, природопользователь в обязательном порядке заключает договор о комплексном природопользовании . В этом документе содержатся условия и порядок использования природных ресурсов, права и обязанности природопользователей, размеры платежей за пользование природными ресурсами, ответственность сторон и механизмы возмещения возможного вреда, причиненного природной среде.
В настоящее время крупные компании и банки при осуществлении масштабных и долгосрочных инвестиций, предоставлении кредита и подобных рискованных операций, связанных с расширением, модернизацией, приватизацией и другой реорганизацией промышленных предприятий, проводят сами или требуют от партнеров по бизнесу проведения экологического аудита.
Экологический аудит – это объективное, систематическое, документированное и регулярно повторяемое обследование состояния окружающей среды на предприятии с целью выявления экологических проблем и потенциальных обязательств, связанных с передачей имущества и текущими операциями.
Объектами экологического аудита являются:
Имущество (земельные участки, природные объекты, здания и сооружения, машины и оборудование и пр.);
Системы управления предприятием в чрезвычайных ситуациях;
Текущие операции предприятия (производственные, коммерческие и др.);
Программы охраны окружающей среды и обеспечения безопасности персонала и пр.
Как правило, процедура экоаудита является добровольной, однако в случае, когда деятельность предприятия явно угрожает окружающей среде и населению, по решению органов исполнительной власти может быть проведен принудительный аудит.
Основные функции экологического аудита:
1) оценка текущей деятельности компании с точки зрения экологического законодательства;
2) обеспечение руководства информацией, необходимой для планирования и управления;
3) проверка решений руководства по вопросам, имеющим отношение к охране окружающей среды;
4) укрепление доверия к предприятию со стороны общественности, акционеров, правительства.
Таким образом, государственный контроль постепенно уступает место «самоконтролю», который выражается в распространении экологического аудита.
Международный опыт проведения экологического аудирования позволяет выделить некоторые его уровни и разновидности:
Экологическое аудирование транснациональных корпораций;
Экологическое аудирование, инициированное на уровне государственных структур;
Отраслевое (корпоративное) экологическое аудирование;
Внутреннее аудирование предприятий.
При этом отраслевое экологическое ацдирование подразделяется на:
Структурное (оценивается верность следования общему экологическому курсу отрасли);
Проблемное (исследуется конкретная экологическая проблема отрасли, например, влияние деятельности нефтедобывающего комплекса на деградацию экосистемы тундры);
Деятельностное (анализируется влияние на окружающую среду некоторого вида деятельности, отрасли, например, морских перевозок нефти);
Территориальное (региональное).
Экологический аудит в России пока не получил широкого распространения, однако для этого есть объективные предпосылки, в том числе активное привлечение иностранных инвестиций. Солидных зарубежных инвесторов, как правило, не устраивает состояние основных производственных фондов с точки зрения экологических характеристик. Кроме того, проведение экологических аудитов предприятий является обязательным условием представления займов и кредитов международными финансовыми институтами.
Основные составляющие современного российского экономического механизма в области природопользования и регулировании антропогенного влияния на окружающую среду
В современных условиях можно выделить три типа экономических механизмов природопользования:
В чистом виде эти механизмы не существуют, обычно встречаются различные комбинации. Существующий в России экономический механизм природопользования можно отнести к мягкому типу.
В настоящее время в России разработана совокупность экономических инструментов природопользования и охраны окружающей среды:
· платежи за природопользование (ресурсные платежи и платежи за загрязнение среды)
В России взимается плата за следующие виды загрязнений: выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников загрязнения; сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты; размещение отходов.
Современное российское экологическое законодательство.
Общественные отношения в области взаимодействия общества и природы регулируются экологическим законодательством. Современное российское экологическое законодательство представлено Конституцией РФ, ФЗ "Об охране окружающей среды", "Земельным кодексом РФ", "Водным кодексом РФ", "Лесным кодексом РФ", законом РФ "О недрах", законом РФ "О животном мире", законом РФ "Об экологической экспертизе", законом РФ "Об ООПТ" и др. законами и подзаконными актами. Перечисленные нормативно-правовые акты (НПА) содержат эколого-правовые нормы, представляющие собой общие правила поведения, предусмотренные для определенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное повторение.
Систему экологического законодательства можно представить следующим образом:
В КРФ отражены основополагающие положения в области экологической политики государства, определяет экологические права (статья 42) и экологические обязанности (статья 58) гражданина, указывает на компетенцию РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды (статья 71) и совместную компетенцию РФ и ее субъектов (статья 72) в данной сфере. Также среди экологических норм важное место занимают положения о праве собственности на природные ресурсы (статьи 9, 36)
1. Закон РФ "Об охране окружающей среды"
ФЗ "об ООС" определяет правовые основы государственной политики в области ООС, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области ООС и обеспечения экологической безопасности.
ФЗ "об ООС" регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
2. "Земельный кодекс РФ"
ЗК РФ - кодифицированный НПА являющийся основным источником земельного права в России. Регулирует отношения по использованию и охране земель в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).
Объектом земельных правоотношений является земля. В законодательстве земля рассматривается в нескольких аспектах:
ВК РФ - кодифицированный НПА, являющийся основным источником водного права в РФ. ВК РФ регулирует водные отношения, определяет основные принципы, виды водных объектов, участников водных отношений, полномочия органов государственной власти РФ и органов гос.власти субъектов РФ в области водных отношений, право собственности и иные права на водные объекты, виды водопользования, охранные мероприятия водных объектов и ответственность за нарушение водного законодательства.
4. "Лесной кодекс РФ"
ЛК РФ - это кодифицированный НПА, являющийся основным источником лесного права в РФ. ЛК РФ регулирует отношения в сфере лесопользования, определяет основные принципы, участников, право собственности и иные права, использование лесов, мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов, лесоустройство, предоставление лесных участков в пользование, полномочия органов государственной власти РФ и органов гос. власти субъектов РФ в области лесных отношений, ответственность за нарушение лесного законодательства и др.
5. Закон РФ "О недрах"
Закон РФ N 2395-1 от 21.02.1992 "о недрах" регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. Закон "о недрах" содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.
6. Закон РФ "О животном мире"
ФЗ от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" регулирует отношения в области охраны и использования животного мира и среды его обитания в целях обеспечения биологического разнообразия, устойчивого использования всех его компонентов, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды.
Определяет животный мир как совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.
7. Закон РФ "Об экологической экспертизе"
ФЗ от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
8. Закон РФ "Об ООПТ".
ФЗ от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об ООПТ" регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.
Особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.
Основные международно-правовые документы в области регулирования природопользования и антропогенного воздействия на окружающую среду.
Сотрудничество государств в области международно-правового обеспечения охраны окружающей среды идет по следующим направлениям:
Охрана воздушной среды, климата, озонового слоя
Защита животного и растительного мира .
Целью международного сотрудничества является сохранение дикой флоры и фауны и их природных районов обитания.
Особое внимание уделяется исчезающим и уязвимым видам, включая и мигрирующие. Государства берут на себя обязательства осуществлять меры для сохранения популяций дикой флоры и фауны или ее адаптации на необходимом уровне.
Международные договоры, действующие в этой области, можно разделить следующим образом:
Соглашение о сохранении белых медведей и др.
Охрана Мирового океана.
Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. обязывает государства защищать и сохранять морскую среду, не допускать, чтобы их действия угрожали другим странам и морской среде посредством загрязнения и не переносить ущерб или опасность загрязнения из одного района в другой, равно как и не превращать один из видов загрязнения в другой.
В последней четверти XX в. был подписан целый ряд международных договоров, целью которых стала охрана Мирового океана:
С начала 1970-х гг. действует экологическая программа ООН "Региональные моря", объединившая усилия 120 государств, совместно использующих 10 морей.
Важные природоохранные соглашения заключены под эгидой Европейских сообществ:
Международно-правовая охрана окружающей среды от загрязнения радиоактивными отходами
Вопросы защиты окружающей среды от радиационного загрязнения регулируются нормами договора о запрещении испытания ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой 1963 г., договора о нераспространения ядерного оружия 1968 г., Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. и Протокола 1978 г. к этой Конвенции (об эксплуатации судов с ядерными энергетическими установками), Международной конвенции о подготовке и дипломированию моряков и несении вахты 1978 г., Конвенции об ответственности в области морской перевозки ядерных материалов 1981 г., Конвенции о ядерной безопасности 1994 г., других международных документов.
Женевская Конвенция об открытом море 1958 г., в частности, обязывает государства принимать меры для предупреждения загрязнения моря от радиоактивных отходов и загрязнения моря или воздушного пространства над ним в результате любой деятельности, включающей применение радиоактивных материалов.
Договор об Антарктике 1959 г. запрещает сброс радиоактивных веществ южнее 60-й параллели южной широты.
Преднамеренному захоронению в океане вредных, в том числе радиоактивных, отходов посвящена Лондонская конвенция 1972 г. по предотвращению загрязнения моря сбросом отходов и других материалов.
Вопросы эксплуатации судов с ядерными силовыми установками и соответствующей защиты морской среды регламентируют: Лондонская конвенция по охране человеческой жизни на море 1960 г., Брюссельская конвенция об ответственности операторов ядерных судов 1962 г., Парижская конвенция об ответственности перед третьей стороной в области атомной энергии 1960 г. и дополняющая ее Брюссельская дополнительная конвенция 1963 г., Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г., Брюссельская конвенция о гражданской ответственности в области морских перевозок расщепляющихся материалов 1971 г., Лондонская конвенция об ограничении ответственности по морским требованиям 1976г. Эти конвенции регулируют также вопросы ответственности за причинение ущерба в результате использования атомной энергии, в том числе в случае сброса радиоактивных отходов.
Тема 3. Право природопользования и правовой механизм охраны окружающей среды .. 3
Тема 4. Юридическая ответственность за экологические правонарушения . 3
Тема 5. Органы управления охраной окружающей среды и природопользованием .. 3
Тема 6. Правовой режим использования и охраны земель . 3
Тема 7. Правовой режим использования и охраны недр . 3
Тема 8. Правовой режим использования и охраны лесов . 3
Тема 9. Правовой режим использования и охраны вод . 3
Тема 10. Правовой режим использования и охраны животного мира . 3
Тема 11. Правовая охрана атмосферного воздуха . 3
Форма взаимодействия общества и природы во все времена привлекала внимание различных философов. Жизнь в согласии с природой - один из главных принципов жизни на Земле. На современном этапе тенденции этого взаимодействия можно охарактеризовать как антропогенный экоцид - разрушение людьми экологической жизни на Земле, в том числе и условий собственного существования.
До середины XX в. природа воспринималась как неисчерпаемый ресурс, а экологическая опасность считалась необоснованной. И до сих пор в России немногие осознают всю глубину поразившего Россию экологического кризиса.
Термин «экология» (от греческого oikos - дом, жилище, место пребывания и logos - наука) был введен в научный оборот немецким ученым-биологом Эрнстом Геккелем в 1869 г. Экологией называлась наука об отношениях растительных и животных организмов друг к другу и окружающей их среде.
Обобщая огромный опыт человечества во взаимоотношениях с природой, можно утверждать, что на первых порах оно было взаимодополняющим, а впоследствии стало разрушающим.
В настоящее время под экологией понимается система научных знаний о взаимоотношениях общества и природы, живых организмов и среды их обитания, об охране окружающей природной среды.
Существует несколько основных концепций взаимодействия общества и природы.
· Натуралистическая концепция, когда природа рассматривается в качестве божества, некоего идеала, возвышающегося над обществом. Эта концепция проявляется в принципе невмешательства в природу, под девизом «Назад к природе!».
· Потребительская концепция, главной идеей которой является приоритет, превосходство человека и общества над природой под девизом «На наш век хватит!».
· Крайние проявления двух названных концепций иногда называют концепцией алармизма (alarm - тревога), когда все рассматривается или в черных тонах, или в розовых.
Современные концепции в экологии характеризуются концепцией ограничения или пределов роста развития экономики, населения, научно-технического прогресса (нулевой или ограниченный рост - в качестве примера можно назвать теорию Мальтуса), концепцией глобального управления ОПС, концепцией экологических революций (от потребительского подхода к осознанному рациональному природопользованию).
Самая современная концепция охраны и развития была наиболее обоснована на Конференции ООН по охране окружающей среды и развитию (ЮНСЕД), состоявшейся в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро, и Всемирном саммите по устойчивому развитию, проведенном в сентябре 2002 г. в Йоханнесбурге - концепция устойчивого развития
Вообще-то английское слово sustained правильнее было бы перевести как «сбалансированное», нежели как «устойчивое», кроме того, такой перевод гораздо точнее соответствует идее данной концепции. Первым ученым-исследователем, который упомянул понятие «устойчивое развитие» был в работе «Пределы роста». Хотя в работах ученых, и заявлен ряд идей, которые во многом предвосхитили идею Медоуза.
Можно выделить несколько ее основных принципов:
· человек (люди) как центр внимания, основа всех прилагаемых усилий, сохранение окружающей среды именно для человека;
· необходимость учета интересов не только нынешнего поколения людей, но и будущих поколений, сознание ответственности нынешнего поколения перед будущими;
· охрана окружающей среды является частью прогресса (развития) человечества.
При реализации данных принципов, анализируя концепцию устойчивого развития, можно выделить три фактора, которые необходимо учитывать для достижения основных целей, поставленных в рамках «устойчивого развития»:
1) экологический фактор (состояние окружающей среды, в которой живет человек);
2) экономический фактор (преобразование рыночной системы);
3) социальный фактор (сельскохозяйственное производство, права человека, демография).
В совокупности данные факторы соответствуют идее комплексности, поскольку для достижения экологического благополучия необходимо взаимодействие указанных трех факторов, упущение хотя бы одного проведет к возникновению другой проблемы взамен старой.
Основным документом, принятым на Конференции ООН по охране окружающей среды и развитию, является Повестка дня на XXI век. Именно в Повестке дня на XXI век отражены высокие политические обязательства государств в отношении сотрудничества по вопросам развития и охраны окружающей среды и перечислены меры, принятие которых необходимо в государствах. Так, например, одна их программных областей первого раздела называется «Создание эффективной правовой и нормативной структуры». Речь здесь идет о повышении эффективности законов и других нормативно-правовых актов, разработке судебных и административных процедур, создании совместной системы профессиональной подготовки по вопросам законодательства в области устойчивого развития, разработке эффективных национальных программ обзора и обеспечения соблюдения законов в области развития.
Всемирный саммит по устойчивому развитию в Йоханнесбурге подтвердил приверженность государств принципам, сформулированным на Конференции ООН по охране окружающей среды и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г., и призвал национальные государства вырабатывать практические меры по улучшению условий реализации концепции устойчивого развития, устойчивым развитием способствовать укреплению международного управления.
Однако в большинстве стран-участниц этих конференций не выполнена практически ни одна рекомендация, предвестником которой можно считать учение Вернадского
Русский ученый ввел понятия биосферы и ноосферы. Биосфера - это целостная геологическая оболочка Земли, заселенная жизнью и качественно преобразованная ею в направлении формирования и повышения жизнепригодных свойств. Он разработал теорию по проблемам возникновения и развития жизни на Земле - учение о биосфере. Учение о биосфере дало толчок дальнейшему развитию экологии. считал, что с возникновением человека и развитием его производственной деятельности к человечеству начинает переходить роль основного геологического фактора всех происходящих на поверхности планеты изменений. Цель - не допустить, чтобы изменения природной сферы происходили во вред самим же людям и другим формам жизни, придать им разумно направленный характер. В этом случае биосфера будет переведена регулирующей деятельностью людей в качественно новое состояние - ноосферу.
Наше Российское государство сначала довольно активно отреагировало на Концепцию устойчивого развития. Указом Президента Российской Федерации 4 февраля 1994 г. были утверждены Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, 1 апреля 1996 г. Указом Президента Российской Федерации утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, 8 мая 1996 г. принято Постановление Правительства Российской Федерации «О разработке проекта государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации».
Идеи и принципы, заложенные в концепции устойчивого развития, должны определять основные направления развития юриспруденции современной России. Прежде всего, концепция устойчивого развития должна быть учтена наукой теории государства и права, которая призвана формировать понятия и категории юриспруденции, соответствующие современным требованиям (экологическая функция государства, социальное назначение права, право каждого на благоприятную окружающую среду в настоящее время и ее сохранение для будущих поколений).
Концепция устойчивого развития затрагивает вопросы, связанные с развитием экологического права, всего законодательства Российской Федерации , основы и принципы его построения.
Согласно данной концепции должны быть переосмыслены роль и значение самого государства в обществе. Если государство свои интересы ставит на первое место, не считается с глобальными проблемами, например теми же проблемами сохранения биосферы, то при подобном отношении всех государств планеты в мире воцарится культ силы и разрушений. Такое развитие будет антиустойчивым, и довольно быстро приведет к экологической катастрофе. Напротив, если все государства в мире, подчиняясь стремлениям ограничить вредоносное влияние человеческой деятельности на биосферу, уменьшат траты на вооружение, изобретение новых разрушительных технологий и направят эти средства на защиту окружающей природной среды, то в мире опасностей будет меньше, и всем людям станет лучше.
В Концепции отмечается, что переход к устойчивому развитию - процесс весьма длительный, так как требует решения беспрецедентных по масштабу социальных, экономических и экологических задач. По мере продвижения к устойчивому развитию само представление о нем будет меняться и уточняться, потребности людей - рационализироваться в соответствии с экологическими ограничениями, а средства удовлетворения этих потребностей - совершенствоваться. Поэтому реализация принципов устойчивого развития должна рассматриваться поэтапно.
«Начальный этап перехода России к устойчивому развитию предопределен необходимостью решения острых экономических и социальных проблем, но поскольку именно они формируют главные целевые ориентиры данного этапа, особенно важно строго соблюдать в этот период обоснованные экологические ограничения на хозяйственную деятельность. Одновременно следует разработать программы оздоровления окружающей среды в зонах экологического кризиса и начать их планомерное выполнение, наметить комплексные меры по нормализации обстановки на экологически неблагополучных территориях и подготовить организационную основу реализации этих мер.
На следующем этапе должны осуществляться основные структурные преобразования в экономике, технологическое обновление, существенная экологизация процесса социально-экономического развития . На этом этапе экологическое благополучие территории страны обеспечивается прежде всего за счет рационализации использования богатого природного потенциала России и снижения его относительных затрат на душу населения.
В дальнейшем постепенно должна решаться проблема гармонизации взаимодействия с природой всего мирового сообщества».
Безусловно, Россия, на долю которой приходится значительная часть ненарушенных экосистем, будет играть в этом процессе одну из ключевых ролей. Однако официальный план перехода к устойчивому развитию предполагает много времени для его реализации. На наш взгляд, показательным фактом, определяющим отношение к экологическим проблемам нашего государства, является разработка в ноябре 1997 г. проекта Государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации. С тех пор прошло одиннадцать лет, а проект так и не был рассмотрен и принят.
План.
2.4 Законы и подзаконные нормативные акты .
2.5 Законы субъектов РФ.
2.6 Кодифицированное законодательство.
2.1 Нормативно-правовые акты как источники права природопользования.
Каждая отрасль права имеет определенный набор юриди ческих (формальных) источников. Тем не менее, характеризуя систему юридических источников любой отрасли права, в том числе экологического, представляется возможным вы делить несколько видов юридических источников, входящих в систему источников российского права в целом. К их числу следует отнести: 1) нормативный правовой акт; 2) норма тивный договор или договор с нормативным содержанием; 3) правовой обычай. Определим роль каждого из названных видов источников в формировании отрасли экологического права.
Основную часть юридических источников экологического права составляет национальное экологическое законодательст во Российской Федерации, под которым понимается совокуп ность нормативных правовых актов , регулирующих отноше ния, связанные с реализацией экологических прав граждан Российской Федерации, осуществлением мероприятий по ох ране окружающей среды и обеспечению рационального природопользования, а также регулирующих иные отношения, скла дывающиеся в процессе взаимодействия общества и окружаю щей среды. В экологическое законодательство Российской Федерации входят природоохранные нормативные правовые акты, природоресурсные нормативные правовые акты и нор мативные правовые акты, содержащие экологизированные нормы права.
Отнесение последних к юридическим источникам экологи ческого права России обусловлено комплексным характером исследуемой отрасли права. К их числу, в частности, относят ся: Гражданский кодекс РФ (глава 17), Уголовный кодекс РФ (глава 26), Кодекс РФ об административных правонарушениях (глава 8).
Блок природоохранных нормативных правовых актов включает в себя такие правовые акты, которые направлены на регулирование общественных отношений, складывающихся в сфере охраны окружающей среды. К их числу следует отнести Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе», «Об отходах производства и потребления» и др.
К природоресурсным нормативным правовым актам относятся Водный, Лесной, Земельный кодексы, Федеральные законы «О недрах», «О животном мире», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О землеустройстве», «О переводе земель из одной категории в другую», «О мелиорации земель» и др. Названные нормативные правовые акты направлены на регулирование сферы общественных отношений по природопользованию.
2.2 Нормативный договор – источник экологического права России. Международно-правые договоры.
Второй вид юридических источников экологического права образуют нормативные договоры, к числу которых прежде всего следует отнести международные договоры Российской Федерации.
Отнесение международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией, к источникам национальной системы права напрямую вытекает из текста Конституции РФ, которая предусматривает, что эти акты являются составной частью правовой системы Российской Федерации (ст. 15). При этом устанавливается правило, согласно которому в случае если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
К источникам этой группы можно отнести целый ряд как универсальных формальных источников международного права, так и специальных, направленных на регулирование экологических отношений: Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Стокгольмскую декларацию 1972 г., Всемирную хартию природы 1982 г., Конвенцию об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991г., рамочную конвенцию ООН об изменении климата 1992 г., Конвенцию о биологическом разнообразии 1992 г., Конвенцию по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г., Декларацию по окружающей среде и развитию 1992 г., Рио-де-Жанейро, Киотский протокол 1998 г., Программу ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и др.
В названных международных документах закрепляются основы правового статуса личности вообще и эколого-правового статуса в частности, устанавливаются международные стандарты организации и проведения мероприятий по охране окружающей среды, закрепляются стандарты экологического образования, определяются основы рационального использования природных объектов и другие концептуальные положения, вобравшие в себя основные достижения человечества в сфере охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования.
Кроме международных договоров Российской Федерации к нормативным договорам как источникам экологического права следует отнести межрегиональные договоры, заключаемые субъектами Федерации, в том числе по вопросам охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования. К их числу относится, например, Соглашение «О совместном использовании и охране водных ресурсов в бассейнах источников питьевого водоснабжения г. Москвы на территории Московской, Смоленской и Тверской областей », подписанное в 1993 г. тремя субъектами Российской Федерации.
2.4 Законы и подзаконные нормативные акты.
Конституция Российской Федерации - основной источник экологического права . Главенствующую позицию в системе федеральных юриди ческих источников экологического права занимает Конститу ция РФ. Именно нормативные предписания конституционного характера определяют основные направления развития эколо гического права как отрасли права, а также устанавливают пределы правового регулирования рассматриваемой отрасли.
В Конституции РФ содержится целый ряд статей, которые в той или иной степени закладывают основы правового регу лирования общественных отношений, складывающихся в сфе ре охраны окружающей среды и природопользования, а также определяются основные направления государственной эколо гической политики на столь высоком законодательном уровне - это ст. 9, 36, 41, 42, 58, 71, 72, 73 и 114.
Нормативные положения ст. 9 и 36 Конституции РФ за крепляют право собственности на землю и другие природные ресурсы. Так, в соответствии с положениями ст. 9 земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, го сударственной, муниципальной и иных формах собственности, а согласно предписаниям ст. 36, владение, пользование и рас поряжение землей и другими природными ресурсами осущест вляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
В Конституции РФ находят свое закрепление основные экологические права и обязанности граждан России: право на бла гоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42), обя занность каждого сохранять природу и окружающую среду, бе режно относиться к природным богатствам (ст. 58).
Концептуальными для регулирования экологических отношений являются нормативные положения Конституции, содер жащиеся в ст. 71-73, в которых определяются основания раз граничения полномочий Федерации и ее субъектов. К предме там исключительного ведения Российской Федерации, согласно предписаниям ст. 71, отнесены: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических прав) (п. «в»); федеральная государственная собственность и управление ею (п. «д»); установление основ федеральной по литики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации (п. «е»); внешняя политика, международные отношения , международные договоры Рос сийской Федерации (п. «к»).
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов ст. 72 Конституции РФ относит решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, вод ными и другими природными ресурсами (подп. «в» п. 1); при родопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности , особо охраняемые природные территории (подп. «д» п. 1); земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружаю щей среды (подп. «к» п. 1).
Важное значение в определении основ государственной экологической политики в России играют предписания, содер жащиеся в ст. 114 Конституции РФ, в соответствии с которы ми Правительство РФ обеспечивает проведение единой госу дарственной политики в области экологии.
Фундаментальные положения Конституции РФ получают дальнейшее развитие и конкретизацию в законах и подзакон ных нормативных правовых актах, направленных на упорядо чение общественных отношений, складывающихся в сфере ох раны окружающей среды и природопользования.
Федеральные законы как источники экологического права. Основной «несущей конструкцией» экологического законо дательства России являются федеральные законы - Природо охранные и природоресурсные. Именно в них воплощаются главные элементы механизма правового обеспечения экологи ческих отношений.
Особое место среди природоохранных федеральных законо дательных актов занимает Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»1. Он является базовым актом кодификационного типа, сгруппировавшим во круг себя все остальные природоохранные и природоресурс ные нормативные правовые акты. Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение соци ально-экономических задач, сохранение благоприятной окру жающей среды, биологического разнообразия и природных ре сурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безо пасности.
ГЛАВА I. НОРМАТИВНО ПРАВОВАЯ БАЗА В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ И РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ, ДЕЙСТВУЮЩИХ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Нормативно правовые основы природопользования и охраны окружающей среды
Экологическое право - совокупность эколого-правовых норм (правил поведения), регулирующих общественные (экологические) отношения в сфере взаимодействия общества и природы с целью охраны окружающей природной среды, предупреждения вредных экологических последствий, оздоровления и улучшения качества окружающей человека природной среды. Соблюдение правил (норм), в том числе экологических, обеспечивается государством в принудительном порядке.
Источниками экологического права, образующими экологическое законодательство Российской Федерации, являются следующие правовые документы: 1) Конституция РФ; 2) законы и иные нормативные акты РФ и субъектов РФ в области природопользования и охраны окружающей среды; 3) Указы и распоряжения Президента РФ и постановления Правительства РФ; 4) нормативные акты министерств и ведомств; 5) нормативные решения органов местного самоуправления.
1. Конституция Российской Федерации провозглашает права граждан на землю и другие природные ресурсы, на благоприятную окружающую среду (экологическую безопасность), на возмещение ущерба, причиненного его здоровью, на участие в экологических организациях и общественных движениях, на получение информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране (статья 42). Одновременно Конституция РФ устанавливает обязанности граждан соблюдать требования природоохранного законодательства, принимать участие в охране окружающей природной среды, повышать уровень знаний о природе и экологическую культуру (статья 58). Конституция РФ также определяет организационные и контрольные функции высших и местных органов власти по рациональному использованию и охране природных ресурсов.
2. Законы и иные нормативные акты РФ и субъектов РФ в области природопользования и охраны окружающей природной среды.
Настоящий Федеральный закон "Об охране окружающей среды" определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Закон включает 16 глав: общие положения (гл. I); основы управления в области охраны окружающей среды (гл. II); права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих организаций в области охраны окружающей среды (гл. III); экономическое регулирование в области охраны окружающей среды (гл. IV); нормирование в области охраны окружающей среды (гл. V); оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза (гл. VI); требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (гл. VII); зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций (гл. VIII); природные объекты, находящиеся под особой охраной (гл. IX); государственный экологический мониторинг окружающей среды (гл. X); государственный экологический надзор, производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды (гл. XI); научные исследования в области охраны окружающей среды (гл. XII); основы формирования экологической культуры (гл. XIII); ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды (гл. XIV); международное сотрудничество в области охраны окружающей среды (гл. XV); заключительные положения (гл. XVI).
Федеральный закон "Об экологической экспертизе" регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и предусматривает в этой части реализацию конституционного права субъектов Российской Федерации на совместное с Российской Федерацией ведение вопросов охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.
Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.
Закон РФ "об охране атмосферного воздуха" устанавливает правовые основы охраны атмосферного воздуха. Атмосферный воздух является жизненно важным компонентом окружающей природной среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных. Важнейшими общими мероприятиями охраны воздушного бассейна названы установление нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) и предельно допустимых выбросов (ПДВ), а также платы за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ.
Закон РФ "О радиационной безопасности населения" определяет правовые основы обеспечения радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья. Он провозглашает принцип приоритета здоровья человека и окружающей природной среды при практическом использовании и эксплуатации объектов ионизирующих излучений. В случае радиационной аварии Закон гарантирует возмещение ущерба здоровью и имуществу граждан. Законом устанавливается также компенсация за повышенный риск, связанный с проживанием вблизи ядерных и радиационных установок, в виде улучшения социально-бытовых условий населения и др.
Закон РФ "Об отходах производства и потребления" определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.
Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья регулируют отношения граждан, органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем, здравоохранения в области охраны здоровья граждан.
Закон РФ "О недрах" регулирует правовые отношения при изучении, использовании и охране недр. Закон направлен, в первую очередь, на рациональное использование недр и их загрязнение.
Земельный кодекс РФ регламентирует охрану земель и защиту окружающей природной среды от возможного вредного воздействия при использовании земли. Основными правовыми функциями охраны земель являются сохранение и повышение плодородия почв, сохранение фонда сельскохозяйственных земель. Экологическими нарушениями считаются порча, загрязнение, засорение и истощение земель. Кодекс регламентирует куплю-продажу земель и совершение других земельных сделок.
Водный кодекс РФ регулирует правовые отношения в области использования и охраны водных объектов. Закон направлен на охрану вод от загрязнения, засорения и истощения.
Основы лесного законодательства регулируют отношения, возникающие при пользовании лесным фондом Российской Федерации в целях создания условий для рационального использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.
Лесной кодекс РФ устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала.
Закон РФ "О животном мире" регулирует отношения в области охраны и использования животного мира, а также в сфере сохранения и восстановления среды его обитания в целях обеспечения биологического разнообразия, устойчивого использования всех его компонентов, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды.
3. Указы и распоряжения Президента РФ и постановления Правительства РФ затрагивают широкий круг экологических вопросов. Например, Указ о федеральных природных ресурсах (1993 г.) или Указ о концепции перехода Российском Федерации к устойчивому развитию (1996г.).
4. Нормативные акты природоохранительных министерств и ведомств издаются по вопросам рационального использования и охраны окружающей природной среды и виде постановлений, инструкций, приказов и т.д. Они являются обязательными для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц.
5. Нормативные решения органов местного самоуправления (мэрий, сельских и поселковых органов) дополняют и конкретизируют действующие нормативно-правовые акты в области охраны окружающей природной среды.
Система норм, регулирующих отношения по использованию природных богатств, называется правом природопользования. Такие нормы содержатся главным образом в природоресурсном законодательстве - земельном, водном, горном, лесном, фаунистическом. Некоторые положения, касающиеся природопользования, предусмотрены также в Законе "Об охране окружающей среды", Федеральном законе "Об экологической экспертизе", иных актах законодательства об окружающей среде, в гражданском, уголовном и другом законодательстве .
Нормативно-правовые основы природопользования - это законы и нормы, регулирующие удовлетворение различных потребностей общества путем рационального использования различных видов природных ресурсов человеческим обществом и разрабатывающие меры по их сохранению .
Природоресурсное законодательство предусматривает общее и специальное пользование землей, недрами, водами и лесами. Общее природопользование характеризуется тем, что оно является общедоступным. Оно не требует особого разрешения в каждом конкретном случае со стороны компетентных государственных органов, а также тех лиц (предприятий и учреждений), за которыми природные объекты закреплены в пользование. Право на такое пользование природными объектами возникает непосредственно из законов или иных нормативных правовых актов. В ряде случаев устанавливаются пределы и условия общего пользования природными ресурсами.
Наиболее полно и четко право общего пользования водами и лесами выражено в водном и лесном законодательстве. В соответствии с Лесным кодексом РФ граждане имеют право свободно пребывать в лесах, собирать дикорастущие плоды, орехи, ягоды и т.п. В то же время пребывание граждан в лесах, сбор дикорастущих плодов, грибов, ягод могут быть ограничены в интересах пожарной безопасности, ведения орехопромыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства, а в лесах заповедников - в связи с установленным в них специальным порядком пользования. Порядок осуществления общего водопользования определен в ст. 88 Водного кодекса РФ. Так, на общее водопользование разрешение не требуется. Такое водопользование осуществляется в целях купания, катания на лодках, забора воды для питьевых и бытовых нужд и т.д. .
Право специального природопользования связано с потребностью обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды от загрязнения и иных вредных воздействий. Оно основано в России на принципах целевого характера пользования, устойчивости права пользования, платности природопользования.
Цель, для которой предоставляются земельные участки, участки недр, водные объекты и участки лесов в пользование, всегда обязательно указывается в разрешениях на право пользования (в решении о предоставлении земельного участка, в лицензии на право пользования недрами, в разрешении на специальное водопользование, в лесорубочном или лесном билете). Поэтому использование природного объекта не в соответствии с целевым назначением рассматривается законодательством как правонарушение и служит одним из юридических оснований для аннулирования лицензии.
Принцип устойчивости права природопользования заключается в том, что природные объекты предоставляются обычно либо в бессрочное пользование ими, либо на длительный срок от 20 до 50 лет. Право пользования названными ресурсами может быть прекращено только по основаниям, указанным в законе. Закрепление в законодательстве и реализация принципа устойчивости права природопользования направлены на создание необходимых условий для осуществления природопользователем его деятельности, а также гарантий его интересов, связанных с природопользованием.
Специальное природопользование осуществляется за плату. Взимание платы регулируется как Законом "Об охране окружающей среды", так и специальными природоресурсными актами. Платность природопользования включает плату за природные ресурсы, за загрязнение окружающей природной среды и за другие виды воздействия на нее.
Для осуществления специального природопользования требуется выделение определенных частей природных объектов и закрепление их в обособленное пользование юридических и физических лиц. Право пользования в этих случаях возникает на основании специально выдаваемых разрешений в соответствии с процедурой (предоставления земельного участка, горного отвода, получения лесорубочного или лесного билета и т.д.), определенной в основном в рамках природоресурсного законодательства.
В природоресурсном законодательстве закрепляются права и обязанности пользователей природными ресурсами. Они имеют как общие, так и специфические черты, определяемые с учетом специфики того или иного природного объекта. К общим правам относится использование природных ресурсов для любой формы предпринимательской или иной деятельности в соответствии с целями, предусмотренными в лицензии, если природопользование осуществляется на лицензионной основе. К общим обязанностям природопользователей относятся соблюдение требований законодательства о природопользовании и охране окружающей среды; соблюдение требований технических проектов, планов и иных документов (если природопользование связано с их реализацией); предоставление разного рода информации в государственные органы, которая требуется в соответствии с законодательством, и др. Лесопользователи имеют право осуществлять пользование лесами в пределах только тех объемов, сроков и видов пользования, которые указаны в разрешительных документах. Обязанности лесопользователей включают: ведение работ способами, не допускающими возникновения эрозии почв, исключающими или ограничивающими отрицательное воздействие пользования лесами на состояние и воспроизводство лесов и других природных объектов; соблюдение правил пожарной безопасности; очистку лесосек от порубочных остатков; осуществление лесовосстановительных мероприятий на вырубках или других площадях в сроки, которые указаны в разрешительных документах и др. Нарушение или невыполнение этих обязанностей влечет соответствующие неблагоприятные последствия для природопользователей .
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется органами исполнительной власти общей компетенции и специально уполномоченными органами в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Органами общей компетенции, осуществляющими государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, являются: Президент РФ; Правительство России; Советы министров республик в составе РФ; администрация иных субъектов РФ, а также органы местной администрации. Специализированные органы управления охраной окружающей среды действуют на разных уровнях, оказывая оперативное воздействие на министерства, ведомства, предприятия и являясь, таким образом, межотраслевыми или надведомственными органами.
В настоящее время в России функционируют следующие специализированные органы управления охраной окружающей среды: Министерство природных ресурсов РФ, Государственный комитет РФ по ведению земельного кадастра, Государственный комитет РФ по рыболовству.
Центральное место в системе специализированных органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды занимает Минприроды РФ. Постановлением на него и его территориальные органы возложена ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды. В систему специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды входят также Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Федеральный горный и промышленный надзор России, Государственный таможенный комитет РФ, Министерство внутренних дел РФ. Эти органы в соответствии с законодательством России решают вопросы в области охраны окружающей среды по согласованию или совместно с другими природоохранительными органами .
