Проблемы государства и права за рубежом
КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ
М.А. Штатина
Кафедра конституционного, административного и финансового права Российский Университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, 117138 Москва, Россия
Местное самоуправление является неотъемлемым элементом современной демократии. Однако его место в политической системе не столь бесспорно, сколь очевидна необходимость самого существования этого института. Рассмотрение компетенции местных властей позволяет определить то фактическое положение, которое занимает местное самоуправление в политических системах различных стран. Хотя каждое государство по-своему определяет сферы деятельности, функции, полномочия и предметы ведения органов самоуправления, наметились некоторые общие подходы решения этих вопросов, которым и посвящена данная статья.
Юридическая наука западных стран уже несколько столетий стремится доктринально объяснить правовую природу компетенции местных властей. Не удивительно, что единой трактовки этой сложной проблемы в зарубежных странах не существует. Но множество подходов фактически сводится к поддержке одной из трех основных концепций: теории собственных естественных полномочий местного самоуправления, концепции государственных полномочий местных властей и теории дуализма местного самоуправления. Если первая и вторая концепции противостоят друг другу, то третья стремится примирить противоположности первых двух теорий.
Многие выдающиеся исследователи - представители как континентальной, так и англосаксонской правовой семьи, подобно М.Ориу, поддерживают концепцию собственных естественных полномочий. Они являются сторонниками теории свободной общины,
первоначально разработанной французскими и бельгийскими учеными во времена борьбы
городских общин с засильем феодалов-землевладельцев. Позже эта доктрина была поддержана и уточнена многими немецкими и американскими авторами (О.Лабандом, Э.Мейером, О.Ресслером, Т. Джефферсоном и др).1
Обосновывается существование естественных полномочий органов местного самоуправления следующим образом. Община возникает раньше государства и уже потому должна иметь неотчуждаемые права. Но, кроме того, ее права обусловлены естественной общностью населения,
проживающей на определенной территории. В каждом населенном пункте стоят проблемы
обустройства территории, поддержания чистоты, организации культурных мероприятий и охраны общественного порядка. В решении этих вопросов заинтересованы все жители, независимо от их социального положения или политических пристрастий. Общие интересы и обусловливают существование той морально-социальной общности населения, которая является подлинной первоосновой всего социального управленческого механизма. В связи с этим структуры местного самоуправления имеют особый статус - органов общественного управления, а их полномочия в вопросах местного значения первичны по отношению к правам органов государства, неприкосновенны и неотчуждаемы.
Концепция естественных полномочий получила законодательное закрепление в ряде стран континентальной правовой семьи. Например, Бельгийская конституция 1831 г., признавая неотъемлемые полномочия общин, провозгласила существование наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями четвертую, муниципальную власть. Неотъемлемые права общин были признаны Франкфурктской имперской конституцией 1849 г. В Испании Устав муниципалитета 1924 г. и Устав провинций 1925 г. провозгласили: естественные ассоциации людей, обусловленные отношениями соседства, имеют широкие автономные права.
" См. об этом подробнее: Барабашев Г В Местное самоуправление. М., 1996. С. 17-18; Черник И.Д. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С.4-5; Муниципальное право /
Отв.ред.Л.И.Коваленко. М., 1997. С.168-172.
Сторонники джефферсоновской демократии в США воспевали американскую самоуправляющуюся общину, провозглашая ее основой совершенного управления. Их взгляды были официально закреплены судебной практикой конца XIX в. Судья Верховного суда Кули настоял на подтверждении того, что местные самоуправляющиеся единицы обладают некоторыми суверенными полномочиями, дающими им право осуществлять местные дела свободно, независимо от вмешательства или контроля со стороны штата1.
Теория свободной общины противопоставила местные органы государству, что во времена становления капиталистического строя казалось правомерно демократичным. Однако попытки применения на практике этой доктрины выявили ее очевидную утопичность: местное самоуправление и государство смогли сосуществовать, лишь поддерживая и взаимодополняя, а не противодействуя друг другу. Теория свободной общины еще долгие годы вдохновляла ученых и политиков, метущихся в поисках совершенного общественного управления. В частности, она лежала в основе идей анархизма П.А.Кропоткина, мечтавшего о замене государства ассоциацией свободных общин. Но теорию естественных неотъемлемых полномочий местного самоуправления нигде не удалось последовательно провести в жизнь.
В ХУШ-Х1Х вв. значительную поддержку в законодательстве и государственном строительстве получила другая теория - государственных полномочий местного самоуправления. Ее основы были сформулированы немецкими учеными - Л. Штейном, Р.Гнейстом, Г.Еллинеком 2.
В соответствии с этой теорией все полномочия органов местного самоуправления предоставлены государством. Они всегда фиксируются высшими органами - парламентом или главой государства, и лишь в этом случае их осуществление реально гарантируется и защищается правом. Только будучи закреплены государством, полномочия местных властей не должны нарушаться ни гражданами, пи организациями, ни государственными органами. Причем государство может не только предоставить определенные полномочия, но и изъять их из ведения местных структур. Местные власти вправе действовать лишь как инструмент центральной администрации, а местное самоуправление в гаком случае отождествляется с местным управлением. Следовательно, противоречия между государством и местным самоуправлением снимаются пут ем признания государственной природы местных властей.
Однако, учитывая специфику местных органов, сторонники теории государственных полномочий все же признавали особый правовой статус местного самоуправления. В странах континентальной правовой семьи органы местного самоуправления стали особыми юридическими лицами публичного права. Общинам предоставлялись, с одной стороны, естественные функции, определяющиеся особенностями местной власти, с другой - государственные функции, проистекающие из органического единства общин и государства. Таким образом, проблема компетенции местного самоуправления ставилась в рамки распределения полномочий по управлению общественными делами между централизованными государственными органами и местными властями.
Государственная теория самоуправления была поддержана в странах, стремившихся преодолеть раздробленность государства, объединить его звенья общими методами управления. Столь разные государства, такие как феодальная Пруссия, революционная Франция, борющаяся с сепаратизмом регионов Великобритания и стремящиеся к созданию национального государства Соединенные Штаты Америки по-своему реализовали на практике и в законодательстве эту теорию. Всеобщее Прусское земельное уложение 1794 г. включило общины в единую государственную систему. Во времена Великой французской революции представительные органы - муниципальные собрания - были сформированы как органы местного самоуправления, а местные исполнительные органы - муниципальные администрации - включались в государственный аппарат.
Англосаксонские страны дополнили государственную теорию самоуправления доктриной делегированных полномочий. Было заявлено, что местные органы, не подчиненные центру, получают властные полномочия лишь в тех случаях, когда глава государства или парламент делегирует им осуществление своих функций, четко определяя конкретные полномочия и вопросы,
1 См. об этом: Syed А.Н. The Political Theory of American Local Government. N.Y., 1966. P.53-75.
2 Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874; Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. См. об этом: Чермик И.Д. С. 7-11; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 19-20.
по которым они вправе действовать. Классик английского государствоведения А.Дженнингс, например, считал, что «местные власти должны быть агентами центрального правительства, для того чтобы решать вопросы национальной политики на местах»1. В США судья Диллон, чьи решения оказали заметное воздействие на судебную практику в XX в., утверждал, что местные корпорации - лишь агенты, департаменты или подчиненные подразделения штатов2.
Государственная концепция местного самоуправления была господствующей в науке многих западных стран в XIX - начале XX в. На современном этапе наиболее распространенной является компромиссная концепция - теория дуализма местного самоуправления. Она, с одной стороны, признает естественные полномочия местных властей, а с другой - учитывает их реальную зависимость от центральной администрации. Так, известный французский государствовед Ж.Бюрдо считает, что территориальные коллективы имеют собственные естественные права, которые однако приобретают юридическую значимость в случае освящения их законодателем3.
Признание дуалистической природы местного самоуправления приводит к тому, что законодательство большинства западных стран предоставляет местным властям особый правовой статус - неотъемлемых звеньев единой публичной администрации, которые, с одной стороны, защищают частные, местные интересы и в этом качестве выступают как органы общественного управления, с другой - участвуют в осуществлении единой государственной политики и в этом качестве являются агентами центра. Такой подход стал преобладающим в современном мире, поскольку после второй мировой войны в подавляющем большинстве западных стран завершился процесс фактического подключения органов местного самоуправления к государственному механизму. В конце XX в. традиционное для западного государствоведения противопоставление органов местного самоуправления государственным структурам не подтверждается ни законодательством, ни практикой. Государственно-властная природа полномочий органов местного самоуправления подтверждается теоретиками конституционного и административного права в большинстве стран мира. Так, Конституция Польской Республики 1997 г. в ст.16 провозглашает, что территориальное самоуправление участвует в осуществлении публичной власти. Ст. 119 Конституции Румынии 1991 г. считает общими принципами организации публичной власти на местах одновременно местную автономию и децентрализацию публичных услуг.4
Объясняя юридическую природу компетенции местного самоуправления, правовые теории предопределили особенности юридической техники - способы закрепления компетенции местных властей.
Органы местного самоуправления ни в одной стране не обладают компетенцией определять собственную компетенцию - это полномочие центральных властей или властей субъектов федерации. При этом определение сфер деятельности, прав и обязанностей органов местного самоуправления основывается на представлении о национальных и местных службах, сложившемся еще в прошлом веке. Считается, что некоторые государственные службы являются универсальными и первостепенными, их деятельность должно обеспечивать национальное правительство, в то время как другие по своему характеру являются местными и частными и их деятельность должны обеспечивать местные коллективы5. Основной проблемой при таком подходе является разграничение компетенции двух видов: выделение вопросов, имеющих государственное и местное значение. Органам местного самоуправления предоставляются самостоятельные полномочия по решению вопросов местного значения, но им могут быть делегированы центральными властями отдельные полномочия, решение которых считается общегосударственной задачей. В связи с этим полномочия органов местного самоуправления подразделяются на две большие группы: собственные полномочия и делегированные полномочия. Такой подход был закреплен и в Европейской хартии местного самоуправления (пп. 2, 4 и 5 ст.4).6
Собственные полномочия органов местного самоуправления касаются вопросов, имеющих местное значение. Законодательство каждого государства по-своему определяет, какие вопросы следует отнести к местным. Но обычно ими считаются: обустройство территории, поддержание
1 Jennings J. Principles of Local Government Law. L., 1965. P.215.
2 Cm.: Barron J., Dicnes T. Constitutional Law. St. Paul, 1991. P.252.
3 См.об этом подробнее: Серебренников В.П. Конституционное право Франции. Минск, 1976. С.196-198.
4 Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997. Сс.200, 300.
" См., напр.. Ashford D.S. British Dogmatism and French Pragmatism. Central - Local Policymaking in the Welfare State. L., 1982. P.2.
Explanatory report on the European Charter of Local Self-Government/ Strasbourg, 1986 P.22.
чистоты, организация культурных мероприятий и охрана общественного порядка. В Швейцарии, например, общины прежде всего решают повседневные задачи, касающиеся организации общественного транспорта, водоснабжения, канализации, вывоза мусора, утилизации отходов, создания мест отдыха, деятельности пожарной охраны и местной полиции1. В Италии органы местного самоуправления среднего звена (провинций) вправе самостоятельно действовать в социальной, культурной и спортивной сферах, а также по вопросам туризма, торговли и местного производства. Следовательно, вопросы местного значения возникают во всех сферах управления: в экономической, социально-культурной и административной сферах управления.
В финансово-экономической сфере органы местного самоуправления, как правило, полномочны принимать местный бюджет, разрабатывать планы местного развития, регулировать муниципальное хозяйство, развивать транспорт и регулировать дорожное движение, заниматься уборкой улиц, контролировать охрану окружающей среды и т.д. Например, в Венесуэле в соответствии с Органическим законом о муниципальном режиме 1978 г. местными вопросами признаны: водоснабжение, обеспечение энергией, канализация, деятельность общественного транспорта, поддержание чистоты, создание служб, облегчающих и улучшающих торговлю потребительскими товарами первой необходимости, организация и регулирование деятельности народных кредитных учреждений2. В Греции определены конкретные объекты экономики, за которые ответственны муниципалитеты: системы водоснабжения и дренажа, дороги, площади, мосты, общественные парки, зоны отдыха и заповедники, рынки, городской транспорт3.
В социальной сфере органы местного самоуправления обычно отвечают за строительство школ, библиотек, дешевого жилья для бедных; за адресную помощь семье, детям, молодежи, нуждающимся, престарелым и инвалидам; за организацию досуга.
В административной сфере органы местного самоуправления, как правило, полномочны решать вопросы охраны общественного порядка и установления правил поведения в общественных местах.
Собственные полномочия органов местного самоуправления фиксируются законом, являются исключительными и дискреционными - они могут осуществляться только местными властями, причем действующими самостоятельно и под свою ответственность, то есть по собственному усмотрению. Эти полномочия не должны ни отчуждаться, ни пересматриваться в административном порядке. Их не могут ни затрагивать, ни ограничивать государственные органы иначе, как в случаях, специально предусмотренных законом. Указанные принципиальные положения являются основой правового регулирования компетенции местного самоуправления и признаются повсюду.
В странах англосаксонской и континентальной правовых систем используется разная юридическая техника определения вопросов местного значения. В англосаксонских государствах, где самостоятельность местного самоуправления всегда была значительно больше, закон жестко ограничивает его компетенцию: как правило, устанавливается детальный перечень конкретных полномочий местных органов и объектов, за которые они ответственны. При этом используется принцип позитивного регулирования, подчеркивающий государственную природу полномочий местных властей. Считается, что органы местного самоуправления вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предусмотрены законом. Любые действия, совершенные местными властями с нарушением предоставленных им полномочий, выходящие за рамки строго предписанной компетенции, признаются недействительными в силу принципа ultra vires.
Использование позитивного регулирования позволяет избегать повседневных конфликтов между центральными и местными властями, а также дает возможность распределять полномочия между органами местного самоуправления, отказавшись от принципа иерархии.
В Великобритании компетенция местного самоуправления определяется статутами парламента. Так, полномочия местных властей Англии и Уэльса были определены в Законе о местном управлении 1972 г., а в дальнейшем неоднократно дополнялись и изменялись законами о местном управлении 70-х, 80-х и 90-х гг.
111особие по демократии. Функционирование демократического государства на примере Швейцарии. М., 1994. С.28.
2 См. об этом: Araujo Garcia А.Е. Las competencias municipalcs у la nueva Ley Organica de regimen municipal // Libro homcnaje al professor Antonio Moles Caubet. T.l. Caracas, 1981. P.274.
1 Системы местного самоуправления городов европейских стран / Отв.ред.Н.А.Лебедева. J1., 1991. С. 17.
В США эти вопросы отнесены к ведению штатов. Формы закрепления полномочий местных властей в штатах весьма разнообразны: во-первых, могут приниматься общие законы штатов о местном самоуправлении; во-вторых, возможно издание специальных актов, посвященных управлению в конкретном районе; в-третьих, штат может утвердить принятую местной общиной факультативную хартию, выбранную из числа разработанных штатом типовых документов и, наконец, в-четвертых, органы общины могут принять хартию самоуправления (Home rule charter). При этом судебная практика неукоснительно придерживается правила, сформулированного в 1911 г. судьей Д. Диллоном: «любое разумное, справедливое, существенное сомнение в полномочиях муниципальных корпораций толкуется судами против них и спорное полномочие отрицается»1.
Если местный орган считает, что для решения вопросов местного значения ему необходимы дополнительные полномочия, не зафиксированные в законе, он должен специально добиваться их предоставления. В Великобритании, например, ему следует обратиться либо в парламент с просьбой о принятии частного закона, либо к секретарю (министру) соответствующего департамента с ходатайством об издании распоряжения, впоследствии подлежащего утверждению парламентом.
В странах континентальной системы, в которых административный контроль за местным самоуправлением был всегда весьма жестким и осуществлялся представителями центра на местах, законы, как правило, лишь в общем виде очерчивают компетенцию местных властей: акты парламента определяю! не столько конкретные полномочия, сколько сферы и функции - основные направления деятельности местных органов самоуправления. Регламентарные акты правительственных органов в дальнейшем могут конкретизировать положения законов. При этом определяющим является принцип негативного регулирования: органы местного самоуправления вправе совершать любые действия, прямо не запрещенные законодательством. За местными властями обычно закрепляется остаточная компетенция - они могут решать любые вопросы, прямо не включенные законом в компетенцию других органов. Так, Муниципальный кодекс Коста-Рики 1970 г. определил, что компетенция муниципалитетов не должна касаться полномочий, предоставленных другим учреждениям публичной администрации2. В Норвегии муниципалитеты могут осуществлять любые функции, не отнесенные законом к другим органам и институтам. Таким же образом трактует полномочия общин Федеральный конституционный суд Германии.
Аналогична позиция тех государств, которые допускают существование подразумеваемых полномочий местного самоуправления. Конституция 1992 г. Монголии, например, определяя полномочия местных властей, прибегает к принципу подразумеваемой компетенции: «если законы и решения соответствующих государственных органов власти не содержат указаний относительно конкретных вопросов жизни данной территории, органы самоуправления вправе сами принимать решения, соответствующие Конституции»(ст.62.2).
И позитивный, и негативный принципы определения собственной компетенции местных властей признаются мировым сообществом правомерными. Как указано в Европейской хартии местного самоуправления, «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, имеют полную свободу действий в осуществлении своих инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции или не предоставлен иному органу власти» (п.2 ст.4).
Вторую крупную группу полномочий органов местного самоуправления составляют делегированные полномочия, осуществляемые местными властями в соответствии с указаниями цен тра. Парламент, правительство, министерства и ведомства могут передавать на места отдельные вопросы своего ведения. Осуществление этих полномочий имеет общегосударственное значение, но справиться с их реализацией более успешно могут местные, а не центральные власти. Одни полномочия передаются для постоянного, другие - для временного исполнения. Так, Федеральное правительство Австрии передает муниципалитетам постоянные полномочия по организации и содержанию о тделов гражданской рег истрации и регистрации иностранцев, проведению переписей населения, выполнению обязанностей по организации и проведению избирательных кампаний, помощи в охране общественного порядка3.
Нередко органам местного самоуправления временно передаются отдельные полномочия, необходимые для реализации той или иной правительственной программы. В таких случаях
1 Цит по: Мишин А.А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной.зависимости. М., 1976, С.429.
2 Codigo Municipal Comentado. San Jose, 1978. P. 10.
3 Системы местного самоуправления городов европейских стран. С.12.
устанавливается максимальный административный контроль за действиями местных структур и нередко используется институт административной онеки, предполагающий не только последующее, но и предварительное одобрение центральными властями наиболее важных из принимаемых решений.
В некоторых странах возможно делегирование полномочий не только со стороны центральных властей, но и со стороны органов местного управления более высокого уровня. В Италии, например, центральные власти при необходимости могут делегировать областям свои полномочия, а области, в свою очередь, выполняют административные функции, делегируя их провинциям или коммунам либо используя их службы.
При осуществлении делегированных полномочий свобода действий муниципалитетов крайне ограничена. Они обязаны проводить в жизнь предписанную политику, учитывая местные особенности, но подчиняясь в этих вопросах центральной администрации и отчитываясь перед ней.
Компетенция местных органов постоянно уточняется и довольно часто меняется законодательством. Даже в приверженной традициям Великобритании по мере того, как тот или иной вопрос приобретает общегосударственное значение, а органы местного самоуправления оказываются не в состоянии его должным образом решить, он передается в ведение центральных властей. После второй мировой войны из ведения английских местных советов были изъяты газо- и электроснабжение, право создания пассажирских автотранспортных служб, водоснабжение, ассенизация, здравоохранение. В 80-х гг. правительство М.Тэтчер вывело из-под контроля муниципалитетов полицейскую службу, подчинив ее непосредственно министру внутренних дел1.
Однако передача полномочий от муниципалитетов центральным структурам не всегда означает сужение деятельности местных властей, а лишь отражает факт подключения местного самоуправления к единому механизму публичной администрации. Централизованные структуры в таких случаях нередко делегируют на места выполнение своих распорядительных полномочий, строго контролируя при этом их реализацию.
На современном этапе все менее заметной становится грань между собственными и делегированными полномочиями органов местного самоуправления, поскольку центральная и местная администрация на практике постоянно взаимодействуют, зачастую используя неформальные методы. Эго нашло отражение и в законодательстве некоторых стран, выделяющем совместную компетенцию центральных, региональных и местных властей. Федеральные государства, как правило, допускают совместную компетенцию муниципалитетов со штатами, а унитарные - совместные полномочия органов местного самоуправления с центральными властями. "Гак, в Мексике местные органы и штаты совместно решают вопросы транспорта, содержания парков, снабжения населения питьевой водой. В Шри-Ланке предусмотрена совместная компетенция центральных и местных органов. В Голландии такой принцип правового регулирования широко распространен и его реализация на практике называется системой совместного властвования.
В большинстве западных стран основные сферы управленческой деятельности рассматриваются как совместные для центральных и местных властей, а распределение компетенции осуществляется либо по полномочиям, либо по объектам регулирования. Так, во Франции в сфере образования действуют и центральные органы, и территориальные коллективы. Управление учреждениями начального образования осуществляют коммуны, колледжами -департаменты, а лицеями - регионы. Государство ответственно за педагогическое обеспечение учебного процесса и учительские кадры. Таким образом, между различными структурами распределены объекты управления.
В пределах совместной компетенции органы местного самоуправления должны координировать свою работу, а порой и подчиняться централизованной администрации. Муниципалитеты Венесуэлы, например, наделены совместной с центральными органами компетенцией в сфере здравоохранения: они, наряду с периферийными структурами министерства, занимаются охраной и оздоровлением окружающей среды, сооружением парков, садов, улиц, площадей, пляжей и других мест отдыха, созданием местных медицинских служб. Эта сфера
1 Подробнее об этом см.: Штатина М.А. Децентрализованная модель местного управления: основы организации и тенденции развития (опыт Великобритании) // Научные труды Российской правовой академии. Зарубежный опыт правового развития. М., 1993. С.29-32.
1 Auby J.-B. Auby J.-F. Droit des collectivites locales. P., 1990. P.l 16-117.
деятельности муниципалитетов координируется, регламентируется и контролируется министерством здравоохранения Венесуэлы1.
Наряду с выделением собственных и делегированных полномочий органов местного самоуправления законодательство многих стран предусматривает
подразделение полномочий местных властей на обязательные и факультативные (вспомогательные).
Обязательными признаются те полномочия, которые предписаны законом и должны исполняться органами местного самоуправления в обязательном порядке, но способ их реализации местные власти определяют сами. Эти полномочия обычно связаны с обеспечением основных систем жизнедеятельности населения на соответствующей территории - с водо- и газоснабжением, содержанием и уборкой улиц, здравоохранением, общественной безопасностью и подобными вопросами. Обязательными, следовательно, могут быть признаны и полномочия собственной компетенции местных органов самоуправления, но делегированные полномочия всегда считаются обязательными для местных властей.
Факультативные полномочия осуществляются органами местного
самоуправления в зависимости от конкретных финансовых возможностей, по собственному усмотрению. К вспомогательным относятся прежде всего некоторые социальные полномочия, такие как содержание парков и других мест отдыха, библиотек, строительство жилья и т.д.
Многие авторы, в частности, немецкие ученые, утверждают, что самоуправлением в полной мере может считаться осуществление лишь факультативных полномочий, в то время как обязательные полномочия никакого отношения к самостоятельности местных властей не имеют. Представляется, что такая точка зрения чересчур категорична, ведь даже классические модели самоуправления допускали, что местные власти свободны только в выборе форм и методов осуществления полномочий, но никак не должны игнорировать выполнение своих функций.
Естественно, что основной объем вопросов, решаемых местной администрацией, составляет реализация обязательных полномочий (в Германии - до 80-90%, в Финляндии - до 75%)2.
Законодательство некоторых стран объединяет две основные классификации полномочий органов местного самоуправления (самостоятельные и делегированные, обязательные и факультативные) и выделяет 3 группы функций. Так, в Финляндии различают: 1) добровольные функции коммун, относящиеся к общей сфере их деятельности; 2) функции, вытекающие из закона, определенные специальными актами парламента; 3) "агентные" функции, основанные на делегированных полномочиях. Близкий к финскому подход прослеживается также в законодательстве Германии и Японии3.
Подведем итоги. Доктрины естественных, государственных полномочий и дуализма местного самоуправления находят своих приверженцев и в настоящее время. С одной стороны, избранные на местах органы нередко провозглашаются формой общественного самоуправления и не включаются в государственный аппарат. Такая точка зрения нашла отражение в законодательстве некоторых стран, к числу которых относится и Россия. Чаще всего общественная природа местного самоуправления провозглашается в государствах, отказывающихся от недавнего жесткого государственного регулирования власти на местах и на собственном опыте убедившихся, что признание исключительно государственного характера местного управления ограничивает саморазвитие территорий. Однако если государство признает лишь общественную природу местных властей, то оно фактически изолирует их от государственного аппарата и делает невозможным их эффективное функционирование.
С другой стороны, юридическая наука тех стран, в которых местное самоуправление прошло долгий, порой многовековой путь развития, утверждает, что в настоящее время оно фактически подключилось к государственному аппарату.
Независимо от сложных теоретических конструкций местное самоуправление и центральные органы государственного управления в современном мире постоянно взаимодействуют и фактически представляют собой различные звенья единой системы публичной администрации.
1 Araujo Garcia А.Е. Р.278.
2 Местные органы самоуправления в зарубежных странах. Информационный обзор / Под ред. Н.П.Медведева. М., 1994. С.23.
3 См. Черкасов А.И. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М.,
Противопоставление центральных и местных властей в подавляющем большинстве стран мира осталось неизменным атрибутом прошлого, а не нынешнего столетия, и законодательство не стремится перенести этот уважаемый анахронизм в новое тысячелетие.
Законодательство зарубежных стран дифференцированно подходит к определению компетенции местных органов самоуправления и предоставляет муниципалитетам разный правовой режим в зависимости от того, решают ли они местные вопросы или участвуют в общегосударственных либо региональных мероприятиях. В большинстве стран мира закрепляется двойственное правовое положение местных органов самоуправления: при решении местных дел они, по сути, рассматриваются в качестве органов общественного управления, их полномочия определяются как неотъемлемые и неотчуждаемые; при решении дел общегосударственной значимости они считаются агентами центра на местах, а их полномочия такого рода - сугубо государственными. Дуалистическая правовая природа местного самоуправления и дуализм компетенции его органов - характерная черта этого института, наиболее полно проявившаяся в XX в. Именно в этом внутренне противоречивом дуализме - залог развития местного самоуправления и гарантия стабильности его существования.
THE COMPETENCE OF BODIES OF LOCAL SELF-MANAGEMENT IN FOREIGN
Department of Constitutional, Administrative and Financial Law Russian University of Peoples ‘ Frendship Mikluho-Maklaya str., 6, 117198 Moscow, Russia
Local self-government is an inherent element of democracy in contemporary world. But the place of this institute in the political systems is not so clear as evident the necessity of the sel-fgovernment existence. Although every state determines spheres and objccts of activities, functions and powers of local government organs, there are common methods of resolving these problems and they are considered in this article.
В рамках англосаксонской модели получившей распространение в Великобритании США Канаде Австралии Новой Зеландии и в других странах с англосаксонской правовой системой местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Наряду с представительными органами в странах с данной системой и в первую очередь в США непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью...
Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск
Модели местного самоуправления в зарубежных странах
В зарубежных странах существует несколько моделей местного самоуправления. Среди них принято выделять: англосаксонскую (английская), континентальную (французская), германскую и др. 1 Выделение данных моделей базируется на принципах, которые лежат в основе отношений различных местных органов, как между собой, так и с вышестоящими властями.
В рамках англосаксонской модели , получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и в других странах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с данной системой (и в первую очередь в США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями здесь зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений.
Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин „местное управление”, а само местное управление является составной частью механизма государства.
Континентальная (французская) модель. Существует в большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток). Присуща она Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована Турцией, Сенегалом и др. странами. Основная ее черта сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Родоначальницей данной модели является Франция. Континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, где происходит передача различных директив и информации и где на центральные власти активно работает целая серия агентов на местах. Указанная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается, в предусмотренном ст. 130 Конституции праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований. В рамках французской системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателем в качестве территориальных коллективов. В отдельных случаях, таким образом, представительные органы могут вообще отсутствовать (например, в округах и кантонах Франции).
Реформой начала 80-х годов во Франции была несколько снижена степень соподчиненности между различными уровнями местных органов. В соответствии с Законами от 7 января и 22 июля 1983 г. ни один территориальный коллектив не может осуществлять опеку над другим, за исключением строго ограниченных вопросов: регион над департаментом и коммунами в социальных вопросах, здравоохранении, сельском оснащении, школьном транспорте. Кроме того, был несколько смягчен административный контроль центра над местными представительными органами.
В развитых демократиях различия между двумя рассмотренными моделями не носят принципиального характера, и можно даже говорить об определенном сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании, проведенных в 80-х гг.). Функционирование обеих моделей строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой системы местных органов здесь являются местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов.
Германская модель местное (коммунальное) самоуправление Германии. Правовой основой формирования местного самоуправления явился прусский Устав городов, введенный бароном фон Штейном в 1808 г. Здесь органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законом.
Местные органы власти в Германии в настоящее время образуются в районах, городах в ранге районов и общин. Вопросы организации общин в федеральных землях Германии решаются по-разному. Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин: 1) магистратный; 2) бургомистерский; 3) северо-германский; 4) южно-германский.
Местное управление в ряде стран (Австрия, Япония) сходно как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о "смешанных" формах управления на местах.
Советская модель. Данная модель уходит в историю и сейчас представляет больше не практический, а только академический интерес. Эта модель была характерна для Советского Союза, других стран "мировой системы социализма", и для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на строительство социалистического общества. Сейчас в той или иной форме она продолжает сохраняться лишь в некоторых странах, считающих себя социалистическими, таких как Китай, Куба, КНДР.
Иберийская система управления на местах существует в Португалии Бразилии, во многих испано-говорящих государствах Латинской Америки. При иберийской системе местного самоуправления и управления население административно-территориальной единицы избирает совет и главное должностное лицо данной административной единицы (алькада, регидора, префекта, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается не населением, а советом. Алькад одновременно является председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как его представитель в данной административной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Таким образом, алькад сосредоточивает в своих руках основные рычаги местного руководства и обладает большой властью. Правда, опека почти не применяется: алькаду как председателю совета предоставляются широкие возможности не принимать в совете решения, которые он же будет вынужден позднее отклонить. Именно в этом проявляется сущность рассматриваемой системы местных органов.
1 См. Органы местного управления в зарубежных странах: Сравнительное исследование. М., 1994; Реформы местного управления в странах Западной Европы. М.., 1993; Местное самоуправление в зарубежных странах: Информационный обзор. М.., 1994; Ковешников Е.М. Муниципальное право. М., Издательство НОРМА. 2001.
PAGE 4
Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм> |
|||
| 19534. | Особенности местного самоуправления в зарубежных странах | 20.58 KB | |
| Муниципальное право называют правом местного самоуправления. В этой связи возникает вопрос: а что такое местное самоуправление, какова его сущность? Под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. | |||
| 11306. | МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО МЕНЕДЖМЕНТЕ В СТРАНАХ ЕВРОПЫ | 37.26 KB | |
| Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся в ходе реализации народонаселением права на районное самоуправление, дела, складывающиеся у народонаселения с органами местного самоуправления. Действенное местное самоуправление необходимо для целевого функционирования любого демократической страны. При всем при этом нужно понимать | |||
| 307. | Вопросы местного значения и распределение их по уровням местного самоуправления | 10.6 KB | |
| Свои функции органы государственной власти и органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей которые характеризуются как полномочия. Понятие вопросов местного значения использовано в Конституции РФ ст. 130 следует что решение вопросов местного значения является неотъемлемой частью местного самоуправления в ст. | |||
| 4032. | Конституционный контроль в зарубежных странах | 13.78 KB | |
| Конституционный контроль – деятельность государства, направленная на обеспечение соответствующего законодательства текущему закону; это деятельность государства (в лице уполномоченных органов) по обеспечению проверки соответствия Конституции нормативных актов | |||
| 21406. | История трудового права в зарубежных странах | 21.53 KB | |
| История трудового права в России 4 Глава 2. История трудового права в зарубежных странах.18 Введение Уникальность истории трудового права России состоит в том что на протяжении XIX и XX веков несколько раз менялся тип правового регулирования труда. Здесь можно выделить четыре этапа развития отечественного трудового права один из которых подразделяется на несколько периодов. | |||
| 21364. | Конституционный контроль и надзор в зарубежных странах в современный период | 19.86 KB | |
| Если недавно в юриспруденции широко были распространены представления о том что конституция самодостаточна и сама по себе гарантирует демократическое развитие общества свободу и права человека. Между тем подлинная гарантия писаной конституции и закреплённых ею институтов конституционного государства при условии что она потребностям общества и отвечает уровню его развития заключается в такой организации социума которая могла бы противостоять всяким покушениям на защищаемый основным законом конституционный строй... | |||
| 18359. | Правовое регулирование деятельности страховых организаций в зарубежных странах | 130.38 KB | |
| Порядок создания страховой организации. Правовое регулирование деятельности страховой перестраховочной организации. Ответственность страховой организации. Страховой рынок страны сегодня переживает бурное развитие. | |||
| 20805. | Правовые меры и задачи противодействия торговли людьми в зарубежных странах | 106.48 KB | |
| Понятие и общая опасность торговли людьми. Особенности уголовно-правовой борьбы торговли людьми. Уголовно-правовая характеристика преступления торговля людьми по законодательству Республики Казахстан. Особенности объективных признаков торговли людьми. | |||
| 4837. | Современные сетевые дайджесты. Анализ государственных мер по борьбе с террористической угрозой в зарубежных странах | 5.4 MB | |
| Выявить представление в материалах иностранной прессы сетевого дайджеста ИноСМИ.ru террористических актов в России и их исполнителей в 2008-2012 годах; Исследовать освещение в дайджесте реакции властей на террористические события в Российской Федерации и антитеррористические меры российского правительства; Изучить интерпретацию в сетевом дайджесте зарубежной прессы о террористах, действующих вне пределов России; | |||
| 21624. | Конституционно-правовые основы юридического статуса президента как главы государства в зарубежных странах | 90.27 KB | |
| Историческое происхождение поста президента и его современная политическая география. Конституционный статус и предназначение президента в политической системе. Место президента и его роль в системе органов государственной власти. Системы избрания президента в зарубежных странах. | |||
3. Национальным Собранием Франции было предъявлено обвинение Президенту в несоблюдении Конституции. После принятия данного решения абсолютным большинством голосов членов обеих палат Парламента дело Президента было направлено в Конституционный Совет для дачи заключения. По истечении 30 дней Конституционный Совет, согласившись с доводами депутатов Парламента, отстранил Президента от занимаемой должности. Соответствует ли данная процедура Конституции Франции? Охарактеризуйте порядок отстранения Президента от должности.
Нет, не соответствует. В соответствии со ст. 68 Конституции Франции Президент Республики несет ответственность за действия, совершенные им при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены. Обвинение ему может быть предъявлено только обеими палатами, принявшими открытым голосованием идентичное решение абсолютным большинством голосов своих членов; судит Президента Высокая палата правосудия.
Она состоит из членов, избираемых в равном количестве Национальным собранием и Сенатом из их состава.
Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.
В настоящее время в научной литературе наиболее часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти.
В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.
Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.
Основными чертами этой модели являются:
а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления;
б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.
Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом “действовать в пределах предоставленных полномочий”, т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.
В Великобритании - родине классических муниципальных форм - бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента.
В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины, В качестве исходного положения в данном случае применяется формула "муниципалитеты - креатуры штатов". Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.
Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления. Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов.
Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.
Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко,
Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Отличительные признаки этой модели следующие:
а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости;
б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим;
в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления,
Родоначальница континентальной модели - Франция, для которой высокая степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления.
В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны - муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления.
Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара Республики.
Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой,
Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.
Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.
Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени, вобравшие в себя черты каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.
Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.
Принципиальное отличие от рассмотренных выше моделей имеет так называемая советская модель организации власти на местах.
Эта модель была еще недавно широко распространена в странах "мировой системы социализма", а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик Советского Союза (например: Беларусь, Узбекистан).
Основными признаками данной модели являются следующее: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена, - сельского, поселкового совета - является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления).
Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.
Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся модели. Существуют также и весьма специфичные варианты.
В таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим, В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа-Новая Гвинея и др.).
Уникальной самоуправляемой общностью является киббуц в Израиле.
Киббуц - трудовая коммуна преимущественно сельскохозяйственного профиля, построенная на принципах добровольности членства, совместного владения имуществом и средствами производства, относительного равенства в труде и потреблении.
В зарубежных странах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и т.п.
Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой . Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие:
Органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;
Органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;
Основная единица местного самоуправления - приход;
В компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.
В США сложились три основные формы организации городского управления.
«Система мэр-совет», которая действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания (мэр либо избирается непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания мэра - мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре года, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др.
«Система совет-менеджер» (или «городской управляющий»). Эта форма городского управления используется почти в 40 процентов случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника-менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию.
Третья форма городского самоуправления в США - «комиссия» - встречается достаточно редко, в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.
Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.
Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона «О правах и свободах местных коллективов», согласно которому:
Основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;
Избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;
В компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;
Решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;
Муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.
Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.
Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.
Контролю подлежит исключительно законность решений. Предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.
Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 года решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.
Наряду с двумя указанными выше муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы или отдельные модели местного самоуправления. В качестве примера можно назвать местное (коммунальное) управление Германии.
В Основном законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления.
В праве субъектов Германии - земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея сквозного управления, при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.
К предметам ведения местного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.
Для многих развивающихся зарубежных стран характерна весомая роль в местном управлении назначенных сверху представителей центральной власти, т.е. так называемого «прямого государственного управления на местах». Так, в Голландии бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара по делам данной провинции после консультации с муниципальным советом. Он наделен некоторыми государственными полномочиями. На нем, в частности, лежит ответственность за полицию и пожарные службы.
Важнейшим источником муниципального права стран Европы является Европейская хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящее время - Конгресс местных и региональных властей Европы). Данный документ помимо общих принципов и общих положений относительно осуществления местного самоуправления в Европе устанавливает обязательную силу отдельных положений Хартии для подписавших ее государств. Это такие положения, как гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры. Кроме того, Хартия включает положение об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Хартия также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.
| Предыдущая |
КУРСОВАЯ РАБОТА
ЮУрГУ - 08ХХХХ.6Х. 2014. ХХХ. ВКР
Руководитель,
/ /
«_____» _______________ г.
студент группы
Нормоконтролер, к.э.н.,
/ /
«_____» _______________ 201 г.
Челябинск 2016
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Южно-Уральский государственный университет (национальный исследовательский университет)»
Высшая школа экономики и управления
Кафедра «Экономическая теория, региональная экономика, государственное и муниципальное управление»»
Специальность 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»
ЗАДАНИЕ
на курсовую работу студента группы ЗЭУ - 320
Давлетшиной Дианы Ураловны
Статьи, научные труды, монографии, таких авторов, как Баглай М. В., Дархамбаева А. Д, Леушин М. Е., Меркушова Н. И
1 Теоретические основы местного самоуправления
1.1 Понятия, виды и полномочия местного самоуправления
1.2 Современные модели местного самоуправления в зарубежных странах
1.3 Опыт зарубежных стран по организации местного самоуправления
Руководитель ____________________________________ М.В. Козина
Задание принял к исполнению __________________ Д.У. Давлетшина
КАЛЕНДАРНЫЙ ПЛАН
Заведующий кафедрой В.С. Антонюк
Руководитель проекта М.В. Козина
Студент Д.У. Давлетшина
Давлетшина Д.У. Местное самоуправление в зарубежных странах. - Челябинск: ЮУрГУ, ЗЭУ - 320 , 37 с., библиогр. список - 17 наим.
В курсовой работе уточнена сущность, виды и полномочия местного самоуправления; описаны современные модели местного самоуправления в зарубежных странах; рассмотрен зарубежный и отечественный опыт организации местного самоуправления; выявлены проблемы и разработаны рекомендации по совершенствованию организации местного самоуправления; обобщены методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления.
ВВЕДЕНИЕ. 6
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. 7
1.1 Понятия, виды и полномочия местного самоуправления. 7
1.2 Современные модели местного самоуправления в зарубежных странах. 11
1.3 Опыт зарубежных стран по организации местного самоуправления. 15
2.2 Методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления. 27
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 35
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК. 36
Актуальность данной темы состоит в том, что в Российской Федерации одной из основных проблем в сфере взаимоотношений общества и власти в настоящее время является дефицит доверия власти к ее учреждениям. Доверие населения к работе властных структур напрямую зависит от эффективности местного самоуправления.В зарубежных странах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти.
Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно поможет выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
Объектом курсовой работы является местное самоуправление.
Задачи исследования:
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
Местное самоуправление — система организации и деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе конституции и законов данного государства.
Система правового регулирования местного самоуправления обусловлена формой территориально-политического устройства государства, степенью централизации и децентрализации в осуществлении функции правотворчества. В федеративных государствах сложились три уровня правового регулирования местного самоуправления: федеральный; региональный; муниципальный.
В унитарных государствах правовое регулирование местного самоуправления осуществляется соответственно на двух уровнях: государственном; муниципальном.
Формами правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах служат конституции, законы, подзаконные нормативно-правовые акты государственных органов исполнительной власти, судебные прецеденты, хартии (уставы) муниципальных образований, административные договоры, обычаи и традиции. В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Оно наиболее полно позволяет реализовать конституционное положение о том, что единственным источником власти является народ.
Местное самоуправление может осуществляться в самых разных организационных формах, однако обязательным условием является наличие представительного органа (общинный совет, земство, ландрат и др.), или выборного должностного лица (бургомистр, мэр).
Виды организации местного самоуправления:
Основной смысл формирования и деятельности местного самоуправления заключается в том, что органы местного самоуправления должны гораздо лучше решать задачи повышения уровня жизни жителей, нежели государственные органы и чиновники при централизованном управлении.
Главные признаки:
Полномочия органов местного самоуправления обычно закрепляются специальными законами. В самом общем виде они могут устанавливаться в конституциях. В федеративных государствах полномочия местных органов чаще всего регулируются актами субъектов Федерации. В англосаксонских странах - судебными прецедентами.
Порядок предоставления полномочий:
Классификация полномочий органов местного самоуправления:
В самом общем виде в законодательстве стран современного мира полномочия местных представительных органов обычно подразделяют на:
Общая тенденция - сокращение собственно коммунальных дел и расширение обязательных полномочий, т.е. интеграция местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, имеющих общегосударственное значение.
В современном мире большое распространение получили те системы местного самоуправления, классификация которых основана на складывании отношений между местным самоуправлением и центральными властями. Так, распространение получили следующие модели местного самоуправления:
Особенности данной модели заключаются в ряде характерных признаков, таких как:
Для данной модели местного самоуправления характерны следующие признаки:
Характерными признаками данной модели являются:
Существование различных моделей местного самоуправления не противоречит сущности самого местного самоуправления, закрепленного в Европейской хартии местного самоуправления. Несмотря на разнообразие местных вопросов и проблем, которые предназначено решать на местах, главная суть, закрепленная в Хартии это обособленность местного самоуправления и децентрализация власти. Таким образом, важная особенность местного самоуправления, в соответствии с положениями Хартии, состоит в праве и способности местных территориальных сообществ самостоятельно контролировать и управлять значительной частью общественных дел.
Наличие эффективного местного самоуправления необходимо для нормального функционирования любого демократического государства
Организация местного самоуправления в США.
Широко признано, что организация местного самоуправления относится к базисным элементам всей инфраструктуры амери-канской демократии. Исторически свобода, демократия, само-управление являлись устоями политической жизни страны.
В США графства выступают административно-территори-альными подразделениями всех штатов, кроме Коннектикута и Ро-Айленда, и служат главным образом для управления вне-городской территорией. Подавляющее большинство других мест-ных единиц управления расположено на территории графств. Графства - искусственные образования, которые создавались для решения двух основных задач: оказания содействия шта-там в выполнении ими таких функций, как отправление пра-восудия и проведение выборов; предоставления услуг сель-ским жителям, включая строительство сельских дорог и под-держание порядка.
В состав графств входят муниципальные корпорации (си-ти, бороу, вилиджи и тауны). Исключение составляют 39 городов, которые выделены из графств. Их муниципалитеты осуществляют функции, свойственные муниципальным корпорациям и графствам.
Следующее крупное звено местных единиц управления — тауншипы и приравненные к ним тауны — существует в 20 шта-тах. В штате Мэн эти подразделения именуются плантациями, в Нью-Гемпшире — местечками (location). В этом звене создаются органы общей компетенции, т. е. имеющие полномочия осуществлять множество функций.
Особую категорию единиц местного управления состав-ляют школьные и специальные округа. В США насчитывается 14 721 школьный округ и 29 532 специальных округа. В них создаются органы специальной компетенции для выполнения определенных функций. По этому признаку выделяется 19 ти-пов основных округов. Наиболее распространены: пожарные, по водоснабжению, по охране почв, жилищного строительст-ва, дренажные, санитарные, включая канализационные.
Специальные округа создаются для деполитизации той или иной сферы деятельности, а также для предоставления населе-нию тех услуг, которые не оказывают органы местного само-управления. Границы специальных округов часто не совпада-ют с границами административно-территориальных единиц и могут занимать самую разнообразную площадь: от небольшой территории до нескольких графств. С помощью специальных округов удается частично преодолеть жесткие финансовые ог-раничения.
В США отсутствует соподчинение между всеми этими еди-ницами управления. Вместе с тем можно говорить об опреде-ленном доминировании графств в осуществлении некоторых муниципальных функций в соответствии с полномочиями штатов. Кроме того, административно-территориальное уст-ройство и привязанная к нему система муниципальных орга-нов все больше утрачивают связь с демографической и эконо-мической структурой их территории, изменяющейся в резуль-тате урбанизации, экономических и социальных перемен.
Процесс образования муниципалитетов (инкорпорация) в большинстве штатов проходит весьма просто:
Муниципалитет образуется, только если за это высказалось большинство голосующих. Если при голосовании это предло-жение не прошло, то следующая попытка инкорпорирования допускается лишь через определенное время.
В США функционирование местного управления регули-руется исключительно штатами. Поэтому местные органы уп-равления создаются в соответствии с законами штатов и их полномочия исходят от штатов. Правительства штатов без согласова-ния с федеральным правительством или правительствами дру-гих штатов определяют юридический статус, территориальные границы, организационные формы и полномочия местных ор-ганов. Таким образом, в США отсутствуют единые для всей страны принципы административно-территориального деле-ния, организации и функционирования местных органов. От-сюда чрезвычайное разнообразие организационных форм местного самоуправления, их адекватность местным условиям.
Положения, регулирующие деятельность местного управ-ления, содержатся в конституциях всех субъектов федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного уп-равления в отдельных штатах отнюдь не одинакова, вследствие чего выделяются две основные группы таких положений.
Функции местного управления мож-но разбить на две большие группы:
В зависимости от характера взаимодействия советов графств и административного персонала используются три ос-новные формы управления графствами:
Все многообразие форм и методов административного контроля штатов над органами местного самоуправления мож-но разделить на два типа:
Судебный контроль штатов над местным управлением осу-ществляется путем вынесения судами штатов или местными судами (они входят в судебную систему штатов) следующих основных решений: судебного приказа должностному лицу ор-гана местного управления о выполнении требований истца; судебного запрета решения или иного незаконного действия местных органов и их должностных лиц.
Организация местного самоуправления в Германии.
На формирование системы местного самоуправления в Германии повлиял долгосрочные период существования государственной раздробленности, а так же реформы, которые проводились неоднократно и постепенно.
Система местного самоуправления включает в себя представительные и исполнительные органы. Минимальная численность общины, где может избираться представительный орган - 200 человек. Численность избираемых советников может быть от 8 до 80 человек в зависимости от масштаба территории и численности населения. Право избирать с 18 лет, а быть избранным - чаще всего с 21 года.
Особенностью германской системы является наличие четырех моделей исполнительных органов :
Внутри данной системы существует последовательный контроль за законностью принимаемых решений: магистрат может опротестовать и отказаться выполнять противоправное решение совета; бургомистр может опротестовать противоправное решение магистрата, причем последней инстанцией в споре является совет.
Совет общины избирает из своего состава бургомистра или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает - на срок от 6 до 12 лет - профессионального управленца на должность директора общины (Gemeinedirektor) или городского директора (Stadtdirektor). В крупных городах совет назначает также помощников директора, за которыми может закрепить определенные сферы деятельности; они являются иерархическими подчиненными директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета.
Здесь также существует строгая система контроля за законностью принимаемых решений: совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), бургомистр имеет право как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.
Как правило, применяется мажоритарная система в два тура, с порогом для участия во втором туре. Бургомистр также совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета; он же и представляет общину. Совет также формирует - частично из своего состава, частично из чиновников - управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра, подчиняющийся ему в вопросах исполнительской деятельности и участвующий в подготовке решений совета.
С учетом типа местной администрации и характера ее взаимоотношений с представительным органом формируются модели местного самоуправления:
Таким образом, анализ теории и практики деятельности местного самоуправления в зарубежных странах раскрывает некоторые возможности для рецепции с учетом национальных правовых традиций. Большинство демократических государств сохраняют за местным самоуправлением автономию. В исключительных случаях выявлена относительная автономия, при которой руководящим звеном органа местного самоуправления является должностное лицо, выполняющее исполнительные функции на данной административно-территориальной территории.
Анализ зарубежного опыта также выявил тенденции непрерывного процесса совершенствования института местного самоуправления, выраженного в правовых реформах, закрепивших демократические принципы управления. Ацент реформирования в зарубежных странах ставится не на субординации и согласованности функций центральных и местных органов власти, а на координации — согласованности функций компонентов политической системы всего общества.
Вот некоторые проблемы, которые встали на пути реализации ФЗ о местном самоуправлении:
Предполагаемые итоги мер по совершенствованию местного самоуправления в России:
Для оценки эффективности, согласно рассматриваемым документам, применяются количественные показатели (например, количество муниципальных общеобразовательных учреждений, в том числе в городской и сельской местности) и относительные показатели, которые приводятся в расчете на одного жителя или рассчитываются как процент от установленного объема или количества (например, объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя).
Кроме законодательно утвержденной методики, рассмотренной выше, существуют также методики, разработанные бизнес-сообществом и общественными организациями, которые также могут быть применимы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления:
Так же существуют исследования, в которых авторы пытаются обосновать необходимость рассмотрения эффективности с точки зрения укрупненных сотавляющих. Например, предлагается эффективность рассматривать с позиции трех измеримых составляющих:
При оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления важно учитывать внешние «косвенные» результаты, такие как, повышение качества жизни граждан, показатели смертности, рождаемости, реальных доходов населения, нормального развития объектов управления (коммерческих и некоммерческих организаций), морально-идеологическое влияние управленческой деятельности на «внешнюю» среду, на объект управления. Оценку «косвенных» результатов целесообразно производить по критериям технической эффективности. Техническая эффективность связана с конечным результатом — продвижением к желаемым целям — и определяется степенью достижения целей деятельности госслужащего в соотношении с затраченными на их достижение ресурсами.
Таким образом, при оценке экономической эффективности учитывается «внутренние факторы», собственная деятельность госслужащего, в то время как при оценке технической эффективности анализируется соответствие этой деятельности требованиям внешней среды с учетом влияния, которое деятельность госслужащего оказывает на объект управления. Широкое понимание технической эффективности практически совпадает с третьим видом эффективности, нередко выделяемой в научной литературе — социальной эффективностью.
Оценка эффективности по совершенствованию местного самоуправления на основе следующих методов:
Э ц = К ув x К уж x К унпч
Э ц — обобщенный коэффициент достижения целей системы муниципального управления.
К ув — коэффициент уровня выживания населения соответствующего муниципального образования. Характеризует условия выживания, сложившиеся в результате деятельности органов муниципальной власти, действующих на территории муниципального образования.
К уж — коэффициент уровня жизни населения на соответствующей территории.
К унпч — коэффициент уровня нарушений прав человека в соответствующем муниципальном образовании за определенный период.
Также выделяют индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления, основанные в основном на оценке управляемой подсистемы системы управления. Наиболее используемым является в настоящее время индикативный подход к оценке эффективности системы регионального управления, который основан на сопоставлении реальных показателей уровня развития региона с целевыми индикаторами, задаваемыми изначально на момент планирования в соответствии с главной целью развития территории.
Другим используемым в настоящее время подходом к оценке эффективности системы регионального управления является критериальный подход. В качестве основных показателей оценки эффективности механизма государственного управления региональной экономикой рекомендкюся следующие группы критериев: показатели конечного эффекта, показатели промежуточного результат, показатели рабочих процессов, показатели затраченных ресурсов, уровень эффективного использования ресурсного потенциала региона при достижении определенного состояния социально-экономического развития региона.
Индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления базируются на оценке косвенного воздействия управляющей подсистемы на управляемую подсистему, и не учитывают эффективность самой управляющей.
Так же они определяют, что в исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами, а именно:
Таким образом, с одной стороны, необходимость оценки эффективности муниципального управления не вызывает сомнений; с другой стороны, существующие на данный момент теоретические, методические и практические разработки в данной области весьма разнообразны, что отражает сложность исследуемого явления в управлении. В целом для всех перечисленных подходов характерно определение некой системы показателей и индикаторов и правил их агрегирования.
В ходе работы было рассмотрено местное самоуправление в зарубежных странах. Было показано, что местные управления представляют собой сложный механизм, который, будучи в определенной степени автономным (что выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, институте муниципальной собственности и т.д.), функционирует в конечном счете под контролем центральных властей и в значительной степени - интегрирован в государственный механизм, выполняя многие функции, имеющие общенациональное значение, число которых увеличивается с расширением социальных функций современного государства.
У централизации власти хотя и есть свои негативные черты, но которая тем не менее, обеспечивает единое управление, свободное от местных политических споров и предотвращающее злоупотребление властью. Кроме того, порой централизация власти позволяет лучше координировать деятельность местных служб.
Правовой основой организации самоуправления в зарубежных странах являются соответствующие положения конституций, национальных законов о местном управлении и самоуправлении, в федеративных государствах - также законы штатов, земель, других субъектов федерации. Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления.
Применительно к России, опыт решения проблем местной организации власти должен заимствоваться с определенной долей условности и соответствовать реальной действительности, повседневной практике.
Скачать: У вас нет доступа к скачиванию файлов с нашего сервера.
