Система и структура федеральных органов исполнительной власти! теория и практика
В. Г. Вишняков
В нормативных актах, в концепциях административной реформы все чаще используются понятия «система» и «структура». Применение этих понятий в правовых актах не вызывает возражений. Разработка эффективных систем и структур управления неизбежно требует углубленного анализа сущностных связей в организации и деятельности органов власти. Без такого анализа нельзя, очевидно, намечать правильные пути рационализации этих органов. К тому же понятия «система» и «структура», закрепляемые в юридических нормах, становятся обязательными для практического применения, что повышает требования к четкости определения этих понятий.
Дополнительная сложность возникает в связи с тем, что в условиях федеративного устройства Российского государства формируются и развиваются различные взаимодействующие между собой системы законодательной, исполнительной и судебной власти. Правовые проблемы совершенствования этих систем приобретают первостепенное значение. «Система власти в стране, - подчеркнул Президент Российской Федерации В. В. Путин, - должна быть кардинально перестроена с целью ук-
Вишняков Виктор Григорьевич - заместитель заведующего отделом административного законодательства и процесса ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.
репления единства страны и недопущения возникновения кризисов»1. Определяя цели административной реформы в стране, Президент в своем Указе от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003- 2004 годах»2 назвал в качестве приоритетной «повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти».
Известно, что в 2000-2005 гг. шел процесс восстановления понятий «государственное управление», «государственная власть», «подчинение», «административные акты» и др. В государственном аппарате укреплялись связи как по «вертикали», так и по «горизонтали», единство в их организации и деятельности достигается на основе иерархически выстроенных и закрепленных в правовой форме структур, определяющих цели и место каждого структурного звена в общей системе государственной власти. Актуальными становятся вопросы и о том, кто разрабатывает, а кто устанавливает систему или структуру органов власти? Что лежит в основе предлагаемых систем органов - субъективный фактор, или же учитываются объективные факторы, исходя из места и роли того или иного органа в общей системе органов. Каким образом достигается
2 См.: СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
эффективность системы органов в целом?
Понятия «система» и «структура» - общефилософский и юридические аспекты
В юридической литературе соотношение общефилософского и юридического аспектов понятий «система» и «структура» не анализируется. В результате при определении понятий «система» и «структура» органа исполнительной власти допускается путаница3. Основной недостаток этих определений состоит в том, что они даются в отрыве от общефилософских понятий «система» и «структура».
Эффективность мер по рационализации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти во многом зависит от уяснения сущности понятий - «система» и «структура», объективных причинных связей и закономерностей, определяющих их развитие, учета этих закономерностей в практической деятельности. Без этого трудно найти рациональный баланс и правильное соотношение между системой в целом и ее структурными звеньями, отраслевыми, функциональными и территориальными органами управления.
Развитие системы и ее структуры, их реорганизация происходит на основе принципов, объединяющих их в единое целое в процессе достижения общих целей. Изменение этих целей влечет за собой специализацию, разделение, дифференциацию, слияние целей и, соответственно, изменение структуры системы. Посредством правовых норм развитие системы и структуры органов власти происходит в направлениях, обеспечивающих устойчивость системы и структуры, нейтрализацию их от случайных факторов.
3 См., например: Старилов Ю. Н. Адми-
нистративное право. Ч. 2. Книга первая. Во-
ронеж, 2001. С. 49, 51.
Под системой в общефилософском смысле понимается «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места»4. Из других определений, даваемых в философских словарях, также вытекает, что система - это объективное единство закономерно связанных между собой предметов и явлений. Единство обеспечивается путем установления существенных связей между ними. Наиболее существенными являются те взаимосвязи, которые складываются между частью и целым, затем выделяют менее существенные связи между самими частями и потом уже связи внутри них.
Структура - способ связи «внутренних связей и отношений системы»5. Структура определяет функциональную деятельность системы, линию ее поведения, характер взаимодействия. Она отражает форму расположения элементов и характер взаимодействия их сторон и свойств. Структура системы позволяет: 1) сконструировать, сформулировать на основе принципов целое, состоящее из структурных частей; 2) определить место каждого звена в структуре, интегрировать их в систему.
Из приведенных определений вытекает первый принципиальный вывод: понятия «система» и «структура» ее элементов обеспечивают целостность и целенаправленность системы. Обеспечить устойчивое взаимодействие элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по «вертикали» и «горизонтали» на основе отношений координации, власти - подчинения, согласования деятельности всех зве-
4 Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзоте-ризм, политэкономия. Мн., 2002. С. 741.
5 Там же. С. 805.
Журнал российского права №8 - 2006
ньев системы вокруг общей цели. «Мы создали, - говорил в Послании 2000 года Президент, - «острова» и отдельные «островки» власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти»6.
Второй вывод состоит в том, что «система» и «структура» органа власти не существуют раздельно друг от друга. Система органа всегда имеет внутреннее устройство, построение; структура не существует вне системы. Поэтому при дальнейшем изложении под структурой системы будет пониматься внутренняя структура органа, системы органов, системы власти.
В Конституции Российской Федерации используются такие понятия, как единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (п. «г» ст. 71); система органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ст. 72); единая система исполнительной власти в Российской Федерации (п. «г» ст. 77). Одновременно дважды используется понятие «структура» - «структура федеральных органов исполнительной власти» (ч. 1 ст. 112); «структура органов местного самоуправления» (ч. 1 ст. 131).
В Конституции понятие «система органов исполнительной власти» отграничивается от понятия «орган исполнительной власти». В последнем случае выделяется главное: с помощью организационного механизма, каковым является орган, государство реализует свои функции. Понятие «система органов исполнительной власти», закрепляя основные свойства органов, отражает, прежде всего. способ связи между органами, иерархичность их
6 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ //
построения. Сами органы в данном случае отступают на второй план, образуя структурные звенья в составе единой системы.
При объединении органов их система приобретает новые качества, в частности, дополнительный организационный эффект от реализации общих полномочий системы в целом. Система органов решает многие задачи управленческого характера применительно, например, ко всей территории страны.
Согласно Конституции РФ система органов исполнительной власти имеет иерархическое строение, соответствует государственному устройству и определяет порядок взаимоотношений между различными уровнями исполнительной власти. При этом каждый уровень власти по вертикали имеет свой круг полномочий и свою зону ответственности, а наличие между ними отношений иерархии обеспечивает направленность их деятельности на решение однотипных задач.
Понятие «структура органов» толкуется при этом (вплоть до Верховного Суда Российской Федерации) не как внутренняя структура органа, а как перечень самих органов. Возникает путаница, которую только не сведущие в праве люди могут называть «пустяшной».
Вытекает и второй, не менее важный вывод: все перечисленные системы власти (государственной и исполнительной) и органов (государственной власти, федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти) имеют как общие черты и свойства «системы», так и - а это главное - свои особенности. И они, эти особенности, определяют иерархичность, соподчиненность, согласованное взаимодействие перечисленных систем и органов. Но всегда ли в процессе реализации Конституции Российской Федерации соблюдается соотношение, место каждой системы и органа в общей их системе? И всегда ли фактическое выстраивание
Журнал российского права №8 - 2006
такой иерархической зависимости соответствует конституционным положениям?
Так, в основе системы федеральных органов исполнительной власти лежит принцип народовластия. «Народ осуществляет свою власть, - говорится в ч. 2 ст. 3 Конституции, - непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Данный принцип определяет единство системы государственной власти, которое лежит, в свою очередь, в основе федеративного устройства Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции).
Сущностные признаки Российского государства - власть народа, суверенитет, верховенство власти, единый государственный аппарат, государственная целостность, российское гражданство и др. - закреплены в соответствующих статьях Конституции. Они являются признаками первого порядка. И признаками неотъемлемыми, присущими именно государству, независимо от того, является ли оно демократическим или тоталитарным, федеративным или единым (унитарным).
Характеристики государства как демократического, федеративного и правового выступают как второстепенные признаки. Они не могут выдвигаться на первый план, противопоставляться сущностным признакам государства, вступать с ними в конфликт. Вторичные (второстепенные) признаки государства могут усиливать действие сущностных признаков, повышать эффективность государства, но это не превращает его в антипод демократического, правового, федеративного государства. Конкретное государство может быть унитарным или федеративным, демократическим или бюрократическим, но сущность его остается неизменной и раскрывается через родовые признаки. В противном случае нарушается соотношение первичных и вторичных признаков государства.
Грубым нарушением конституционных основ является лишение Российского государства того или иного признака, присвоение его составным частям (субъектам) государства, одновременное закрепление его за государством в целом и за субъектами РФ. Но именно такое нарушение допущено Конституцией России. В частности, в ст. 5 (ч. 2) Конституции говорится, что республика (государство) имеет свою конституцию. Причисление республик как субъектов Российской Федерации к статусу государства повлекло за собой в 90-х годах растаскивание по конституциям республик важнейших сущностных признаков единого Российского государства, что серьезно подорвало единство системы государственной власти.
Все признаки государства действуют в своей совокупности, их взаимодействие достигается в рамках и на основе единой политической организации, каковой является любое государство. Политическая организация не может, в свою очередь, функционировать и развиваться без субординации и соподчинения составных частей центру, ядру организации, что предопределяет иерархичность в ее построении, в распределении власти по условиям организации.
Что же касается таких даваемых в Конституции характеристик, как демократическое федеративное правовое государство, то они призваны содействовать эффективному использованию политического и организационного потенциала Российского государства. И от правильного применения принципов демократии, федерализма, правового государства также зависит эффективность государства, сила или слабость государственной власти.
Провозглашение Российской Федерации демократическим федеративным правовым государством не означает, что государству как реальной политической организации отво-
Журнал российского права №8 - 2006
дятся второстепенные роли («ночного сторожа», в частности). К сожалению, в действующей Конституции многие сущностные свойства государства как политической организации либо дробятся по различным разделам Конституции, либо сформулированы противоречиво, либо отсутствуют. И президентская власть, стремящаяся построить сильное эффективное государство, вынуждена на каждом шагу выделять, подчеркивать, консолидировать эти свойства, наполняя их конкретным содержанием.
В отечественной юридической литературе делаются попытки подорвать принцип иерархии во взаимоотношениях между собой органов государственной власти. И делается это со ссылкой на принцип разделения властей. Этот принцип понимается как составная часть политического плюрализма7. Соответственно государственная власть выступает как совокупность различных властных функций, осуществляемых независимо друг от друга разными государственными органами. Сосредоточение этих функций в деятельности одного органа, по мнению некоторых юристов, ведет к политическому монизму, создает якобы благоприятную среду для установления в стране диктаторского режима. Вертикаль власти, существующая в отношениях между собой федеральных органов государственной власти, следует заменить поэтому выполнением «взаимных функций»8. В другом источнике утверждается, что принцип разделения властей «построен не по иерархическому, а по функциональному принципу, и именно функциональный принцип позволяет говорить о единстве и целостности
7 См.: Эбзеев Б. С., Карапетян Л. М. Конституционные основы политического плюрализма в Российской Федерации: многообразие подходов / / Свободная мысль. 2000. № 11.
8 См.: Там же.
государственной власти»9. В этой связи подчеркнем, что государственный аппарат складывается не из функций, а из неразрывно связанных, взаимодополняющих частей: аппарата власти, аппарата управления и аппарата принуждения.
Государственная власть как целое представлена в ст. 10 Конституции как система органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Президент Российской Федерации согласно ст. 80 Конституции обеспечивает лишь согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и не имеет полномочий по установлению и реорганизации этой системы, тем более что речь в этой статье не идет о федеральных органах исполнительной власти. Эти вопросы отнесены к ведению Российской Федерации и в соответствии с ч. 1 ст. 76 должны регулироваться в форме законов.
Подчеркнем, что в ст. 71 (п. «г») Конституции Российской Федерации говорится о системе федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, рассматриваемых в их совокупности, и к ведению Российской Федерации относится установление системы этих органов. В свою очередь, каждая ветвь государственной власти имеет свою систему федеративных органов, организация и деятельность которой регулируется федеральными конституционными законами и федеральными законами. Так, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» регулируется система органов судебной власти.
С целью реализации положений ст. 71 (п. «г») Конституции предпринимались шаги по установлению системы федеральных органов законодательной, исполнительной и
9 Айбазов Р. У. Конституция и государственное управление в Российской Федерации (опыт юридического и социально-политического анализа). М., 2002. С. 5.
Журнал российского права №8 - 2006
судебной власти в едином законодательном акте. В 1994 г. был разработан проект федерального закона «О Концепции Кодекса законов о федеральных органах государственной власти». Им предусматривалось принятие 48 федеральных конституционных законов и федеральных законов, закрепляющих конституционные полномочия, осуществляемые Президентом, Федеральным Собранием, Правительством, судами, всеми органами исполнительной власти Российской Федерации.
Согласно проекту функционирование органов, наделенных различными полномочиями, должно было осуществляться объединяющим центром всей этой системы, которым должна была стать не отдельная личность или государственный орган, а Конституция России и закон, устанавливающие принципы и правила взаимодействия различных по компетенции государственных органов. Эти принципы и правила должны были закреплять различные порядки осуществления полномочий этих органов.
Идея разработки Кодекса законов о федеральных органах государственной власти не получила поддержки в Государственной Думе. Была поставлена более скромная задача - подготовить федеральный закон об органах исполнительной власти Российской Федерации.
Представленный в феврале 1995 г. в Государственную Думу проект федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти» исходил из конституционных положений, закрепленных в ст. 3,
10, 71 (п. «г»), 76 (ч. 1), 78, 112 (ч. 1) Конституции, развивал и конкретизировал их. В пакете с проектами федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и федерального закона «О государственной службе Российской Федерации» закладывалась фундаментальная основа единой системы государственной власти Российской Федерации.
В первоначальном варианте законопроекта о федеральных органах исполнительной власти говорилось о том, что Закон определяет систему федеральных органов исполнительной власти, а также порядок их создания, реорганизации и ликвидации. Систему федеральных органов исполнительной власти образовывали Правительство Российской Федерации, министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти.
Проект закона различал понятия «структура федеральных органов исполнительной власти» (как перечня органов) и «структура центрального аппарата федерального органа исполнительной власти» (как внутренняя структура органа). Первая утверждалась Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации; вторая - руководителем федерального органа исполнительной власти. Возникла недопустимая для уровня закона путаница в понятиях, о которой уже говорилось.
Проект закона предусматривал закрепление системы федеральных органов исполнительной власти без фиксированного перечня действовавших в то время министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. В основу закрепляемой в законе системы органов были положены реально сложившиеся и оправдавшие себя на практике виды федеральных органов исполнительной власти, что позволяло обеспечить преемственность и стабильность государственного регулирования и управления экономикой. Проект закона отграничивал систему, функции и структуру федеральных органов исполнительной власти, действующих на основе закона, от процедуры назначения, перемещения и смещения конкретных должностных лиц. Замысел закона состоял в том, чтобы подби-
Журнал российского права №8 - 2006
рать и расстанавливать кадры под законодательно установленную систему органов, а не наоборот - приспосабливать ее под конкретных должностных лиц, назначаемых на должности.
Наряду с положительными сторонами, представленный закон содержал концептуальные недостатки. Он фактически исходил из понимания Президента Российской Федерации как полновластного главы исполнительной власти. Полномочия по «корректировке» системы федеральных органов исполнительной власти целиком были возложены на Президента РФ. Своими указами он создавал, реорганизовывал и ликвидировал эти органы.
В целом, однако, проект закона о федеральных органах исполнительной власти закреплял правильные подходы к разграничению полномочий между законодательной и президентской властью в рассматриваемой области. Он может быть взят за основу и доработан с учетом изменившихся условий. Все актуальнее, в условиях административной реформы, становится задача повышения эффективности системы федеральных органов государственной власти на основе расширения круга участников разработки соответствующих законопроектов, контроля за организацией и деятельностью этих органов. При этом за Президентом Российской Федерации может быть закреплен ряд ключевых полномочий по их созданию и руководству так называемыми силовыми министерствами и ведомствами, но сохранены оправдавшие себя связи по «вертикали».
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что в 90-х годах в процессе политической борьбы за власть были нарушены соотношения в глубинных взаимосвязях конституционных понятий «народовластие», «единство системы государственной власти», «система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти».
Системный анализ: теория или практика?
На развитие системы и структуры федеральных органов исполнительной власти влияет множество политических, правовых, экономических, социальных и других факторов. Системный их анализ выходит за рамки юридической науки. Единственное, что она может, - оценивать это развитие с точки зрения соответствия конституционным основам, принципам и нормам. Предполагается при этом, что Конституция РФ правильно отражает, закрепляет и определяет объективные процессы укрепления государства, повышения его эффективности. И вопрос только в том, чтобы на основании и во исполнение Конституции претворять в практику ее принципы и нормы.
Но возможен и другой вариант: Конституция в той части, в которой закрепляет системы органов исполнительной власти, имеет низкий потенциал и не оказывает решающего регулирующего воздействия на формирование рациональной системы органов власти и управления. Развитие этой системы идет по своим объективным закономерностям, а конституционные нормы превращаются в фиктивные. В таком случае практика выступает критерием истины, и требуется пересмотр конституционных положений.
Напомним в этой связи, что в недавнем прошлом устойчивость развития отечественного производства обеспечивалась закреплением сначала в самой Конституции СССР, а затем - в Законе о Совете Министров СССР системы общесоюзных и союзно-республиканских министерств СССР. И среди них ведущую роль играли мощные машиностроительные министерства. Их «обслуживали» такие профессиональные структуры, как Госплан СССР, Госснаб СССР, Госкомцен, Госстандарт, Госкомнауки и др. И все они
Журнал российского права №8 - 2006
были также ликвидированы или постепенно реорганизованы в комитеты и службы без сохранения и преемственности в управлении отраслями и сферами народного хозяйства. Образовавшийся вакуум заполнили многочисленные федеральные службы и агентства, для которых понятия «система» и «структура» были рудиментами «советской административно-командной системы».
О какой-либо концепции и принципах реорганизации системы управления хозяйством и речи даже не было. Считалось, что сам рынок решит все проблемы на путях «самодвижения», «самоорганизации» и «саморегулирования». От полного развала экономику спасли частично сохранившиеся системы государственного управления.
За последнее десятилетие система федеральных органов исполнительной власти неоднократно подвергалась изменениям. Менялся их перечень, виды органов, их система и структура. Основную роль при этом играли указы Президента Российской Федерации.
Новая система федеральных органов исполнительной власти строилась на принципе не государственного управления экономикой, а на принципе создания условий и предпосылок ее роста. Центральные органы отраслевого управления были реорганизованы из исполнительно-распорядительных органов в федеральные органы исполнительной власти, осуществлявшие функции координации, надзора и контроля в сфере экономики и не несущие прямой ответственности за результаты работы объектов управления. Бессистемно, в лихорадочном темпе создавались многочисленные комитеты, службы, комиссии. Между президентскими и правительственными структурами сложилось своеобразное разделение труда: Правительство составляло перечень конкретных федеральных органов исполнительной
власти для утверждения его Президентом. Перечень обозначался как «структура». Президент утверждал виды федеральных органов исполнительной власти, которые назывались уже «системой».
Ситуация осложнялась тем, что рыночные структуры стремились добиться независимости от государства, ослабления государственного, прежде всего финансового и налогового, контроля, более скрытного, нелегального использования теневых схем распределения ресурсов. Соответственно со стороны бизнеса развивалась тенденция по ликвидации и реорганизации федеральных органов исполнительной власти в сторону ослабления их роли и полномочий.
Особенно отчетливо эти тенденции прослеживаются на примере постоянных реорганизаций таких органов, как Госкомимущество, антимонопольных структур, налоговых и финансовых органов.
В президентских указах 90-х годов о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти просматривается тенденция понижения роли таких органов, как министерства, государственные комитеты, комитеты и комиссии. Получили развитие разного рода федеральные службы и агентства. Путем уменьшения удельного веса государственных органов отраслевого и межотраслевого управления происходило ослабление роли государственного регулирования в руководстве отраслями и сферами экономики, в контроле за их развитием.
Постановления V Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» и «О правовом обеспечении экономической реформы» были приняты с нарушением Конституции РСФСР. Так, согласно п. 2 первого из указанных постановлений Президент РСФСР до принятия Закона РСФСР «О Совете Министров РСФСР» наделялся
Журнал российского права №8 - 2006
правом самостоятельного решения вопросов реорганизации структуры высших органов исполнительной власти10.
Наделение Президента РСФСР такими исключительными полномочиями не приостановило хаоса в управлении экономикой.
30 сентября 1992 г. публикуется президентский указ о системе центральных органов федеральной исполнительной власти. Указ устанавливал, что министерства Российской Федерации, комитеты Российской Федерации, федеральные службы, российские агентства и федеральные инспекции создаются Президентом Российской Федерации.
В тот же день, 30 сентября 1992 г., был подписан еще один Указ Президента - «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти»11. В Преамбуле Указа проводилось различие между понятиями «система» и «структура» центральных органов федеральной исполнительной власти. Структура центральных органов федеральной исполнительной власти понималась как перечень упраздняемых, образуемых, реорганизуемых министерств, комитетов, государственных комитетов, главных управлений, федеральных служб, российских агентств. Под упорядочением системы центральных органов федеральной исполнительной власти имелась в виду классификация их по организационно-правовому статусу.
С принятием Закона РФ от 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» Совет Министров Российской Федерации как высший орган государственного управления Россий-
10 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1455. Речь шла о праве на реорганизацию структуры этих органов, а не о праве создавать и ликвидировать их.
11 См.: Собрание актов Президента и Пра-
вительства РСФСР. 1992. № 14. Ст. 1091.
ской Федерации вновь стал возглавлять систему органов государственного управления и обеспечивать их согласованную деятельность. Министерства, государственные комитеты и ведомства Российской Федерации образовывались, реорганизовывались и упразднялись Верховным Советом Российской Федерации по предложению Президента Российской Федерации. Перечень министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации утверждался и изменялся Верховным Советом Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Такая схема и была заложена в подготовленном в 1993 г. проекте Конституции Российской Федерации. Но он был подвергнут коренной ломке: Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 было введено в действие «Положение о федеральных органах власти на переходный период»12. В ст. 17 Положения говорилось, что Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Но ничего не говорилось о том, кто утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти.
Статья 112 Конституции России
1993 г. полностью, без изменений, воспроизвела ст. 17 Положения, в результате чего и возникла «нестыковка» ст. 112 (ч. 1) со ст. 71 (п. «г») и ст. 76 (ч. 1) Конституции. Стоит только удивляться, как полторы тысячи участников конституционного совещания не заметили этого противоречия.
По Конституции 1993 г. Президент Российской Федерации теперь имел право в соответствии со ст. 80 обеспечивать только согласованное функционирование и взаимодей-
Журнал российского права №8 - 2006
ствие органов государственной власти и не имел полномочий решать вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Образовался вакуум, который должен был заполнить федеральный закон о федеральных органах исполнительной власти.
К декабрю 1993 г. Президент России принял де-факто ряд указов об утверждении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти; трактовать Конституцию в пользу Федерального Собрания он, естественно, не пожелал. В Указе Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»13 говорилось, что в связи с принятием Конституции в целях упорядочения структуры федеральных органов исполнительной власти Президент утверждает прилагаемую структуру этих органов.
В преамбулах всех президентских указов о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, принятых за период с
1994 по 2000 гг., целью их реорганизации выступает формирование эффективной структуры этих органов.
В начале 1996 г. состоялось заседание правительственной комиссии по реформе структуры органов исполнительной власти. Впервые было объявлено, что речь идет о двух принципиальных направлениях реформирования: 1) переход к функциональному управлению народным хозяйством; 2) укрепление территориальных органов федеральных министерств и ведомств и повышение их независимости от региональных или республиканских органов власти.
В последовавших в течение 1996 г. указах Президента РФ говорится о необходимости определения рациональной структуры федеральных органов исполнительной власти;
13 САПП РФ. 1994. № 3. Ст. 190.
о том, что их создание, реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ; утверждается прилагаемая структура федеральных органов исполнительной власти. Буквально вслед за принятием в указы вносятся многочисленные изменения, в том числе и редакционного характера14. Между президентской и правительственной администрациями возникли в ряде случаев разногласия по поводу того, какие органы относятся к Президенту, а какие - к Правительству, каков должен быть их статус, кому они должны быть подчинены. Стало очевидно, что существует несколько центров власти, борющихся за вхождение в состав «системы» или «структуры». Понимаемые таким образом «система» и «структура» не имеют, очевидно, ничего общего с сущностью самих этих категорий.
Сложилось явное противоречие между конституционными принципами организации и деятельности органов государственной власти и практикой их образования и реорганизации. С одной стороны, принципы федерализма, президентской власти, разделения властей, правового государства кардинально изменили место и роль федеральных органов исполнительной власти. На основе этих принципов необходимо было, как это и сделано во всех западных конституциях (за исключением Нидерландов, где министерства создает король), пре-
14 См.: Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» / / СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081; Указ Президента Российской Федерации от
14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082; Указ Президента Российской Федерации от 6 сентября 1996 г. № 1326 «Вопросы федеральных органов исполнительной власти» / / СЗ РФ. 1996. № 37. Ст. 4264.
Журнал российского права №8 - 2006
дусмотреть образование органов исполнительной власти парламентом, а также разработать, а затем и последовательно претворять в жизнь на законодательной основе концепцию развития системы этих органов в условиях перехода к рыночной экономике.
Вместе с тем анализ президентских указов о совершенствовании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти позволяет сделать ряд выводов о некоторых тенденциях развития этого процесса. Раскрывается все многообразие взаимодействия элементов системы этих органов, что позволяет от общих рассуждений о понятиях «система» и «структура» переходить к рассмотрению конкретных правовых взаимосвязей, и прежде всего системообразующих, обеспечивающих целостность органов и их систем - необходимого условия относительно обособленного функционирования и развития.
Так, согласно ч. 2 ст. 110 Конституции Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Речь идет здесь о безличном составе Правительства, о безличном перечне должностей, иными словами - об организационной структуре Правительства. И она устанавливается и меняется самостоятельно, отдельно от процедуры назначения конкретных лиц на эти должности (в перечнях структурных звеньев, в штатных расписаниях, организационных схемах и др.). Согласно п. «д» ст. 83 Конституции Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности его заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы (ч. 1 ст. 111).
В соответствии с ч. 1 ст. 112 Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения
представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Одновременно Председатель Правительства предлагает Президенту кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров. Закон не предписывает дальнейших действий Президента по утверждению структуры органов и кандидатур на соответствующие должности. Что рассматривается (согласовывается, решается) вначале - перечень федеральных органов исполнительной власти или же перечень конкретных должностных лиц на те или иные должности в этих органах? И надо ли объединять, смешивать эти принципиально различные процедуры? И не возникают ли здесь ситуации, когда сначала «делятся портфели», а уже потом формируется, уточняется система органов?
Структура федеральных органов исполнительной власти во всех президентских указах включает Правительство РФ, а также сгруппированный по видам перечень (в алфавитном порядке) федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и др. (отдельные виды органов могут при этом ликвидироваться или создаваться). Виды органов представляют некую совокупность взаимодействующих между собой органов как в рамках каждого вида, так и между ними, не могут выступать в качестве структуры целого (системы).
Внутри этих групп (министерства, федеральные службы, федеральные агентства) дальнейшая классификация происходит по чисто формальным признакам - по алфавиту. Но такая классификация не отражает содержания реального взаимодействия между органами и не может служить основой для разработки общих для них организационно-правовых основ, нахождения реального места и значения каждого органа в соответствующей системе органов.
Журнал российского права №8 - 2006
Попытки построить рациональную систему федеральных органов исполнительной власти путем закрепления их видов, предпринимавшиеся указами Президента, принятыми в 90-е годы, не обеспечивали стабильности, устойчивости взаимосвязей в рамках всей системы государственной власти. Неотрегулиро-ванность законодательной основы формирования и функционирования приводила к тому, что эти связи постоянно менялись, нарушалось взаимодействие между различными органами. Торопливое желание построить «эффективную» систему государственной власти оборачивалось бессистемностью и запутанностью во взаимосвязях как внутри этой системы, так и вовне - во взаимодействии с «объектами» управления.
Сложные процессы происходили и в связи с формированием единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон «Об общих принципах...»)15 исключает Правительство РФ из процесса возведения надежных мостов между отдельными «островками» власти16, из процесса образования, формирования и деятельности единой системы исполнительной власти субъектов Федерации. Из ч. 2 Преамбулы Закона следует, что данные процессы регулируются прежде всего Конституцией РФ и федеральными законами. Соответственно Правительство РФ не вправе осуществлять свои полномочия через исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации. Правительство реализует эти полномо-
15 См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст.5005.
16 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // РГ. 2000. 11 июля. С. 3.
чия на территории субъекта Федерации непосредственно или через создаваемые им территориальные органы. Провозглашенное Конституцией (ч. 2 ст. 77) положение о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, не подкреплено конкретным правовым механизмом, обеспечивающим на деле функционирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. В главе «Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее - Закон «О Правительстве.») имеется всего две статьи - 43 и 44, согласно которым Правительство лишь «координирует» деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, «рассматривает» их предложения и «сообщает» им о результатах рассмотрения внесенных предложений, «направляет» им проекты своих решений, «осуществляет контроль» за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации.
В Федеральном законе «Об общих принципах.» нет ни одной статьи, в которой говорилось бы об основах взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов РФ. То же, что содержится в других статьях, не только не развивает и не конкретизирует ст. 43 и 44 Закона «О Правительстве.», но и ограничивает фактически полномочия Правительства РФ, более того, нейтрализует их. В частности, п. 1 ст. 17 Закона «Об общих принципах.» гласит, что в субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти
Журнал российского права №8 - 2006
субъекта РФ. Но тут же, в п. 3 этой статьи, говорится, что единую систему исполнительной власти в Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. А входит ли в эту единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, наряду с органами исполнительной власти субъекта Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации? Данный орган возглавляет высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Это лицо формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (подп. «в» п. 7 ст. 18 Закона «Об общих принципах.»).
Повышение роли Федерального Собрания в совершенствовании системы федеральных органов исполнительной власти - важнейший фактор повышения ее эффективности
Место и роль федерального парламента в совершенствовании системы федеральных органов исполнительной власти обусловлены его законодательными функциями, включающими в себя формирование и реализацию законодательной политики в данной сфере.
Вместе с тем, начиная с августа 1991 г. и по настоящее время, главными субъектами формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти являются Президент страны и федеральное Правительство. Федеральные органы исполнительной власти, в отличие от парламента, обладают более широкими возможностями (кадры, информация, научные и проектные организации) для законопроектной работы в данной
области. Кроме того, они имеют финансовые возможности для привлечения специалистов к научноисследовательской разработке соответствующей проблематики. Что же касается Федерального Собрания, то, не имея собственной концепции развития системы исполнительной власти, оно вынуждено работать в русле той законодательной политики, которая формируется Президентом, Правительством и соответствующим профильным министерством (ведомством) Российской Федерации. Парламент, не имея финансовых ресурсов для сколько-нибудь серьезного научного обеспечения законотворчества в сфере рационализации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, заметно уступает президентским и правительственным структурам в определении направлений развития в указанной сфере.
Отсутствуют и эффективные механизмы сдержек и противовесов в системе взаимодействия различных ветвей власти, которые гарантировали бы, что соответствующие законы, подготовленные исполнительной властью, не станут инструментом обеспечения тех или иных интересов крупного бизнеса, корпорации чиновников и т. п. Наблюдаемая тенденция к формированию в Государственной Думе «послушного большинства» чревата превращением ее в орган, пассивно наблюдающий за перманентными реорганизациями системы федеральных органов исполнительной власти. Такая позиция содействует развитию авторитарных традиций и всесильной бюрократии, которая, по оценке Президента Российской Федерации, «оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны»17.
17 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // РГ. 2003. 17 мая.
Журнал российского права №8 - 2006
Между тем создание эффективно действующей системы федеральных органов исполнительной власти невозможно без активной и заинтересованной позиции высшего законодательного органа государственной власти. С целью повышения ответственности законодателя за формирование такой системы следует, на наш взгляд, вернуться к обсуждению и принятию давно уже разработанного проекта федерального закона о федеральных органах исполнительной власти. В этом законе необходимо конкретизировать полномочия Президента, Государственной Думы и Правительства по установлению системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Принятие такого закона не только существенно повысит регулятивный потенциал парламента, но и создаст устойчивую правовую основу для формирования эффективной системы федеральных органов исполнительной власти.
Усилится контроль со стороны парламента за совершенствованием систем органов исполнительной власти в субъектах Федерации. На деле будет реализована ч. 2 ст. 77 Конституции РФ об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Особенности отдельных регионов не должны вести к неоправданным различиям в правовом регулировании региональных систем исполнительной власти. Нормативные акты, принимаемые в разных регионах по вопросам развития этих систем, должны сочетаться друг с другом, не содержать существенных несогласованностей и прямых противоречий. Между регионами в процессе правотворческой деятельности в данной сфере должны существовать отношения координации, сотрудничества, учета всего полезного, что имеется в практике. Региональные системы органов в целом, а также каждого отдельного субъекта Российской Федера-
ции характеризуются устойчивыми внутренними связями, целостностью, вытекающей из способности комплексно регулировать общественные отношения в регионе в органической связи с общественными отношениями в Российской Федерации в целом.
Говоря о децентрализации нормативного регулирования систем органов исполнительной власти, не следует, как представляется, преувеличивать значение децентрализации и превращать ее в самоцель. Едва ли обоснованны идеи, согласно которым централизованное регулирование этих систем должно быть минимальным, избирательным, упорядочивающим лишь то, что нельзя не урегулировать из центра18. Ослабление централизованного регулирования в этой сфере, и это доказано еще раз в 90-е годы, ведет к сепаратизму, возникновению разногласий между отдельными частями единого федеративного государства, к расшатыванию Российской Федерации как единого государства. Вносится путаница в процесс разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами.
Два процесса - централизация и децентрализация в системе органов исполнительной власти теснейшим образом взаимодействуют между собой, и ныне невозможно анализировать эти процессы без характеристики устойчивых связей, складывающихся в рамках единой исполнительной власти в Российской Федерации.
Можно наметить несколько самостоятельных качественных признаков такого взаимодействия. Один из них - это принципиальное единство, целостность всей системы исполнительной власти в России. Федеративная природа государ-
18 См.: Кашанина Т. В. Децентрализация в правовом регулировании (структурный анализ): Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 1992. С. 1-5, 10.
Журнал российского права №8 - 2006
ственного устройства России не нарушает сущностных признаков государства, общие цели, стоящие перед российским обществом, принципы и основы государственного управления всей страной.
Принципиальная целостность и единство системы органов исполнительной власти России воплощается и в единых методологических и организационных основах ее создания, и в содержании правовых норм и принципов ее регулирования. Единство системы органов исполнительной власти служит гарантией для сохранения и укрепления целостности России, упрочения ее государственности, решительной борьбы с попытками разделения страны на составные части, сепаратизмом и межнациональными противоречиями и конфликтами. Оно противодействует амбициозности некоторых региональных политиков.
Единство системы органов исполнительной власти проявляется в различных связях ее составных частей. Это и интеграционные связи, основанные на том, что федеральное и региональное законодательство о системах органов исполнительной власти имеют одни и те же цели, принципы регулирования, направления совершенствования. Сюда же относятся и отношения субординации, иерархической соподчиненности - приоритет федеральных нормативных актов по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Имеют значение также и связи координации (взаимодействия) - различные формы участия субъектов Федерации в подготовке и принятии федеральных нормативных актов по вопросам развития и совершенствования органов исполнительной власти, издание по этим вопросам федеральных и региональных нормативных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следует напомнить и об огромной рабо-
те по четкому разделению предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а также законодательное разграничение правотворческих полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в рассматриваемой области. Перечисленные формы связей направлены на то, чтобы придать единой системе исполнительной власти в Российской Федерации черты непротиворечивости, согласованности, учета общегосударственных интересов и потребностей, а также особенностей мест, отдельных регионов, наций и народностей России.
Качественный признак взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации - их иерархическая соподчи-ненность. Она определяется, в первую очередь, ведущей ролью Конституции РФ в формировании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Конституция устанавливает фундаментальные основы государственного строя России, регламентирует цели и порядок деятельности органов государственной власти. Высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации распространяется на все органы исполнительной власти - федеральные, региональные и муниципальные.
Федеративные основы государственного устройства России предполагают верховенство на всей территории Российской Федерации не только Конституции Российской Федерации, но и федеральных законов. Это прямо предусмотрено в ч. 2 ст. 4 Конституции. Такое верховенство установлено по отношению ко всем органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также внутрифеде-ральным договорам и соглашениям.
Приоритет российской Конституции, федеральных законов перед
Журнал российского права №8 - 2006
соответствующими региональными правовыми актами - это сущностное свойство Российской Федерации как единого государства. Игнорирование этого свойства государства способно привести к подрыву стабильности в государстве, ослаблению Федерации, ее государственно-правовых основ. Недооценка иерархических связей внутри систем органов исполнительной власти особенно опасна в условиях их реформирования, нередко ведущего к ослаблению интегративных связей по «вертикали».
Некоторые авторы оспаривают наличие приоритета федеральных органов исполнительной власти перед региональными органами исполнительной власти и считают, что они не строятся по принципу иерархичности, то есть соподчинен-ности, а представляют собой равноправные компоненты единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, так как формируются самостоятельными органами публичной власти. С этим нельзя согласиться. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации объединяются в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции), основанную на иерархической соподчиненности органов Федерации и ее субъектов. В частности, нет необходимости в принятии органами власти региона специальных актов, которые подтверждают действие федеральных правовых норм, вводят их в действие. Правоприменительные органы основываются и ссылаются на соответствующие федеральные нормативные акты при решении конкретных вопросов управления отдельными отраслями и сферами общественной жизни в регионах.
Смысл взаимодействия федеральных и региональных правовых систем исполнительной власти состоит не в том, что субъекты Феде-
рации решают вопросы федерального значения, а в том, что они, наряду с федеральными органами государственной власти, участвуют в их решении и, с другой стороны, федеральные органы с помощью своих законов обеспечивают интересы регионов, охраняют и защищают их права.
Сотрудничество и согласование федеральной и региональной систем исполнительной власти проявляется также в конституционном установлении и активном реальном осуществлении норм о предметах совместного ведения и полномочиях федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов Федерации, установленных ст. 72 Конституции. Известно, что примерно четыре пятых от общего объема принимаемых региональных законов приходится на законы, изданные по предметам совместного ведения19.
По предметам совместного ведения федеральный законодатель призван определять генеральные направления развития систем исполнительной власти, основные вопросы регулирования этого развития, устанавливать его рамки, а задача региональных правотворческих органов, в первую очередь, состоит в том, чтобы на базе основополагающих нормативных правовых актов Федерации развивать и конкретизировать их положения с учетом местных природных, национальных и иных особенностей.
Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Российской Федерации не находятся в прямом организационном подчинении федерального Правительства, и единство системы исполнительной власти обеспечивается через иерархию актов. Но достаточно ли этого для делового сотрудничества по «вертикали» власти?
19 См.: Проблемы правотворчества субъектов РФ. М., 1998.
Журнал российского права №8 - 2006
Одним из условий эффективной деятельности всей системы исполнительной власти в Российской Федерации является взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Важное значение имеет в этой связи Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»20. Согласно Указу высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов МВД РФ, МЧС, Минюста, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.
20 См.: СЗ РФ. 2005. № 27. Ст. 2730.
Но практика показала неэффективность одной лишь координации действий органов исполнительной власти.
Образование семи федеральных округов и переход с двухзвенной структуры управления «центр - регион» на трехзвенную «центр - округ - регион» имеет своей целью воссоздание реальной власти по вертикали. В ряде округов при полномочных представителях Президента Российской Федерации создаются окружные советы, в которые входят главы законодательных и исполнительных органов власти регионов, представители всех федеральных структур округа - от Министерства образования и науки до силовых и контрольных органов. Советы планируются как организационно жесткая структура, обладающая исполнительными функциями и осуществляющая контроль за выполнением принятых решений. Схема управления округами составляется в Администрации Президента Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации.
Существует опасность формирования двойной системы органов исполнительной власти по «вертикали» - по линии президентских и правительственных структур исполнительной власти, но представляется, что укрепление вертикальных связей должно развиваться с учетом общих полномочий Правительства Российской Федерации.
Журнал российского права №8 - 2006
Структура федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) — это форма взаимосвязи элементов (органов) систе-мы, образованная в целях успешной реализации функций и задач государственного управления по предметам ведения и в объеме полномочий. Неделимым элементом организационной структуры ФОИВ является должность федерального государ-ственного служащего.
Создание, реорганизация и ликвидация территориальных структур системы федеральных органов исполнительной вла-сти осуществляется после консультаций с органами исполни-тельной власти субъектов Российской Федерации. Финансиро-вание этих органов в основном осуществляется из средств фе-дерального бюджета.
Создание структуры ФОИВ, их реорганизация и ликвида-ция осуществляется в соответствии с Конституцией РФ Прези-дентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.
Действующая структура ФОИВ утверждена указом Прези-дента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 в текущей ред. указа Прези-дента РФ от 25.11. 2003 г. № 1389.
В структуру федеральных органов исполнительной власти входят: Правительство РФ, а в указе Президента РФ «О систе-ме ФОИВ», Правительство РФ не входит в систему и структуру ФОИВ, так как в соответствии с ст. 10, 110 Конституции РФ Правительство РФ является органом исполнительной вла-сти, которая самостоятельна по предметам ведения и в объеме полномочий;
23 министерства РФ, из них 5 министерств подчинены непосредственно Президенту РФ;
7 Государственных комитетов РФ;
2 Федеральные комиссии;
10 Федеральных служб России, из них 5 подчинены не-посредственно Президенту РФ;
7 Российских агентств;
2 Федеральных надзора России.
Иные ФОИВ (структурные подразделения института прези-дентуры):
1) Главное управление специальных программ Президента РФ;*
2) Государственная техническая комиссия при Президенте РФ;*
3) Управление делами Президента Российской Федерации;*
4) Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами;*
6) Государственный комитет РФ по оборонному заказу при Министерстве обороны РФ*.
На практике существует как бы «второе» Правительство РФ, которое принимает большинство решений по реализации внутренних и внешних функций государственного управления, подобное дублирование не способствует повышению эффектив-ности государственного управления и, как следствие, не спо-собствует социально-экономическому развитию России.
В связи с этим необходимо внесение изменений в ФКЗ «О Правительстве РФ» с целью расширения правового статуса
Примечание - знак *) означает подчиненность ФОИВ Президенту РФ.
Правительства РФ как единственного полномочного органа, возглавляющего всю систему органов исполнительной власти. Необходимо также принять ФЗ «О целостной системе испол-нительной власти РФ» и ФЗ «О Президенте РФ» с целью упо-рядочения конституционного статуса Президента как главы государства и высшего должностного лица исполнительной власти, для снятия правовой коллизии ст. 10 и ст. 11 Консти-туции РФ по вопросу количества субъектов государственной власти. Необходимо также принятие следующих ФЗ: «Управ-ленческий кодекс РФ»; «Об административных процедурах»; «Основы административного судопроизводства»; «Админист-ративные суды» и др.
Президент РФ как глава государства осуществляет пред-ставительные функции и обеспечивает согласованное функци-онирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ).
Орган исполнительной власти как целостная система уп-равления должен при этом иметь научно-обоснованную орга-низационную структуру и штаты. Должность федерального государственного служащего является основным элементом структуры органа исполнительной власти. Каждая организа-ционная структура имеет вертикальную связь между соподчи-ненными органами управления и горизонтальное построение отдельных подразделений.
Горизонтальное построение органа исполнительной власти включает в себя три составные части: руководство, коллеги-альный орган и аппарат управления. К руководству относятся руководитель, его первый заместитель и заместители. Распре-деление должностных обязанностей между руководителями закрепляется соответствующими правовыми актами. Коллегии, как совещательные органы при начальнике, создаются во всех министерствах, государственных комитетах и иных федераль-ных органах исполнительной власти .
Они вырабатывают про-екты решений по наиболее важным вопросам, отнесенным к их компетенции. Решения коллегий, как правило, имеют ре-комендательный характер, но, будучи объявленными прика-зом руководителя органа (например, приказом министра), они становятся обязательны для исполнения. К аппарату органа исполнительной власти относятся все его структурные подраз-деления и должностные лица, определенные правовым актом руководителя.
Штатное расписание — это правовой документ, в котором закреплено, кто персонально осуществляет функции и за что отвечает. Штатное расписание утверждается руководителем органа, предприятия, учреждения или организации.
Руководитель органа исполнительной власти утверждает штатное расписание, содержащее перечни структурных под-разделений, их наименование, должности и оклады.
Структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ.
Указами Президента РФ создаются и упраздняются министерства и ведомства, осуществляется их преобразование и переименование.
Структура федеральных органов исполнительной власти определяется указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", от 20 мая 2004 г. № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" и от 24 сентября 2007 г. № 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", от 12 мая 2008 г. № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", от 21 мая 2012 г. № 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".
В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ; функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, – постановлением Правительства РФ.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр.
Федеральная служба (служба ) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.
Указами Президента РФ в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации могут вноситься изменения и дополнения, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.
Среди функций федерального органа исполнительной власти выделяются функции по принятию нормативных правовых актов; контролю и надзору; управлению государственным имуществом; оказанию государственных услуг.
Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
Функциями по контролю и надзору означают:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
Функции по управлению государственным имуществом подразумевают осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
Функции по оказанию государственных услуг – это предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. ТЕОРИТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО УРОВНЯ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
ОПРЕДЕЛЕНИЯ, ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ
В настоящем текстовом документе применяются следующие определения, обозначения и сокращения:
МВД - Министерство внутренних дел;
п. - пункт;
РФ - Российская Федерация;
СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации;
СНГ - Содружество Независимых Государств;
ст. - статья;
ФЗ - Федеральный закон;
ФКЗ - Федеральный конституционный закон;
ФСБ - Федеральная служба безопасности;
ФТС - Федеральная таможенная служба;
ч. - часть.
ВВЕДЕНИЕ
Любое государство, являясь способом организации общества, обладает таким фундаментальным признаком как государственная власть. Она представляет собой управленческую основу государства, т.е. некий способ руководства обществом. Данное руководство осуществляется при помощи органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Их эффективность функционирования на основе законов определяет на сколько «сильным» является государство.
Сильное государство обеспечивает достойный уровень благосостояния населения, проведение умелой экономической политики, защиту прав и свобод граждан, суверенитет, целостность страны, защиту от всяких опасностей. Для выполнения своих задач и соответствующих функций государство должно иметь целесообразно структурированную государственную власть и четкую систему государственных органов.
Важное значение придается организации, созданию структуры, разработке правовых основ деятельности и установлению компетенции системы органов исполнительной власти. С управленческой точки зрения, органам исполнительной власти принадлежит особая роль в обеспечении действия исполнительной вертикали, единства ее системы. Сильное государство посредством органов исполнительной власти осуществляет деятельность по повышению благосостояния населения, применяя формы и методы государственного управления во всех отраслях и сферах экономического, социально_культурного и административно_политического строительства.
Тема данной курсовой работы - система и структура федеральных органов исполнительной власти в РФ. Она является актуальной на сегодняшний день, т.к. система и структура федеральных органов исполнительной власти с момента принятия Конституции 1993 г. испытало ряд многочисленных изменений и сейчас также периодически предлагаются в ней небольшие изменения для ее наиболее эффективного функционирования.
Объектом исследования в данной работе являются общественные отношения, складывающиеся в системе федеральных органов исполнительной власти РФ.
Предметом исследования выступают учебная литература, журнальные статьи, нормативно_правовые акты.
Целью в данной работе является комплексное исследование основных понятий исполнительной ветви власти РФ, выявление системы и структуры федеральных органов исполнительной власти РФ и их историю становления, а также анализ наиболее значимых органов, относящихся к исполнительной власти федерального уровня.
Задачи, поставленные для достижения цели данной работы: определить основные понятия исполнительной ветви власти РФ, выявить систему и структуру органов исполнительной власти федерального уровня РФ и проанализировать органы, руководящие деятельностью федеральных органов исполнительной власти.
При написании работы использовался метод анализа отечественной литературы, нормативно-правовой документации по теме курсовой работы, с помощью которого была выявлена система и структура федеральных органов исполнительной власти РФ.
Изучением системы и структуры федеральных органов исполнительной власти РФ занимались многие ученые_конституционалисты, а также деятели юридических наук с момента принятия Конституции 1993 г. В данной работе использованы труды Ю.Н. Старилова, Б.И. Габрачидзе, Н.Ю. Хаманевой, Д.М. Овсянко, Ю.М. Козлова, А.П. Корнеева, А.В. Логвиновича, Б.М. Лазарева, и многих других научных деятелей.
Курсовая работа состоит из двух глав, каждая делится на два параграфа. В первой главе раскрываются основные понятия темы курсовой работы, выявляется система и структура федеральных органов исполнительной власти РФ, ее история становления с 1993 г.
Во второй главе говорится об органах, руководящих деятельностью федеральных органов исполнительной власти и об их общих элементах статуса.
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО УРОВНЯ
1.1 Основные понятия исполнительной ветви власти Российской Федерации
Тема «исполнительная ветвь власти» является важнейшей частью современного конституционного права. Она включает в себя такие понятия, как исполнительная власть, органы исполнительной власти, их система и структура.
Употреблять термин «исполнительная власть» в законодательстве начали в девяностые годы XX века, что повлекло множество научных работ по данному вопросу. Однако единый подход к определению понятия исполнительной власти так и не был выработан ни в науке административного права, ни в конституционном праве. Возможно, что это связано с отсутствием однозначного понимания государственной власти в целом.
Ю.М. Козлов определяет понятие исполнительной власти в виде специфического проявления государственной власти, с которым непосредственно связаны: «во-первых, функционирование особых звеньев государственного аппарата (органы государственного управления общей компетенции) и, во-вторых, прямая направленность деятельности этих субъектов на обеспечение практической реализации (исполнения) общих норм, устанавливаемых субъектами представительной власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни».
Одновременно с понятием «исполнительная власть» также всегда рассматривают такое понятие как «государственное управление», где: «исполнительная власть - это возможность и способность оказывать определяющее воздействие на поведение, право и возможность подчинять себе других, а государственное управление - подзаконная исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством». Следовательно, государственное управление представляет собой государственную деятельность в сфере исполнительной власти, непосредственно выражающая волю и интересы государства.
Государственное управление в широком смысле - это организующая, упорядочивающая деятельность государства, целенаправленное воздействие органов государства, его учреждений и служащих на различные сферы общества, поведение индивидов и их коллективов, данная деятельность осуществляется всеми органами государственной власти.
Иная точка зрения о понятии исполнительной власти у Ю.Н. Старилова, который указывает на то, что управление - сущность исполнительной власти.
Исполнительная власть - деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции. Также Ю.Н. Старилов относит к исполнительной власти следующие признаки:
1. непрерывное и постоянное ее осуществление;
2. исполнительная власть является самостоятельным видом государственной власти;
3. осуществление ее органами исполнительной власти;
4. единство исполнительной власти;
5. исполнительная власть имеет подзаконный характер;
6. несет ответственность за совершаемые управленческие действия и принимаемые административные акты;
7. планирование и осуществление юрисдикционнной деятельности.
К.С. Бельский понимает исполнительную власть как систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение. Он относит к исполнительной власти такие признаки, как:
1. наличие системы органов государственного и муниципального управления;
2. наличие государственной службы;
3. использование государственно_властных полномочий;
4. возможность использования мер административного принуждения;
5. опора на такие ресурсы управления, как информационные, финансовые, служебные и др.;
6. универсальность исполнительной власти.
Таким образом, исполнительная власть представляет собой наиболее разветвленную систему разнообразных государственных органов, т.к. реализация законов предполагает достаточно широкий круг субъектов, призванных исполнять законы или способствовать их исполнению.
В современной научной и учебной литературе понятие органа исполнительной власти отдельными научными деятелями трактуется различно. Например, В.М. Манохин таковым считает часть государственного аппарата, действующего от имени государства и по его поручению, имеющего государственные полномочия, территориальные масштабы своей деятельности, источники финансирования. Следовательно, органы исполнительной власти приобретают все признаки государственного органа.
Ю.М. Козлов под органом исполнительной власти понимает структурное подразделение государственно_властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально_культурной и административно_политической сферами жизни общества.
Кроме того, Д.М. Овсянко, поддерживая Ю.М. Козлова, считает, что органы исполнительной власти определяют как самостоятельную структурную часть государственного аппарата, которая имеет компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образовывается в соответствии с законодательством или нормативными актами, пользуется определенными методами в работе, наделена правом выступать по поручению государства и признана в порядке исполнительно распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственным, социально_культурным и административно_политическим .
Сам же законодатель не устанавливает точного понятия органа исполнительной власти, только указывает на существование единой системы государственных органов исполнительной власти. Однако наиболее полно раскрывает понятие органа исполнительной власти определение Ю.Н. Старилова: «органы исполнительной власти - это государственная организация, часть системы органов государственной власти в РФ, учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, государственно_властными полномочиями, компетенцией и штатом государственных служащих.
Эффективная деятельность органов исполнительной власти, распределение полномочий, задач, функций и ответственности за результаты управленческого труда обеспечиваются благодаря наличию у каждого органа управления определенной структуры.
Но прежде чем дать определение понятиям структуры и системы органов исполнительной власти, необходимо разъяснить термины «структура» и «система» в общем смысле.
Развитие и реорганизация системы и ее структуры основываются на принципах, объединяющих их в единое целое во время достижения общих целей. Изменение этих целей влечет за собой специализацию, разделение, дифференциацию, слияние целей и, соответственно, изменение структуры системы. Посредством правовых норм развитие системы и структуры органов власти происходит в направлениях, обеспечивающих устойчивость системы и структуры, нейтрализацию их от случайных факторов.
Термин «система» произошел от греческого слова «sysntema», что означает целое, составленное из частей или соединение. Система - множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство. Единство сохраняется благодаря существенным связям. Наиболее значимыми представляются взаимосвязи, которые существуют между частью и целым. К менее существенным относят связи между самими частями, а также связи внутри них.
Термин «структура» произошел от латинского слова «structura», что означает строение, расположение, порядок. Структура - совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, т.е. сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях.
Структура является определяющим фактором функциональной деятельности системы, устанавливает ее направление поведения и характер взаимодействия. Она непосредственно отражает места расположения составляющих элементов, характер их взаимодействия между собой, а также выявляет их свойства. При помощи структуры системы можно осуществить следующие действия:
1. сформулировать, сконструировать на основе принципов единое целое, которое состоит из структурных элементов;
2. определить положение каждого структурного звена, объединить их в единую систему.
Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними. Система органов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнительной власти, в осуществлении ее функций множеством субъектов. Своеобразие решения разделения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти РФ заключается в том, что на него оказывает непосредственное влияние федеративное устройство Российского государства. Понятие «структура органов» толкуется при этом не как внутренняя структура органа, а как перечень самих органов.
Исполнительная власть осуществляется на двух уровнях: федеральный уровень, уровень субъектов Федерации. Данное утверждение подтверждает ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, которая гласит: «…федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ».
Федеральный орган исполнительной власти самостоятельная структурная часть системы органов исполнительной власти в стране как целостной системы, так и системы федеральных органов исполнительной власти, призванных осуществлять и реализовывать предметы ведения РФ.
Конституционный суд РФ свои постановлением от 27 января 1999 г. «По делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ» дал следующее определение системы федеральных органов государственной власти: «единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов».
Основное предназначение системы федеральных органов исполнительной власти в том, что они созданы для осуществления централизованного государственного управления посредством реализации полномочий в рамках федеральных предметов ведения, а также федеральных полномочий в рамках совместных предметов ведения.
Структура федеральных органов исполнительной власти это перечисление конкретных органов федеральной исполнительной власти, действующих в конкретный период времени с указанием их подчиненности Правительству РФ или Президенту РФ.
Из всего выше сказанного можно сделать вывод, что исполнительная власть - это ветвь власти, которая осуществляется органами исполнительной власти. При чем, данные органы имеют определенную систему, которая их упорядочивает. Сама же система включает в себя структуру, представляющая собой совокупность органов, относящихся к исполнительной власти.
1.2 История становления и современная система и структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации с 1993 г.
Рассмотрим историю формирования и совершенствования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в период с 1993 г. по сегодняшний день.
В начале 90-х гг. получили свое нормативное установление понятия «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти (сначала «центральных органов федеральной исполнительной власти»).
От 21 сентября 1993 г. указом Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в РФ» было установлено «Положение о федеральных органах власти на переходный период». В ст. 17 данного Положения было закреплено, что: «Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти». Но в данном положении ничего не говорилось о том, кто именно утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти. Ст. 112 Конституции РФ, принятая 12 декабря 1993 г., полностью, без изменений, воспроизвела ст. 17 Положения.
Начиная с 1994 г., идет активный процесс формирования российского законодательства на основе Конституции 1993 г. как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ; относительная политическая и правовая стабильность позволяют осмысливать процессы управления на качественно новом уровне, учитывающем историческую практику России и опыт зарубежных стран.
В Указе Президента РФ от 10 января 1994 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» говорилось, что: «в связи с принятием Конституции в целях упорядочения структуры федеральных органов исполнительной власти Президент утверждает прилагаемую структуру этих органов».
Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в структуру федеральных органов исполнительной власти включил Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти, подразделив последние на две группы:
1. федеральные министерства (министерство является органом государственной власти, осуществляет свою деятельность от имени государства, обладает властными полномочиями, в силу чего выступает доминирующей стороной в административно-правовых отношениях);
2. иные федеральные органы исполнительной власти, т.е. государственные комитеты, комитеты государственной службы, департаменты, федеральные службы, главные управления, федеральные агентства, федеральные надзоры и другие органы.
Согласно Указу Президента РФ от 10 января 1994 г. федеральные министерства и государственные комитеты приобретали одинаковый статус. Однако нормативные акты, устанавливающие статус этих центральных органов федеральной исполнительной власти, определяли различия в объеме и характере конкретных полномочий федеральных министерств и государственных комитетов. Их перечень устанавливался Президентом РФ.
Другие федеральные ведомства также имели свой правовой статус, который фиксировался в Положениях об этих органах. Их перечень утверждался Президентом РФ или Правительством РФ по его поручению.
Федеральные органы исполнительной власти имели собственную компетенцию, которая обеспечивала им самостоятельность при осуществлении установленных за ними полномочий, однако в целом их деятельность велась под руководством Правительства РФ. Федеральные ведомства имели отраслевую и межотраслевую компетенцию, а также могли создаваться по конкретным вопросам, которые необходимо было урегулировать.
Отдельные центральные органы федеральной исполнительной власти подчинялись Правительству РФ, а некоторые непосредственно Президенту РФ: например, Министерство обороны, Министерство внутренних дел. Таким образом, в анализируемый период указами Президента РФ формировалась система и структура федеральных органов исполнительной власти, хотя сами эти понятия не дефинировались и иногда подменяли друг друга.
В литературе уже высказывалось мнение о том, что смешение понятий «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти, отсутствие нормативно установленного понимания этих терминов и непоследовательное их применение в нормотворческой практике на федеральном уровне отрицательно сказывается на формировании систем и структур органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
В начале 1996 г. состоялось заседание правительственной комиссии по реформе структуры органов исполнительной власти. Впервые было объявлено, что речь идет о двух принципиальных направлениях реформирования: переход к функциональному управлению народным хозяйством и укрепление территориальных органов федеральных министерств и ведомств и повышение их независимости от региональных или республиканских органов власти.
В соответствии с Указами Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» устанавливалась следующая система и структура из 68 органов: Правительство РФ; федеральные министерства 21; государственные комитеты РФ 17; федеральные комиссии России 3; федеральные службы России 20; российские агентства 3; федеральные надзоры России 2; Управление делами Президента РФ.
Государственный комитет определялся как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.
Таким образом, в структуру федеральных органов исполнительной власти стало входить и Правительство РФ, которое возглавило исполнительную власть в России и приобрело свою собственную структуру.
Упомянутым Указом Президента РФ предусматривалось формирование и тех органов исполнительной власти, которые были подведомственны Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, ФКЗ и ФЗ.
Буквально вслед за принятием в указы вносятся многочисленные изменения, в том числе и редакционного характера, например, Указ Президента РФ от 30 апреля 1998 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым в структуру федеральных органов исполнительной власти стали входить 62 органа. Это объяснялось необходимостью формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти, а также принятием ФКЗ «О Правительстве РФ».
В связи с этим некоторые органы федеральной исполнительной власти были упразднены (например, Главный высший аттестационный комитет РФ), некоторые образованы (например, Министерство промышленности и торговли РФ), другие переименованы (например, появилось Министерство региональной и национальной политики РФ вместо Министерства РФ по делам национальностей) и преобразованы (например, была преобразована и создана в качестве нового органа Государственная техническая комиссия при Президенте РФ) .
В течение 1999 г. был издан ряд указов Президента РФ по вопросам структуры федеральных органов исполнительной власти. Значительные изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти произошли в связи с принятием Указа Президента РФ от 25 мая 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Например, была образована Высшая аттестационная комиссия РФ; Министерство общего и профессионального образования РФ было преобразовано в Министерство образования РФ.
В соответствии с Указом Президента РФ от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» были установлены новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти выглядела следующим образом: Правительство РФ; Федеральные министерства 26; Государственные комитеты РФ 11; Федеральные комиссии России 2; Федеральные службы 14; Российские агентства 9; Федеральные надзоры России 2; иные федеральные органы исполнительной власти 3. Позднее в данный Указ Президентом РФ вносились соответствующие изменения и дополнения.
В связи с избранием нового Президента РФ и формированием нового состава Правительства РФ Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в целях формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти была определена новая структура этих органов, в которую вносились изменения и дополнения вплоть до переизбрания Президента РФ на новый срок. Основная часть ранее сформированных министерств сохранилась, наименования некоторых из них были изменены с учетом выполняемых ими функций. Резко было сокращено число государственных комитетов до 6, число федеральных служб уменьшилось до 13.
В течение 2001-2002 гг. в систему федеральных органов исполнительной власти вносились отдельные изменения. Так Указом Президента РФ от 16 ноября 2001 № 1230 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» было упразднено Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики, а также он постановлял: «передать Министерству внутренних дел РФ функции упраздняемого Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ в части, касающейся реализации миграционной политики». Тогда же был образован Комитет РФ по финансовому мониторингу, подотчетный Министерству финансов и возглавляемый первым заместителем министра финансов России.
В 2003 г. активизировалась работа по уточнению функций и полномочий других федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Правительством РФ была организована аналитическая работа по выявлению объективно необходимых функций и полномочий аппарата управления, устранению избыточных и пересекающихся полномочий как внутри системы федеральных органов исполнительной власти, так и в целом в системе исполнительных органов федеральных и органов субъектов РФ. При этом обращалось внимание на необходимость сокращать административные полномочия органов государственного управления и всемерно развивать способы рыночного регулирования и систему саморегулирования экономических процессов.
Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» в числе приоритетных направлений было повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти.
Во исполнение положений вышеназванного нормативного правового акта произошла оптимизация системы федеральных органов исполнительной власти, которая устанавливается Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Данный Указ гласит: «в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства».
Согласно Указу Президента РФ от 9 мая 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в структуре федеральных органов исполнительной власти имелись только две независимые от министерств и находящиеся непосредственно в ведении Правительства РФ федеральные службы, то уже в мае этого же года еще четыре федеральные службы выведены из подведомственности федеральных министерств и подчинены непосредственно Правительству РФ, а с мая 2006 г. Федеральная таможенная служба также стала подчинена Правительству РФ. Такая организация системы должна обеспечить повышение эффективности управленческой деятельности федеральных органов исполнительной власти. Далее выше упомянутая и утвержденная указами Президента РФ система федеральных органов исполнительной власти подвергалась дальнейшим «точечным» изменениям.
Новая система и структура федеральных органов исполнительной власти была утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». Она представляла собой:
1. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.
2. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.
3. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.
Создание новой системы и структуры Федеральных органов исполнительной власти происходило в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Для этого было образовано новое федеральное министерство; преобразованы некоторые органы исполнительной власти; установлена иная подведомственность органов исполнительной власти; переданы функции; установлена подчиненность федеральных органов исполнительной власти; упразднены некоторые органы исполнительной власти; переданы отдельные функции упраздняемых органов исполнительной власти другим органам исполнительной власти.
В 2012 г. после избрания нового Президента РФ был издан новый Указ Президента РФ от 21 мая 2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», который установил действующую и сегодня структуру федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с данным Указом в новой структуре федеральных органов исполнительной власти количество министерств и федеральных агентств увеличилось, а количество федеральных служб осталось на прежнем уровне.
В структуру федеральных органов исполнительной власти внесены, в частности, следующие изменения: Министерство здравоохранения и социального развития РФ преобразовано в Министерство здравоохранения РФ и Министерство труда и социальной защиты РФ. Определено, что в ведении Министерства здравоохранения РФ находятся Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и Федеральное медико_биологическое агентство, а в ведении Министерства труда и социальной защиты РФ - Федеральная служба по труду и занятости.
Также была осуществлена координация деятельности Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ возложена на Министерство труда и социальной защиты РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования - на Министерство здравоохранения РФ. Помимо этого было образовано Министерство РФ по развитию Дальнего Востока и определены его функции, Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, которое будет осуществлять функции Министерства регионального развития РФ, а также было преобразовано Министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ в Министерство спорта РФ.
Ко всему прочему в соответствии с Указом Президента РФ от 21 мая 2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» руководство деятельностью Федеральной службы по финансовому мониторингу будет осуществлять Президент РФ. В свою очередь на Правительство РФ возложены полномочия по руководству деятельностью Федеральной миграционной службы, Федеральной службы по оборонному заказу.
Также было установлено, что на заместителя федерального министра может одновременно возлагаться функция руководителя (директора) федерального агентства, подведомственного данному министерству, если это предусмотрено актом Президента РФ или Правительства РФ.
В заключение можно сказать, что Указ Президента РФ о создании новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти издается после каждых новых выборов Президента РФ, а в промежутки между ними вносятся небольшие изменения в данный Указ Президента РФ, а соответственно и в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Действующая сегодня система и структура власти прошла долгий путь формирования (см. Приложение А), однако она и в дальнейшем будет подвергаться изменениям с целью ее совершенствования, наиболее эффективной работы федеральных органов исполнительной власти.
Глава 2. СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Правительство Российской Федерации
Ст. 1 ФКЗ от 17 декабря 1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» гласит: «Правительство РФ высший исполнительный орган государственной власти РФ». А Президент РФ осуществляет государственную власть, не входя в систему какой-либо ветви государственной власти, т.е. он как бы «возвышается» над ними. Президент РФ имеет законодательно установленные полномочия, взаимодействует со всеми властями власти, принимает участие в организации деятельности федеральных органов государственной власти, но не является главой ни одной из трех ветвей государственной власти, т.е. Президент РФ не является главой исполнительной власти. Однако в сфере ее организации и функционирования Президент играет весьма значительную роль.
Также Правительство РФ является коллегиальным органом исполнительной власти общей компетенции, осуществляющий руководство государственным управлением, т.е. орган, коллегиально принимающий решения. В состав правительства входят руководители министерств и руководители центральных ведомств.
Правительство РФ - федеральный орган исполнительной власти общей компетенции. Положение Правительства среди других органов российского государства определяется его полномочиями, закрепленными в Конституции РФ, ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ», ФЗ, нормативными указами Президента РФ и другими нормативными актами. В ч. 1 ст. 114 Конституции РФ перечислены общие полномочия Правительства РФ, а в ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ» они конкретизированы и распределены по сферам.
Президент РФ осуществляет непосредственное руководство Правительством РФ, реализуя его в различных формах. Так, п. «б» ст. 83 Конституции РФ гласит: «Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ». Следовательно, при этом он может осуществлять непосредственное руководство данным органом.
В соответствии с п. «з» ст. 83 Конституции РФ Президент наделен правом образовывать комиссии при Правительстве страны в целях реализации государственной политики по отдельным вопросам. Например, для реализации государственной политики по военно-промышленным вопросам, а также военно-технического обеспечения обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства, Указом главы государства от 20 марта 2006 г. № 231 была образована Военно-промышленная комиссия при Правительстве страны. Также полномочия по контролю и надзору за деятельностью исполнительных органов принадлежат Президенту РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ «постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, ФЗ и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ».
Полномочия Правительства РФ можно разделить на несколько групп: в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; в социальной сфере, в сфере науки, культуры и образования; в сфере природопользования и охраны окружающей среды; в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан; в сфере обеспечения обороны и государственной безопасности; в сфере внешней политики и международных отношений.
К полномочиям Правительства РФ в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики относятся: разработка государственной и инвестиционной политики; управление федеральной собственностью; общее руководство таможенным делом; разработка и представление в Государственную Думу федерального бюджета, который принимается Государственной Думой в виде ФЗ; обеспечение исполнения федерального бюджета; разработка и реализация налоговой политики и другие.
К полномочиям Правительства РФ в социальной сфере, в сфере науки, культуры и образования, в частности, относятся: принятие мер по реализации трудовых прав граждан; разработка и реализация программ сокращения и ликвидации безработицы и др.
К полномочиям Правительства РФ в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан относятся: разработка и реализация мер по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов; осуществление мер по обеспечению деятельности органов судебной власти и другие.
Полномочия федерального Правительства охватывают все сферы жизни и деятельности общества. Правительство РФ руководит работой федеральных министров и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность.
Правительство РФ обладает правом законодательной инициативы. Оно вносит в Государственную Думу различные финансовые законопроекты, законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, которые могут быть внесены в Государственную Думу лишь при наличии заключения Правительства РФ. Правительство полномочно издавать постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории РФ.
Полномочия по формированию органов исполнительной власти принадлежат Президенту РФ. Так п. «а» ст. 83 Конституции РФ гласит: «Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ». Также по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от нее заместителей Председателя Правительства, федеральных министров.
Полномочия Председателя Правительства РФ конкретизируются в ст. 24 ФКЗ «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г. Среди них, в частности, названы:
1. представление Правительства внутри страны и за пределами территории РФ;
2. ведение заседания Правительства РФ;
3. подписывание актов Правительства РФ;
4. представление Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, возложении на них дисциплинарных взысканий и их поощрении;
5. распределение обязанностей между заместителями Председателя Правительства РФ;
6. назначение исполняющего обязанности Председателя Правительства на время его отсутствия;
7. утверждение регламента работы Правительства РФ;
8. систематически информирование Президента РФ о работе Правительства РФ;
9. исполнение обязанностей Президента РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности.
В соответствии со ст. 113 Конституции РФ Председатель Правительства определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу. Председатель Правительства РФ проводит заседания членов Правительства не реже одного раза в месяц. Заседания носят открытый характер, но отдельные вопросы могут рассматриваться и на закрытых заседаниях.
За свою деятельность Правительство РФ несет политическую, гражданскую и уголовную ответственность. Политическая ответственность состоит в том, что члены Правительства обязаны уйти в отставку при выражении вотума недоверия, резолюции порицания и т.п. При солидарной ответственности уходит в отставку весь кабинет, при индивидуальной - только тот министр, которому выражено недоверие.
Гражданская ответственность означает возмещение ущерба, причиненного гражданам и юридическим лицам в результате деятельности правительства или министров, если при этом были нарушены законы.
Возмещение осуществляется по решению суда в результате обращения потерпевшего в суд с гражданским иском. Уголовная ответственность правительства, его членов наступает за нарушение законов при исполнении служебных обязанностей.
Все это говорит о том, что деятельность Правительства самостоятельна, и за свои правонарушения, ненадлежащее исполнение требований законодательства также самостоятельно несет и ответственность.
Правительство РФ осуществляет общее руководство федеральными органами исполнительной власти и утверждает положения об этих органах, которые не находятся в прямой зависимости от Президента РФ.
Федеральные министерства, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ, которое осуществляет руководство их деятельностью, это, например, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, министерство культуры РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство финансов РФ и другие (см. Приложение А).
Министерство здравоохранения РФ в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2012 № 533 «О некоторых вопросах организации деятельности Министерства здравоохранения РФ, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и Федерального медико-биологического агентства» является «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обращения лекарственных средств, обеспечения их качества и безопасности, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, санитарно-эпидемиологического благополучия населения (за исключением разработки и утверждения государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов), медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, а также по управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения, оказанию государственных услуг, включая оказание высокотехнологичной медицинской помощи и проведение судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз» .
Руководство деятельностью Министерство здравоохранения РФ осуществляется Правительством РФ. Оно занимается координацией и контролем деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, Федерального медико-биологического агентства, а также координацией деятельности Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ, которое осуществляет руководство их деятельностью, это, например, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная таможенная служба и другие (см. Приложение А).
ФТС России в соответствии с «Положением о ФТС», утвержденное постановлением Правительства РФ от 16 сентября 2013 г. № 809, является «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, функции агента валютного контроля, функции по защите прав на объекты интеллектуальной собственности, функции по проведению транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ, а также санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и государственного ветеринарного надзора в части проведения проверки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через государственную границу РФ, функции по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов РФ, а также иных связанных с ними преступлений и правонарушений».
Правительство РФ осуществляет руководство ФТС. Также Правительство РФ назначает на должность руководителя ФТС и его заместителей и осуществляет их освобождение от должности.
Федеральные агентства, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ, которое осуществляет руководство их деятельностью, это, например, Федеральное агентство по рыболовству, Федеральное космическое агентство и другие (см. приложение А).
В соответствии с «Положение о Федеральном агентстве по обустройству государственной границы РФ» Федеральное агентство по обустройству государственной границы РФ является «уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере обустройства государственной границы РФ, создания, развития и обеспечения деятельности пунктов пропуска через государственную границу РФ и мест пересечения государственной границы РФ, а также функции государственного заказчика в этой сфере».
2.2 Федеральные министерства и иные ведомства Российской Федерации
исполнительный власть российский федерация
В соответствии с Указом Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в редакции от 22 июня 2010 г. Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. На основании и во исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, актов Президента РФ и Правительства РФ оно самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности; не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, предусмотренных указами президента или постановлениями правительства; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
В свою очередь федеральные службы по надзору осуществляют лишь правоприменительные функции в установленной для них сфере деятельности и не имеют права управлять государственным имуществом и оказывать государственные услуги, за исключением случаев, установленных актами Президента РФ или Правительства РФ.
Федеральное агентство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору; в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты; не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями правительства.
В России система и структура федеральных органов исполнительной власти устанавливается Президентом РФ указами, имеющими подзаконный характер. Он также вносит в них изменения и дополнения, может упразднять, объединять или преобразовывать федеральные органы исполнительной власти. Данное полномочие подтверждает ч. 1 ст. 112 Конституции РФ, гласящая: «Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти».
В соответствии со ст. 32 ФКЗ № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» Президент РФ руководит «деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий» и по представлению Председателя Правительства РФ утверждает положения об этих органах.
Общее руководство остальными федеральными органами исполнительной власти осуществляет Правительство РФ, которое и утверждает положения об этих органах.
Федеральные министерства, находящиеся в непосредственном ведении Президента РФ, который осуществляет руководство их деятельностью, это, например, МВД РФ, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ и другие (см. Приложение А).
В соответствии с Положением о МВД РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 01.03.2011 № 248 «Вопросы министерства внутренних дел РФ», МВД России является «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно_правовому регулированию в сфере внутренних дел», а также по выработке государственной политики в сфере миграции.
В число задач МВД России, в пределах установленных полномочий, входит государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственное руководство органами внутренних дел и внутренними войсками МВД России, организация их деятельности.
МВД России подчиняется Президенту России по вопросам, отнесенным к компетенции Конституцией РФ и законодательными актами РФ.
Федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Президента РФ, который осуществляет руководство их деятельностью, это, например, ФСБ, Федеральная служба охраны, Служба внешней разведки РФ и другие (см. Приложение А).
ФСБ РФ является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляет государственное управление в области обеспечения безопасности РФ, защиты и охраны государственной границы РФ, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность РФ и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, определенные законодательством РФ, а также координирующим контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление.
Руководство деятельностью ФСБ осуществляется Президентом РФ. Президент РФ по представлению Председателя Правительства РФ утверждает Положение о ФСБ, назначает руководителя и заместителей руководителя ФСБ.
Директор ФСБ вносит на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ проекты нормативных правовых актов по совершенствованию федерального законодательства в области обеспечения безопасности РФ, утверждает структуру ФСБ, штатное расписание подразделений, входящих в состав ФСБ РФ и определяет порядок их функционирования. Кроме того, он имеет право вносить на рассмотрение Президента РФ представления о награждении военнослужащих и гражданского персонала органов и войск, в том числе и лиц, оказывающих со действие в решении возложенных на органы ФСБ задач, государственными наградами и присвоении почетных званий.
Федеральные агентства, находящиеся в непосредственном ведении Президента РФ, который осуществляет руководство их деятельностью, это, например, Главное управление специальных программ Президента РФ и Управление делами Президента РФ, имеющие статус федеральных агентств.
Понятие и классификация органов исполнительной власти. Формирование и полномочия Правительства Российской Федерации. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Место и роль исполнительной власти в системе разделения властей.
курсовая работа , добавлен 10.08.2014
Органы исполнительной власти: понятие, признаки, принципы организации и деятельности. Изучение структуры и административно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
курсовая работа , добавлен 25.01.2014
Система государственных органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти: Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, службы и агентства. Функции федеральных органов по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору.
курсовая работа , добавлен 13.09.2013
Сущность органов исполнительной власти и их система. Описание федеральных органов исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, агентства и службы). Особенности органов исполнительной власти в Курской области, их полномочия.
курсовая работа , добавлен 14.10.2014
Понятие и основные признаки исполнительной власти. Система федеральных государственных органов исполнительной власти России. Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Функции по управлению государственным имуществом.
курсовая работа , добавлен 12.05.2016
Общеправовые основы федеральной исполнительной власти, ее понятие, признаки и роль в механизме современного государства. Структурно-функциональная характеристика системы федеральных органов исполнительной власти, их состояние в Российской Федерации.
курсовая работа , добавлен 22.02.2012
Понятие и признаки органов исполнительной власти. Классификация органов исполнительной власти. Правительство Российской Федерации. Отношения Правительства Российской Федерации и федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
реферат , добавлен 17.02.2015
Органы исполнительной власти: система и правовое положение. Классификация органов исполнительной власти, полномочия и регулирование их реализации. Система и структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и их правовое положение.
курсовая работа , добавлен 18.01.2011
Функции и полномочия Правительства Российской Федерации. Понятие самостоятельности органов исполнительной власти. Направления совершенствования взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ.
реферат , добавлен 02.09.2013
Всестороннее исследование системы и функций исполнительной власти. Оценка общественных отношений, связанных с построением и функционирование исполнительной власти в Российской Федерации. Структура и полномочия федеральных органов исполнительной власти.
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О структуре федеральных органов исполнительной власти
Документ с изменениями, внесенными:
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 25.06.2012);
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 20.03.2013);
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 01.07.2013);
Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 2013 года N 645 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 25.07.2013) (о порядке вступления в силу см. пункт 8 Указа Президента Российской Федерации от 25 июля 2013 года N 645);
Указом Президента Российской Федерации от 31 августа 2013 года N 690 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 02.09.2013);
Указом Президента Российской Федерации от 27 сентября 2013 года N 735 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 30.09.2013);
Указом Президента Российской Федерации от 1 ноября 2013 года N 819 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 01.11.2013);
Указом Президента Российской Федерации от 19 марта 2014 года N 154 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 19.03.2014);
Указом Президента Российской Федерации от 31 марта 2014 года N 190 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 01.04.2014) (утратил силу на основании Указа Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года N 368);
Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2014 года N 321 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 13.05.2014);
Указом Президента Российской Федерации от 8 сентября 2014 года N 612 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 08.09.2014);
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 08.09.2014) (о порядке вступления в силу см. пункт 9 Указом Президента Российской Федерации от 8 сентября 2014 года N 613);
Указом Президента Российской Федерации от 31 марта 2015 года N 168 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 01.04.2015, N 0001201504010001);
Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года N 368 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 16.07.2015, N 0001201507160001);
Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2015 года N 373 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 21.07.2015, N 0001201507210019);
Указом Президента Российской Федерации от 28 декабря 2015 года N 666 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 28.12.2015, N 0001201512280064) (вступил в силу с 1 января 2016 года);
Указом Президента Российской Федерации от 15 января 2016 года N 12 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 15.01.2016, N 0001201601150036);
Указом Президента Российской Федерации от 2 февраля 2016 года N 40 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 02.02.2016, N 0001201602020056);
Указом Президента Российской Федерации от 2 февраля 2016 года N 41 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 02.02.2016, N 0001201602020057);
Указом Президента Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 151 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 04.04.2016, N 0001201604040028);
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 05.04.2016, N 0001201604050050);
Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 года N 157 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 05.04.2016, N 0001201604050058);
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 10.10.2016, N 0001201610100022);
Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2016 года N 556 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 20.10.2016, N 0001201610200001);
Указом Президента Российской Федерации от 23 ноября 2016 года N 620 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 23.11.2016, N 0001201611230012);
Указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 2016 года N 727 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 29.12.2016, N 0001201612290119);
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 04.04.2017, N 0001201704040022);
Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 2018 года N 215 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 15.05.2018, N 0001201805150038);
Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 2018 года N 514 (Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 20.09.2018, N 0001201809200002).
____________________________________________________________________
В целях формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"
постановляю:
1. Пункт утратил силу - ..
2. Пункт утратил силу - Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2018 года N 215 ..
3. Преобразовать Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации в Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации.
Передать Министерству здравоохранения Российской Федерации функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обращения лекарственных средств, обеспечения их качества и безопасности, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, санитарно-эпидемиологического благополучия населения (за исключением разработки и утверждения государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов), медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, а также по управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения, оказанию государственных услуг, включая оказание высокотехнологичной медицинской помощи, проведение судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз.
Указом Президента Российской Федерации от 19 марта 2013 года N 213 .
Передать Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии, труда, уровня жизни и доходов, оплаты труда, пенсионного обеспечения, включая негосударственное, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (кроме вопросов оплаты труда), социальной защиты и социального обслуживания населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, а также оказания протезно-ортопедической помощи, реабилитации инвалидов, проведения медико-социальной экспертизы.
Возложить координацию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации на Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования - на Министерство здравоохранения Российской Федерации.
4. Переименовать Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения и социального развития в Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения.
5. Передать Федеральной службе по труду и занятости функции по надзору в сфере социальной защиты населения.
6. Установить, что в ведении Министерства здравоохранения Российской Федерации находятся Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и Федеральное медико-биологическое агентство, в ведении Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации - Федеральная служба по труду и занятости.
7. Образовать Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока.
Абзац утратил силу - Указ Президента Российской Федерации от 19 марта 2014 года N 154 ..
Установить, что Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока осуществляет следующие функции на территории Дальневосточного федерального округа: координирует деятельность по реализации государственных программ и федеральных целевых программ, в том числе долгосрочных, предусмотренных перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации; управляет федеральным имуществом (за исключением лесного фонда, участков недр и особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также имущественных комплексов открытых акционерных обществ, федеральных государственных предприятий, включенных в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Президентом Российской Федерации); контролирует осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации, переданных им в соответствии с законодательством Российской Федерации.
(Абзац в редакции, введенной в действие Указом Президента Российской Федерации от 25 июня 2012 года N 881 .
8. Образовать Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, передав ему функции Министерства регионального развития Российской Федерации по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства.
____________________________________________________________________
Абзац первый пункта 8 в части, касающейся передачи функций Министерства регионального развития Российской Федерации по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, утратил силу
- .
____________________________________________________________________
Абзац утратил силу - Указ Президента Российской Федерации от 1 ноября 2013 года N 819 ..
Абзац утратил силу - Указ Президента Российской Федерации от 1 ноября 2013 года N 819 ..
9. Пункт утратил силу - Указ Президента Российской Федерации от 1 ноября 2013 года N 819 ..
10. Преобразовать Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации в Министерство спорта Российской Федерации, передав его функции по выработке и реализации государственной молодежной политики, а также по созданию условий для обеспечения здорового образа жизни, нравственного и патриотического воспитания молодежи, реализации ее профессиональных возможностей Министерству образования и науки Российской Федерации, а функции по координации деятельности по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации - Министерству культуры Российской Федерации.
____________________________________________________________________
Пункт 10 утратил силу
в части, касающейся передачи функций по:
выработке и реализации государственной молодежной политики, а также по созданию условий для обеспечения здорового образа жизни, нравственного и патриотического воспитания молодежи, реализации ее профессиональных возможностей Министерству образования и науки Российской Федерации, - Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2018 года N 215 :
координации деятельности по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации Министерству культуры Российской Федерации, - .
____________________________________________________________________
11. Пункт утратил силу - Указ Президента Российской Федерации от 14 сентября 2018 года N 514 ..
12. Передать Министерству сельского хозяйства Российской Федерации функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также контроля и надзора за водными биологическими ресурсами.
(Абзац в редакции, введенной в действие Указом Президента Российской Федерации от 25 июня 2012 года N 881 Указом Президента Российской Федерации от 29 июня 2013 года N 593 .
Установить, что Федеральное агентство по рыболовству находится в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации.
13. Установить, что:
Федеральная служба по интеллектуальной собственности находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации;
Федеральное агентство лесного хозяйства находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
14. Установить, что:
руководство деятельностью Федеральной службы по финансовому мониторингу осуществляет Президент Российской Федерации;
руководство деятельностью Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет Правительство Российской Федерации.
(Абзац в редакции, введенной в действие с 1 января 2015 года Указом Президента Российской Федерации от 8 сентября 2014 года N 613 ; в редакции, введенной в действие Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 года N 156 ; в редакции, введенной в действие Указом Президента Российской Федерации от 3 апреля 2017 года N 141 .
14_1. Установить, что Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет функции по разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов.
(Пункт дополнительно включен Указом Президента Российской Федерации от 19 марта 2013 года N 213)
15. Установить, что федеральные министры вправе:
давать руководителям федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующим федеральным министерствам, обязательные для исполнения указания;
приостанавливать в случае необходимости решения таких федеральных служб и федеральных агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом.
16. Установить, что на заместителя федерального министра могут одновременно возлагаться функции руководителя (директора) федеральной службы или федерального агентства, подведомственных соответствующему министерству, если это предусмотрено актом Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
(Пункт в редакции, введенной в действие Указом Президента Российской Федерации от 10 октября 2016 года N 537 .
17. Пункт утратил силу - Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2018 года N 215 ..
18. Установить, что федеральные органы исполнительной власти, которым переданы функции иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с настоящим Указом, являются их правопреемниками по обязательствам, в том числе по обязательствам, возникшим в результате судебных решений.
19. Правительству Российской Федерации:
обеспечить проведение реорганизационных мероприятий в соответствии с настоящим Указом;
определить численность федеральных государственных служащих федеральных органов исполнительной власти с учетом распределения функций в соответствии с настоящим Указом;
уточнить функции федеральных органов исполнительной власти с учетом распределения функций в соответствии с настоящим Указом;
определить федеральные органы исполнительной власти, которые обязаны принять не переданные в установленный срок обязательства и имущество преобразуемых федеральных органов исполнительной власти в соответствии с настоящим Указом;
представить предложения по внесению изменений в акты Президента Российской Федерации в соответствии с настоящим Указом;
привести свои акты в соответствие с настоящим Указом.
20. Внести в Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 года N 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, N 1, ст.118; N 10, ст.1091; N 13, ст.1360; N 38, ст.3975; N 43, ст.4480; 2007, N 13, ст.1530; N 20, ст.2390; N 23, ст.2752; N 32, ст.4124; N 40, ст.4712; N 50, ст.6255; N 52, ст.6424; 2008, N 9, ст.825; N 17, ст.1818; N 21, ст.2430; N 25, ст.2961; N 31, ст.3701; N 49, ст.5763; N 52, ст.6363; 2009, N 16, ст.1901; N 20, ст.2445; N 34, ст.4171; N 36, ст.4312; N 52, ст.6534; 2010, N 3, ст.276; N 4, ст.371; N 12, ст.1314; N 15, ст.1777; N 16, ст.1874; 2011, N 5, ст.711; N 48, ст.6878; 2012, N 4, ст.471; N 8, ст.992; N 15, ст.1731) и в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы , утвержденный этим Указом , следующие изменения:
а) пункт 4 Указа дополнить подпунктом "д_1" следующего содержания:
"д_1) на заместителя федерального министра возлагается исполнение функций руководителя (директора) федерального агентства;";
б) раздел 5 Реестра после позиции:
дополнить позициями следующего содержания:
"Заместитель Министра регионального развития Российской Федерации по федеральному округу | |
Заместитель федерального министра - руководитель (директор) федерального агентства |
21. Признать утратившими силу:
пункт 7 Указа Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 года N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, N 40, ст.4717);
пункты 1 и 16 Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 20, ст.2290);
подпункт "б" пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 30 мая 2008 года N 863 "О Федеральном агентстве по рыболовству" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 22, ст.2544);
пункт 2 приложения к Указу Президента Российской Федерации от 6 сентября 2008 года N 1315 "О некоторых вопросах государственного управления в области международного сотрудничества" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 37, ст.4181);
подпункт "б" пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 7 октября 2008 года N 1445 "Вопросы Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 41, ст.4653);
Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 2008 года N 1476 "О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 42, ст.4788);
пункт 3 Указа Президента Российской Федерации от 3 декабря 2008 года N 1715 "О некоторых вопросах государственного управления в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 49, ст.5768);
подпункт "б" пункта 6 Указа Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 52, ст.6366);
пункт 3 Указа Президента Российской Федерации от 31 декабря 2008 года N 1883 "Об образовании Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, N 1, ст.95);
подпункт "б" пункта 9 Указа Президента Российской Федерации от 11 сентября 2009 года N 1033 "О мерах по совершенствованию государственного регулирования в области авиации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, N 37, ст.4396);
подпункт "б" пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 5 октября 2009 года N 1107 "Вопросы Министерства экономического развития Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, N 41, ст.4731);
пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 19 января 2010 года N 82 "О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года N 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 4, ст.369);
пункт 4 Указа Президента Российской Федерации от 4 марта 2010 года N 271 "Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 10, ст.1057);
пункт 9 приложения к Указу Президента Российской Федерации от 14 мая 2010 года N 589 "Вопросы Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 20, ст.2435);
подпункт "б" пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 23 июня 2010 года N 780 "Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 27, ст.3445);
подпункт "б" пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 25 августа 2010 года N 1060 "О совершенствовании государственного управления в сфере информационных технологий" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 35, ст.4528);
подпункт "б" пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 27 августа 2010 года N 1074 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 35, ст.4533);
подпункт "б" пункта 6 Указа Президента Российской Федерации от 24 января 2011 года N 86 "О единой национальной системе аккредитации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 5, ст.709);
подпункт "б" пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 8 февраля 2011 года N 155 "Вопросы Министерства культуры Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 7, ст.938);
пункт 5 Указа Президента Российской Федерации от 4 марта 2011 года N 270 "О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 10, ст.1341);
пункт 4 Указа Президента Российской Федерации от 24 мая 2011 года N 673 "О Федеральной службе по интеллектуальной собственности" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 22, ст. 3155);
пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 17 января 2012 года N 79 "О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, N 4, ст.470).
22. Настоящий Указ вступает в силу со дня его официального опубликования.
Президент
Российской Федерации
В.Путин
(с изменениями на 3 апреля 2017 года)
____________________________________________________________________
Утратила силу -
Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2018 года N 215 . -
См. предыдущую редакцию .
____________________________________________________________________
Редакция документа с учетом
изменений и дополнений подготовлена
АО "Кодекс"
