Под реализацией статуса личности понимают его осуществление путем правомерного поведения субъектов общественных отношений (государственных органов, должностных лиц, общественных организаций и граждан). Реализация прав и свобод как процесс может быть охарактеризована с объективной и субъективной сторон.
С объективной стороны реализация статуса личности представляет собой совершение определенных действий государственных органов, должностных лиц, общественных организаций и граждан, предусмотренных нормами права, а с субъективной стороны – характеризуется отношением субъекта к правовым требованиям на момент совершения предписываемых действий. Вместе с тем реализация статуса зависит от скрупулезного и точного следования процедуре, соответствующих действий и места их совершения. Его реализация не состоится, если одно из обязательных требований будет нарушено.
Центральным звеном механизма реализации прав и свобод личности являются гарантии , которые включают в себя экономические, политические, организационные и правовые (юридические) гарантии. Важная роль среди них принадлежит правовым гарантиям. Понятие "гарантии" (фр. garantie) широко распространено в политике, дипломатии, военной службе и других сферах человеческой деятельности. Такая универсальность термина неизбежно сказывается на его толковании в юридической науке, которая далеко не всегда оперирует этим понятием в строго юридическом его значении. Таким образом, гарантии представляют собой систему социально-экономических, политических, нравственных, юридических, организационных предпосылок, условий, средств, способов, создающих равные возможности личности для осуществления своих прав, свобод и интересов.
Правовые (юридические) гарантии – это закрепленные в законодательстве средства (способы), специальные меры, которые призваны непосредственно обеспечить реализацию правовых норм, в том числе и закрепляющих статус личности. Юридические гарантии прав и свобод многочисленны и весьма разнообразны. Но их объединяет одно общее свойство. Все они выражены, закреплены в законодательстве.
Среди правовых гарантий прав и свобод различают условия, которые обеспечивают их правомерную реализацию (гарантии реализации), и условия их защиты (гарантии защиты). Юридические средства правомерного использования гражданами своих прав и свобод нацелены на создание оптимальных условий их реализации. Потребность же в защите права возникает обычно в случае его нарушения, возникновения препятствий на пути его использования и т.п. В число юридических средств защиты прав и свобод граждан входят меры, направленные на выявление фактов правонарушений, меры защиты, меры юридической ответственности, процессуальные формы правоохранительной деятельности.
Под административно-правовыми гарантиями прав граждан понимаются закрепленные в законодательстве средства и способы, которые призваны обеспечить реализацию и защиту прав граждан в сфере деятельности исполнительной власти (государственного управления). При анализе административно-правовых гарантий необходимо отметить, что они непосредственно связаны с государственным управлением и с деятельностью органов исполнительной власти, их должностных лиц. Именно на эти органы и эти лица соответствующие административно-правовые нормы возлагают юридические обязанности по реализации прав и свобод граждан и по созданию необходимых для этого условий.
Одной из важнейших гарантий реализации нрав и свобод личности являются механизмы деятельности главы государства – Президента РФ, который, согласно ст. 80 Конституции, является гарантом прав и свобод граждан. Эту функцию Президент РФ реализует путем издания нормативных правовых актов, направленных на защиту личности, а также участвуя в законотворческом процессе.
Указом Президента РФ от 06.11.2004 № 1417 ранее действовавшая Комиссия по правам человека при Президенте РФ была преобразована в Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Названным Указом Президента РФ было утверждено Положение о данном Совете.
Указом Президента РФ от 01.02.2011 № 120 Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека преобразован в Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека и утверждено Положение о нем.
Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека является консультативным органом, образованным в целях оказания содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод гражданина, информирования Президента РФ о положении дел в этой области, содействия развитию институтов гражданского общества, подготовки предложений главе государства по вопросам, входящим в компетенцию Совета.
Основными задачами Совета являются:
оказание содействия Президенту РФ в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, рассмотрение по поручению главы государства вопросов, относящихся к компетенции Совета;
содействие процессам гуманизации и модернизации российского общества, подготовка предложений Президенту РФ по развитию указанных процессов;
подготовка предложений Президенту РФ по созданию благоприятных условий для развития институтов гражданского общества и расширения участия граждан в модернизации страны, в том числе путем передачи отдельных функций государственных органов институтам гражданского общества;
систематическое информирование Президента РФ о положении дел в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и за рубежом;
организация проведения экспертизы проектов федеральных законов, находящихся на рассмотрении палат Федерального Собрания РФ, для определения их соответствия целям развития гражданского общества, защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка по результатам экспертизы соответствующих предложений Президенту РФ;
подготовка предложений Президенту РФ по вопросам взаимодействия с правозащитными общественными объединениями и иными структурами гражданского общества;
подготовка предложений Президенту РФ по вопросам становления институтов гражданского общества, расширения взаимодействия между общественными и государственными институтами, а также разработки технологий учета общественных инициатив при формировании государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также ряд других.
Решения Совета носят рекомендательный характер. Вместе с тем федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и их должностные лица, получившие рекомендации Совета, в установленные сроки рассматривают их и уведомляют Совет о принятых решениях. В необходимых случаях информация о рекомендациях Совета доводится до сведения Президента РФ.
В соответствии со ст. 114 Конституции меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан осуществляет Правительство РФ. Согласно Федеральному конституционному закону о 17.12.1997 № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (далее – Закон о Правительстве РФ) оно обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности, а также осуществляет иные функции в данной сфере.
Одним из важнейших институтов защиты прав и свобод человека в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации, предусмотренным Конституцией, является институт Уполномоченного по правам человека. Его деятельность регламентирована Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".
В соответствии с данным Законом должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным. На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод гражданина, опыт их защиты.
Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства – жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе, а также жалобы на решения палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
О результатах рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан известить заявителя. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод гражданина, или обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи.
В сфере исполнительной власти важными являются и процессуальные механизмы защиты прав и свобод граждан. Осуществление такой защиты происходит в определенном процессуально-процедурном порядке, как правило, с вынесением акта применения. В соответствии с законодательством РФ защита прав и свобод граждан осуществляется соответствующими государственными органами, для которых характерны свои процессуальные особенности деятельности, в том числе свои механизмы защиты прав и свобод.
Важнейшей процессуально-процедурной формой защиты прав и свобод личности, в том числе в сфере исполнительной власти, является судебная защита, определенная ст. 46 Конституции и которая гарантируется каждому человеку и гражданину. В ч. 2 ст. 118 Конституции отмечается, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Все эти формы судопроизводства должны стать эффективными способами защиты прав и свобод граждан.
Особое место в деле защиты прав и свобод гражданина отводится Конституционному Суду РФ, деятельность которого определяется Конституцией и Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Конституционный Суд РФ является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Одной из важных функций Конституционного Суда РФ является проверка но жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
Важным механизмом защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти является судебная жалоба. Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" расширил пределы судебного контроля, предусмотрев возможность обжалования нормативных актов, а также действий государственных органов и должностных лиц.
Преимущества судебного порядка рассмотрения состоят в том, что судебному рассмотрению свойственны независимость, объективность, гласность, публичность, профессионализм, высокий авторитет принятого решения. Отсюда – эффективность защиты прав граждан, реальность их восстановления.
Порядок оспаривания в суде решения, действия или бездействия органа государственной власти и должностного лица гражданином (организацией), если они считают, что нарушены их права и свободы, определяется гл. 25 ГПК РФ "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".
Прокуратура РФ призвана охранять права, свободы и законные интересы личности. В этих целях прокурор опротестовывает незаконные правовые акты государственных органов, нарушающие права личности, активно участвует в охране прав в гражданском судопроизводстве, привлекает виновных в нарушении этих прав к юридической ответственности.
В административном порядке жалобы рассматриваются, как правило, вышестоящими государственными органами и должностными лицами тех органов и должностных лиц, действия которых обжалуются. Основания и порядок разрешения таких жалоб регламентируются в каждом случае отдельными нормативными правовыми актами – КоАП РФ, НК РФ, дисциплинарными уставами и др.
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2 Конституции).
Административно-правовой статус гражданина это юридическое закрепление положения гражданина в обществе, комплекс субъективных прав, юридических обязанностей, гарантий и ответственности граждан, закрепленных административно-правовыми нормами.
Элементы административно-правового статуса граждан:
1) принципы административно-правового статуса граждан;
2) гражданство;
3) административная правосубъектность (право-, дееспособность) граждан;
4) права и обязанности граждан в сфере государственного управления;
5) административная ответственность граждан;
6) юридические гарантии административно-правового статуса граждан.
Основные нормативные правовые акты, закрепляющие административно-правовой статус граждан:
ФКЗ от26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Обуполномоченном по правам человека в Российской Федерации»;
Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»;
ФЗ от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
ФЗ от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления»;
ФЗ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;
ФЗ от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»;
Уголовный кодекс РФ, ГК, КоАП, Трудовой кодекс РФ и другие нормативные правовые акты, закрепляющие права и свободы граждан.
Виды административно-правовых статусов граждан:
1) общий административно-правовой статус граждан – общее статусное положение гражданина в сфере государственного управления, которое закрепляется основополагающими нормативными правовыми актами;
2) родовой (специальный) административно-правовой статус – отражает особенности правового положения отдельных категорий граждан в сфере государственного управления (вынужденные переселенцы, беженцы, врачи, военнослужащие и т. д.);
3) индивидуальный административно-правовой статус – конкретизирует (фиксирует) правовое положение индивидуального физического лица в сфере государственного управления с учетом пола, возраста, образования, профессии, семейного положения и других особенностей.
5.2. Принципы административно-правового статуса граждан
Социальное равенство. Все равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации (ст. 19 Конституции).
Гуманизм. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией (ч. 1 ст. 17). Признание и гарантирование общепризнанных прав и свобод не является умалением других прав и свобод человека и гражданина.
Народовластие (демократизм). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 1,2 ст. 3 Конституции).
Презумпция невиновности. Гражданин считается невиновным в совершении правонарушения независимо от степени тяжести, пока его виновность не будет доказана в установленном процессуальном порядке и закреплена во вступившем в законную силу индивидуальном правоприменительном акте.
Законность. Все субъекты государственного управления обязаны соблюдать и исполнять Конституцию, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые на территории Российской Федерации.
5.3. Гражданство: понятие, виды, принципы, основание приобретения и прекращения
Гражданство – устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека (преамбула ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»).
Действующее законодательство называет такие виды гражданства, как:
Гражданство Российской Федерации – устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей;
Иное гражданство – гражданство (подданство) иностранного государства;
Двойное гражданство – наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства;
Лицо без гражданства – лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства.
К принципам гражданства относят: равенство независимо от основания приобретения, единство гражданства, открытый и свободный характер гражданства, добровольность решения вопроса о гражданстве.
Гражданство приобретается: по рождению, в результате приема в гражданство, в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации, по иным основаниям, предусмотренным ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» или международным договорам РФ.
Гражданство может быть прекращено вследствие выхода из гражданства или по иным основаниям, предусмотренным ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» или международным договорам РФ.
5.4. Административная правосубъектность граждан: понятие и характеристика элементов
Административная правосубъектность граждан способность гражданина (физического лица) быть субъектом административного права.
Ее элементами выступают административная правоспособность граждан и административная дееспособность граждан.
Административная правоспособность граждан способность гражданина иметь в силу норм административного права субъективные права и нести юридические обязанности, возникающие с момента рождения и прекращаемые смертью.
Обстоятельства, определяющие объем административной правоспособности граждан, – возраст, состояние здоровья, уровень образования, квалификация, семейное положение и др.
Административная дееспособность граждан способность гражданина в силу норм административного права своими действиями приобретать права и создавать (реагировать) для себя юридические обязанности в сфере государственного управления.
Виды административной дееспособности граждан:
1) полная – наступает с момента совершеннолетия (18 лет);
2) частичная – с 6 до 14 лет (малолетних); с 14 до 18 лет (несовершеннолетних);
3) ограниченная – состоит в ограничении дееспособности в силу решения суда (лица, страдающие психическими заболеваниями, хронические алкоголики, наркоманы, токсикоманы).
Административная деликтоспособность граждан способность гражданина в силу норм права нести ответственность за совершение административных правонарушений.
5.5. Основные права и обязанности граждан в сфере государственного управления
Права граждан в сфере государственного управления это мера возможного поведения граждан в сфере деятельности органов исполнительной власти.
Виды прав граждан в сфере государственного управления:
1) на участие в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей;
2) на поступление на государственную службу;
3) на обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к их должностным лицам как индивидуально, так и коллективно;
4) на свободу передвижения;
5) на неприкосновенность личности;
6) на неприкосновенность жилища;
7) на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов;
8) на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований;
9) на изменение фамилии и имени;
10) на свободу передвижения;
11) на тайну переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений;
12) на обжалование действий и решений органов, учреждений, организаций и их должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан;
13) на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом, за исключением сведений, составляющих государственную тайну;
14) на образование;
15) на охрану здоровья;
16) вносить в государственные органы, органы местного самоуправления предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в их работе;
17) на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействиями) органов государственной власти или их должностными лицами;
18) на реализацию юридических свобод.
Обязанности граждан в сфере государственного управления – это предусмотренная административно-правовыми нормами мера необходимого, должного поведения граждан в сфере государственного управления.
В сфере государственного управления граждане обязаны: соблюдать законность и дисциплину в сфере государственного управления, соблюдать специальные запреты (заниматься определенными видами деятельности, например оказывать медицинские услуги без соответствующего образования), получать разрешение (лицензию) от органа государственного управления, местного самоуправления на совершение ряда действий (например, на осуществление грузопассажирских перевозок).
5.6. Административная ответственность граждан
Административная ответственность граждан это обязанность граждан в силу норм права претерпеть негативные правоограничения личного, материального или организационного характера за совершение административного правонарушения.
Для привлечения к административной ответственности гражданин должен обладать административной деликтоспособностью.
Административная деликтоспособность гражданина – способность гражданина в силу норм права нести ответственность за совершение административного правонарушения.
Условия административной деликтоспособности гражданина:
1) достижение установленного законом возраста (16 лет);
2) вменяемость – нормальное состояние психической сферы человека, выражающееся в способности отдавать отчет в своих действиях и руководить ими.
5.7. Юридические гарантии административно-правового статуса граждан
Гарантии административно-правового статуса граждан комплекс организационных, экономических, политических, идеологических и юридических мер, обеспечивающих реализацию прав, обязанностей и ответственности граждан в сфере государственного управления. Существуют экономические, политические, идеологические (культурно-нравственные) и специальные юридические гарантии административно-правового статуса граждан.
Экономические гарантии – состояние развития экономической сферы общества, возможность экономического (материально-финансового) обеспечения реализации прав и обязанностей граждан, характеризующиеся:
Уровнем экономического развития общества;
Признанием и защитой равным образом частной, государственной, муниципальной и иной форм собственности;
Запретами принудительного внесудебного отторжения собственности;
Обеспечением условий для свободного перемещения товаров, услуг;
Поддержкой государством добросовестной конкуренции и ограничением монополизации и др.
Политические гарантии – состояние развития политической сферы общества, состояние государственной власти, развитие институтов демократии, характеризующиеся:
Уровнем политической стабильности в обществе;
Эффективностью деятельности органов государственной власти;
Созданием условий для реализации народом власти непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления;
Социализацией государственной власти, ее ориентированием на создание достойных условий жизни граждан;
Наличием многопартийности;
Наличием общественных объединений, в том числе профессиональных союзов и религиозных объединений;
Поддержанием (стимулированием) политической активности граждан и др.
Идеологические (культурно-нравственные) гарантии – определяются состоянием духовно-нравственной сферы общества, уровнем политической и правовой культуры, характеризуются:
Уровнем общественного, в том числе правового, сознания граждан, их убежденности следовать действующим социальным нормам;
Состоянием социальных норм в обществе, их качеством;
Уровнем общественного порядка и др.
Специальные юридические гарантии – закрепленные в законодательстве средства, а также система государственных органов, обеспечивающих реализацию прав, обязанностей и ответственность граждан в сфере государственного управления.
Виды специальных юридических гарантий:
1) нормативно-правовое закрепление прав, свобод и обязанностей граждан в сфере государственного управления;
2) ответственность органов государственного управления, местного самоуправления и их должностных лиц за нарушение прав и свобод граждан;
3) наличие юридических процедур;
4) право граждан на обжалование незаконных действий (решений) органов управления и их должностных лиц;
5) право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, органов местного самоуправления и их должностными лицами;
6) контрольно-надзорная деятельность органов и должностных лип государственных органов и местного самоуправления;
7) прокурорский надзор;
8) обращения граждан.
Существуют следующие виды обращений граждан.
Предложение – обращение граждан в письменной или устной форме, направленное на привлечение внимания к несовершенству регулирования, организации или деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций в той или иной сфере управленческой деятельности с указанием на пути их устранения.
Заявление – обращение гражданина в письменной или устной форме по поводу реализации принадлежащих ему прав, свобод или законного интереса либо информирующее о факте нарушения законности (совершения правонарушения).
Жалоба – обращение гражданина в письменной или устной форме по поводу нарушения принадлежащих ему прав и свобод действиями или решениями органов государственной власти, местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, общественными объединениями и их должностными лицами.
Ходатайство – письменное обращение гражданина в орган государственной власти, местного самоуправления, учреждения и предприятия о признании за ним определенного статуса, прав, гарантий, льгот с предоставлением соответствующего документа.
Собко Юлия Александровна, ведущий юрисконсульт юридического отдела Технологического института в г. Таганроге Южного федерального университета (ТТИ ЮФУ).
Статья посвящена анализу прав и обязанностей вуза, обеспеченных гарантиями, которые реализуются с помощью нормативно-правовых актов, регулирующих статус автономного вуза и его правоотношений в сфере высшего образования. Определен статус образовательного учреждения как юридического лица, реализующего установленные государством программы высшего профессионального образования.
Ключевые слова: правовые гарантии, лицензирование, правовой статус, административное правонарушение, аккредитация, автономное образовательное учреждение.
The guarantees of realization of the autonomous institution legal status: administrative-legal aspect
The article is devoted to the analysis of the university rights and duties, the secured guarantees, which are realized with the help of normative-legal acts regulating the status of an autonomous institution and its relations in the sphere of higher education. Specifies the status of the educational institution, as a legal person, which implements state programs of higher professional education.
Key words: legal guarantees, licensing, legal status, administrative offence, accreditation, independent educational institution.
В настоящее время в сфере образования появляются новые приоритеты, к которым стремятся государство и общество, переходящие к инновационным технологиям, коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности и созданию транспарентного информационного образовательного пространства. Специфика образования заключается в том, что оно направлено на создание необходимых условий для достижения целей, провозглашенных в Конституции, так как носит комплексный и всеобъемлющий характер. Государственные вузы реализуют гарантированное ст. 43 Конституции Российской Федерации право на образование, как одно из направлений социальной функции государства, которая должна осуществляться в рамках правового пространства, обеспечивающего реализацию права на высококачественное образование, соответствующее современным мировым стандартам и технологиям.
Организационно-правовыми способами обеспечения реализации конституционного права на высшее профессиональное образование являются:
Указанные выше правовые механизмы являются гарантиями, обеспечивающими статус образовательного учреждения как юридического лица, реализующего определенные государством программы высшего профессионального образования. Следовательно, "административно-правовой статус вуза отражает его положение в системе общественных отношений как коллективного субъекта, фиксирует систему управленческих связей между вузами и органами исполнительной власти, служит основой стабильности и определенности этих связей" <1>.
<1> Дубровина С.Ю. Административно-правовой статус вузов Российской Федерации // URL: http://www.superinf.ru.
В настоящее время в сфере образования реализуются новые приоритеты, к которым стремятся государство и общество, переходящие к инновационным технологиям, коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности и созданию транспарентного информационного образовательного пространства. Административное воздействие на правоотношение в сфере образования можно определить в трех направлениях:
Поэтому права и обязанности вуза должны быть обеспечены определенными гарантиями.
Экономические гарантии автономного вуза обеспечиваются посредством заключения соглашения между учредителем и автономным вузом о порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание образовательных услуг. Юридические гарантии реализуются с помощью нормативно-правовых актов, регулирующих статус автономного вуза и его правоотношений в сфере высшего образования. Основным законом является Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".
Проводимое реформирование системы образования влечет повышение ответственности учебных заведений за оказываемые услуги. Финансовое обеспечение государством (или муниципалитетом) будет производиться только лучших учебных заведений, которые выполняют государственное (муниципальное) задание, что позволит эффективно расходовать денежные средства налогоплательщиков, а также повысит качество образовательных услуг. "Определение содержания задания учредителя автономному учреждению в сфере образования основывается на использовании государственных образовательных стандартов и нормативных сроков освоения образовательных программ" <2>. Необходимо учитывать то, что некачественное образование не приводит к полноценной реализации конституционного права на него, а следовательно, государство не выполнит свои обязанности перед гражданами по реализации социальной функции в полном объеме. Поэтому вузы, не выполнившие условия договора, в будущем рискуют потерять государственный заказ <3> и бюджетное финансовое обеспечение (в форме субсидии). Министерство образования и науки РФ посредством установления автономному вузу задания обеспечивает реализацию им соответствующих обязанностей по соблюдению норм противопожарной безопасности, санитарных норм и правил, охраны учреждения и т.д., неисполнение которых влечет применение санкций КоАП РФ <4>.
<2> См.: Абанкина И.В., Абанкина Т.В., Вавилова А.А. и др. Автономные учреждения в сфере образования. М., 2010. С. 126.
<3> См.: Титова Л.Н. Задание учредителя // Бюджетный учет. 2009. N 2.
<4> См.: ст. 19.5 Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль); ст. 20.4 Нарушение требований пожарной безопасности; ст. 6.3 Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и законодательства о техническом регулировании и др.
От успешной реализации реформы высшего образования зависит приоритет России как правового и социального государства, включенного в современное мировое инновационное образовательное пространство. В связи с гармонизацией законодательства РФ <5> в рамках Болонского процесса и в соответствии с международным правовым опытом необходимо сохранить в российской сфере образования независимость органов, выдающих лицензии (сертификатов) на осуществление образовательной деятельности. Гарантиями соблюдения прав и обязанностей вузом являются также лицензирование, государственная аккредитация, сертификация на соответствие стандартам менеджмента качества ИСО 9001 (www.iso.org), соблюдение требований пунктов задания учредителя.
<5> Гармонизация употребляется как инструмент преодоления коллизий между российским и зарубежным законодательством.
Лицензирование вуза - это один из способов обеспечения гарантии реализации его правового статуса, его прав и обязанностей. В соответствии со ст. 33.1 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" лицензированию в федеральном органе исполнительной власти, Рособрнадзоре, подлежит деятельность образовательных учреждений, научных организаций или иных организаций по образовательным программам. Начиная с 2011 г. лицензия на осуществление образовательной деятельности действует бессрочно, что, по мнению некоторых ученых, может привести к уменьшению качества оказания образовательных услуг <6>. Однако законодатель в новой редакции предусмотрел необходимость осуществлять контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности, который проводится посредством проведения плановых и внеплановых проверок Рособрнадзором с привлечением экспертов. Плановую выездную проверку соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий лицензирующий орган проводит через год после предоставления лицензии. "Ее цель - проконтролировать, как учебное заведение соблюдает лицензионные требования и условия. И если при проверке выявят нарушения, организации выдадут предписание об их устранении... В противном случае в отношении ее будет возбуждено дело об административном правонарушении, а действие лицензии временно приостановят - полностью или в отношении отдельных образовательных программ, образовательной деятельности" <7>.
<6> См.: Шкатулла В.И. Образовательное право. М., 2001. С. 209.
<7> Елисова И.Н. Внимание: новые правила лицензирования // Учет в сфере образования. 2011. Январь. N 1. С. 11.
В случае выявления нарушения лицензионных требований и условий лицензирующий орган выдает лицензиату и (или) его учредителю предписание об устранении выявленного нарушения, в котором устанавливается срок его исполнения, не превышающий шести месяцев. Лицензирующий орган вправе возбудить дело об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях <8>, в котором в ч. 2 ст. 32.7 закреплен порядок лишения специального права, течение срока которого начинается со дня сдачи лицом или изъятия у него соответствующего разрешения. В случае осуществления деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии) в ст. 19.20 КоАП РФ предусмотрена санкция для юридических лиц (вузов) в форме административного штрафа от семидесяти тысяч рублей до ста пятидесяти тысяч рублей.
<8> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Российская газета. N 256. 31.12.2001.
Лицензиат и (или) его учредитель представляют в лицензирующий орган отчет об исполнении предписания, включающий в себя документы, содержащие сведения, подтверждающие его исполнение. В случае неисполнения указанного предписания вузом лицензирующий орган имеет право возбудить дело об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также приостановить действие лицензии полностью или в отношении отдельных образовательных программ, образовательной деятельности филиала лицензиата, места осуществления образовательной деятельности на срок, не превышающий шести месяцев. Следовательно, статус вуза определяется законами, подзаконными актами, содержанием лицензий, аккредитаций, договоров на оказание услуг, заданием учредителя.
Обеспечить конституционные гарантии граждан в сфере образования может государственное финансирование, направленное на удовлетворение интересов государства в подготовке необходимых специалистов. Практика показывает, что в связи с подписанием документов по Болонскому процессу России необходимо модифицировать систему взаимодействия государства и вузов по вопросам оценки качества образования, а следовательно, и обеспечения прав граждан посредством государственных гарантий.
Действующая российская система образования характеризуется фактическим отсутствием ответственности учебных заведений за конечные результаты образовательной деятельности. Основная масса правоотношений является регулятивными правоотношениями, которые предусматривают субъективные юридические права и обязанности и направлены на упорядочение, закрепление и развитие общественных отношений. Охранительные правоотношения играют подчиненную роль и определяют меры юридической ответственности и защиты субъективных прав. Преобладают правоотношения активного типа, которые "складываются на основании обязывающих норм и характеризуются тем, что активный центр правоотношения находится в юридической обязанности" <9>. В соответствии со ст. 6.7 КоАП РФ нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей. В соответствии с вышеизложенным, административная ответственность является мерой публичного воздействия, влекущей применение административного принуждения.
<9> Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. II. М., 1982. С. 109.
Помимо административных санкций существуют меры эвентуального (условного) воздействия, которые "применяются по факту правонарушения, предусмотренного федеральным законом, устанавливающим превентивные санкции. Таким образом, указанные меры всегда применяются ad hoc и влекут за собой косвенные имущественные ограничения, не предусматривающие изъятие вещи, но обременяющие конкретные вещные права или их совокупность" <10>. Следовательно, введение бессрочных запретов или ограничений на осуществление определенной деятельности влечет приостановление лицензии, иных разрешительных документов, что является публичной санкцией. Публичные разрешительные документы не только устанавливают содержание гражданской дееспособности вуза, но и определяют существо его публичных правомочий. Аннулирование (отзыв) лицензии у вуза влечет за собой прекращение его образовательного статуса, при этом сохраняются публичные обязанности, т.е. административная дееспособность. Рособрнадзор во взаимоотношениях с вузом обеспечивает контроль за его деятельностью, соблюдением требований и условий выдачи лицензии и государственной аккредитации.
<10> Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. 4-е изд. М., 2011. С. 21.
В судебной практике <11> с точки зрения действующего законодательства не обоснованным является привлечение вуза к административной ответственности в соответствии с ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, предусматривающей наказание за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии). Если исключить возможность привлечения вуза к административной ответственности за правонарушение, заключающееся в ведении деятельности без специального разрешения (лицензии), то наложение взыскания на вуз будет являться незаконным, до тех пор пока не будет установлен порядок и условия привлечения образовательного учреждения к соответствующей ответственности. Аналогично у судов нет оснований применять нормы административно-деликтного законодательства о лишении специального права, предусмотренного ст. 3.8 КоАП РФ, к вузам, так как подобная санкция может быть применена к физическим лицам - гражданам, а вузы, следовательно, являясь юридическими лицами, исключаются из числа субъектов указанного правонарушения.
Административно-правовые отношения как элементы отношений по образованию являются неоднородными и основываются как на принципах прямого подчинения, так и на принципах взаимообусловленности прав государств и гражданина, принципах гражданина, взаимной правовой ответственности. Следовательно, административно-правовые отношения с участием гражданина являются основными, определяющими вид правоотношений в системе образования, а метод их регулирования, хотя отчасти и отличается от традиционного административно-правового метода с характерным для него признаком "власти-подчинения", может оказывать существенное влияние на регулирование большинства правоотношений в системе образования. Правовые отношения в области образования являются не только административно-правовыми отношениями, как отношения "власти-подчинения", но и правоотношениями в области трудового, гражданского, семейного и др. законодательства.
Появление административных договоров в сфере образования связано с тенденцией обособления образовательного права в целом, с постепенной специализацией образовательных норм в массиве административного законодательства. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что административный договор в сфере образования содержит специальные обязательства (условия), отличные от гражданско-правовых, а субъекты такого договора преследуют цель эффективного осуществления задач публичной власти и удовлетворения как государственных, так и общественных интересов.
В сфере образования существуют такие субъекты, как благополучатели, вузы, выгодоприобретатели и государство, права и законные интересы которых должны учитываться государственной образовательной политикой. Права потребителей образовательных услуг коррелируют с обязанностями вуза оказывать качественные образовательные услуги. Каждый участник таких отношений обладает совокупностью обязанностей и ответственностью, которые являются определенными гарантиями реализации прав иных субъектов. Работодатели также являются "скрытыми потребителями" <12> - выгодоприобретателями, как и государство, реализующее образовательную политику. Таким образом, сочетание интересов заинтересованных сторон должно основываться на принципе взаимных гарантий, как способе выражения их ответственности, так как вуз встроен в систему правоотношений, влияющих на определение его статуса.
<12> См.: Рубин Ю.Б. Высшее образование в России: качество и конкурентоспособность. М., 2011. С. 18.
К гарантиям прав и обязанностей граждан обычно относят экономические, политические, организационные и юридические гарантии.
Экономические гарантии предполагают стабильную и эффективную работу промышленности, аграрного комплекса, устойчивую финансовую и денежную систему, твердый курс рубля, своевременную выплату заработной платы, пенсий и пособий, высокий прожиточный уровень населения, рост благосостояния граждан и многое другое. С этой точки зрения экономические гарантии прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления в современных условиях, конечно, малоэффективны и явно недостаточны.
Политические гарантии прав и обязанностей гражданина предусматривают приоритет личности и гражданина в обществе и государстве, признание прав и свобод человека высшей ценностью, многопартийность, идеологическое разнообразие, сильную и устойчивую государственную власть во главе с Президентом РФ как гарантом Конституции РФ, разумный компромисс законодательной и исполнительной власти, исключающий конфронтацию, широкое согласие в многонациональном обществе и огромном федеративном государстве, объединяющем 89 субъектов РФ, и т.д.
Организационные гарантии прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления представляют собой разветвленную систему правоохранительных, контролирующих, инспектирующих, надзирающих и других государственных и общественных организаций в центре и на местах. Это судебные органы, прокуратура, органы внутренних дел и милиция, органы юстиции, адвокатура, нотариат, многочисленные контрольные органы, например, система Главного контрольного управления Администрации Президента РФ, Счетная палата, образуемая Советом Федерации и Государственной Думой, разнообразные государственные инспекции, например Государственная инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, государственные надзорные органы и другие звенья. Все эти организационные структуры повседневно на основе и во исполнение законов осуществляют деятельность по практическому претворению в жизнь предоставленных гражданам прав и свобод и возложенных на них обязанностей.
Среди конституционных, имеющих существенное значение для организации процесса государственного управления, следует указать такие обязанности, как: защищать Отечество, платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам и др.
Юридические гарантии, в том числе и административно-правовые, можно разделить на два вида: судебные и внесудебные.
Для этих гарантий изначальным и универсальным гарантом прав и обязанностей граждан может быть только закон, а в широком смысле - все законодательство и, прежде всего, нормы административного права, включающего в себя не только законы, но и подзаконные правовые акты, которые в большом количестве принимаются органами исполнительной власти и в целом органами государственного управления. Для того чтобы законы и подзаконные акты действительно являлись гарантией прав и обязанностей граждан и не превратились в инструмент ограничения, стеснения или вообще отмены тех или иных прав и свобод и возложения на граждан новых необоснованных обязанностей, Конституцией РФ предусмотрен ряд положений, позволяющих исключить такой негативный вариант правотворчества.
Судебные гарантии являются предпочтительными, ибо суды и единолично судьи, в целом система правосудия выделяется Конституцией РФ и по справедливости ставится на первое место в защите прав и свобод граждан (ст. 18 и 46 Конституции).
Суды, рассматривая уголовные, гражданские, хозяйственные (арбитражные суды) и другие категории дел, в том или ином виде осуществляют контроль за соблюдением органами исполнительной власти и их должностными лицами прав и свобод граждан, созданием условий для выполнения ими своих обязанностей. Суд и судьи все в большем объеме рассматривают дела, вытекающие из административных правоотношений, административно-правовых споров, возникающих в процессе повседневной деятельности органов государственного управления и должностных лиц позитивного характера, например в связи с решением вопросов о выдаче лицензий, разрешений, документов (в частности, заграничного паспорта) и т.д., а также в связи с совершением административных правонарушений как физическими, так и юридическими лицами.
Важное место в системе гарантий занимает Уполномоченный по правам человека, осуществляющий свою деятельность на основании Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 года.
В соответствии с данным Законом Уполномоченный по правам человека способствует: а) восстановлению нарушенных прав; б) совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина; в) гармонизации его с общепризнанными принципами и нормами международного права; г) выявлению нарушенных прав; д) устранению выявленных нарушений; е) правовому просвещению в области прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
В соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» гражданство Российской Федерации - это устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Документом, удостоверяющим гражданство РФ, является паспорт гражданина РФ или иной основной документ, содержащие указание на гражданство лица. Виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ, определяются федеральным законом.
Гражданство РФ является единым и равным независимо от оснований его приобретения. Проживание гражданина РФ за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданство РФ. Гражданин РФ не может быть лишён гражданства РФ или права изменить его. Гражданин РФ не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству.
Гражданство РФ приобретается:
по рождению;
в результате приема в гражданство РФ;
в результате восстановления в гражданстве РФ;
по иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» или международным договором Российской Федерации.
Ребенок приобретает гражданство РФ по рождению, если на день рождения ребенка:
оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство РФ (независимо от места рождения ребенка);
один из его родителей имеет гражданство РФ, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка);
один из его родителей имеет гражданство РФ, а другой родитель является иностранным гражданином (при условии, что ребенок родился на территории РФ либо если в ином случае он станет лицом без гражданства);
Гражданство РФ прекращается вследствие выхода из гражданства РФ либо по иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» или международным договором Российской Федерации. Выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории РФ, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в общем порядке. Выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории иностранного государства, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в упрощенном порядке. Выход из гражданства РФ ребенка, один из родителей которого имеет гражданство РФ, а другой родитель является иностранным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным гражданином, осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного родителя.
При этом выход из гражданства РФ не допускается, если гражданин РФ:
имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом;
привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.
В настоящее время часть 1 статьи 62 Конституции РФ предусматривает, что гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Часть 2 статьи 6 Закона о гражданстве закрепляет: «Приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации».
Двойное гражданство, предусмотренное Конституцией РФ и Законом о гражданстве, может возникнуть лишь при наличии определенных условий: на основании ходатайства лица, при наличии разрешения государства и договора РФ с государством, в гражданстве которого состоит ходатайствующее лицо или гражданство которого оно хочет принять. Заявленное ходатайство разрешается Президентом РФ. Приобретение российским гражданином иностранного гражданства влечет за собой лишь признание того факта, что он имеет еще и иностранное гражданство, не более того. Это означает, что Российская Федерация не признает за такими гражданами никаких прав, связанных с наличием у них иностранного гражданства. Исключения могут иметь место лишь на основании международного договора или закона.
Несмотря на то, что по действующему российскому законодательству бипатриды признаются гражданами Российской Федерации, их статус имеет некоторые особенности, которые, по нашему мнению, нельзя игнорировать. Находясь на территории России, лицо, имеющее двойное гражданство считается гражданином Российской Федерации и действует в целях сохранения суверенитета и безопасности государства. Но, покинув пределы РФ и вступив на территорию другого «родного» государства, оно становится его гражданином, у которого возникают соответствующие права и обязанности по отношению к государству своего второго гражданства.
Список литературы
Основная:
· Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. // СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. М., 1989. С. 159-160.
· Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (ред. от 02 ноября 2004 г.)
· Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (ред. от 02 ноября 2004 г.)
· Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (ред. от 10 января 2003 г.)
· Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (ред. от 21 декабря 2004 г.)
· Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (ред. от 21 июля 2005 г.)
· Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» (ред. от 22 августа 2004 г.)
· Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (ред. от 22 августа 2004 г.)
· Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ред. от 02 ноября 2004 г.)
· Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (ред. от 29 июня 2004 г.)
· Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»
· Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» (ред. от 01 сентября 2000 г.)
· Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение»
· Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию (ред. от 22 декабря 2004 г.)
Дополнительная:
· Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994. № 3. С. 16-24.
· Агеев А.А. Административное право и права человека // Советское государство и право. 1991. № 5. С.143-145.
План семинарского занятия по теме №7
