Исходя из того, что Конституцией Российской Федерации вся власть подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную, следует рассматривать данный вопрос, отдельно останавливаясь на взаимодействии органов исполнительной власти с органами законодательной власти, с органами судебной власти, а также с Президентом РФ.
Взаимоотношения органов исполнительной власти с органами законодательной власти.
Взаимодействие органов государственной власти базируется прежде всего на идее «сдержек и противовесов», присущей принципу разделения властей. Можно выделить следующие формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти:
Представленная классификация форм взаимодействия имеет весьма условный характер. В реальной действительности органы публичной власти, занимаясь конкретными видами государственной деятельности, могут осуществлять взаимодействие в различных формах одновременно.
Кроме того, исполнительная власть играет все более активную роль в законотворческой сфере, в том числе путем участия в законодательном процессе. Это вполне закономерное явление, так как деятельность исполнительной власти не сводится лишь к механическому исполнению законов. Очевидно, что создаваемые законы прежде всего должны отвечать потребностям общества. А кому, как не исполнительной власти, лучше всего известны эти потребности и материально-финансовые возможности их удовлетворения? Помимо этого, органы исполнительной власти обладают мощным аппаратом, способным квалифицированно разработать качественные законы, необходимые обществу и государству.
Одна из основных форм участия исполнительной власти в законодательном процессе предусмотрена ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, которая наделила Правительство РФ серьезными полномочиями по воздействию на законодательный процесс, установив, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства.
Как отмечают некоторые исследователи, практику реализации ч. 3 ст. 104 Конституции РФ трудно признать однозначной. «Субъекты законодательной инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово-экономическое обоснование к своему законопроекту. Правительство же вполне обоснованно отказывает давать заключение на законопроекты, к которым не приложены необходимые расчеты. В результате нередко официальные отзывы Правительства на такие законопроекты рассматриваются субъектами права законодательной инициативы как заключении». Заключением Правительства может признаваться не каждый документ, полученный от Правительства. Например, таковым не будет считаться письмо Председателя или члена Правительства, заключение министерства, хотя бы и содержащее оценку законопроекта. Предусмотренный Конституцией документ должен называться "Заключение", исходить от имени Правительства, быть подписанным Председателем Правительства либо его заместителем.
Своеобразной разновидностью приобретенных полномочий в плане участия исполнительной власти в законодательном процессе является так называемое делегированное законодательство, т.е. осуществление Правительством РФ на основании прямого предписания закона правового регулирования тех общественных отношений, нормирование которых относится к компетенции самого законодателя. Делегированное законодательство выступает законной нормотворческой деятельностью Правительства РФ и при соблюдении конституционных условий правомерного делегирования не может рассматриваться как вмешательство в прерогативы законодательной власти.
Одним из важнейших критериев правомерного делегирования полномочия является принцип определенности. По смыслу статей 4 (ч. 2) и 15 (ч. 1) Конституции РФ, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее статьи 115 (ч. 1) и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 2 и 3), предписывающими Правительству РФ осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству РФ те или иные полномочия. Иное, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, означало бы, что законодатель вправе передать Правительству РФ неопределенные по объему полномочия, а Правительство РФ - реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), предполагающий в сфере правового регулирования разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство РФ.
Взаимоотношения органов исполнительной власти с органами судебной власти.
Взаимоотношения органов исполнительной власти и органов судебной власти строятся на признании Конституцией Российской Федерации самостоятельности судебных органов как носителей судебной власти (ст. 10 Конституции).
Органы исполнительной власти наделяются Конституцией России и иными нормативными актами широким кругом полномочий и обязанностей по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью.
Одно из проявлений этой правоохранительной функции - обязанность органов исполнительной власти, а в частности Павительства РФ финансировать органы судебной власти и обеспечивать исполнение судебных решений. Эта обязанность основана на установлении Конституцией Российской Федерации особого порядка финансирования органов судебной власти в целях обеспечения их независимости. Органы судебной власти являются единственной государственной структурой в системе государственной власти Российской Федерации, порядок финансирования которых определяется непосредственно в Конституции.
Это обеспечивает возможность полного и независимого отправления правосудия и исполнения судебных решений.
В настоящее время различные вопросы финансирования судебных органов регулируются Конституцией Российской Федерации (ст. 124), Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ст. ст. 3, 33, 35), Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» (ст. ст. 9, 15, 19, 20), Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (ст. ст. 3, 6), Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации», рядом иных законов, а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства России.
Финансирование федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета признается Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» одним из основных условий обеспечения единства судебной системы Российской Федерации (ст. 3). Источником финансирования судов может быть только федеральный бюджет. Это означает полное исключение всех иных возможных источников (различных фондов и других форм оказания финансового содействия федеральным судебным органам).
Цель подобного установления - обеспечение возможности полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с Федеральным законом. В свою очередь, правосудие представляет собой рассмотрение и разрешение судом уголовных и гражданских дел в рамках установленного законом процессуального порядка, обеспечивающего возможность применения к правонарушителям государственного принуждения в условиях соблюдения законности, обоснованности, справедливости и общеобязательности принимаемых решений. Задачей отправления правосудия является разрешение гражданско - правовых споров, связанных с защитой прав и интересов граждан и организаций, и дел об уголовных преступлениях для установления виновности лица в совершении преступления и применения мер уголовного наказания, или его невиновности, за признанием которой следует оправдание.
Правосудие вправе осуществлять только указанные в Конституции Российской Федерации и в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» суды, учрежденные в соответствии с Законом. Это установление призвано исключить возможность присвоения функций правосудия иными государственными органами и общественными объединениями.
Для обеспечения полного осуществления правосудия необходимо создание материальных возможностей для выполнения судами своих функций. Для этого необходимо прежде всего выделение из федерального бюджета достаточных средств для покрытия всех издержек, связанных непосредственно с рассмотрением дел (затраты на оформление дел, выплаты свидетелям, потерпевшим, специалистам, переводчикам, возмещение расходов на проведение экспертиз и других судебных издержек), а также необходимых для обеспечения нормального функционирования судов (оплату аренды и содержания помещений судов, коммунальных услуг, почтовых расходов), обеспечение выплаты пожизненного содержания судьям, находящимся в отставке. Квалификационные коллегии судей также финансируются за счет средств федерального бюджета.
Обеспечение независимого осуществления правосудия достигается, в частности, полным финансированием оплаты труда судей, работников аппарата судов, присяжных заседателей, выделением необходимых средств для реализации предусмотренных законами и иными нормативными актами социальных льгот, предоставления судьям жилой площади в соответствии с требованиями Закона «О статусе судей в Российской Федерации».
Финансирование судебной системы и ее органов закрепляется прежде всего в федеральном бюджете. Разрабатывая проект федерального бюджета в части финансирования судов, Правительство Российской Федерации взаимодействует при определении объема выделяемых судам средств с председателями Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, руководителем Судебного департамента при Верховном Суде и с Советом судей.
При наличии разногласий Правительство прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде и Совета судей вместе со своим заключением. При этом названные предложения и заключение Правительства должны содержать не только математические данные, но и быть обоснованы и мотивированы по существу. Объективное возрастание из года в год объема выполняемой судами работы требует роста финансовых затрат для обеспечения полного и эффективного отправления правосудия.
Поэтому Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» устанавливает жесткое правило, согласно которому размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году, а также подлежащих выделению судам на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей Российской Федерации (п. 5 ст. 33).
Вторым основным направлением взаимоотношений органов исполнительной власти и судебных органов является обеспечение исполнения судебных решений. Согласно Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» одно из основополагающих начал организации судебной системы в России - принцип обязательности судебных постановлений. В соответствии с этим установлением вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Неисполнение постановления суда влечет ответственность, предусмотренную Федеральным законом (ст. 6).
К сожалению, значительная часть судебных решений практически не исполняется, что не может не влиять отрицательно на состояние правосудия. Для исправления подобного положения приняты Федеральные законы от 21 июля 1997 г. №119-ФЗ «Об исполнительном производстве» и от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах». В соответствии с этими Законами создана служба судебных приставов, на которую возлагается задача обеспечения исполнения судебных актов и актов других органов, предусмотренных Федеральным законом «Об исполнительном производстве». К компетенции Министерства юстиции отнесено также руководство учреждениями уголовно - исполнительной системы.
Законом Российской Федерации «Об исполнительном производстве» определяются условия и порядок принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий.
Создание службы судебных приставов имеет принципиальное значение для развития системы судебной власти. Эта служба призвана обеспечить соблюдение порядка в судебных заседаниях, повысить эффективность деятельности по исполнению принятых судебных решений, освободить судебную власть от несвойственных ей функций по исполнению собственных решений. Благодаря деятельности службы судебных приставов функция вынесения решения (правосудия) отделяется от функции их исполнения.
Взаимоотношения органов исполнительной власти с Президентом РФ.
До конца не определенными остаётся место и значение Президента РФ в системе исполнительной власти. Конституция предоставляет ему широкие полномочия в сфере государственного управления (ст. 80, ч. 1). В то же время Конституция наделяет Правительство РФ всей полнотой исполнительной власти (ст. 110, ч. 1). В литературе отмечается несоответствие конституционного и фактического статуса Президента РФ, которое негативно сказывается на управленческой практике.
Неопределенность правового статуса Президента в системе разделения властей порождена ст. 10 и 80 Конституции РФ, которые не относят этот орган ни к одной из ветвей государственной власти. Согласно одной точки зрения, он рассматривается только как глава государства, стоящий «над всеми ветвями» власти, и как гарант всех конституционных институтов. Считается, что Президент как глава государства обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов. В соответствии со второй точкой зрения законодательная власть принадлежит парламенту, судебная - судам, исполнительная - правительству, а Президент РФ наделен особой формой власти - президентской.
Сложный характер отношений между Президентом РФ и Правительством РФ заложен в нормах Конституции России. Ряд статей Конституции наделяет Президента РФ полномочиями, объем которых позволяет ему коренным образом влиять на деятельность органов государственной власти, при этом особо ярко выражена юридическая зависимость от него органов исполнительной власти.
Воздействие Президента РФ на исполнительную власть начинается с процедуры назначения Председателя Правительства РФ, его формирования, управления его деятельностью.
В последнее время отчетливо просматривается тенденция усиления влияния Президента РФ на отдельные федеральные органы исполнительной власти. В настоящее время (в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». Президент РФ руководит деятельностью 20 федеральных органов исполнительной власти, что составляет практически 25% от общего числа федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Правительство РФ по отношению к этим органам обладает лишь координационными полномочиями.
В рамках расширения полномочий Президента РФ по отношению как к самому Правительству, так и ко всем органам исполнительной власти, следует отметить институт поручений и контроля. Как следует из Регламента Правительства РФ, Президент РФ может давать поручения Председателю Правительства РФ, его заместителям, непосредственно федеральным министрам, непосредственно руководителям иных федеральных органов исполнительной власти. Поручения Президента РФ должны выполняться в установленный в поручении срок и доклад об их исполнении должен направляться Президенту. Также Правительство должно информировать Президента о своей законопроектной деятельности (п. 80 Регламента).
Таким образом, Президент РФ непосредственно (и через соответствующих федеральных министров) руководит 25% федеральных органов исполнительной власти России, остальной частью он руководит косвенно, посредством применения рассмотренных процедур.
При комплексном анализе конституционных процедур очевиден факт наличия юридической ответственности Правительства РФ только перед Президентом РФ.
Суммируя сказанное, можно утверждать, что в отношениях с федеральными органами исполнительной власти Президент обладает широчайшими полномочиями и не только определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ), но и кардинально воздействует на Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти России.
Юридически не будучи отнесенным к исполнительной ветви власти и не неся ответственности за осуществление исполнительной власти в стране, Президент РФ обладает большинством полномочий главы исполнительной власти.
Действительно, Президент РФ обладает весьма обширными полномочиями, и конституционная модель этого института соответствует модели сильного Президента, принятой во многих странах мира.
Важно отметить и то, что Президент РФ обладает важнейшими полномочиями в сфере государственного управления в области обороны и безопасности, осуществляет полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.
Так, Президент РФ в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, распределяет между ними функции, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета безопасности РФ. Правительство РФ координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, даже этот не полный перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать главой исполнительной власти РФ именно Президента РФ, а не Председателя Правительства или Правительство РФ в целом. Указания Президента по всем вопросам государственного управления обязательны для Правительства. Самостоятельность и независимость Правительства РФ в руководстве государственной администрацией допустима лишь в тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает программным установкам Президента и определяемым им направлениям внутренней и внешней политики.
б) отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной властей , а также органов прокуратуры ;
в) отношения, возникающие с участием исполнительных органов системы местного самоуправления , если последние наделяются полномочиями государственно-властного характера;
Например, это отношения между федеральным министерством и однопрофильными с ним исполнительными органами субъектов Российской Федерации .
Внешние отношения возникают в связи с непосредственным управляющим воздействием со стороны органов исполнительной власти на поведение граждан, государственных и негосударственных предприятий , учреждений и организаций.
В принципе эта группа управленческих отношений наиболее полно выражает суть как самой исполнительной власти, так и административно-правового регулирования .
В зависимости от особенностей их участников управленческие отношения, включаемые в предмет административного права , подразделяются на следующие наиболее типичные виды:
а) между соподчиненными органами исполнительной власти (например, между вышестоящими и нижестоящими органами или должностными лицами);
б) между несоподчиненными органами исполнительной власти (например, между министерством и администрацией области);
в) между органами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении государственными предприятиями и учреждениями (например, между министерством и казенными предприятиями);
г) между органами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями и учреждениями (например, между антимонопольными органами и коммерческими структурами);
д) между органами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления в случаях, предусмотренных действующим законодательством;
е) между органами исполнительной власти и общественными объединениями;
ж) между органами исполнительной власти и гражданами.
Результатом административно-правового регулирования управленческих общественных отношений является преобразование их в отношения административно-правового характера.
В управленческих отношениях имеется определенный объект.
Имеется в виду то, по поводу чего они возникают. Из изложенных ранее положений вытекает следующий вывод: административно-правовые нормы предусматривают взаимные обязанности и права сторон этих общественных отношений, которые могут быть реализованы в их действиях. Эти обязанности и права теснейшим образом связаны с должным поведением сторон в сфере государственного управления , т.е. с совершением ими определенных действий. Значит, и сами управленческие отношения реализуются в этих действиях.
Соответственно объектом управленческих отношений, а следовательно, и административно-правового регулирования является поведение участников этого вида общественных отношений. И это понятно, так как в сфере государственного управления функционируют люди и их соответствующие коллективные образования (например, исполнительные органы, предприятия и учреждения, общественные объединения).
В силу этого в тех случаях, когда говорится о том, что объектом государственно-управленческой деятельности является человек, такую формулу не следует понимать буквально. Не сам человек, а его поведение, т.е. те или иные действия, подлежит регулированию.
Действия людей различны по своему назначению и конкретному содержанию. Они могут быть связаны с осуществлением повседневных задач по реализации исполнительной власти (например, издание правовых актов), с взаимоотношениями исполнительных органов и других участников регулируемых общественных отношений (например, подача и разрешение жалобы гражданина) и т.п. Во всех случаях налицо соответствующие взаимные действия сторон.
Действия людей могут быть связаны с материальными предметами (вещами). Например, в компетенцию Министерства государственного имущества Российской Федерации входит принятие односторонних властных решений о передаче имущества от одного субъекта другому; работники милиции при осуществлении своих правоохранительных обязанностей вправе использовать оружие; люди широко используют различного рода транспортные средства и т.п. Но и в подобных случаях не сама вещь является объектом управленческого отношения, не она подлежит регулированию, а действия людей по передаче вещи, по ее эксплуатации. Соответственно административно-правовые нормы определяют обязанности и права сторон в связи с передачей или эксплуатацией (использованием) вещей.
Теоретическое осмысление проблемы административно-правовых отношений традиционно вызывает трудности, поскольку этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами административного права. Сущность административно-правовых отношений должна обусловливать главные черты как материальных, так и процессуальных административно-правовых норм, т. е. управленческого процесса и административно-процессуальной деятельности. Принципиальным положением является то, что гражданин — один из главнейших участников административно-правовых отношений, важнейший субъект административного права, которое должно предоставлять гражданину максимум правовых возможностей в случае неправомерных действий органов управления (должностных лиц) для защиты его нарушенных прав и свобод.
Согласно одной из концепций для административно-правовых отношений характерны следующие признаки:
Другая концепция административно-правовых отношений также состоит из трех пунктов: 1) возникают в сфере государственного управления; 2) могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании; 3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: а) отношения власти-подчинения; б) отношения равноправия. Такой подход в рассмотрении административно-пра- вовых отношений остался практически до наших дней.
Несмотря на некоторые различия в понимании сущности административно-правовых отношений, можно указать на общий недостаток, свойственный обеим концепциям: в них ничего не говорится о таком важнейшем признаке этих отношений, как необходимость установления гарантии судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению. Иначе говоря, если такая гарантия судебной защиты отсутствует, то едва ли можно говорить о цивилизованных административно-правовых отношениях, характеризующихся организационностью, обязательным наличием органа управления, реализующего властную управленческую компетенцию и проч. В более широком плане этот недостаток можно было бы определить как отсутствие правового режима административно-правовых отношений, как отсутствие режима обеспечения правовой защиты граждан по отношению к управлению (исполнительной власти).
Одним из пріоритеїних направлений социально-политических преобразований в Украине следует считать внедрение качественно нового типа взаимоотношений между гражданами и органами исполнительной власти, а именно - такого, по которому каждому человеку было бы обеспечено реальное соблюдение и защиту принадлежащих ему прав и свобод в сфере деятельности этих органов.
Решение данной проблемы нередко связывают собственно с функционированием административной юстиции как определенной специализированной системы судебной защиты прав и свобод граждан. Действительно, хоть этот термин, как известно, и не имеет в мировой правовой теории и практике какого-то однозначного применения, однако все существующие варианты понимания административной юстиции сводятся к тому, что она является важной формой контроля за законностью в сфере государственного управления.
Необходимыми чертами такого контроля является, во-первых, то, что он связан с рассмотрением спора, одной из сторон которого обязательно выступает орган исполнительной власти или его должностное лицо. Во-вторых, при рассмотрении спора гражданину гарантируется равенство с другой стороной в процессуальном отношении. И, наконец, рассмотрение спора осуществляется судебным органом, который может иметь различный характер: или форму специального административного суда (как, например, в Германии); или быть так называемым «квазісудовим» органом (как во Франции); или же быть общим судом (как это существует в Великобритании и США).
Следовательно, административная юстиция, по общему правилу, это - сфера юрисдикционной деятельности судов по рассмотрению дел о защите граждан от нарушений со стороны государства, его органов.
Но этим аспектом решения проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере функционирования исполнительной власти отнюдь не ограничивается.
Указанную проблему следует ставить и рассматривать значительно шире. А именно: как вообще должен быть изменен механизм реализации исполнительной власти - с тем, чтобы деятельность ее органов (и должностных лиц) была бы принципиально подчинена задачей неуклонного обеспечения прав и свобод граждан.
Такой подход требует качественно нового взгляда на сущность и целевую ориентацию исполнительной власти.
Этот взгляд заключается в понимании того, что исполнительная власть должна быть направлена не столько - как было традиционно - на организацию управления общественными делами со стороны государства, сколько на выполнение государством функций по: 1) создание надлежащих условий для полноценной реализации гражданами своих прав и свобод; 2) предоставление населению (физическим и юридическим лицам) разносторонних управленческих услуг; 3) осуществление целенаправленного «внутреннего» контроля за выполнением управленческими органами, их должностными лицами возложенных на них обязанностей по обеспечению прав и свобод граждан; 4) принятия соответствующих мер административного реагирования в случаях обжалования гражданами решений и действий, нарушающих их права и свободы.
Все основные принципы, необходимые для правового обеспечения осуществления таких функций, закрепленные в Конституции Украины. Это, в частности, принципы: верховенства права; законности; равенства всех перед законом; приоритета закона в правовом регулировании компетенции и порядке деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц; судебной защиты нарушенных государственными органами прав и свобод граждан; независимости суда при осуществлении своих функций и некоторые другие принципы.
Упомянутая целевая переориентация деятельности органов исполнительной власти является очень непростым делом, поскольку предусматривает необходимость решительного преодоления тех глубоко укоренившихся пороков существующей длительное время в нашей стране системы управления, в которой интересы государства доминировали над интересами личности.
В первую очередь надо избавиться от остатков принципа формально декларируемого «демократического», а на самом деле - вполне «бюрократического» централизма в аппарате государственного управления.
В условиях неоправданно высокой централизации государственного управления главным показателем работы является не качественное выполнение органом или должностным лицом нормативное определенной компетенции, функций и полномочий, а механическое воспроизведение команд «сверху» с намерением угодить вышестоящему начальнику. Поэтому даже само понятие «компетенции» во многом утратило свое истинное значение. Вследствие этого в управленческой практике полномочия во многих случаях формулируются расплывчато, не конкретно, не существует четкого распределения задач, функций и ответственности между различными органами и должностными лицами. Отдельные органы часто дублирую гь друг друга, что приводит к параллелизма и несогласованности в работе. А все это, конечно, существенно мешает гражданам реализовать свои законные требования в отношениях с соответствующими органами и должностными лицами.
Учитывая приведенное, необходимо значительно повысить качество административно-правовой регламентации структуры и деятельности органов исполнительной власти в направлении более четкого и обоснованного закрепления функций и полномочий этих органов, а также уточнения и конкретизации их взаимоотношений с гражданами. Базовым элементом этой регламентации должны стать общие уставные законы в отношении органов исполнительной власти всех уровней - «О Кабинете Министров Украины», «О министерствах и других центральных органах исполнительной власти», «О местные государственные администрации». На их основании должны быть пересмотрены и обновлены локальные компетенционные акты - о конкретные министерства и ведомства, местные звена, поскольку именно эти органы решают большинство вопросов, связанных с реализацией прав и свобод граждан.
Важное значение имеет необходимость преодоления существующей недооценки роли законов в правовой регламентации отношений между органами исполнительной власти и гражданами.
Концептуальной предпосылкой такого положения было распространено представление о праве как любой официально объявлен акт субъекта государственной власти, которая считалась выразителем воли всего народа». Благодаря этому государственная власть превращалась в высшую, неконтролируемую и ничем нестри-мувану силу. Иначе говоря, каждый субъект государственной, в том числе и исполнительной, власти находится якобы не «под», а «над» законом, и, следовательно, получает возможность приспосабливать правовые нормы под свои собственные интересы, использовать их на свое усмотрение.
Как следствие, принцип законности вступил основном формального значения, а именно право утратило функцию объективного критерия разрешения конфликтных ситуаций во взаимоотношениях между государством и личностью. Это подтверждается, в частности, тем, что и сегодня подавляющее большинство вопросов в этой сфере решается, как в прошлые годы, не в законах, а в подзаконных нормативно-правовых актах, прежде всего в постановлениях Кабинета Министров, а также в ведомственных актах министерств, государственных комитетов и других центральных органов исполнительной власти.
Именно поэтому, кстати, появляется возможность нарушений прав и свобод граждан со стороны органов исполнительной власти не только на этапе принятия индивидуальных административных актов, а еще на уровне нормативной регламентации в подзаконных актах, и особенно, как показывает жизнь, в так называемых ведомственных актах. Учитывая это, следовало бы законодательное лишить большинство центральных органов исполнительной власти, кроме узкого круга отдельных министерств, права издавать нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан.
В то же время нужно законодательное конкретизировать содержание конституционное определенного права человека на обжалование в суде решений органов государственной власти, согласно которому каждый должен иметь право обжаловать в суде не только индивидуальные, но и нормативные акты органов исполнительной власти всех уровней - от местной государственной администрации в Кабинет Министров, если эти акты нарушают права и свободы человека. Этот вывод соответствует ст. 55 Конституции Украины, согласно которой «каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц».
Данную особенность отечественной практики следует подчеркнуть отдельно - учитывая то, что по европейской модели административного права внимание акцентируется главным образом на нарушениях со стороны индивидуальных актов.
К тому же и среди украинских специалистов не все разделяют вышеприведенную точку зрения. Кое-кто считает ее необоснованной применительно, в частности, актов правительства. Поскольку, якобы, в данном случае непонятны юридические последствия такого обжалования. Ведь по Конституции Украины (п. 16 ст. 106) отменить акты Кабинета Министров вправе лишь Президент Украины.
Кажется, что эта специальная конституционная норма отнюдь не отрицает действие нормы статьи 55 и не устраняет возможность приостанавливать действие актов органов исполнительной власти в порядке судебной юрисдикции. Так же, кстати, как и в отношении решений председателей местных государственных администраций, которые по Конституции (часть восьмая ст. 118) могут быть отменены только Президентом Украины или председателем местной государственной администрации высшего уровня.
В то же время следует возразить против слишком широкого толкования определенного ст. 55 Конституции Украины перечень объектов нарушений со стороны органов исполнительной власти, которыми являются исключительно «права и свободы» человека и гражданина. Других оснований для судебного обжалования административных актов Конституция не предусматривает. Поэтому не целесообразно расширять в текущем законодательстве перечень оснований для судебного обжалования административных актов за счет, например, таких категорий, как «интересы граждан», поскольку этот термин не имеет определенного содержания. Кстати, именно учитывая это упомянутый срок вполне сознательно не использован в тексте Конституции Украины. Судебной защите подлежат лишь те «интересы» (или лучше - «законные интересы»), которые могут быть вполне уверенно идентифицированы с конкретными правами и свободами человека и гражданина.
Несмотря на универсальный характер судебной защиты, очень существенное значение имеет развитие механизма защиты прав и свобод граждан в рамках самой исполнительной власти, то есть по «административной линии». Это требует разрушения некоторых стереотипов в психологии людей, которые еще базируются на остатках бывшего так называемого «патерналистского» характера государственной власти.
Как следствие, многие не научился отвечать за собственные решения, действия и их последствия, добиваться защиты своих интересов, даже в условиях споров или противодействия со стороны административных органов и должностных лиц. За прошедшие годы люди просто привыкли к бюрократическим злоупотреблениям, административной волокиты в органах управления, безответственности и безнаказанности чиновников.
Сегодня существует определенная правовая база для практической реализации гражданами предоставленного им Конституцией Украины права вносить в органы исполнительной власти предложения об улучшении их деятельности, обжаловать действия (бездействие) и решения должностных лиц государственных и общественных органов. Граждане могут обратиться с жалобой к вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, что не лишает лицо права обратиться в суд в соответствии с действующим законодательством.
Относительно преодоления упомянутых стереотипов относительно защиты прав и свобод человека по «административной линии» надо отметить, что этому существенно препятствует неудовлетворительное состояние деятельности современного аппарата государственного управления. Он не только сохраняет большинство недостатков, которые были присущи бывшему аппарату, но и к тому же стал более коррумпированным и менее профессиональным. Деятельность основной части кадров аппарата подчинена только подготовке административных решений. В то же время слишком ослаблен контроль за их выполнением, не уделяется должное внимание вопросам определения и повышения эффективности управления персоналом.
Исходя из этого, требует коренного изменения, в частности, существующее соотношение - количественное и качественное - между теми служащими, которые обслуживают потребности политического руководства, и теми, которые осуществляют предоставление управленческих услуг населению. Подавляющее большинство должна быть задействована именно в этих услугах с одновременным преодолением проявлений бюрократизма и административной волокиты. В основу оценки эффективности выполнения этими служащими своих должностных полномочий следует положить качественный уровень предоставления ими управленческих услуг населению.
Требует значительного улучшения система подготовки и переподготовки управленческих кадров. Должна быть повышена заработная плата и усилены другие стимулы для служебной карьеры государственных служащих. Этические требования к государственным служащим должны стать стандартами поведения, которые подлежат публичной оценке и является критерием определения эффективности управленческой деятельности. Данные требования должны содержаться в будущем Кодексе основных правил поведения государственного служащего.
В то же время существует насущная потребность в серьезном отработке процессуального механизма не только защиты, но и в целом реализации прав и свобод граждан в отношениях с органами исполнительной власти. Существенного улучшения процедуры требуют не столько административно-юрисдикционной деятельности, то есть деятельности, связанной с рассмотрением административных правонарушений, а в первую очередь - процедуры так называемой позитивной управленческой деятельности, в процессе которой решается большинство вопросов, связанных с реализацией прав и свобод граждан.
Между тем на сегодня процедурная часть административного законодательства, за исключением - в определенной степени - регулирование юрисдикционного процесса, является наименее развитой его частью. Для исправления этого положения необходимо преодолеть существующую практику применшування значение процессуальных норм административного права в организации управленческой деятельности.
В практике четкое закрепление процедур для органов управления имеет такое же существенное значение, как и для судебной деятельности, несмотря на то, что управленческая деятельность требует значительно большей оперативности и свободы административного усмотрения. Ведь административные процедуры призваны обеспечить необходимую последовательность и максимальную полноту реализации гражданами своих прав и свобод, стать препятствием для субъективизма и произвола со стороны служащих органов исполнительной власти.
