Влияние специфики культурно – исторического развития, формы государственного устройства, формы правления, правовой уклон отдельных регионов и стран на особенности функционирования системы государственной и муниципальной службы.
По этому критерию можно выделить два вида государственной службы:
«рациональная централизованная закрытая» государственная служба (характерна для стран континентальной Европы)
1) иерархическая "пирамидальная" организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;
2) осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;
3) "закрытая", иерархическая система отбора кадров для государственной службы;
4) высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики;
5) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего (в том числе усложненной процедуры его увольнения);
6) зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности.
7) преобладание на государственной службе узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием).
«эмпирическая децентрализованная открытая» государственная гражданская служба (в англосаксонских странах).
1) отсутствие единой четко организованной системы органов исполнительной власти, создание органов ad hoc, для решения какой-либо конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач;
2) слабое нормативно-правовое регулирование служебных отношений, что во многом предопределено господством системы общего права с особой ролью прецедента;
3) принятие административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм;
4) гибкая конкурсная система набора претендентов на государственную службу;
5) зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного служащего;
6) преобладание специалистов общегуманитарного профиля ("дженералистов").
Основные модели государственной службы, существующих в современных зарубежных странах
рациональная централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (французская модель);
рациональная относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве (германская модель);
относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания);
децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве (США).
Существуют 2 основные модели государственной службы:
Открытая (страны англо-саксонского права - Англия, США, Канада, Индия, Австралия);
Закрытая (страны романо-германского права - Франция, Германия, Италия).
Открытая модель характеризуется отсутствием четко организованной системы правового регулирования служебных отношений, открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу; зависимости оплаты труда и должностного роста от результатов работы служащих; упрощенная система увольнения.
Закрытая модель характеризуется:
Система государственной службы, построенная на принципах четкой субординации;
- "закрытая" система набора кадров на государственную службу;
Высокий правовой и социальный статус государственных служащих;
Сложная процедура увольнения.
"Закрытая" модель государственной гражданской службы.
В соответствии с "закрытой" моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков:
1. Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.
2. "Закрытая" система подбора кадров на государственную гражданскую службу.
3. Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.
4. Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.
В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве – Франции и федеративном – ФРГ.
Французская модель государственной гражданской службы.
Формируется в период французской революции при Наполеоне I. Провозглашается открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.
Современная государственная гражданская служба Франции получает окончательное оформление к 1945 году. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основными целями реформирования государственной службы являлись обеспечение демократичности и открытости. В 1946 году был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличения его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.
Реформы 1981–1983 годов были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной государственной службы.
В дополнение к основным чертам "закрытой" модели государственной службы, модели, сложившейся во Франции, присущи следующие черты:
1. Высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;
2. Конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы
3. Элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;
Различные варианты организации государственной службы могут быть классифицированы по нескольким основаниям.
На основании классификации видов государственной службы можно выделить несколько основных моделей государственной службы , существующих в современных зарубежных странах:
- рациональная централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (французская модель);
Рациональная относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве (германская модель);
- относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания);
- децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве (США).
Французская модель государственной гражданской службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации, завершившегося раньше, чем в других государствах Европы. В эпоху абсолютной монархии во Франции происходит окончательное становление профессиональной бюрократии и ее обособление от общества. Местное самоуправление подавляется и заменяется местным управлением. В условиях интенсивной централизации государственной службы особое значение имеет столичная бюрократия, стоящая на вершине служебной иерархии; местная бюрократия играет незначительную роль. Окончательно французская система госслужбы формируется в период французской революции и при Наполеоне I. С одной стороны, провозглашается открытость госслужбы, служение только общественным интересам, создается конкурсная система найма чиновников, специальные учебные заведения для подготовки административной элиты, формируются нормы профессиональной морали госслужащих, но, с другой стороны, усиливаются служебная иерархия, дисциплина, всесторонняя унификация, «кастовость», социальная селекция госслужащих, происходит отрыв профессиональных чиновников от народа. В середине XIX века создается система социального обеспечения государственных служащих.
В начале 1945 года под влиянием левых сил был создан специальный комитет по реформе государственной службы в целях повышения ее эффективности и демократичности. В октябре 1946 года, по итогам работы комитета, был принят «Закон об общем статусе чиновника», в котором была установлена новая структура и иерархия государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для госслужащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. В Пятой республике (с 1959 года) политическое влияние чиновничества существенно увеличилось. В 1959 году в Закон об общем статусе чиновника были внесены изменения, направленные на усиление дисциплины и солидарных действий государственных служащих.
Основными чертами сложившейся во Франции модели государственной гражданской службы являются:
1) иерархическая организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;
2) очень высокий уровень централизации государственной службы, незначительное внимание к местным условиям, проблемам и инициативам; жесткий контроль за местной бюрократией из центра;
3) осуществление значительной части внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;
4) конкурсная система отбора кадров для государственной службы;
5) очень высокая элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;
6) развитая система гарантий правовой и социальной защищенности служащего; весьма усложненная процедура его увольнения;
7) зависимость карьерного роста и оклада государственного служащего от стажа службы и должности.
Постепенное снижение уровня подготовки чиновников, увеличение их численности, существенное отставание роста оклада госслужащих от заработной платы лиц, занятых в частном секторе, привели к падению престижа государственной службы, потере элитой французской службы ее морально-нравственных качеств.
Реформы 1981–1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение инициативности государственных служащих. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной госслужбы. С 1991 года приоритетом в реформе государственной службы во Франции стало нормативное закрепление моральных стандартов, норм профессиональной этики государственных служащих и создание учреждений по контролю за соблюдением этих норм.
Современная модель государственной (публичной) службы Германии сформировалась не сразу. Основное влияние на германскую довоенную администрацию оказала прусская модель государственной службы, сформировавшаяся в результате реформы Фридриха Вильгельма I в 1728 году. Чиновники набирались в основном из числа офицеров, в связи с чем, с одной стороны, прусский административный стиль отличался эффективностью, честностью, отстаиванием государственных интересов, а с другой стороны – низким творческим потенциалом и недоверием к демократии (что во многом предопределило судьбу Веймарской республики и быстрый переход чиновничества на службу к Третьему Рейху).
Серьезная задержка с формированием в Германии централизованного государства предопределила наличие в государствах, существовавших до 70-х годов XIX века на территории современной Германии, собственных систем государственной службы – как правило, более открытых и демократичных, чем в Пруссии. Это явилось предпосылкой для создания в Германии после второй мировой войны федеративного государства и относительно децентрализованной системы государственной службы.
Кроме того, в послевоенный период была устранена фундаментальная основа прусской бюрократии – ее претензии на независимость и надпартийность. Современное развитие государственной гражданской службы в ФРГ базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципов партийного «патронажа»).
В 1957–1985 гг. были приняты основополагающие нормативно-правовые акты в сфере государственной службы: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 г.; Рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 г., Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 года в редакции 3 декабря 1998 года, Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 г. в новой редакции от 8 марта 1990 г.; Федеральный дисциплинарный устав от 20 июля 1967 года. На основе Рамочного закона были приняты соответствующие законы и иные нормативно-правовые акты субъектов федерации.
Перечислим наиболее существенные черты современной модели германской государственной гражданской службы:
1) очень высокая роль политических назначенцев в системе государственной службы, особенно в процессе выработке стратегических управленческих решений;
2) четкая организация системы государственной службы с нормативно установленной компетенцией каждого уровня управления (вплоть до разделения компетенции по принятию и исполнению решений) и установленными принципами должностной субординации;
3) осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;
4) сложная, многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью (государство имеет приоритет в наборе кадров перед частным сектором);
5) очень высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики; существование института почетного чиновника;
6) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения»;
7) зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности.
8) преобладание на госслужбе специалистов с юридическим образованием.
Государственная служба в Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения, в связи с чем для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика «большого качественного скачка посредством маленьких шагов». Среди таких «шагов» можно отметить децентрализацию гражданской службы, дивергенцию статуса госслужащих, переориентацию государственной службы на «клиентные» отношения с гражданами.
Основы относительно децентрализованной открытой модели гражданской службы, действующей сегодня в Великобритании , были заложены еще в средние века. Тем не менее, до второй половины XIX века в стране не существовало института постоянной профессиональной гражданской службы, система экзаменов или конкурсов отсутствовала, процветал непотизм. Долгое время недостатки подобной модели госслужбы «сглаживались» развитым самоуправлением и господством общего права, но в XIX веке, особенно на фоне Крымской войны, неэффективность такой архаичной системы управления стала очевидной.
Масштабная реформа государственной службы началась с программного доклада Норткота – Тревельяна британскому парламенту в 1854 году и шла очень медленно, встречая серьезное сопротивление. В процессе реформы была унифицирована система госслужбы (введены три класса служащих – администраторы, исполнители и клерки), на службы пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 году открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы).
Однако программа конкурсных экзаменов составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов, что привело к кастовому характеру госслужбы и господству не узких профессионалов, как в континентальной модели госслужбы, а «дженералистов» – служащих с общим гуманитарным образованием.
Столетие спустя (в 1968 году), учитывая критику «кастового» и «любительского» характера государственной службы в стране, комитет по реформе государственной службы под руководством лорда Фултона разработал новую модель государственной службы, в основу которой была положена государственная служба в США. Однако из 158 рекомендаций, содержавшихся в докладе «Государственная служба», была реализована только одна – об упразднении классов и введения семи «ступеней» государственной службы.
С 1979 года премьер-министром стала М. Тэтчер. Она начала административную реформу с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе и за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 году была сформулирована программа «Следующие шаги», в соответствие с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения. Последние были преобразованы в квазиадминистративные неправительственные организации (QUANGO) или даже корпорации, работающие с центрами формирования политики на основе договоров (выбор QUANGO, наиболее подходящей для исполнения решения, осуществляется, как правило, на конкурсной основе). При этом государственная служба как таковая (с сохранением единой тарифной сетки, привилегий, пенсионного обеспечения и др.) была сохранена лишь для служащих центров формирования политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации. С другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньшей, чем в частном секторе. Поэтому, несмотря на то, что реформа Тэтчер была признана в целом удачной и «скопирована» в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно.
В Соединенных Штатах Америки органы местного самоуправления и органы государственной власти штатов исторически предшествовали федеральному правительству, с чем связаны устоявшиеся традиции федерализма и самоуправления. До 60-х годов XIX века в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 году президентом Э. Джексоном victor"s spoils system, согласно которой должности получали представители победившей партии. Однако общие закономерности индустриального и социального развития в XIX веке, а также начало централизации государственного управления после Гражданской войны привели к росту профессионализации государственной службы. Большую популярность в конце XIX – начале XX века получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели госслужбы европейского образца. В 1883 году в соответствие с Законом Пендлтона была введена единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по victor"s spoils system. Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 году, который запретил им участвовать в избирательных компаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии.
В 1960–1970-х годах в США вновь доминирующей стала тенденция «политизации» государственной службы: число политических назначений при Дж. Картере достигло 2800, при Рейгане и последующих президентах оно стабилизировалось на уровне 3000.
В 1978–1979 гг. была проведена реформа государственной службы, в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет введения принципов merit system («системы заслуг»), введения регулярной аттестации и контроля результативности служащих госаппарта. Была упорядочена также система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Наконец, была учреждена система формирования высшей административно-политической элиты (Служба высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и для карьерных назначений (в 1994 году она охватывала 7560 человек). В 1978 году был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ.
Основными чертами существующей сегодня модели государственной гражданской службы в США являются:
1) высокая роль политических назначений в системе государственной службы – особенно на тех должностях, где принимаются ключевые стратегические решения;
2) наличие «системы заслуг»; зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного служащего;
3) упрощенные процедуры увольнения госслужащих, поощрение высокой мобильности государственных служащих;
4) высокая децентрализация системы государственной службы, что связано с наличием и федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов федерации (законы субъектов федерации о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации);
5) незначительная унификация государственной службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие – высшие политические назначенцы, гражданские служащие – профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60% госслужащих;
6) важное внимание уделяется проблемам этики государственной служащих.
В 1993–1999 гг. в США была проведена очередная реформа государственной службы, которой руководили не кадровые служащие, а политические назначенцы. В 1992 году была проведена «общенациональная проверка результатов деятельности», на основе которой в 1993 году был принят Закон о показателях и результатах деятельности органов государственной власти. Результатами реформы стало совершенствование критериев, по которым оценивается эффективность деятельности государственных служащих, и сокращение численности федеральных государственных служащих на 17%.
Актуальность изучения опыта организации и функционирования государственной службы в зарубежных странах обусловлены возрастанием роли государственного управления в осуществлении идущих в России социально-демократических преобразований.
Изменение роли и места страны на мировой арене, сложная социально-экономическая и политическая ситуации в России ведут к усилению государственных начал в жизнедеятельности общества.
Необходимость повышения социальной ответственности государственной службы и эффективности профессиональной деятельности государственных служащих влекут за собой актуальность изучения позитивного опыта организации и функционирования зарубежной государственной службы. При этом использование практики административного управления в зарубежных странах не должно игнорировать специфику развития Российского государства, особенности, условия, факторы национальной государственно-служебной деятельности.
Значение имеет определение адаптивных элементов эффективного государственного управления, использование инновационных технологий и механизмов управленческой деятельности, что, в конечном счете, может способствовать разработке и реализации концептуальной модели современной российской государственной службы.
В мире существуют различные традиции организации государственно-служебной деятельности. Поэтому теоретический и практический интерес представляет опыт тех стран, государственная служба которых функционирует эффективно, и авторитет служащих в обществе достаточно высок.
Таковыми в настоящее время являются развитые страны, в том числе Франция.
С учетом этого стоит рассмотреть исторические тенденции развития государственной службы Франции - модель ее организации, а также современные проблемы реформирования и повышение эффективности государственной службы за рубежом.
Традиционно государство выполняет три вида задач: во-первых, задачу исполнения властных, судебных, оборонных, внешнеполитических, валютно-денежных, налоговых функций, функции обеспечения общественной безопасности, разработки законов и контроля за их исполнением и др. Во-вторых, задачу разработки долговременной стратегии развития, выработки и реализации социально-экономических программ и распространения социальной информации. В-третьих, задачу предоставления услуг, обеспечения образования, профессиональной подготовки, здравоохранения и пр. Выполнение первых двух задач является неизменным для государственных органов власти. Реализация третьей функции - предоставление услуг - постепенно передается другим социальным институтам: органам местного самоуправления, общественным организациям или частным предприятиям.
В современном мире существуют различные системы государственной службы. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. В то же время, несмотря на многообразие общественного обустройства стран, прослеживаются некоторые сходные черты, определенная политическая и культурная взаимосвязь. Это проявляется в общеправовых и общегосударственных тенденциях развития общества. Объективные анализ позволяет оценить степень общего и специфического в политическом, экономическом, научно-техническом, экологическом развитии стран и регионов.
В структуре государственной службы зарубежных стран, правовой регламентации и развитии законодательства по вопросам государственной службы исследователи выделяют следующие административно-правовые системы:
1) континентальная или романо-германская традиция, представленная преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока;
2) англо-саксонская или система общего права, к которой относятся англоязычные страны и косвенно все государства Британского Содружества;
3) административно-правовая система стран исламской ориентации;
4) система коллективного права, куда входят Куба, КНР и косвенно бывшие страны социалистической ориентации.
Особенности становления и функционирования государственной службы в странах различных государственно-административных систем во многом определяются самой спецификой развития государства и права. Так, романо-германская система объединяет разновидности права, вытекающие из римского права и античных времен. Римская правовая мысль отличалась высокой и технически разработанной юридической системой. Дополняясь с XII века за счет германских обычаев, исследований средневековых теологов, принципов философии естественного права, романно-германская правовая система и соответственно законодательство о государственной службе характеризуется в настоящее время тесной взаимосвязью различных законодательств как с точки зрения общего концептуального развития, так и в плане юридической техники. Система органов государственного управления отличается сильной централизацией, высокой правовой культурой.
Романо-германская административно-правовая система характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. Государственную службу романно-германских стран можно отнести к «карьерному» типу, характеризующемуся детальной проработкой нормативно-правовых актов, подробной регламентацией повседневной деятельности чиновников, функционированием государственной службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности государству.
Англо-саксонская система права объединяет государства и законодательства, порожденные и вытекающие из права, разработанного в Англии королевскими судебными инстанциями со времен норманнского завоевания (1066 г.). В англо-саксонской системе ключевую роль играют судебная практика и вопросы процедуры. Исторически административное право этих стран развивалось с преобладающей ролью судебной практики и неписанной нормы.
Английская система государственного управления представляет собой альтернативу иерархическо-карьерной романо-германской модели. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов. Большое внимание этой правовой системе уделяется также этическому фактору деятельности государственных служащих. В англоязычных странах сильнее традиция своеобразной «безгосударственности», государственная власть носит многосоставной и плюралистический характер.
Система исламского права представляет собой наиболее яркую иллюстрацию религиозного права. При этом исламское право и государственная служба являются неотъемлемой частью исламской религии. Основным законодательным источником является Коран, священная книга мусульман, рассматриваемый ими гораздо шире, чем сборник божественных установлений. Основной характеристикой административно-правового регулирования деятельности чиновников в этой системе является ориентация на определение обязанностей служащих-верующих при второстепенном значении признаваемых за гражданином социальных прерогатив.
Исламское право во многом носит архаичный характер, но в то же время оно способно гибко адаптироваться к нравственной эволюции и техническому прогрессу.
Система коллективного права занимает особое положение среди прочих административных систем. Она появилась после Октябрьской революции 1917 года в России, является некоторым изменением права, относящегося изначально к романо-германской системе. Система коллективного права существовала в СССР на протяжении XX века, после Второй мировой войны распространилась на страны Центральной Европы. В конце 80-х гг. в этих странах кардинально изменились социальные институты жизнеустройства, но сама система государственной службы еще функционирует.
В этой модели государственной службы коллективное право рассматривается как основной инструмент экономической организации и воспитания граждан. Юридический порядок носит более политизированный, централизованный и принудительный характер. Государственная служба этих стран основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии централизма. Деятельность чиновников регламентирована партийными решениями, а административная деятельность носит несколько подчиненный по сравнению с партийной деятельностью характер.
В целом государственная служба большинства стран складывалась на протяжении длительного исторического развития. Основные цели и задачи функционирования государственных органов власти, структура и функции службы определялись требованиями государства и общества в тот или иной исторический период. В большинстве зарубежных стран государственная служба рассматривается как гарант основных демократических ценностей.
А. В. Рассохин* АНАЛИЗ МОДЕЛЕЙ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Рассматриваются актуальные вопросы реформирования государственной и муниципальной службы. Автор исследуют различные модели государственной и муниципальной службы на примере Франции, Германии, США, их достоинства и недостатки.
Ключевые слова: опыт зарубежных стран, задачи реформ государственной службы в разных странах, модели государственной службы, централизованная закрытая модель, относительно децентрализованная закрытая модель, относительно децентрализованная открытая модель, децентрализованная открытая модель, достоинства и характерные черты моделей Франции, Германии, США
Topical issues of reforming of the public and municipal service are considered. The author investigates various models of the public and municipal service on the example of France, Germany, the USA, its merits and demerits.
Key words: experience of foreign countries, the aims of civil service reforms in different countries, the model of public service, a centralized closed model, a decentralized model, a centralized open model, a decentralized open model, advantages and features of models in France, Germany, the United States
Анализ зарубежной практики дает возможность определить, какой опыт, какие концепции реформирования и в какой мере могут быть применены на российской почве, позволяет лучше понять логику реформирования отечественной модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.
Начало последней «волны» реформирования государственной службы за рубежом пришлось на 90-е гг. ХХ в. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих развивающихся и переходных государств. Они, как правило, осуществляли реформы, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран, пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Реформы государственной службы обычно обусловливались стремлением решить текущие проблемы страны и по возможности стратегические задачи - создать службу, которая могла бы быстро адаптироваться к меняющимся внешним условиям.
По мнению ряда аналитиков, практически во всех государствах реформы государственной службы направлены на решение следующих задач:
1) поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией;
2) достижение баланса между динамизмом государственной службы и ее стабильностью;
3) усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества;
* Рассохин Анатолий Васильевич - кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и практики управления Уральской государственной юридической академии, почетный работник высшего профессионального образования РФ, заместитель председателя Правления - исполнительный директор Ассоциации «Уральский окружной ресурсный центр государственной и муниципальной службы» (Екатеринбург). Е-mail: [email protected].
4) «менеджеризация» государственной гражданской службы, внедрение рыночных принципов в систему государственной гражданской службы (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.); создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракты на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги;
5) расширение сферы проведения конкурсных экзаменов как при занятии должности, так и при продвижении по службе;
6) сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США)1.
Несмотря на очевидные успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах (даже в наиболее развитых из них - Бразилии и Южной Корее) не завершилась полным успехом. Результаты реформы службы в Великобритании большинство экспертов оценивают негативно. В результате реформы произошло разрушение целостной системы государственной службы, были подорваны престиж и привлекательность государственной службы2. Ряд экспертов3 справедливо замечают, что это связано с тем, что государственная служба в государстве не должна опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, из которого она берет кадры и которым призвана руководить. В противном случае неизбежно либо полное отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь формальных аспектов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям. В конечном счете это приводит к консервации имеющихся в стране недостатков под «прикрытием» проведенных реформ.
В настоящее время в научных кругах и среди юристов-практиков преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым принять открытую англосаксонскую модель (новый государственный менеджмент4), другие являются приверженцами закрытой модели, характерной для стран континентальной Европы. Каждая из этих моделей подразделяется еще на две в зависимости от формы государственного устройства, т. е. от того, в федеративном или унитарном государстве она применяется.
Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской службы: централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве; относительно децентрализованная закрытая модель (в федеративном государстве); относительно децентрализованная открытая модель (в унитарном государстве); децентрализованная открытая модель (в федеративном государстве)5.
1. Закрытая модель государственной гражданской службы
В соответствии с закрытой моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется:
1) субординационной организацией системы государственной службы, подробной нормативной регламентацией компетенции каждого уровня государственной службы;
2) «закрытой» системой подбора кадров на государственную гражданскую службу;
1 Старовойтов А. В. Реформирование российской государственной гражданской службы и опыт зарубежных стран. М., 2003.
2 Грекова Ж. В. Реформирование государственной службы как политико-административный процесс (опыт Великобритании и США в контексте российских реалий): автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2001.
3 Грекова Ж. В. Указ. соч.; Старовойтов А. В. Указ. соч.
4 Грекова Ж. В. Указ. соч.; Старовойтов А. В. Указ. соч.
Старовойтов А. В. Указ. соч.
3) высоким правовым и социальным статусом государственных служащих, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности;
4) сложной процедурой увольнения государственных гражданских служащих.
1.1. Централизованная закрытая модель
Эту модель можно рассмотреть на примере Франции. Данная модель сформировалась в период Французской революции при Наполеоне I. Были провозглашены открытость государственной службы, служение общественным интересам, созданы система конкурсного отбора служащих, специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладала тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, кастовости служащих.
Современная государственная гражданская служба Франции получила окончательное оформление к 1945 г.1 В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основной целью реформирования государственной службы являлось обеспечение демократичности и открытости. В 1946 г. был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим разрешены забастовки, увольнение их стало возможным только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличение его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.
Реформы 1981-1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 г., содержащих положения общего статута центральной государственной службы.
В дополнение к основным чертам закрытой модели государственной службы модели, сложившейся во Франции, присущи:
1) высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;
2) конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы;
3) элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих.
1.2. Относительно децентрализованная закрытая модель
На основе этой модели построена государственная гражданская служба Германии. Одной из важнейших особенностей современного состояния государственной гражданской службы в ФРГ является существенная роль политических партий в решении кадровых вопросов и широкое развитие института политических назначений (принципов партийного «патронажа»).
Основополагающие нормативные правовые акты в сфере государственной службы были приняты в 1957-1985 гг.2 К ним относятся: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 г. (в ред. от 27 февраля 1985 г.), Рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 г. (в ред. от 27 февраля 1985 г.), Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 г. (в ред. от 3 декабря 1998 г.).
2 Правовое регулирование в зарубежных странах: информ. обзор. М., 2003.
Характерные черты современной модели германской государственной гражданской службы:
2) разграничение компетенции в системе организации государственной гражданской службы по уровням управления;
3) многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью;
4) высокий социальный статус государственного гражданского служащего, существование института почетного чиновника;
5) полноценная система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения»1.
2. Открытая модель государственной гражданской службы
Такая модель характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты:
1) отсутствие четко организованной системы нормативно-правового регулирования служебных отношений;
2) открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу;
3) зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего;
4) упрощенная процедура увольнения.
2.1. Относительно децентрализованная открытая модель
Такая модель действует в Великобритании. Масштабная реформа государственной службы2 началась с программного доклада Норткота - Тревельяна британскому парламенту в 1854 г. В процессе реформы была унифицирована система государственной службы (введены три класса служащих: администраторы, исполнители и клерки), на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 г. открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы).
Программа конкурсных экзаменов составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов. Это привело к кастовому характеру государственной службы и господству не узких профессионалов, как в континентальной модели, а «дже-нералистов» - служащих с общим гуманитарным образованием.
В 1979 г. премьер-министр М. Тэтчер начала административную реформу3 с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 г. была сформулирована программа «Следующие шаги», в соответствии с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения, которые были преобразованы в неправительственные организации (QUANGO), работающие с центрами формирования политики на основе договоров. Выбор QUANGO, наиболее подходящей для исполнения решения, осуществляется, как правило, на конкурсной основе. При этом государственная служба как таковая с сохранением единой тарифной сетки, привилегий, пенсионного обеспечения была сохранена лишь для служащих центров формирования политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. С одной стороны, данная реформа позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации. С другой стороны,
1 Правовое регулирование в зарубежных странах: информ. обзор.
2 Старовойтов А. В. Указ. соч.; Грекова Ж. В. Указ. соч.
Старовойтов А. В. Указ. соч.
была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньшей, чем в частном секторе. Поэтому, несмотря на то что реформа М. Тэтчер была признана в целом удачной и «скопирована» в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно1.
2.2. Децентрализованная открытая модель
Эта модель применяется в Соединенных Штатах Америки. В 60-х гг. XIX в. в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 г. президентом Э. Джексоном «victor"s spoils system»2: должности получали представители победившей партии. Большую популярность в конце XIX - начале XX в. получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели государственной службы европейского образца. В 1883 г. в соответствии с Законом Пендлтона была разработана единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по «victor"s spoils system». Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 г.: служащим было запрещено участвовать в избирательных кампаниях в любом качестве, а также использовать служебное положение в интересах какой-либо политической партии.
В 1960-1970-х гг. в США вновь доминирующей стала тенденция к «политизации» государственной службы.
В 1978-1979 гг. была проведена реформа государственной службы, в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет принятия принципов «merit system» («системы заслуг»), введения регулярной аттестации и контроля результативности государственных служащих. Была упорядочена также система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Была учреждена система формирования высшей административно-политической элиты (Служба высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и для карьерных назначений (в 1994 г. она охватывала 7560 человек). В 1978 г. был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ3.
Характерные черты модели государственной гражданской службы в США:
1) высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы;
2) наличие «системы заслуг»; зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного гражданского служащего;
3) высокая децентрализация системы государственной службы, что связано с наличием и федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов федерации (законы субъектов федерации о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации);
4) дифференциация в системе государственной гражданской службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие - высшие политические назначенцы, гражданские служащие - профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60 % госслужащих.
1 Старовойтов А. В. Указ. соч.; Грекова Ж. В. Указ. соч.
2 Правовое регулирование в зарубежных странах: информ. обзор.
Старовойтов А. В. Указ. соч.
В 1992 г. в США осуществлена «общенациональная проверка результатов деятельности», на основе чего в 1993 г. принят Закон о показателях и результатах деятельности органов государственной власти. В 1993-1999 гг. в США была проведена очередная реформа государственной службы, которой руководили не кадровые служащие, а политические назначенцы. Результатами реформы стало совершенствование критериев, по которым оценивается эффективность деятельности государственных служащих, и сокращение численности федеральных государственных служащих на 17 %1.
С учетом исторических корней русской государственной службы, а также традиционной близости правовых систем России, Германии, Франции есть основания полагать, что для нашей страны оптимален вариант системы государственной службы континентального образца2 (стабильность государственной службы, высокий социальный статус государственного служащего, сложная процедура увольнения) с использованием отдельных элементов англосаксонской модели (открытость государственной службы, внедрение конкурсного механизма подбора кадров). Такой вариант позволил бы сохранить элементы преемственности и стабильности российской государственной службы.
1 Старовойтов А. В. Указ. соч.
2 Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование.
В современном мире существуют различные модели государственной службы. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. В то же время, несмотря на многообразие общественного обустройства стран, прослеживаются некоторые сходные черты, определенная политическая и культурная взаимосвязь. В организационно-правовой структуре государственной службы и ее административно-правовой регламентации можно выделить следующие модели:
1. Континентальная или романо-германская модель, представленная преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока, а также франкоговорящими странами Африки, Японией и Индонезией.
2. Англосаксонская модель (система общего права), к которой относятся англоязычные страны и косвенно все государства Британского Содружества.
3. Государственная служба стран исламской ориентации.
4. Трудовая (советская) модель (КНР, Куба, косвенно бывшие страны социалистической ориентации).
Романо-германская правовая система и соответственно законодательство о государственной службе характеризуются в настоящее время тесной взаимосвязью различных законодательств как с точки зрения общего концептуального развития, так и в плане юридической техники. Наблюдается сходство основных юридических и социологических понятий, норма права рассматривается как преобладающее правило поведения. характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, выполнение публичных функций которыми составляет их специализированную деятельность.
В англосаксонской системе ключевую роль играют судебная практика (феномен прецедента) и вопросы процедуры. Юридическая норма рассматривается не столько как общее абстрактное правило поведения, сколько в качестве средства разрешения споров. Исторически административное право этих стран развивалось с преобладающей ролью судебной практики и неписаной нормы. В отличие от романо-германской системы система общего права имеет преимущественно процедурный и прагматический характер, нежели законодательно-системный.
Англосаксонская система государственного управления представляет собой альтернативу иерархической карьерной романо-германской модели. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов. В целом в англоязычных странах сильнее развита традиция своеобразной «безгосударственности», государственная власть носит многосоставной и плюралистический характер. В континентальной Европе, наоборот, более развит подход «интегрированной» государственной власти, часто воспринимаемой гражданами абстрактно и обезличенно.
Великобритании вопросы государственной службы регулируются не законами, а нормативно-правовыми актами, принимаемыми по инициативе правительства. В отличие от других западных стран, где обычно принято понятие «публичной» или «государственной» службы, в Великобритании действует понятие «гражданская служба». Это имеет исторические корни: чиновник в английском праве рассматривается как «гражданский слуга Короны», в отличие от ее «военных слуг».
Государственная служба стран исламской ориентации представляет собой наиболее яркую иллюстрацию религиозного права. При этом исламское право и государственная служба являются неотъемлемой частью исламской религии. Исламская государственная служба входит в систему конфессиональных государственных служб. По мнению исследователей, в мусульманском мире особенностью организации государственных органов является то, что исторически верховные должности (светская и духовная) объединялись в одном лице – халифе. В исламской религии понятие права специфично, в целом шариат является правовой системой, допускающей прецедент. Основным законодательным источником является Коран. Исламское право во многом носит архаичный характер, но в то же время оно оказалось способным гибко адаптироваться к нравственной эволюции и техническом прогрессу.
Трудовая (советская) модель государственной службы занимает особое положение среди прочих административно-правовых систем. Она появилась после революции 1917 г., является некоторым изменением права, относящегося изначально к романо-германской системе. Сущ. в СССР, после Второй мировой войны распространилась на страны Центральной Европы. Коллективное право рассматривается как основной инструмент экономической организации и воспитания граждан. Юридический порядок носит более политизированный, централизованный и принудительный характер. Государственная служба этих стран основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии и централизма. Деятельность чиновников регламентирована партийными решениями, а административная деятельность носит подчиненный, по сравнению с партийной деятельностью, характер. Г. с. во многих случаях приравнивается к общей трудовой деятельности. Таким образом, происходит отождествление правового положения г. с. и лиц наемного труда. КНР по форме правления относится к республикам советского типа. Данная модель характеризуется верховенством и полновластием представительных органов (собрания народных представителей). Все государственные органы формируются ими, ответственны и подотчетны перед ними. Депутаты представительных органов выполняют свои функции, не оставляя своей основной работы. По государственному режиму КНР является партократическим государством, фактически вся власть формируется партийными комитетами. При этом формально коммунистические комитеты сами не осуществляют государственную власть. Фактически же действует система параллельного управления при доминанте партийного аппарата. Китайская г. с. представляет собой компромисс старой (советской) системы и новой (модернизационной).
Процесс реформирования государственной службы в зарубежных странах связан с изменением самих оснований общественного миропорядка, переходом западного общества в эпоху информационного и постиндустриального развития, кардинальной трансформацией основ регулирования общественных процессов.
Тенденции: формируются гибкие и эффективные системы управления, способные легко адаптироваться к внешней среде и предоставляющие чиновникам большую свободу действий; отмечается повышение открытости государственной службы, в частности, расширены возможности доступа граждан и общественных организаций к деятельности государственных органов; усиливаются требования к этичности служебного поведения гражданских служащих; внедряются идеи «New Public Management», основанные на профессиональном и ответственном менеджменте, децентрализации административных единиц, усилении соревновательного начала, использовании инструментов и механизмов частнохозяйственного менеджмента; ключевым принципом деятельности чиновников становится ориентация на качество управления и на предоставление государственных услуг гражданам; разрабатываются технологии контрактной системы в государственном управлении, происходит постепенная передача функций государства общественным и частным организациям; реформируется финансовая система государственной службы, внедряются механизмы совершенствования финансово-экономических основ.
Можно выделить две основные модели государственной службы, различие между которыми находятся в сфере организации профессионально-должностного продвижения служащих. Так, в романо-германской (европейской) модели основным принципом профессиональной деятельности является принцип карьеры, подразумевающий строго последовательное (карьерное) замещение вакантных должностей, зачисление происходит только на начальную должность в служебной иерархии, карьера чиновника зависит от результатов его деятельности, оцениваемых в форме профессиональных (квалификационных) экзаменов. Англосаксонская (английская) модель государственной службы построена на принципах «свободного входа» и «открытых дверей», допускающей замещение вакантных должностей лицами, ранее не работавшими в системе государственной службы. Допускается прием на работу в порядке «патронажа». Служащий нанимается на конкретную должность, может ее оставить по своему желанию и имеет право свободно перемещаться между общественным и частным сектором.
