Д.ю.н., проф. С.Князев
к.ю.н., доц. А.Яшин
2.1. Понятие и система принципов российского избирательного права. Принципы права обладают универсальностью, высшей императивностью (обязательностью), общезначимостью. Они образуют определенную систему, для которой характерно наличие особых связей, отражающих роль и значение отдельных правовых начал для формирования и развития российского права, составляющих его отраслей и институтов.
Принципы избирательного права представляют собой основополагающие начала, являющиеся фундаментом правового регулирования избирательных отношений.
Принципы избирательного права составляют его главное содержание. Они обеспечивают механизм правового регулирования, служат критерием законности и правомерности действий граждан, их избирательных объединений, (системы) избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, судов общей юрисдикции.
Примечательно, что принципы Конституции РФ, определяющие федеративный характер государственности, с одной стороны, формируют конституционные основы федерализма и его конституционно-правовую модель, а с другой, они непосредственно взаимосвязаны с принципами, устанавливающими общее нормативно-учредительное определение форм и механизма народовластия в контексте конституционного положения о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Данное требование в значительной мере присуще (корреспондирует) принципам избирательного права.
Принципы избирательного права очерчивают основополагающие параметры, в рамках которых складывается правовой механизм регулирования избирательных отношений. Кроме того, эти принципы определяют направление развития избирательного права в качестве подотрасли конституционного права.
Развитие современного избирательного права в условиях углубления и расширения демократических начал в организации и проведении выборов делает весьма актуальной задачу формирования универсального стандарта (критериев) системы (перечня) политико-правовых и организационно-технологических принципов ротации и передачи публичной власти по итогам избирательных кампаний .
Поэтому рассмотрение системы принципов является одной из базовых характеристик избирательного права Российской Федерации.
Отметим, что реформирование российского избирательного права началось в 1993 году, с момента принятия новой Конституции Российской Федерации. Именно, Основной закон создал базу и условия, во-первых, для динамичного развертывания избирательного законодательства, нормы которого обеспечивают избирательные права граждан России, их избирательных объединений, во-вторых, для становления российского избирательного права в качестве самостоятельной подотрасли конституционного права России, очертил направление развития нынешнего динамично развивающегося избирательного права.
В этой связи принципы, на которых основывается конституционная регламентация, не только определяют параметры всего законодательного регулирования, но и призваны служить критерием оценки действующего законодательства .
К сожалению, отсутствие в Основном законе главы об избирательной системе не способствовало обозначению предельно четких ориентиров избирательной реформы, приоритетным направлением которой являлось воссоздание на новых принципах избирательного права Российской Федерации . Поэтому конституционное закрепление принципов избирательного права было минимизировано в ныне действующей Конституции России.
Определяющее значение для избирательного права Российской Федерации приобрел Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 19 сентября 1997 г. (в редакции Федерального закона от 30 марта 1999 г. ).
Напомним, что начавшаяся с принятия Основного закона реформа российского избирательного права была призвана обеспечить и гарантировать демократический и легитимный процесс свободного, равноправного волеизъявления граждан при формировании представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, способствовать построению единой и согласованной, оптимально сбалансированной и непротиворечивой избирательной системы, отражающей федеральную природу государства и гарантирующей стабильность и преемственность в деятельности выборных органов государственной и муниципальной власти . Поэтому вопрос о принципах избирательного права не может быть сведен только к субъективному праву граждан на участие в выборах и гарантиям его реализации.
Под принципами российского избирательного права следует понимать общепризнанные, базовые, универсальные начала (стандарты), отражающие демократическую природу выборов как конституционной основы народовластия, определяющие фундамент правового регулирования избирательных прав, согласованную систему гарантий, процедур, обеспечивающих императивное, честное (нефальсифицированное) проведение различных видов выборов в Российской Федерации, реализацию и защиту избирательных прав российских граждан .
Вместе с тем, в юридической литературе не выработана единая классификация принципов избирательного права.
Так, для советского периода развития избирательной системы характерным было отождествление принципов избирательного права применительно к условиям реализации гражданами субъективного права избирать и быть избранными в органы государственной власти. В качестве принципов рассматривалось исключительно участие граждан в выборах на основе общего прямого равного избирательного права при тайном голосовании.
Тем не менее, в Российской Федерации наметилась тенденция расширительного понимания принципов избирательного права, включения в их систему не только концептуальных условий участия граждан в выборах, но и фундаментальных начал избирательного процесса, отражающих демократическую природу выборов как политического института народовластия и обеспечивающих свободное и открытое участие граждан в формировании представительных основ публичной власти.
Сегодня обязательные, периодичные, своевременные (своевременно назначенные), свободные, альтернативные (состязательные), подлинные выборы - единственный законный способ делегирования власти народом, а также оптимальное средство формирования института представительной демократии, который является неразрывной составной частью современной конституционно-правовой модели российской государственности.
На основании изложенного предлагается следующая классификация принципов российского избирательного права, которая основана на их целевом предназначении в организационно-правовом механизме регулирования избирательных отношений, а также непосредственной взаимосвязи, зависимости и дополнения одних принципов другими. По этому критерию принципы избирательного права следует систематизировать по трем основным группам. Это, во-первых, принципы организации и проведения выборов; во-вторых, принципы участия граждан России в выборах; в-третьих, принципы, дополняющие (сопутствующие) две предыдущие группы.
Первую группу принципов образуют исходные (базовые) начала правового обеспечения избирательных отношений, связанные с обязательностью, периодичностью, своевременностью назначения, свободой, альтернативностью, (конкурентностью) состязательностью выборов, допустимостью различных избирательных систем, независимостью органов (избирательных комиссий), обеспечивающих проведение выборов, подлинностью (несфальсифицированностью) выборов, федеративной основой российского избирательного права, разграничением полномочий между субъектами избирательного процесса, запретом одновременного проведения выборов и референдума Российской Федерации.
Ко второй группе принципов участия граждан России в выборах следует отнести: всеобщее, равное, прямое избирательное право, а также добровольность реализации субъективных избирательных прав на основе личного и тайного голосования.
К третьей группе принципов избирательного права относятся: гласность, открытость, территориальная основа выборов, ответственность за нарушение избирательных прав граждан Российской Федерации .
Взаимосвязь каждого принципа системы избирательного права друг с другом осуществляется также, как и взаимосвязь множества различных по форме и объему сообщающихся сосудов.
2.2. Принципы организации и проведения выборов. Развитие современного российского избирательного законодательства, практика его применения, перспективы развития на рубеже XXI века, базируется на нормах Конституции России, Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также иных законах о выборах. Это позволяет сделать вывод, что в основу организации и проведения всех уровней федерального, регионального и муниципального выборов положены следующие базовые (стандарты) начала:
Обязательность выборов. Этот принцип характеризуется тем, что выборы являются обязательным (императивным) и единственным законным (легитимным) способом формирования избираемых гражданами России представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Любые иные варианты завладения выборными полномочиями противоречат Основному закону и действующему федеральному законодательству и не могут квалифицироваться иначе как нарушение основ конституционного строя Российского государства.
Обязательность выборов означает, что компетентные государственные и муниципальные органы не вправе уклоняться от принятия решения об их и проведении в установленные законодательством сроки, отменять назначенные выборы или переносить их.
Практика показывает, что обязательность назначения выборов не всегда надежно была подкреплена соответствующими юридическими гарантиями, и в особенности на уровне ряда субъектов Российской Федерации. Это нередко приводило к тому, что уклонение от назначения выборов в установленные сроки стало нередким явлением в отдельных регионах. Так, из-за несовершенства регионального избирательного законодательства в вопросах назначения выборов по состоянию на январь 1997 года в 42 субъектах Российской Федерации не были в установленные сроки проведены выборы законодательных (представительных) органов государственной власти .
Для оптимального решения этого существенного вопроса был определен в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» механизм назначения региональных выборов. Согласно ему выборы в обязательном порядке проводятся в сроки, установленные Конституцией России, федеральными законами, конституциями и законами субъектов Российской Федерации и являющиеся обязательными на всей их территории (ст. 9).
В случае, если уполномоченный на то орган не назначит выборы в сроки, установленные уставами и законами субъектов Российской Федерации, они назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий выборного органа (ст. 10 названного Закона).
В случае, если выборы не будут назначены соответствующей избирательной комиссией или избирательная комиссия отсутствует, тогда выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора должны назначаться соответствующим судом общей юрисдикции, а проведение их возлагается на избирательную комиссию, формируемую Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.
Кроме того, законодатель счел важным дополнить принцип обязательности выборов рядом гарантий. Так, положениями пункта 2 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» было закреплено, что «органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантии периодического проведения указанных выборов.
Предусмотренные федеральным законодательством судебные гарантии обязательности назначения выборов исключают любые возможности для уклонения от решения вопроса о дате их проведения.
Реализация избирательными комиссиями права назначения и проведения выборов способствует обязательному проведению избирательных кампаний, а также созданию дополнительных гарантий их организации и проведения.
Несомненно, Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» существенно расширил возможности избирательных комиссий в вопросах назначения выборов, распространив их также на проведение досрочных выборов.
Для решения этого вопроса в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 30 марта 1999 г.) предусмотрено, что в случае досрочного прекращения полномочий органа или депутатов выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий.
В целях практического применения принципа обязательности выборов важное значение имеет вопрос о возможности сочетания различных видов избирательных кампаний как друг с другом, так и с референдумом. Отметим, что принцип обязательности выборов тесно соприкасается с принципом запрета одновременного проведения выборов с проведением референдума Российской Федерации. Установление законодателем данного принципа не случайно. Тем не менее, данный принцип избирательного права не исключает возможность сочетания выборов любого уровня как с референдумом субъекта Российской Федерации, так и местным референдумом.
Тем не менее, позиция федерального законодательства по вопросу о совмещении различных видов выборов прямо не обозначена. Это порождает ситуацию, когда в зависимости от тех или иных политических условий, данный законодательный пробел восполняется при проведении избирательных кампаний взаимоисключающими друг друга способами .
Как правило, объединение избирательных кампаний вносит ощутимый позитивный эффект благодаря экономии финансовых, организационных (административных) информационных, материальных и иных ресурсов, вовлекаемых в орбиту избирательного процесса.
В частности, практика организации региональных и муниципальных выборов свидетельствует, что в целом ряде субъектов Федерации их совместное проведение стимулируется региональными законами при наличии определенных гарантий. Так, в соответствии с Законом Омской области от 18 ноября 1997 г. «О выборах в органы местного самоуправления Омской области» (ст. 6 ч. 2) в случае, если выборы в орган местного самоуправления приходятся на срок, близкий к дате проведения выборов в федеральные либо областные органы государственной власти, органы местного самоуправления, выборы в соответствующий орган местного самоуправления могут быть совмещены с этими выборами .
С принципом обязательности выборов также тесно взаимосвязан принцип подлинности (несфальсифицированности) выборов.
В этой связи можно констатировать, что принцип обязательности выборов находится во взаимодействии с другими обозначенными принципами российского избирательного права.
В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст.ст. 21 и 60) и законодательством субъектов Российской Федерации официально установленные соответствующими избирательными комиссиями итоги выборов и принятые на основании их решения обязательны для исполнения государственными органами власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Вместе с тем, практике уже известны попытки ревизии со стороны отдельных государственных органов и их должностных лиц решений избирательных комиссий об установлении результатов выборов.
Такая ситуация сложилась в Корякском автономном округе, где губернатор, проиграв на выборах 17 ноября 1996 г. двадцать процентов голосов избирателей независимому конкуренту, отменил свое же постановление о проведении выборов от 12 сентября 1996 г. Аналогичным образом развивалась ситуация и в Магаданской области, где действующий губернатор на выборах потерпел поражение, но потребовал признать результаты голосования недействительными, ссылаясь на «противоречивость» законодательства о выборах .
Периодичность выборов. Данный принцип непосредственно связан с временными рамками полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления и означает, что очередные выборы должны проводиться через определенные интервалы времени. При этом промежутки между выборами напрямую зависят от предусмотренных законодательством сроков полномочий соответствующих органов, которые в оптимальном варианте должны быть такими, чтобы, с одной стороны, обеспечивать стабильность работы выборных органов и должностных лиц, а, с другой, - гарантировать их сменяемость и предотвращать неоправданно длительное обладание выборными полномочиями одних и тех же лиц.
Принцип периодичности проведения выборов является одним из необходимых и обязательных условий их демократичности и законности. В нормах международного права закреплено, что проводимые через различные промежутки времени свободные выборы относятся к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, равных и неотъемлемых прав всех людей .
Периодичность выборов является одновременно и важной гарантией, препятствующей нелегитимному продлению срока обладания властными полномочиями на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Поэтому в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 8) прямо зафиксировано, что максимальный срок полномочий выборных региональных и муниципальных органов устанавливается законами субъектов Российской Федерации, но не должен превышать пяти лет. Эта норма совместно с указанием законодательства на фиксированные сроки назначения как очередных, так и внеочередных выборов способствует созданию надлежащего правового обеспечения периодичности выборов.
Вместе с тем, не учитывая принцип федеративной основы избирательного права, поступательно восполняя недостатки федерального законодательства в этом аспекте, нельзя лишать субъекты Российской Федерации определенной самостоятельности в регулировании, в том числе, временных параметров деятельности выборных институтов публичной власти.
Свобода выборов. Значение этого принципа организации и проведения избирательных кампаний является универсальным. Поэтому Конституция Российской Федерации (ст. 3) прямо закрепляет данный принцип на уровне Основного закона. Свобода выборов означает, что при их организации и проведении абсолютно исключается какое-либо принуждение относительно как участия в выборах, так и непосредственно голосования.
Реализация принципа свободы выборов устанавливает, что при определении их результатов не следует принимать во внимание, какой процент избирателей проголосовал. Если хотя бы один избиратель проголосовал, то выборы состоялись. Реализация принципа свободы выборов и определению результатов голосования закреплена в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации. Так, в Хабаровском крае, в Ленинградской и Волгоградской областях предусматривается, что выборы признаются состоявшимися независимо от числа избирателей, принявших в них участие.
Однако в большинстве субъектов Российской Федерации законодательство ориентировано на установление обязательного критерия явки избирателей на голосование в силу того, что в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 58) предусматривается необходимость определения минимального порога явки избирателей на всех видах выборов, проводимых в Российской Федерации.
Альтернативность выборов. Этот принцип закреплен в ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии с этой статьей в случае, если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов останется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий.
Вместе с тем, в порядке исключения закон допускает проведение голосования по одной кандидатуре на выборах депутатов органов местного самоуправления (ст. 32), а также предусматривает такую возможность при повторном голосовании на федеральных и региональных выборах (ст. 59).
Такой подход к правовому регулированию выдвижения и регистрации кандидатов призван обеспечить благоприятные предпосылки для реальной состязательности граждан на выборах.
Введение в современную модель российской избирательной системы принципа альтернативности (состязательности) способствовало нарастанию демократических процессов, отвечало зарождению действительного гражданского общества, послужило катализатором развития российского парламентаризма . Благодаря состязательности альтернативных кандидатов и партийных списков волеизъявление избирателей - граждан России - приобретает наиболее объективное выражение, учитывающее реальный характер соотношения различных сил в общественно-политической жизни страны.
К сожалению, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не содержит исчерпывающего ответа на вопрос, можно ли и при каких условиях проводить выборы на безальтернативной основе , тем самым допускается голосование в условиях отсутствия в избирательных бюллетенях альтернативных кандидатур как на общих выборах, так и при повторном голосовании не только на муниципальном, но и на федеральном и региональном уровнях.
В частности, безальтернативная основа выборов установлена и признается законодательством отдельных субъектов Российской Федерации (Республики Кабардино-Балкария, Калмыкия, Татарстан, Курганская, Ленинградская области и др.).
Тем не менее, заслуживает внимания закрепление в Уставе Читинской области (ст. 66) альтернативной основы выборов как обязательного условия правомерности их организации и проведения.
Допустимость различных избирательных систем. Основной закон и федеральное законодательство не содержат ограничений в использовании при проведении федеральных, региональных и местных выборов различных избирательных систем.
Законодательством признается правомерной организация выборов на основе и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем, их модификации (мажоритарно-пропорциональной) либо иных их вариантов. Вместе с тем, в зависимости от мнения законодателя как на федеральном, так и региональном уровнях вполне могут применяться различные варианты и пропорциональной, и мажоритарной систем. Регламентация конкретных условий организации и проведения выборов в соответствии с требованиями норм Конституции Российской Федерации остается непосредственно за Федеральным Собранием и представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Наиболее распространенными из избирательных систем являются мажоритарная, пропорциональная, смешанная, преференциальная, система отдельно (единственно) передаваемого голоса, избирательная система перебаллотировочного голосования . Как правило, на выбор той или иной избирательной системы оказывают влияние характер, социально-экономическое развитие определенной страны, конституционные принципы организации структуры и полномочий представительных органов власти, национальные, исторические и местные особенности, которые, в свою очередь, могут придавать избранной системе (системам) особую специфику.
Российское избирательное законодательство закрепляет проведение выборов федерального парламента на основе смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы и допускает использование различных видов избирательных систем как на региональном, так и муниципальном уровнях.
Высказываются мнения об отказе от пропорциональной составляющей избирательной системы при выборах федерального парламента либо максимального ограничения масштабов ее использования.
Как правило, в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации наиболее востребованной на выборах представительных органов является мажоритарная избирательная система.
Предпочтение мажоритарной системе обусловлено тем, что на региональном и муниципальном уровнях реально не сложились политические партии и общественные движения, вследствие чего проведение выборов с элементами пропорциональной системы представляется несколько искусственным и по меньшей мере преждевременным . Кроме этого, не следует забывать о том, что и при мажоритарной системе избирательные объединения, пользующиеся поддержкой избирателей, вполне могут рассчитывать на значительную долю мест в представительном органе власти. Применение смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы закреплено избирательным законодательством в отдельных субъектах Российской Федерации (Красноярский край, Свердловская область и др.).
При проведении выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации также используются различные способы правовой организации избирательных кампаний. Основное различие между ними сводится к наличию или отсутствию второго тура голосования, а также к условиям подведения итогов голосования и определения результатов выборов.
Кроме того, практика выборов в отдельных субъектах Российской Федерации показывает, что применяемая на региональном уровне модель избирательной системы страдает очевидным несовершенством. Так, законодательство Агинского Бурятского автономного округа устанавливает, что выборы главы администрации округа признаются несостоявшимися, если ни один из кандидатов не получит более пятидесяти процентов голосов. При этом второй тур голосования на выборах главы администрации изначально не предусмотрен, что превращает вопрос о результативности подобных выборов в практически неразрешимую проблему .
Характерно, что принцип допустимости различных избирательных систем, во-первых, предусматривает поиск наиболее оптимальных вариантов проведения различных выборов, во-вторых, дополняет принцип свободы выборов.
Независимость органов, осуществляющих организацию и проведение выборов. Данный принцип устанавливает, что для обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан образуются специальные органы - избирательные комиссии. При подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от государственных органов и органов местного самоуправления.
В этой связи важно отметить положения норм ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», устанавливающие, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации впервые на законодательном уровне закреплены в качестве государственных органов, не входящих в ни систему органов законодательной (представительной), ни исполнительной, ни судебной власти.
Тем не менее следует напомнить, что принцип формирования Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации является вторичным по отношению к принципу федеральной основы избирательного права.
Система избирательных комиссий обеспечивает в максимальной степени фактическое осуществление организации и проведения выборов на всех уровнях власти и местного самоуправления.
Кроме того, избирательные комиссии осуществляют контроль за соблюдением избирательных прав граждан России, распределяют средства, выделенные на финансовое обеспечение выборов, и контролируют их целевое использование, осуществляют составление списков избирателей, регистрируют кандидатов и их доверенных лиц, контролируют соблюдение равных правовых условий участия избирателей и кандидатов в предвыборной агитации, устанавливают итоги выборов, а также осуществляют иные полномочия в соответствии с действующим законодательством. При этом решения избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми государственными и негосударственными организациями, их должностными лицами и гражданами.
Вместе с тем, на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, организации, предприятия с государственным участием, а также их должностные лица согласно ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» возложена обязанность оказывать содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий, в частности, предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в срок, установленный федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Формирование избирательных комиссий реализуется на основе предложений избирательных объединений (блоков), общественных объединений, органов местного самоуправления, собраний избирателей по месту работы, службы, учебы и жительства в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уставами (положениями) о местном самоуправлении.
Отметим, что при формировании избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы власти правом предлагать кандидатуры наделены также соответствующие избирательные комиссии предыдущего созыва. Данное положение Федерального закона (ст. 23) создает условия как для формирования избирательных комиссий, так и обеспечения преемственности их эффективной деятельности.
Срок полномочий избирательных комиссий соответственно уровню выборов, как правило, определяется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации действует на постоянной основе и срок ее полномочий составляет четыре года. Также на постоянной основе действуют избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, а срок их полномочий устанавливается законами субъектов Российской Федерации, но не может быть более пяти лет и менее срока полномочий соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти.
Законом субъекта Российской Федерации или уставом муниципального образования может быть предусмотрена постоянная основа деятельности и территориальных избирательных комиссий, срок полномочий которых в этом случае также не может быть более пяти лет и менее срока полномочий соответствующего представительного органа местного самоуправления.
Окружные избирательные комиссии обладают своими полномочиями до назначения даты новых выборов.
Сроки полномочий участковых избирательных комиссий истекают, как правило, после официального опубликования итогов выборов.
К тому же, в федеральном и региональном законодательстве установлены положения о досрочном прекращении полномочий избирательных комиссий. В частности, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 25) предусматривает, что в случае нарушения избирательных прав граждан избирательные комиссии любого уровня, за исключением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, могут быть расформированы по решению соответствующего суда общей юрисдикции. Более подробно вопросы, касающиеся системы, правового статуса, порядка формирования, компетенции избирательных комиссий рассмотрены в §5 главы 2 данного лекционного курса.
2.3. Принципы участия российских граждан в выборах. Принципы реализации гражданами права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, непосредственно закрепленные федеральным законодательством, имеют универсальное значение для всех видов выборов в Российской Федерации. В этой связи, исчерпывающе четкое и непротиворечивое содержательное определение форм участия граждан во всех видах выборов, проводимых в Российской Федерации, является одним из основополагающих направлений правового обеспечения представительных основ государственной и муниципальной демократии.
Ныне, гарантируя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, Конституция Российской Федерации в статье 32 прямо не оговаривает основных принципов его реализации, обязательных на всех выборах, проводимых в Российской Федерации. Примечательно, что исключение в Конституции России (ст. 81) сделано в отношении выборов Президента Российской Федерации, которые проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
В соответствии с подпунктом «в» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., принятого Генеральной Ассамблеей ООН, каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего, равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей . Рассмотрение этого и иных ратифицированных Российской Федерацией пактов и конвенций о правах человека позволяет сделать вывод, что хотя принципы участия граждан в выборах воспроизводятся на конституционном уровне применительно только к выборам Президента России, тем не менее они, являясь неотрывной частью общепринятых международных избирательных стандартов, в равной степени обязательных для всех выборов в Российской Федерации .
Принципы участия граждан России в выборах (избирательном процессе), обязательные для всех видов выборов, закреплены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принятом Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 5 сентября 1997 г. (в ред. Федерального закона от 30 марта 1999 г.).
Согласно ст. 3 указанного Федерального закона участие гражданина в выборах является свободным, добровольным и реализуется на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Это положение универсально и относится ко всем видам выборов и регламентируется в иных федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации.
Всеобщее избирательное право граждан означает, что гражданин России, достигший возраста 18 лет, вправе избирать, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях, а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации - быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Кроме того, реализация избирательных прав не зависит от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств .
Особое значение для обеспечения всеобщности избирательных прав граждан и гарантируемых законом пределов их реализации имеет вопрос об избирательных цензах, представляющих собой установленные законодательством ограничения активного и пассивного избирательного права, обусловленные теми или иными обстоятельствами. Избирательное законодательство Российской Федерации закрепляет существование лишь возрастного ценза и ценза оседлости (ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Поэтому в тех случаях, когда законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований предусматривают в качестве обязательных условий обладания избирательным правом на региональных и муниципальных выборах языковые, образовательные и иные избирательные цензы, подобные нормы противоречат положениям федерального законодательства. Эти ограничения всеобщего избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не должны подлежать применению.
Выделим некоторые составляющие возрастного избирательного ценза граждан России.
Во-первых, дополнительные возрастные ограничения участия граждан России в выборах могут устанавливаться только в отношении пассивного избирательного права.
Во-вторых, устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, 30 лет - на выборах главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и 21 год - на выборах в органы местного самоуправления.
В-третьих, установление максимального возраста кандидата, по достижению которого он утрачивает право быть избранным в государственные органы субъекта Российской Федерации, либо в органы муниципального уровня, не допускается. При этом не исключается подобная возможность применительно к федеральным выборам.
В-четвертых, закрепление возрастного ценза на выборах в органы местного самоуправления допускается лишь законами субъектов Российской Федерации в соответствии с условиями, предусмотренными федеральным законом.
Кроме того, установление дополнительных условий реализации пассивного избирательного права, связанных с достижением гражданином определенного возраста, является правом, а не обязанностью представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации.
Избирательным законодательством как в отношении пассивного, так и активного избирательного права закреплен ценз оседлости. Согласно требованиям норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 4) федеральными конституционными законами и федеральными законами могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином активного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории. Тем не менее, данные условия не могут содержать какие-либо требования относительно продолжительности и сроков такого проживания, а законы субъектов Российской Федерации должны предусматривать предоставление активного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления всем гражданам, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего субъекта Федерации или муниципального образования. Таким образом, действующее законодательство в решении вопроса об обладании гражданином активным избирательным правом исходит из самого факта постоянного или преимущественного проживания на определенной территории, не указывая иных условий.
Установление ценза оседлости в отношении пассивного избирательного права согласно федеральному законодательству может осуществляться Конституцией Российской Федерации. Реализуя эту норму статья 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет, что установление федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина на территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права, не допускается. И хотя в законе отсутствует прямое упоминание о невозможности закрепления аналогичных ограничений в федеральных конституционных законах и уставах муниципальных образований, видно, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» исходит из того, что ценз оседлости в отношении пассивного избирательного права может являться следствием исключительно конституционных положений. Исходя из этого правом быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления обладают все граждане Российской Федерации, независимо от места их проживания, если иное прямо не предусмотрено Конституцией России. На конституционном уровне какие-либо ограничения пассивного избирательного права граждан России, за исключением президентских выборов, не допускаются.
Характерно, что с всеобщим избирательным правом граждан России взаимосвязан вопрос о предоставлении возможности участия в муниципальных выборах иностранным гражданам. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 18) впервые в российской истории предусмотрел, что в списки избирателей на выборах в органы местного самоуправления в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации включаются иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет и постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся указанные выборы. Признание за иностранцами права голосования на муниципальных выборах вполне согласуется с провозглашением Конституции Российской Федерации (ст. 2) в качестве высшей ценности человека, его прав и свобод, отвечает негосударственной природе муниципальной деятельности и учитывает опыт целого ряда стран, в которых самоуправление не считается прерогативой граждан и распространяется на проживающих на территории муниципальных образований иностранцев и лиц без гражданства .
Равное избирательное право означает, что граждане участвуют в выборах на равных основаниях, и обеспечивается тем, что все избиратели обладают одинаковыми с юридической точки зрения возможностями для выдвижения кандидатов, имеют равные условия для голосования, на одних и тех же правовых основаниях участвуют в предвыборной агитации. Равенство на выборах достигается прежде всего тем, что избиратель может быть включен в списки только по одному избирательному участку и участвовать в голосовании только один раз. Каждому гражданину России выдается одинаковое количество бюллетеней, а его волеизъявление имеет такое же значение, как и волеизъявления других граждан Российской Федерации.
Существенное значение для обеспечения равенства избирательных прав граждан имеет и указание законодательства на то, что образуемые для проведения выборов избирательные округа должны быть примерно равными по численности избирателей.
До принятия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» законодательство не содержало запрета на одновременное выдвижение одного и того же гражданина кандидатом по нескольким избирательным округам. Однако в настоящее время это принципиально невозможно, так как ст. 32 данного закона прямо предусматривает, что кандидат может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу. Единственное исключение допускается в отношении регистрации кандидата, одновременно выдвинутого избирательным объединением (блоком) на одних и тех же выборах в одномандатном избирательном округе и в списке кандидатов. Представляется, что закрепленная федеральным законом возможность однократной регистрации кандидата отвечает принципу равного избирательного права и препятствует злоупотреблению правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в ущерб избирательным правам других граждан Российской Федерации.
Прямое избирательное право подразумевает, что граждане России голосуют на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления за или против кандидатов непосредственно. Любые формы косвенных выборов противоречат федеральному законодательству и не могут иметь место при формировании представительных основ государственной и муниципальной власти. Не допускается также проведение многостепенных выборов, при которых граждане избирают лишь нижнюю ступень органов местного самоуправления, а члены вышестоящих муниципальных и государственных органов избираются нижестоящими органами власти.
Проведение многостепенных выборов противоречит не только прямому избирательному праву граждан России, но и расходится с тем, что в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.
Говоря о принципе прямого избирательного права нельзя не отметить, что нередко он отождествляется не только с непосредственным, но и личным участием каждого гражданина в выборах . Действительно, ст. 52 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предписывает, что каждый избиратель голосует лично, а голосование за других избирателей не допускается.
Тайное голосование исключает возможность какого-либо контроля со стороны любых органов или должностных лиц, а также общественных объединений и граждан за волеизъявлением избирателей. Поэтому законодательство рассматривает соблюдение тайны голосования как одну из первостепенных обязанностей избирательных комиссий, в том числе при досрочном голосовании и при голосовании вне помещений избирательных участков. Этим целям отвечает целый ряд организационных правил и гарантий их обеспечения, содержащихся в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иных федеральных и региональных законах. За нарушение тайны голосования предусматривается административная (ст. 401 КоАП РСФСР) либо уголовная (ст. 141 УК РФ) ответственность. Вместе с тем, следует заметить, что только данными традиционными видами юридической ответственности законодательство не ограничивается. Нельзя забывать и о собственных санкциях избирательного законодательства, которые предусматривают возможность отмены результатов выборов по решению суда в случае нарушений избирательных прав граждан России, в том числе касающихся соблюдения тайны волеизъявления избирателей при всех видах голосования.
Добровольность участия в выборах предполагает право избирателя самому решить вопрос о целесообразности и необходимости голосования, исключает какую-либо обязательность избирательных действий. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» участие гражданина в выборах является свободным и добровольным. Значение этого принципа для организации и проведения различных избирательных кампаний имеет существенное значение. Не случайно Конституция Российской Федерации (ст. 3) в настоящее время закрепляет в качестве основополагающего универсального принципа реализации избирательных прав граждан исключительно свободу выборов.
Свобода выборов подразумевает, что при их организации и проведении абсолютно исключается какое-либо воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также оказать давление на результаты его волеизъявления. Свободное избирательное право и добровольность участия в выборах являются в современных условиях одним из краеугольных камней российской избирательной политики и практики.
Оценивая всю совокупность принципов, положенных в основу современного российского избирательного права, нельзя не признать, что они отражают демократическую природу выборов как одного из главных конституционных институтов народовластия и, как следствие, призваны служить безусловными ориентирами в организации и проведении федеральных, региональных и муниципальных выборов в Российской Федерации. Только приоритетное следование им со стороны избирателей, кандидатов, избирательных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, судов общей юрисдикции и других участников избирательного процесса способно предотвратить при проведении избирательных кампаний возникновение неразрешимых юридических коллизий и сделать процесс передачи государственной и муниципальной власти посредством выборов легитимным, гармоничным, последовательным, нефальсифицированным и необратимым.
1 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Отв. ред. - А.В. Иванченко. - М., 1999. С. 16.
2 См.: Ковачев Д. А. Конституционный принцип: его понятие, реальность и фиктивность // Журнал российского права. - М., 1997. N9. С.77; Златопольский Д. Л. О сущности Конституции // Журнал российского права. - М., 1997. N10. С. 64.
3 Яшин А. А. Конституционно-правовые основы участия молодежи в голосовании (выборах и референдумах). Диссертация на соискание ученой степени канд.юрид.наук. - М., 1997. С.21; Постников А. Е. Система избирательного законодательства в Российской Федерации. Диссертация в форме научного доклада на соискание ученой степени докт.юрид.наук. - М., 1997. С. 4.
4 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N14. Ст. 1653.
5 Веденеев Ю. А. Новое избирательное право Российской Федерации: проблемы развития и механизм реформирования. // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1997. N2. С. 78-79.
6 Князев С. Д. Принципы российского избирательного права // Правоведение. 1998. N2. С. 21-22; Яшин А. А. Выборы и партии в регионах России: Сб.учебных материалов по курсу Политическая регионалистика. - М., СПб, 2000. С. 44.
7 Яшин А. А. Конституционно-правовые основы участия молодежи в голосовании (выборах и референдумах). Диссертация на соискание ученой степени канд.юр.наук. - М., 1997. С. 61; Матейкович М. С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Монография. - Тюмень, 1999. С. 63. Третья группа принципов избирательного права нами рассматриваться не будет, т.к. она достаточно полно раскрыта в юридической литературе.
8 Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. - М., 1997. С. 75.
9 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N42. Ст. 5005.
10 Петров Г.М. О гарантиях прав участников избирательного процесса при совмещении выборов // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. - М., 1997. N3. С. 89-91.
11 Муниципальное право Омской области. Сборник нормативных правовых актов и документов. Составитель А.Н. Костюков. - Омск, 1998. С. 149-173.
12 Шатилов А., Нечаев В. Региональные выборы. Особенности технологии и характер предпочтений // Свободная мысль. - М., 1997. N6. С. 62.
13 Статья 5.1 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г. Международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. Вып. 2. - М., 1993. С. 296.
14 Кабышев В.Т. Конституционная система власти в современной России // Вестник Саратовской государственной академии права. - Саратов, 1998. N3. С. 7-8.
15 Шергин В. П. О законодательных особенностях установления результатов выборов глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. - М., 1997. N2. С. 106.
16 Подробнее об этом см.: Маклаков В. В. Избирательное право стран - членов Европейских сообществ. Справочник. - М., 1992; Шишкина Н. Э. Избирательные системы (практика зарубежных стран). - Иркутск, 1993; Постников А. Е. Избирательное право России. - М., 1996. С. 39-49; Арановский К. В. Курс лекций по государственному праву зарубежных стран. Сравнительное государствоведение. - Владивосток, 1996. С. 269-277; Лысенко В. И. Представительные начала и избирательные системы в контексте правового регулирования избирательного процесса // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. - М., 1997. N3. С. 76-88.
17 Штань С. И. Правовой статус города - административного центра субъекта Российской Федерации (по материалам городов Сибири и Урала). Автореф. канд. дисс. - Томск, 1999. С. 18.
18 Шатилов А., Нечаев В. Региональные выборы. Особенности технологии и характер предпочтений // Свободная мысль. - М., 1997. N6. С. 62.
19 СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. - М., 1989. С. 310-311.
20 Гаврилов В. В. Принятие ООН актов о правах человека и международный механизм их имплементации. Автореф. канд. дисс. - Казань, 1994. С. 3-4; Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. - М., 1997. С. 61; Тихомиров Ю. А. О коллизионном праве // Журнал российского права. - М., 1997. N2. С. 52; Пшеничнов М. А. Конституция России и международное право: проблемы взаимодействия. Автореф. канд. дисс. - Н. Новгород, 1998. С. 19.
21 Яшин А.А. Всеобщее избирательное право. Юридический справочно-информационный сборник. Календарь избирателя. - М., 1998. С. 95-96.
22 Арановский К.В. Курс лекций по государственному праву зарубежных стран. Сравнительное государствоведение. - Владивосток, 1996. - C. 408; Яшин А. А. Равное избирательное право. Юридический справочно-информационный сборник. Календарь выборов. - М., 1998. С. 97-99.
23 Устав Иркутской области. Научно-практический комментарий. - Иркутск, 1995. C. 16; Игнатенко В. В., Штурнев А. Е. Законодательство о выборах и референдуме. Основные понятия и термины. - Иркутск, 1998. С. 68.
Конституционно - правовые принципы избирательного права - это его основополагающие нормы, в которых в концентрированном виде выражается демократическое содержание избирательного права.
Принципы избирательного права представляют собой исходные правовые предписания, в соответствии с которыми строится правовое регулирование избирательных отношений на всех его стадиях от правотворчества в сфере избирательного права (принимаемые в Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты должны опираться на эти принципы) до реализации избирательно-правовых норм (участники избирательно-правовых отношений в
процессе осуществления своих прав и обязанностей, применения норм избирательного права должны сообразовывать свои действия с принципами избирательного права).
Принцип всеобщего избирательного права раскрывается в ст. 4 Федерального закона РФ «Об основных гарантиях...», где говорится о том, что граждане имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления по достижении определенного возраста независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Этому принципу не противоречит установление в ст. 32 Конституции Российской Федерации, на не участие в выборах граждан, признанных судом недееспособными, а также граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда.
Право на обладание субъективным избирательным правом, как и любым другим политическим (гражданским) конституционным правом, связывается с принадлежностью к гражданству Российской Федерации.
В Российской Федерации Федеральным законом «Об основных гарантиях...» впервые иностранцам предоставлена возможность принимать участие в выборах при определенных условиях. Согласно части 10 ст. 4 закона в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации. Это относится к гражданам Армении (право участия в местном референдуме), Белоруссия, Казахстан и Киргизия (право участия в муниципальных выборах).
Условием реализации избирательного права является достижение определенного возраста (возрастной ценз). Граждане вправе реализовывать свое активное избирательное право (право избирать) с восемнадцатилетнего возраста наступления общей конституционной дееспособности. Возрастной ценз пассивного избирательного права (права быть избранным) устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Он различен в зависимости от вида органа, должности, в который (на которую) избирается гражданин.
Так, согласно ст. 81 и 97 Конституции Российской Федерации, Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин не моложе 35 лет, а депутатом Государственной Думы - гражданин, достигший 21 года. Федеральным законом РФ «Об основных гарантиях...» установлено, что минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.
В отношении пассивного избирательного права ограничения, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Так, Президентом Российской Федерации может стать гражданин, постоянно проживающий на территории Российской Федерации не менее 10 лет (ст. 81 Конституции Российской Федерации).
Законодательством в качестве ограничения пассивного избирательного права предусмотрен также ценз неизбираемости, т.е. невозможности для лица баллотироваться кандидатом. В соответствии со ст. 81 Конституции Российской Федерации одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд.
Принцип равного избирательного права означает, что граждане участвуют в выборах на равных основаниях. В отношении активного избирательного права равенство избирателей достигается двумя способами. Во-первых, каждому избирателю предоставляется равное количество голосов (в одномандатном округе - один голос, в многомандатном - количество голосов, равное числу распределяемых мандатов). Избиратель не может быть включен более чем в один список избирателей и соответственно участвует в голосовании только один раз. Во-вторых, на выборах образуются примерно равные по численности избирателей избирательные округа. Таким образом, достигается «одинаковый вес» голосов избирателей. Основные требования по образованию избирательных округов при проведении выборов в Российской Федерации содержатся ст. 18 Федерального закона РФ «Об основных гарантиях...».
В отношении пассивного избирательного права принцип равенства означает предоставление равных возможностей для регистрации кандидатов, равенство статуса зарегистрированных кандидатов, одинаковый максимальный размер избирательных фондов, равенство условий при проведении предвыборной агитации.
Принцип прямого избирательного права означает, что избиратели голосуют на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления непосредственно. Данный принцип получил свое закрепление в ст. 3 Федерального закона РФ «Об основных гарантиях...» и распространяется на все виды выборов в Российской Федерации.
Принцип тайного голосования предполагает недопустимость какого-либо контроля за волеизъявлением избирателя. Для обеспечения тайны голосования избирательные бюллетени не нумеруются (не маркируются иным образом, позволяющим определить принадлежность бюллетеня конкретному избирателю), избирателю предоставляется возможность заполнить бюллетень для голосования в специально оборудованной кабине, в которой не допускается присутствие посторонних лиц. Избиратель голосует лично, голосование за других лиц не допускается.
Принцип свободных выборов означает, что граждане участвуют в выборах добровольно без какого-либо принуждения со стороны государства. В соответствии с ч. 3 ст. 3 Федерального закона РФ «Об основных гарантиях...» участие гражданина в выборах является свободным и добровольным.
Избирательное законодательство может предусматривать признание выборов состоявшимися вне зависимости от числа избирателей, принявших участие в голосовании или же устанавливать минимальный процент избирателей, участие которых необходимо для признания выборов состоявшимися. При проведении выборов Президента Российской Федерации, выборы признаются не состоявшимися, если в них приняло участие менее половины избирателей, включенных в списки избирателей.
Неучастие избирателей в выборах в мировой практике получило название «абсентеизм» . Принцип свободных выборов помимо добровольного участия предполагает наличие у избирателя свободы выбора при голосовании. Это обеспечивается альтернативностью выборов, а также всем демократическим конституционным строем государства, в котором свобода личности закрепляется как высшая ценность, признаются и обеспечиваются права на свободу собрания и объединения, свободу мысли, слова, информации.
К принципам организации и проведения выборов относятся:
принцип периодичности и обязательности проведения выборов, которыйозначает, что выборные органы осуществляют свои полномочия в течение определенного срока, по окончании которого обязательно должны быть проведены новые выборы. Срок полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления устанавливается соответственно Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Устанавливаемый срок полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также срок полномочий однократно избранных депутатов не может быть более пяти лет. Изменение (продление или сокращение) срока полномочий действующих органов или депутатов не допускается (ст. 8 Федерального закона РФ «Об основных гарантиях...»), за исключением случая, установленного пунктами 6 и 9 статьи 81.1 Федерального закона РФ «Об основных гарантиях …»
Организационно-правовым выражением принципа обязательности проведения выборов являются порядок и сроки назначения выборов. В частности, решение о назначении выборов в федеральный орган государственной власти должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов в орган государственной власти субъекта Российской Федерации должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов в орган местного самоуправления должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования.
Также, в соответствии со ст. 10 Федерального закона РФ «Об основных гарантиях...» выборы назначаются уполномоченными на то органами или должностными лицами в соответствии со сроками, закрепленными в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах, федеральных законах, конституциях, уставах, законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований, и проводятся избирательными комиссиями. В случае если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в установленные сроки, а также при отсутствии уполномоченного на то органа или должностного лица выборы назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией. В случаях, если уполномоченный на то орган или должностное лицо, либо соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный срок выборы, а также, если соответствующая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном Федеральным законом РФ «Об основных гарантиях...», выборы по заявлению избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются соответствующим судом общей юрисдикции.
Открытость и гласность выборов относятся к универсальным принципам организации выборных институтов публичной власти. Федеральное избирательное законодательство содержит совокупность норм, обеспечивающих реализацию данного принципа в деятельности избирательных комиссий на всех стадиях избирательного процесса, а также открытость и гласность избирательных компаний для всех участников избирательного процесса кандидатов, избирательных объединений, блоков, избирателей. Так, гласность обеспечивается, в частности, введением в избирательный процесс института наблюдателей, требованием закона о систематической публикации в средствах массовой информации сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, обязательность официальной публикации полных данных о результатах выборов в объеме данных протоколов избирательных комиссий всех уровней.
Альтернативность выборов означает, что на один мандат претендуют как минимум два кандидата. Принцип альтернативности выборов получил свое закрепление частями 33 и 35 статьи 38 Федерального закона РФ «Об основных гарантиях...», в соответствии с которыми, если ко дню голосования в одномандатном (многомандатном) избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему либо если в едином избирательном округе будет зарегистрирован только один кандидат, список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного кандидата, списка кандидатов, голосование в таком избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий.
Исключением является, если в одномандатном или едином избирательном округе окажется зарегистрированным один кандидат, голосование по одной кандидатуре допускается при проведении повторного голосования, а также (если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации) на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований. При этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании.
Принцип подлинных выборов означает, что выборы должны выявлять свободно выраженную волю народа и приводить к ее осуществлению. Политическая воля избирателей, выражаемая ими при голосовании, формируется различными путями в период между выборами - благодаря деятельности политических партий, государственных органов, и непосредственно в течение избирательной кампании - с помощью предвыборных программ кандидатов и избирательных объединений, их предвыборной агитации.
Средством обеспечения этого принципа, помимо требований альтернативности выборов, тайного голосования, является информирование политическими силами, борющимися на выборах, избирателей о своих взглядах, программах, проведение ими предвыборной агитации.
К основным принципам избирательного процесса относятся такие принципы, как осуществление организации и проведения выборов специально создаваемыми независимыми органами - избирательными комиссиями, непрерывность и поступательность, законность, гласность (открытость) избирательного процесса, равноправие однопорядковых субъектов избирательного процесса, документальность избирательного процесса.
Принципы права согласно общетеоретической характеристике данной категории представляют собой исходные начала правового регулирования общественных отношений. При этом выделяют общие принципы права, характерные для регулирования отношений, независимо от их отраслевой принадлежности, а также принципы отраслей и институтов, выражающие основные начала регулирования, обусловленные его предметом и спецификой субъектного состава.
При теоретическом анализе принципов права и его внутрисистемных образований (отраслей и институтов) их вербальное обозначение и содержание выводится обычно из текстов законодательства, даже если последние не содержат прямого указания, что то или иное положение выступает в качестве принципа. Определение заключенного в тексте правовой нормы установления как принципа обусловлено его значимостью для функционирования соответствующей юридической конструкции и ее подчиненностью требованиям такого установления. Однако то обстоятельство, что не каждый принцип обозначен в качестве такового законодателем, создает определенную вариативность в подходах к их теоретическому анализу и не исключает определенные расхождения в формулировках.
Принципы избирательного права в основном закреплены законодательно и обозначены в статье 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» как принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдума. По своему содержанию они соответствуют положениям Конституции и международным стандартам непосредственной демократии.
Гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а в референдуме - на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Принцип всеобщего избирательного права и права на участия в референдуме конкретизирован в статье 1 указанного Федерального закона, согласно которой гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, голосовать на референдуме, а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, - быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Гражданин Российской Федерации, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях, других действиях по подготовке и проведению референдума.
Гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.
Также не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:
Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления. Законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа.
Так, гражданин Российской Федерации, проживающий за пределами ее территории, обладает всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, а также обладает в полном объеме правом на участие в референдуме Российской Федерации. Дипломатические представительства, консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать содействие гражданину Российской Федерации в реализации установленных настоящим Федеральным законом, иным федеральным законом избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и права на участие в референдуме Российской Федерации.
Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина Российской Федерации на данной территории, устанавливаются только Конституцией Российской Федерации.
Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд. Уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд.
При наличии в отношении гражданина Российской Федерации вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока.
Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на день голосования на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и в органы местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.
На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.
Принцип равного избирательного права заключается в установлении для граждан равных оснований участия в выборах и референдуме. Если на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос.
Принцип прямого избирательного права означает, что граждане голосуют на выборах и референдумах соответственно за кандидатов (списки кандидатов), а в случаях, предусмотренных законом, - за или против кандидата, за вынесенные на референдумы вопросы или против них непосредственно.
В соответствии со статьей 7 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» голосование на выборах и референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина, что отражает содержание принципа тайного голосования .
Выборы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, депутатов этих органов являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов. В данном положении статьи 9 указанного Федерального закона отражено содержание принципов обязательности и периодичности выборов .
Статья 3 указанного Федерального закона закрепляет принцип независимости органов (комиссий), организующих и проводящих выборы и референдум . Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.
Кроме того, статья 3 закрепляет принцип открытости и гласности в осуществлении комиссиями деятельности по подготовке и проведению выборов, референдума, подсчете голосов, установлению итогов голосования, определению результатов выборов и референдума.
В науке конституционного права укоренилась точка зрения о двух значениях понятия «избирательное право».
В объективном значении избирательное право представляет собой систему юридических норм, регулирующих порядок формирования выборных органов государства, муниципальных органов. В зависимости от предпочтений специалистов-государствоведов данную совокупность норм именуют подотраслью конституционного права либо ее правовым институтом. Отдельные авторы, принимая во внимание значение и объем нормативного массива о выборах, склонны полагать, что избирательное право есть самостоятельная отрасль национального права России 1 .
Будучи полновесным нормативным образованием, избирательное право обладает разветвленной внутренней структурой. Ее элементами являются самостоятельные институты, нацеленные на регулирование различных этапов выборного процесса и определение юридического статуса его участников. Первая группа - этапные институты регламентируют процедуру избирательного процесса (от назначения выборов до порядка голосования и установления результатов). Вторая группа - статусные институты раскрывают определение правосубъектности участников выборного процесса (статус избирателей, кандидатов, избирательных объединений и блоков, избирательных комиссий, доверенных лиц и т.д.) 2 .
В субъективном значении избирательное право распадается на право избирать (активное избирательное право), открывающее гражданину возможность голосовать за кандидата, которого он считает достойным, либо голосовать против всех; право быть избранным (пассивное избирательное право), предоставляющее лицу возможность участия в выборах в качестве кандидата.
Один и тот же человек на выборах определенного уровня может одновременно реализовать свое право избирать и быть избранным. Сентенция «гражданином быть нелегко» как нельзя лучше подходит для целей осуществления активного и пассивного избирательного права. Одного желания здесь недостаточно. Нужно, что называется, соответствовать требованиям. Конституция РФ формулирует их: наличие гражданства (ч. 1, 2 ст. 32); достижение возраста, с которым связывается возможность осуществлять права и обязанности (ст. 60). Иначе говоря, обладание активным и пассивным избирательным правом допустимо только при наличии законодательно установленных оснований.
Практическое применение норм о выборах побудило более глубоко взглянуть на некоторые нюансы права избирать и быть избранным, определить, по выражению судьи Конституционного Суда РФ Н.С. Бондаря, баланс между ценностями активного и пассивного избирательного права 1 .
Вот один из этих нюансов. Никогда прежде индивидуальный характер избирательного права не подвергался сомнению. Как известно, это право сугубо индивидуальное, строго персонифицированное. Но всегда ли это правило действует безотказно? В споре по поводу п. 11 ст. 51 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. 2 Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК) попыталась опровергнуть этот постулат, настаивая на том, что при определенных условиях избирательное право носит коллективный характер. Речь идет о праве, содержащемся в оспариваемой норме, согласно которому ЦИК отказывал в регистрации федерального списка кандидатов либо отменял эту регистрацию в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших три первые места в общефедеральной части списка. Доказывая правомерность такого подхода, ЦИК выдвинула систему аргументов, главным из которых стал следующий: члены федерального списка кандидатов обладают коллективными правами и несут коллективную ответственность. Каждый из участников списка выступает как представитель политического целого (избирательного объединения или блока), приобретая тем самым не индивидуальные, а. коллективные права. Именно при таких «нестандартных» условиях, считает Председатель ЦИК А.А. Вешняков, «судьба федерального списка кандидатов должна быть единой, а не отстраненной от персоналий кандидатов, входящих в него» 1 .
Еще одна особенность касается баланса активного и пассивного избирательного права. Ограничение пассивного избирательного права одного из кандидатов не должно повлечь ущемление избирательных прав других кандидатов, что очень важно для активного избирательного права граждан. Эта точка зрения стала доминирующей. Она неоднократно встречается в решениях Конституционного Суда РФ по делам, касающимся избирательной тематики. Например, в названном постановлении от 15 января 2001 г. отмечается, что незаконное лишение гражданина возможности участвовать в выборах в качестве кандидата приводит к искажению характера выборов как свободных не только для кандидата, но и для избирателей. Здесь примечательны два момента. Первый - незаконное ограничение пассивного избирательного права неизбежно ведет к умалению свободы волеизъявления избирателей, поскольку они в этом случае лишены права голосовать за любого из законно выдвинутых кандидатов. Второй - восстановление нарушенного пассивного избирательного права не может быть интерпретировано как нарушение активного избирательного права граждан, принявших участие в голосовании, а напротив, служит его защитой. Такая защита, по мнению Конституционного Суда, должна быть эффективной, когда нарушения права быть избранным выявляются не только до начала голосования, но и впоследствии. Защита избирательного права не исключает также в качестве способа восстановления права - отмену итогов голосования, результатов выборов, с тем чтобы обеспечивались подлинно свободные выборы. Всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании - универсальные принципы участия граждан в выборах. К принципам этой группы можно также отнести свободное и добровольное участие гражданина в избирательной кампании. К числу принципов, характеризующих организацию и проведение выборов, относятся их обязательность, периодичность, альтернативность, состязательность и гласность. Такая классификация принципов избирательного права в различных вариантах встречается в литературе. По нашему мнению, современное избирательное законодательство ориентирует в большей степени на то, что свободные выборы выражают характер участия гражданина в избирательной кампании 1 .
Всеобщее избирательное право означает участие в выборах всех граждан Российской Федерации при минимуме ограничительных цензов, не подлежащих расширительному толкованию. Для раскрытия содержания названного принципа законодатель использует метод негативного определения: в законодательстве о выборах формулируются ограничительные избирательные цензы.
1. Иностранные граждане и лица без гражданства. Начиная с 1997 г. избирательное законодательство России содержит право иностранных граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на муниципальных выборах на условиях, идентичных для граждан России. Такое право реализуется иностранными гражданами на основании международных договоров Российской Федерации. Во все иные уровни власти путь для иностранцев, лиц без гражданства закрыт. Более того, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. запрещает им осуществлять деятельность, способствующую или препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, достижению определенного результата на выборах (п. 6 ст. 3).
Активным и пассивным избирательным правом обладают граждане Российской Федерации, имеющие гражданство другого государства, что следует из ч. 2 ст. 62 Конституции РФ. Двойное или множественное гражданство не служит препятствием для участия их носителей в выборах.
2. Возрастной ценз. Федеральный законодатель, определяя в качестве условия обладания активным избирательным правом для выборов любого уровня достижение 18-летнего возраста, применительно к пассивному избирательному праву вводит лишь минимальные возрастные пределы, которые субъекты Федерации превышать не могут. В соответствии с п. 8 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. допускаемый минимальный возраст кандидата не может превышать на день голосования 21 год на выборах в законодательный орган государственной власти субъекта Федерации; 30 лет на выборах высшего должностного лица региона; 21 год на выборах в органы местного самоуправления. Вместе с тем субъектам Федерации разрешено устанавливать дополнительные условия реализации права быть избранным, связанные с достижением гражданином определенного - возраста. Это означает, что минимальные возрастные пределы, определенные законами субъектов Федерации, могут быть менее 21 года и 30 лет соответственно, но ни в коем случае не более этих пределов. Федеральное законодательство запрещает установление максимального возраста кандидата.
Применительно к активному избирательному праву никаких расхождений с указанной конституционной нормой нет. Что касается пассивного избирательного права, то законодательное установление возрастных цензов продиктовано требованиями жизненного опыта, зрелости взглядов и мышления претендентов на выборные должности. На наш взгляд, такая мера себя полностью оправдывает, тем более что речь идет о самых минимальных возрастных ограничениях права быть избранным. Хотя, Возможно, что ради юридической чистоты соответствующие оговорки в Основном Законе страны и должны были быть сделаны. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. разрешил еще один вопрос, не единожды возникавший в избирательной практике. Вправе ли гражданин, которому на день голосования исполняется 18 лет, участвовать в сборе подписей в поддержку кандидата или распространять агитационные материалы? Прежде однозначного решения подобная ситуация не находила. Однако сейчас эта категория граждан вправе участвовать во всех предусмотренных законом и проводимых законными методами избирательных действиях.
3. Факт постоянного или преимущественного проживания на определенной территории. Он не имеет значения при реализации права быть избранным. Согласно закону ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина, включая требования к продолжительности и сроку его проживания, устанавливаются только Конституцией РФ. В данном отношении речь идет исключительно о ч. 2 ст. 81 Основного Закона, позволяющей баллотироваться на должность Президента РФ гражданам, постоянно проживающим в России не менее 10 лет. Вот почему подобные ограничения применительно к кандидатам на иные выборные должности, в депутаты органов государственной власти и местного самоуправления расцениваются как противоречащие Конституции РФ. Правда, при этом встречаются оценки, идущие вразрез с доминирующей точкой зрения. Вновь сошлемся на мнение судьи Н.В. Витрука, высказанное им по делу о проверке конституционности положений ст. 74 (ч. 1) и 90 Конституции Республики Хакасия. По его мнению, установление дополнительного условия для кандидатов, связанного со сроком их проживания на территории субъекта Федерации, не является нарушением принципа равенства избирательных прав и, самое главное, входит в исключительную компетенцию субъектов Федерации 1 . Таким образом, Н.В. Витрук оставляет за региональными избирательными системами право оставаться оригинальными.
Совсем иное значение факт постоянного или преимущественного проживания имеет для реализации активного избирательного права. Основанием для включения гражданина в список избирателей на конкретном избирательном участке является нахождение его места жительства на территории этого участка. Факт временного пребывания на участке либо наличие у гражданина открепительного удостоверения также служат поводом для включения в список избирателей (п. 4 ст. 17 Федерального закона от 12 июня 2002 г.). Для сравнения приведем соответствующие положения из Федерального закона от 19 сентября 1997 г. - основанием для включения гражданина в список избирателей является факт его постоянного, преимущественного или временного проживания на территории участка. Разница между двумя редакциями данного Закона имеет принципиальное значение при составлении списков избирателей. Прежняя формулировка Закона допускала возможность неоднозначных интерпретаций. В спорах с избирательными комиссиями, в судебных заседаниях неудовлетворенные исходом выборов кандидаты неоднократно апеллировали к тому, что постоянное или преимущественное проживание гражданина должно подтверждаться не только регистрационной отметкой в его паспорте, но и фактическим проживанием лица на территории участка. По их мнению, документально подтвержденное включение гражданина в список представляло собой формальный момент, нередко ведущий к искажению достоверной картины об общей численности избирателей.
В настоящее время формирование списков избирателей ставится в зависимость от нахождения места жительства граждан, а не от факта проживания. Первое условие устанавливается органами регистрационного учета граждан (органами внутренних дел и местной администрацией). В соответствии с Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. 1 регистрационный учет ведется по месту пребывания и по месту жительства. Правила регистрации и снятия гражданина с учета утверждаются Правительством РФ.
Нельзя обойти вниманием положение, действующее в избирательном законодательстве с 1997 г., исключающее военнослужащих срочной службы, курсантов военных образовательных учреждений из списков избирателей, из их общего количества при подведении результатов выборов. Два условия сопровождают данное положение. Оно действует только на муниципальных выборах. За рамками избирательной кампании остаются те военнослужащие, место жительства которых до призыва не было расположено на территории соответствующего муниципального образования. Эта норма ограничивает права граждан, выполняющих конституционный долг по защите Отечества. Данное обстоятельство, безусловно, должно перевешивать другую чашу весов, на которой располагаются различного рода опасности, связанные с использованием на выборах в чью-либо пользу хорошо организованной массы военных.4. Недееспособные граждане, признанные таковыми по суду (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ; п. 3 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г.). Недееспособными признаются лица, которые вследствие психического расстройства не могут понимать значения своих действий или руководить ими. Признание недееспособным производится в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством (ч. 1 ст. 29 ГК РФ). Соответствующая терминология - «недееспособные граждане» сложилась в избирательном законодательстве лишь в последние годы. Прежде использовалась другая лексика: душевнобольные или умалишенные. К примеру, Закон РСФСР «О выборах в Верховный Совет РСФСР» от 8 августа 1978 г. устанавливал, что в списки избирателей не включаются граждане, признанные умалишенными не иначе как по решению суда либо по заключению врачебной комиссии, создаваемой органом здравоохранения 1 . Истоки этой нормы находились в прошлых конституционных актах России.
5. Лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ п. 3 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г.). Это ограничение всеобщего избирательного права не всегда прежде имело конституционное выражение. Российские конституции советского периода, за исключением Конституции РСФСР 1918 г., не содержали его. Между тем осужденные были лишены права голоса. До 1958 г. была распространена практика лишения избирательных прав по суду в качестве факультативной мере уголовного наказания 2 .
Конституция РФ 1993 г., назвав лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, как не имеющих права избирать и быть избранными, сохраняет это право за гражданами, находящимися в следственных изоляторах, изоляторах временного содержания под следствием, привлеченных к уголовной ответственности, задержанных. В целях практического осуществления данного права в указанных учреждениях образуются избирательные участки. Нередким стало участие лиц, привлеченных к уголовной ответственности, арестованных, в качестве кандидатов в депутаты, на выборные должности в органы государственной власти и местного самоуправления. К этому надо добавить, что избирательное законодательство наделяет активным и пассивным избирательным правом лиц, у которых судимость не снята или не погашена. При осуществлении права быть избранным на это обстоятельство требуется ука- го избирательного права, как это делает федеральный законодатель, поскольку она ограничивает право быть избранным.
8. Лишение права занимать выборные государственные и муниципальные должности (п. 7 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г.). Это новелла, согласно которой наличие в отношении гражданина вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать указанные должности в течение определенного срока не дает ему возможность быть зарегистрированным в качестве кандидата. Такое ограничение действует на выборах в органы государственной власти, муниципальные органы, если голосование на этих выборах состоится до истечения указанного срока.
Равное и прямое избирательное право. Данный принцип означает, что граждане участвуют в выборах на равных основаниях, реализуя принадлежащие им права избирать и быть избранными. Все избиратели имеют равное число голосов по отношению друг к другу, и это число совпадает с числом распределяемых мандатов. Применительно к выборам в одномандатных округах принцип равенства воплощается в формуле «один избиратель - один голос». В многомандатных округах с разным числом мандатов каждый избиратель имеет равное число голосов. В полной мере принцип равного избирательного права касается кандидатов в депутаты на выборные должности в органы государственной власти и местного самоуправления. По общему правилу, они участвуют в выборах на равных основаниях, обладая равными правами, обязанностями. Конституционный Суд РФ трактует установление субъектами Федерации дополнительных условий осуществления пассивного избирательного права, расходящегося с федеральным регулированием, как нарушение равенства избирательных прав граждан 1 .
Принцип прямого избирательного права означает, что избиратели голосуют на выборах «за» или «против» кандидатов (списков кандидатов) непосредственно (ст. 6 Федерального закона от 12 июня 2002 г.). Каждый избиратель голосует лично, голосование за других избирателей не допускается (п. 4 ст. 64).
Тайное голосование как принцип избирательного права исключает возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина. Тайное голосование обеспечивается особой процедурой воле изъявления избирателей, которая во всех нюансах регулируется избирательным законодательством. Один из ключевых моментов этой процедуры - заполнение избирательного бюллетеня в специально предназначенной для такой цели кабине или отдельном помещении для голосования. Заполнение бюллетеня, не заходя в кабину для голосования, не является нарушением закона, поскольку тайное голосование для гражданина есть право, а не обязанность. Нарушением будет другая ситуация, исключающая возможность голосования в кабинах, когда, например, избирательный участок не оборудован такими кабинами.
Конституция РФ закрепляет принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании только применительно к выборам Президента РФ (ч. 1 ст. 81). В отношении иных выборных органов власти эти принципы находят выражение в специальном избирательном законодательстве. Тем не менее это не снижает их высокой ценности. Их соблюдение, как отмечается в постановлении Конституционного Суда РФ от 22 января 2002 г., делает выборы подлинным народным волеизъявлением, а законодательный орган - действительно представительным. Эти принципы имеют универсальный характер и обязательны при формировании как представительного органа Российской Федерации, так и представительных органов ее субъектов.
Свободный и добровольный характер участия граждан в выборах - важная составная часть принципов избирательного права в России. Законодательство о выборах раскрывает его содержание следующим образом: никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению (п. 3 ст. 3 Федерального закона от 12 июня 2002 г.). Это право проистекает из соответствующих положений международных правовых документов: Международного пакта о гражданских и политических правах, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Декларации о критериях свободных и справедливых выборов, ратифицированных или поддержанных Российской Федерацией в разные годы. Ряд европейских государств (Бельгия, Италия, Люксембург, Греция) рассматривают право избирать в качестве обязанности граждан своих стран. Так, в ст. 48 Конституции Италии сказано, что осуществление голосования является гражданским долгом. Однако европейское сообщество нашло этому оправдание, указав на то, что свободные выборы означают не выборы, участие в которых носит добровольный характер, а выборы, при которых (обязательный) акт голосования дает возможность свободного выбора.
Ко второй группе принципов российского избирательного права, раскрывающих организацию и проведение выборов, отнесены обязательность и периодичность выборов, их альтернативность и состязательность, гласность.
Обязательность и периодичность выборов в качестве принципов их организации закреплена в ст. 9 Федерального закона от 12 июня 2002 г. Их отражение в Законе очень органично, ибо выборы являются единственным демократическим способом формирования властных органов. Источником этих принципов служат также международные документы. Например, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, принимая во внимание различную продолжительность сроков полномочий выборных органов, осторожно говорит о необходимости разумной периодичности выборов. Кроме того, появление указанных положений в нашем законодательстве является реакцией на имевшие неоднократно место случаи уклонения от проведения выборов.
Альтернативность и состязательность выборов обеспечивают избирателям реальную возможность выбора одного из нескольких кандидатов посредством свободного волеизъявления. По мнению Конституционного Суда РФ, альтернативность, как необходимое условие свободных выборов, относится к.самому существу избирательного права. Вот почему без проведения голосования по нескольким кандидатурам оно теряет реальное содержание. Вместе с тем повторное голосование может проводиться по одной кандидатуре. Конституционный суд РФ считает проведение повторного голосования по одной кандидатуре вполне оправданным в целях обеспечения результативности выборов «первого тура» голосования 1 .
Состязательность выборов предполагает конкуренцию, соперничество кандидатов, избирательных объединений и блоков, что обеспечивается многими нормами избирательного законодательства.
Гласность выборов - неотъемлемая черта российских избирательных кампаний последних лет с точки зрения правового обеспечения соответствующего режима. Он поддерживается огромным количеством норм. Во избежание их повтора, сошлемся на новшества Федерального закона об основных гарантиях. Он содержит несколько новых статей об информационном обеспечении выборов, информировании избирателей, опросах общественного мнения, совокупность которых призвана способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов.
27. Правовой статус иностранцев и лиц без гражданства в РФ (по новому законодательству ).
Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. под иностранным гражданином понимает лицо, не являющееся гражданином России и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства (ст. 3). Закон об иностранцах дает несколько иное определение: иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином России и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицо без гражданства (или апатрид) определяется как физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Таким образом, если иностранец не имеет доказательств принадлежности к гражданству (подданству) иностранного государства, он до представления таких доказательств должен рассматриваться компетентными российскими органами как лицо без гражданства. Очевидно, что правоприменителям необходимо исходить из определений специального Закона об иностранцах.
Закон об иностранцах выделяет несколько категорий иностранных граждан.
Иностранные граждане, временно пребывающие в Российской Федерации. К данной категории относятся лица, которые временно находятся На российской территории, при этом срок их пребывания определяется сроком действия выданных им виз. В том случае, когда у России с иностранным государством существует безвизовый режим, то срок временного пребывания иностранца не может превышать 90 суток. Этот срок может быть продлен либо сокращен в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию.
При наличии у иностранного государства договора о безвизовом въезде в Россию ее граждан последние, заключившие трудовой или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг) в России, могут находиться на ее территории в течение срока действия указанного договора, но не более одного года, исчисляемого со дня въезда иностранца в Россию. Основным документом, подтверждающим отношение иностранного гражданина к этой категории, служит миграционная карта.
Иностранные граждане, находящиеся на территории Российской Федерации - иностранцы, временно проживающие в Российской Федерации. Документом, дающим право на нахождение на ее территории, является разрешение на временное проживание. Постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. раскрыт механизм подачи заявлений на получение разрешения на проживание на территории России. Этот механизм связан с квотами, ежегодно утверждаемыми Правительством РФ. При определении квоты Правительство должно учитывать предложения исполнительных органов власти субъектов Федерации, демографическую ситуацию в соответствующем субъекте и его возможности по обустройству иностранцев на своей территории. При выдаче разрешения на временное проживание в России в рамках квот срок такого проживания может составлять до трех лет. Закон об иностранцах предусматривает и получение разрешения на временное проживание вне квот. Этот порядок, в частности, распространяется на иностранцев:
1) родившихся на территории РСФСР и состоявших в прошлом в гражданстве СССР или родившихся на территории Российской Федерации;
2) признанных недееспособными и имеющих дееспособного сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации;
3) имеющих хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации;
4) состоящих в браке с гражданином России, имеющих место жительства в этой стране;
5) осуществляющих инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством РФ.
Компетентные органы после подачи иностранцем заявления о временном проживании выдают разрешение на такое проживание после проведения необходимой проверки. В случае отказа в выдаче разрешения, он вправе повторно подать в том же порядке заявление не ранее чем через один год со дня отклонения предыдущего заявления.
Основания отказа или аннулирования ранее выданного разрешения на временное проживание строго регламентированы. Они могут быть разделены по группам.
Посягательства на конституционный строй: выступление иностранца за насильственное изменение основ конституционного строя, иные действия, создающие угрозу безопасности России или ее гражданам; финансирование, планирование террористических (экстремистских) актов, совершение их, оказание содействия в их совершении, иные действия по поддержке террористической (экстремистской) деятельности; осуждение вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным.
Нарушения законодательства: выдворение, либо депортация иностранца за пределы России в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о разрешении на проживание; представление поддельных или подложных документов, сообщение о себе заведомо ложных сведений; наличие непогашенной или неснятой судимости за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории России либо за ее пределами, признаваемого таковым в России; неоднократное (два или более раза) в течение одного года привлечение к административной ответственности за нарушение законодательства в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан.
Экономические основания: отсутствие у иностранца доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в России в пределах прожиточного минимума, без помощи государства (за исключением случаев признания иностранца нетрудоспособным); отсутствие у иностранца жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством, по истечении трех лет со дня въезда в Российскую Федерацию.
Социальные основания: иностранный гражданин выехал в иностранное государство для постоянного проживания и находится за пределами России более шести месяцев; заключил брак с гражданином России, послуживший основанием для получения разрешения на временное проживание, и этот брак признан судом недействительным.
Тяжкие заболевания: иностранец является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих. (Перечень названных заболеваний и порядок подтверждения их наличия или отсутствия утверждаются Правительством РФ.)
При оформлении разрешения на временное проживание иностранец подлежит обязательной дактилоскопической регистрации с целью учета иностранных граждан, находящихся на территории России.
Иностранный гражданин, постоянно проживающий на территории Российской Федерации. Иностранный гражданин, временно проживающий на территории России и имеющий разрешение на временное проживание, может получить вид на жительство и право на постоянное проживание, если он прожил на ее территории не менее одного года с момента получения разрешения. Заявление о выдаче вида на жительство подается в компетентные органы не позднее, чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание. Вид на жительство выдается иностранцу сроком на пять лет. По окончании срока действия вид на жительство может быть продлен еще на пять лет. Число продлений срока действия вида на жительство не ограниченно. Вид на жительство не выдается, а ранее выданный аннулируется при наличии оснований, аналогичных основаниям отказа во временном проживании.
Иностранные граждане не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Федерации, на территории которого им разрешено проживание, или избирать место проживания вне пределов указанного субъекта.
К группе иностранных граждан, временно проживающих в Российской Федерации, относятся главы и сотрудники иностранных дипломатических представительств и консульских учреждений, члены их семей, а также другие лица, имеющие особый правовой режим пребывания на территории нашей страны. Их правовой статус складывается из привилегий и иммунитетов, установленных российским законодательством и международными договорами (Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г.). В соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. «Об утверждении правил аккредитации и пребывания корреспондентов иностранных средств массовой информации на территории Российской Федерации» особым статусом пользуются аккредитованные в соответствующем порядке иностранные корреспонденты. К этой категории относятся также высокого ранга деятели иностранных государств, работники ООН. Время пребывания иностранных граждан - дипломатических представителей определяется с момента вручения ими своих верительных грамот Президенту РФ и заканчивается фактом вручения верительных грамот заменяющими их представителями. Федеральные органы власти выдают данным категориям дипломатические, служебные или консульские карты, порядок использования которых устанавливается международными актами и постановлениями Правительства РФ.
Иностранный гражданин, въехавший в Россию, обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия в страну. Дети, не достигшие 18-летнего возраста и въехавшие в Россию вместе с родителями, регистрируются одновременно с ними. Регистрация иностранных граждан производится по письменному заявлению лица как лично, так и через приглашающую организацию. В случае допустимой перемены места пребывания иностранного гражданина в России он обязан перерегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия на новое место пребывания. Временно и постоянно проживающие в России иностранные граждане обязаны ежегодно проходить перерегистрацию в компетентном органе по месту жительства. Законодательство о порядке выезда из Российской Федерации и въезда в нее закрепляет еще одну категорию иностранцев - транзитные иностранные граждане.
Иностранцев, находящихся на территории России транзитом, законодатель делит на две категории: 1) не обладающих правом на остановку на ее территории; 2) обладающих правом на остановку на ее территории. Нахождение на территории России проездом (транзитом) иностранцев оформляется соответствующими документами. В их числе - российская транзитная виза, а в случае следования автомобильным, железнодорожным и морским транспортом по маршруту следования через сопредельное с Россией государство в государство своего следования - виза на въезд в сопредельное государство. При следовании авиационным транспортом иностранец должен иметь визу государства назначения при условии, что в пути не будет промежуточных остановок. Во всех случаях лицо должно иметь действительные для выезда из России проездные документы или подтвержденную гарантию приобретения таковых в пункте пересадки на российской территории. Иностранцу вместо транзитной визы, которая дает право проезда без остановки, может по представлению им мотивированной просьбы и документов, подтверждающих необходимость остановки, быть выдана виза с правом на остановку.
Транзитный проезд через территорию России по транзитной визе, т.е. без права на остановку, разрешается иностранцам в случаях, если они: 1) совершают беспосадочный полет воздушным транспортом через территорию России; 2) следуют на самолете международной авиалинии с пересадкой в аэропорту на территории России и имеют надлежащим образом оформленные документы на право въезда в государство назначения, авиабилет с подтвержденной датой вылета из аэропорта пересадки на территории России в течение 24 часов с момента прибытия, за исключением случаев вынужденной остановки; 3) проживают на территории государства, с которым Российская Федерация имеет соответствующий договор.
Иностранец считается транзитным пассажиром, если его нахождение в России не превышает 24 ч, но этот срок может быть увеличен ввиду вынужденной обстановки. Вынужденной обстановкой считается нахождение лица более 24 ч в пределах населенного пункта вследствие наступления одного из следующих обстоятельств:
1) стихийного бедствия, задержавшего движение поезда, автотранспортного средства, судна или самолета;
2) болезни, если дальнейшее следование, по заключению врачей, больного представляется опасным для его жизни и здоровья; 3) необходимого ремонта соответствующего транспортного средства, поврежденного в результате порчи его частей или транспортного происшествия;
4) не предусмотренной задержкой при пересадке с одного вида транспорта на другой в пункте пересадки. Иностранец по визе с правом на остановку считается таковым, если его нахождение не превышает срок, указанный в визе, в противном случае он будет находиться на территории России незаконно и к нему могут применяться меры ответственности.
Иностранные граждане по правовому положению приравниваются к российским гражданам, если иное не предусмотрено законом (ограниченный национальный режим). Лица без гражданства по правовому положению приравниваются к иностранным гражданам, если законом не предусмотрено иное. На территории России в отношении граждан тех государств, в которых имеются специальные ограничения прав и свобод российских граждан, соответствующими органами России могут быть установлены ответные ограничения (реторсия).
В подавляющем большинстве случаев на иностранцев и лиц без гражданства не распространяются права, закрепленные за российскими гражданами избирательным законодательством, законодательством о статусе государственных органов, воинской и государственной службе. Названные ограничения можно разделить на три группы.
Первую группу составляют нормы, исключающие участие иностранцев и лиц без гражданства в референдумах и выборах путем осуществления активного и пассивного избирательного права - на государственном уровне. Иностранные граждане не имеют права избирать и быть избранными в органы государственной власти. Однако они вправе избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местных референдумах тех муниципальных образований, на территории которых постоянно проживают на законных основаниях. Для возникновения данных прав необходимо наличие соответствующего международного договора Российской Федерации и установленного законом порядка осуществления иностранцами этих прав.
Вторую группу составляют нормы, исключающие участие иностранцев и лиц без гражданства в органах судебной власти, в том числе и в качестве присяжных заседателей. Эти запреты касаются только российских судов. Закон РФ «О международном коммерческом арбитраже» от 7 июля 1993 г. не исключает для иностранцев возможность быть арбитрами по спорам, рассматриваемым в соответствии с этим Законом. Третью группу составляют нормы, запрещающие или ограничивающие допуск иностранцев и лиц без гражданства к государственной и муниципальной службе. Иностранец (лицо без гражданства) не вправе: находиться на муниципальной службе; замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом России; быть членом экипажа военного корабля России или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации; быть командиром воздушного судна гражданской авиации; быть принятым на -работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности России (перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством РФ); заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом.
Названные лица лишены возможности выполнять функции нотариусов и адвокатов. Нотариусы, адвокаты не являются государственными служащими, но значение их деятельности для решения государственных задач столь велико, что право заниматься нотариальной практикой и адвокатской деятельностью предоставляется лишь российским гражданам. Порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале которых более 50% акций или долей принадлежат России, устанавливается Правительством РФ.
Иностранцы и лица без гражданства, постоянно проживающие в нашей стране, вправе работать в качестве рабочих и служащих в организациях или заниматься иной трудовой деятельностью на основаниях и в порядке, установленных для граждан России. Закон об иностранцах ввел квотирование приглашений на въезд указанной категории иностранцев, разрешительный порядок на трудовую деятельность иностранных граждан, выполняющих работы или услуги по гражданско-правовым договорам, обязал работодателей вносить средства, необходимые для обеспечения выезда иностранного работника из России, и др.
Квота на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности ежегодно утверждается Правительством РФ по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте и возможностей последнего по обустройству иностранных граждан. Указанные предложения исполнительных органов формируются на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда.
Приглашение на въезд в Российскую Федерацию иностранного работника в целях осуществления трудовой деятельности выдается федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, или его территориальным органом по ходатайству о выдаче приглашения, поданному работодателем или заказчиком работ (услуг) в соответствующий орган.
По Договору между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 года «О создании Союзного государства» для граждан сторон договора установлены равные права в трудоустройстве, оплате труда, предоставлении других социальных гарантий. В связи с этим общий порядок выдачи разрешений работодателям, привлекающим рабочую силу из Беларуси, не применяется, а белорусские работники освобождаются от получения подтверждений на право трудовой деятельности в России.
Конституционное право на охрану здоровья, социальное обеспечение, в том числе и на получение пособий, пенсий и других форм социального обеспечения для иностранцев и лиц без гражданства, постоянно проживающих в России, равно аналогичному праву российских граждан. Для временно пребывающих в России иностранцев, лиц без гражданства порядок осуществления названных прав устанавливается российским законодательством особо. Например, между Российской Федерацией, Беларусью, Казахстаном и Кыргызстаном заключено Соглашение о взаимном предоставлении гражданам перечисленных стран равных прав в получении скорой и неотложной медицинской помощи, согласно которому граждане указанных государств имеют равные права на получение бесплатной скорой и неотложной медицинской помощи наравне с гражданами государства, где оказывается помощь.
Согласно Порядку приема в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования (высшие учебные заведения) Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства принимаются в государственные высшие учебные заведения на обучение по основным общеобразовательным программам высшего профессионального образования наряду с гражданами России. Граждане иностранных государств (включая граждан республик бывшего СССР) принимаются в высшие учебные заведения в соответствии с: международными договорами в пределах контрольных цифр приема по направлениям Министерства образования РФ; прямыми договорами высшего учебного заведения на места в пределах числен- ности, определяемой лицензией, с оплатой стоимости обучения на условиях, устанавливаемых правилами приема.
Право на свободу и личную неприкосновенность имеют в равной мере как граждане России, так и иностранцы и лица без гражданства. Их арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. Основания и порядок их административного задержания, а также административного ареста урегулированы законодательством об административных правонарушениях. При этом необходимо иметь в виду, что административная юрисдикция не распространяется на иностранцев, пользующихся соответствующим иммунитетом.
Иностранцам и лицам без гражданства в России гарантируются неприкосновенность личности и жилища, другие личные права. Право на свободу передвижения и выбор места жительства регламентируется законодательством о порядке выезда из Российской Федерации и въезда в нее, о закрытых административно-территориальных образованиях, о порядке регистрации иностранных граждан на территории отдельных субъектов Федерации.
Конституция РФ (ст. 53) закрепила право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных, лиц. Это право принадлежит равным образом как российским гражданам, так и иностранцам и лицам без гражданства. Они обладают правом на юридическую защиту: правом подавать иск в суд, получать помощь адвокатов, обществ по защите прав потребителей, других негосударственных организаций, правом на административную жалобу.
Государство возлагает на иностранцев, лиц без гражданства ряд обязанностей, закрепленных конституционно: обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (ст. 44); платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57); сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58) и др.
Традиционной обязанностью, возлагаемой государством на граждан, является несение военной службы и защита Отечества. На иностранцев и лиц без гражданства данная обязанность не распространяется. Они не могут призываться на военную службу (альтернативную гражданскую службу), проходить службу в органах внешней разведки, федеральной службы безопасности, внутренних дел. налоговой полиции. Однако иностранцы могут поступать на военную службу по контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные силы, другие войска, воинские формирования и органы в качестве гражданского персонала в установленных случаях.
Иностранный гражданин, виновный в нарушении законодательства Российской Федерации, привлекается к ответственности. Российское законодательство устанавливает административную и уголовную ответственность для иностранцев и лиц без гражданства за нарушение правил пребывания в России (проживание без документов или по недействительным Документам на право жительства; несоблюдение установленного порядка регистрации либо передвижения и выбора места жительства; уклонение от выезда по истечении определенного лицу срока пребывания; несоблюдение правил транзитного проезда через территорию России).
Указанным лицам может быть сокращен срок пребывания в России за совершение действий, направленных на нарушение правил пребывания иностранцев в России, а также в том случае, если отпали основания для дальнейшего пребывания в стране. Они подлежат выдворению за пределы России, если их действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка.
Принципы избирательного права (избирательной системы) понимаются обязательные требования и условия, без соблюдения которых любые выборы не могут быть признаны легитимными. Эти принципы сформулированы в международно-правовых актах, Конституции и законах РФ.
Ст. 3 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации" определяет, что гражданин РФ участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Участие гражданина РФ в выборах и референдуме является свободным и добровольным.
Таким образом, к принципам участия граждан в выборах можно отнести:
Всеобщим признается такое избирательное право, при котором все взрослые граждане мужского и женского пола имеют право принимать участие в выборах. Специальные условия, которые ограничивают это право, называются цензами. Российскому избирательному праву известны два вида цензов:
В РФ активное избирательное право и право голосовать на референдуме предоставляется гражданам, достигшим 18 лет, а по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов РФ, гражданин может быть избран в органы государственной власти и местного самоуправления. Федеральными законами могут устанавливаться дополнительные условия реализации пассивного избирательного права, не позволяющие занимать выборную должность более установленного количества сроков подряд. Пребывание гражданина вне места его постоянного или преимущественного проживания во время проведения на этой территории выборов, референдума не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта РФ или органы местного самоуправления. Иностранцы могут избирать и быть избранными только в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором РФ. Из лиц, обладающих активным избирательным правом, образуется избирательный корпус, или электорат. Этим понятием охватываются также граждане РФ, проживающие за ее пределами.
Предоставление гражданам активного избирательного права не означает принуждения их к участию в выборах (обязательный вотум). Гражданин свободен в решении вопроса об участии или неучастии в выборах , чем достигается добровольность участия граждан в выборах.
Что же касается пассивного избирательного права, то оно основывается на дополнительных условиях, установленных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Так, Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет.Пассивное избирательное право ограничивается и рядом других федеральных законов и законов субъектов РФ. Так, законодательных органов не могут быть судьи, прокуроры, должностные лица органов . Военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, работники прокуратуры РФ могут быть избраны депутатами Государственной Думы, главами администраций субъектов РФ, депутатами законодательных органов субъектов РФ, должностными лицами местного самоуправления, но при этом их служба приостанавливается со дня их избрания на срок полномочий. Депутаты, работающие на постоянной основе, выборные должностные лица не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Не допускается избрание в два и более выборных органа, замещение должности гражданской службы.
Равное избирательное право трактуется в федеральном законе как участие граждан в выборах «на равных основаниях». Эта скупая формула означает, что все граждане, удовлетворяющие требованиям закона и не отстраненные от участия в голосовании по законным основаниям, имеют равные права и обязанности как избиратели.
Принцип равенства имеет значение как для активного, так и для пассивного избирательного права. Граждане должны находиться в равном положении при их регистрации как избирателей, при выдвижении кандидатов в депутаты, предоставлении в ходе предвыборной агитации, при определении результатов голосования и т. д., т. е. на всех стадиях . Ни одному избирателю нельзя предоставить большего числа голосов, чем другим (это правило известно в конституционном праве как «один человек - один голос»). Все голоса должны иметь «равный вес», т. е. одинаково влиять на результат выборов.
Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Прямые выборы позволяют гражданам без каких-либо посредников вручать свой мандат тем лицам, которых они знают и которым они данный пост доверяют.
Замечание
Ранее в России фактические непрямые выборы были предусмотрены в отношении губернаторов (президентов) субъектов РФ, которые наделялись полномочиями законодательными собраниями по представлению Президента РФ (п.1 ст. 18 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") .
В настоящее время высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Тайное голосование - обязательный атрибут демократической системы выборов, абсолютная привилегия избирателей. Избиратель проявляет свою без всякого контроля за ним, давления или запугивания, а также с сохранением своего гарантированного права никому и никогда не сообщать о своем выборе того или иного кандидата. Избирательные бюллетени не подлежат нумерации, и никто не вправе пытаться идентифицировать использованный бюллетень, т. е. установить личность избирателя.
Избирательные права граждан законодательно защищены от любой дискриминации. Установлено, что гражданин РФ может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст. 32 Конституции РФ).
Выборы органов государственной власти и местного самоуправления являются обязательными и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов. Если соответствующим органом выборы не назначаются, то этовправе сделать соответствующая избирательная комиссия.
Российское федеральное законодательство о выборах не предусматривает никакого образовательного, языкового, полового, имущественного ценза.
Ценз предыдущего избрания означает, что не может быть избрано лицо на определенную должность, если это лицо перед выборами занимало эту должность в течение нескольких сроков полномочий. Так, в ч.3 ст. 81 Конституции РФ сказано, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд.
Рассмотренные цензы представляют собой определенные ограничения активного и пассивного избирательного права. К последнему относятся и такие специфические ограничения, как неизбираемость и несовместимость.
Неизбираемость означает, что определенные должностные лица не могут выдвигать свои кандидатуры на выборах, пока они не ушли в отставку с занимаемого поста (государственные служащие определенных рангов, губернаторы, судьи, прокуроры, офицеры и генералы и др.). Законодательство РФ не предусматривает институт неизбираемости.
Что же касается несовместимости, то она означает запрет одновременно занимать выборную и иную государственную должность. Несовместимость не исключает возможности избрания лица, занимающего государственную должность, в представительное учреждение, но в случае избрания это лицо должно решить, сохраняет ли оно за собой государственную должность или отказывается от депутатства.
Несовместимость нашла свое законодательное отражение и в законодательстве РФ. Так, в ч. 3 ст. 97 Конституции РФ записано: "Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности". Кроме того, в законе предусмотрено, что депутатами представительных органов любого уровня не могут быть лица, продолжающие работать в правоохранительных органах, судьями и т.п. Занимая должность в этих органах, граждане могут осуществлять свое пассивное избирательное право - быть избранными депутатами, но после избрания они могут стать депутатами только при условии, если освободят занимаемую ими должность.
