Глава 2. Особенности организации и функционирования государственной власти в российском государстве.
2.1. Парламентаризм в системе государственной власти.
Представительная ветвь власти характеризуется определенной совокупностью черт. Базовой является системность представительной власти. Речь идет о системе представительных органов. Система представительной ветви власти характеризуется слабыми, в сравнении с системой исполнительной ветви власти, внутрисистемными связями. В пользу системности представительной ветви власти можно назвать единый источник власти (народ), общие принципы формирования и деятельности, единую компетенцию с разделением территории воздействия. В пользу мягких внутрисистемных связей говорит отсутствие императива между вышестоящим и нижестоящим представительным органом (в сущности, их и назвать таковыми нельзя). представительство интересов, выборность – следующие характерные черты исследуемой ветви власти. Выборность – одна из характерных черт как всей системы представительной власти, так и её составной части – Парламента; должна проводиться на основании смешанной избирательной системы как наиболее демократичной.
Представительные органы, в совокупности представляющие собой систему представительной власти, обладают определённым объёмом функций и полномочий, набор которых зависит от демократичности строя и реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в той или иной стране. Во многих странах Парламент не единственный государственный законодательный орган, законы могут издавать и другие органы.
Единство государственной власти при необходимом разграничении её ветвей порождает переплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. Например, акты с названием «законы» вправе принимать, за редким исключением, только представительный орган народа – Парламент, олицетворяющий законодательную власть.
В сферу законодательной власти вмешиваются и суды, верховные и конституционные, конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы. В свою очередь, Парламент тоже может осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции. Например, парламент иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделён полномочием на принятие обвинительного заключения и предания суду высших должностных лиц, в других – рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса. Согласно букве демократических конституций Парламент является верховным законодательным органом государства, однако, в действительности его реальные полномочия иные. В парламентарных странах парламент подвержен эффективному воздействию правительства, которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и оказывает сильное влияние на все стороны деятельности Парламента. В президентских республиках Парламент юридически более независим. Он не может быть распущен Президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее, президенты и в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на Парламент.
Коллегиальность представительной ветви власти раскрывается, как представляется, не только в множественности её членов (депутатов, сенаторов), но и в структуре – в двухпалатности. С теоретической точки зрения, принцип двухпалатности парламентской системы изначально связан с принципом разделения властей. Карл Ловенштайн описывает двухпалатную систему как подсистему горизонтального разделения властей, где основное внимание уделяется взаимному контролю и балансу палат Парламента. Разделение власти – один из основных принципов демократической организации Парламента.
Конституция Российской Федерации устанавливает: «Федеральное Собрание – Парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации». Как представительный орган, Федеральное Собрание осуществляет представительство интересов не только населения, проживающего на территории Российской Федерации, но и государственных органов, сформированных населением субъектов Российской Федерации. Законодательный орган – Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу деятельности органов государственной власти, участвует в формировании Правительства Российской Федерации, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (например, имеет право постановки вопроса о доверии Правительству России), участвует в создании судебных органов государства. Контрольные функции законодательной власти на федеральном уровне исчерпываются контролем над исполнением бюджета (ст.101 Конституции Российской Федерации) и правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству. Основное средство воздействия законодательной власти на функционирование власти исполнительной – принятие законов и других правовых актов, которые обязательны для указанных органов. В последнее время в связи с тенденцией к расширению прав парламентов формируется новая модель принципа разделения властей.
Провозглашаемый в актах Совета Европы принцип субсидиарности означает взаимодополнение и взаимозаменяемость властей на всех уровнях. Основной закон Финляндии 1999г. говорит не о разделении властей, а о парламентаризме и разграничении государственных функций.
Таким образом, выделив и проанализировав основные черты представительной ветви власти, можем предложить её определение: Представительная (законодательная) ветвь власти – ведущая в трёх ветвях власти, представляет собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции, в зависимости от реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в конкретной стране в определенный исторический период, основанная на свободном или императивном мандате, ограниченном сроке полномочий данных выборных органов.
В Конституции Российской Федерации термин «парламентаризм» не упоминается. Тем не менее, в работах российских учёных исследуется его содержание и предполагается применение и воплощение его в российскую действительность.
Парламентаризм можно рассматривать в трёх аспектах: идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости Парламента как института и его общественных функций; реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей; особый случай расширения власти Парламента и образования парламентского Правительства, то есть понятие «парламентаризм» применяется к определённому виду исполнительной власти (такая ситуация характерна для парламентской республики).
Очевидно, что названные аспекты тесно взаимосвязаны, однако сведение понятия парламентаризма к его особому случаю, думается, принижает его историческое значение. Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением о том, что «парламентаризм существует лишь в государствах, где имеется парламент, наделённый не только законодательными, но и органообразующими и контрольными полномочиями». Может существовать парламент, но не быть парламентаризма как системы правления. Другими словами, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда парламент наделён полномочиями принятия законодательных актов, избрания правительства, контроля над его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха – в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследственности, а путём избрания зачастую тем же парламентом). Согласно этой точке зрения главный критерий парламентаризма, отличающий его от любого иного вида государственного строя, - верховенство парламента. Лишь при верховенстве парламента может существовать парламентаризм; только в этом случае исключается извечное соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти; только тогда может быть обеспечено единство народного представительства на государственном уровне.
Парламентаризм сегодня представляет собой комплексную структуру законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвлённой политической системы. Сначала парламентаризм отождествлялся с конституционной и законодательной властью парламента. Это означало, что принятые парламентом конституция и прочие законы призваны ограничивать волю правителя (парламентаризм конституционных монархий). Позже сущность парламентаризма нашла отражение в принадлежности парламенту верховной власти, в идее парламентского суверенитета. С сущностью парламентаризма отразилась и подотчётность парламенту системы правления, ответственность правительств перед парламентом. Парламентаризм можно определить как особую систему управления государством, структурно и функционально основанную на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа.
2.2. Тип и форма Российского государства
Современная Россия – многонациональное государство. Согласно статье 14 Конституции Российской Федерации – светское государство, никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Статья 28 гарантирует каждому свободу совести, свободу вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Действующая российская власть вернула религиозным общинам большинство сохранившихся храмов, не препятствует строительству новых и обеспечила равноправие граждан независимо от религиозных убеждений и от их наличия или отсутствия.]
Говоря о политическом режиме Российской Федерации нужно отметить, что исходя из признаков того или иного режима, можно констатировать, что современная политическая действительность в России больше ассоциируется с авторитарно-бюрократическим режимом, хотя и характеризующимся определёнными внешними, формальными атрибутами демократии.
Весьма специфична многопартийность. Многие партии и движения находятся в большей мере в виртуальном, а не реальном мире (например, «Социал-демократы», «Женщины России», «За гражданское достоинство», и т.п.). подчас общественное объединение представляет лишь самих лидеров да небольшую группу лиц. В сегодняшней России есть Парламент – Федеральное Собрание. Вместе с тем полномочия его палат (Государственной Думы Российской Федерации и Совета Федерации) весьма ограничены и не позволяют полноценно влиять на политическую ситуацию. В частности, у нынешнего Парламента по Конституции контрольные функции явно занижены. Точно так же можно квалифицировать и ситуацию по поводу установленного в Конституции Российской Федерации института импичмента. Осуществить его реально практически невозможно – слишком много на его пути законодательных и бюрократических препятствий. Что касается гласности, то апогеем её были конец 80-х – начало 90-х гг. Сейчас де средства массовой информации оказались под контролем олигархов, иными словами – «денежных мешков».
Сегодня в Конституции России при характеристике основ государственного устройства используется термин «социальное государство». Социальное государство можно рассматривать как достигнутое состояние, факт государственной жизни общества либо как идею, к которой государство должно стремиться, но которая, как и идея правового государства, пока окончательно не реализована.
Каждое государство следует характеризовать в комплексе, рассматривая его со всех трёх точек. В Конституции форма государства определяется сразу (ст.1) и довольно четко: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Таким образом, декларируется, что в Российской Федерации господствует демократический политический режим (и, соответственно, ей присуще всё то, что присуще демократическому политическому режиму), формой государственного устройства является федерация, а форма правления в России – республика. Содержание этой основополагающей статьи Конституции может быть раскрыто, если исходить из понятия государства как особого социально-политического образования, его природы и форм. Фактически складывающиеся в системе политической власти отношения в России свидетельствуют прежде всего о силе Президента Российской Федерации.
Мы видим, что, несмотря на то, что он не является официальным главой исполнительной власти, Президент, по сути, формирует её состав, структуру и политику, основные задачи. По Конституции Российской Федерации исполнительная власть осуществляется Правительством под руководством его Председателя, но в действительности треть федеральных министерств и ведомств полностью выведена из-под контроля Председателя и подчиняется непосредственно Президенту причём речь идёт не только о силовом блоке. Президенту напрямую подчиняются министерство обороны, МВД, МЧС, МИД, Министерство юстиции, ФСБ, Служба внешней разведки, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, ФСО и др. в США нет ни правительства, ни премьер-министра, а функции федеральных министерств исполняют департаменты администрации Президента, но даже при этом глава государства имеет гораздо меньше исполнительных функций, чем его российский коллега. Даже менять структуру государственных департаментов может только Конгресс, тогда как структура нашего Правительства меняется почти каждый год. Президент США ни одного министра не может назначить без согласия Сената, тогда как наш Президент и кандидатуру Председателя Правительства выносит на рассмотрение Думы, и отправить в отставку может и Правительство в целом, и его Председателя, и министров и т.д. в связи с изменением порядка избрания глав субъектов Российской Федерации, по сути, их теперь назначает сам Президент, и, следовательно, отстранить их от должности может он сам.
К сожалению, в настоящий момент противовесов президентской власти практически не существует. Дума и Совет Федерации абсолютно лояльны к Президенту, и в результате в Парламенте мы не наблюдаем никаких серьёзных политических дискуссий.
Из федеративной формы устройства вытекает правовой принцип, как федерализм. Как правовой принцип федерализм стал в литературе выделяться только в последние годы (М.И. Байтин, В.И. Леушин, А.В. Малько, В.Н. Синюков и др.). федерализм как политический правовой принцип имеет свои принципы. К ним обычно относят государственный суверенитет Российской Федерации, единство системы государственной власти в Российской Федерации, равноправие субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов Российской Федерации, разграничение предметов ведения между Федерацией и её субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и её субъектов. Попытаемся рассмотреть некоторые проблемы, связанные с реализацией данных принципов. Нынешний российский федерализм характеризуется по-разному. Н.В. Брезгулевская считает, например, что он чрезвычайно эклектичен, сочетает многие элементы из советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными наработками. С нашей точки зрения, за минувшее десятилетие сформировалась система, сочетающая в себе и федеративные, и унитарные, и конфедеративные элементы. Именно как стремление к конфедератизму следует оценивать официальные декларации «о государственном суверенитете», «особом статусе», «ассоциированном членстве в Федерации», «праве на выход из состава Федерации», нашедшие отражение в конституциях ряда республик.
По мнению Н.М. Добрынина, у федерального центра властные полномочия (права) в последние годы стремятся к бесконечности, а ответственность (в том числе за судьбы политических и экономических реформ, проводимых в стране) – к нулю. Полномочиями органы власти субъектов наделены предостаточно, катастрофически не хватает лишь одного - финансового сопровождения. Усиление вертикали власти свидетельствует об усилении унитаристских тенденций в развитии Российского государства.
Об укреплении унитаристских тенденций свидетельствует также учреждение федеральных округов, что, во-первых, не предусмотрено Конституцией Российской Федерации, и, во-вторых, практика действия органов власти округов, прежде всего полномочных представителей, вызывает сомнения в их эффективности. К элементам выстраивания вертикали власти следует отнести и реформирование Совета Федерации, состоящего из назначаемых чиновников и бизнесменов, состав которого определяется в политическом «торге» Кремля с регионами. Главы и спикеры регионов перешли в чисто совещательный Государственный Совет и Совет законодателей. Появились правовые инструменты, позволяющие Президенту отстранять губернаторов без объяснения причин. Выдвигается в последнее время идея назначения временных финансовых администраций в дотационных регионах, что явно ущемляет права субъектов Российской Федерации.
Очень остро стоит вопрос о равноправии, равенстве субъектов Российской Федерации. Эта проблема вытекает из проблемы вида федерации – выделяют обычно симметричную и ассиметричную федерации. В нашей стране и юридически, и фактически существует ассиметричная федерация. В целях ликвидации юридического неравенства субъектов Российской Федерации необходимо осуществить ряд мер: постепенно отказаться от регулирования отношений между центром и субъектами Российской Федерации на основе договоров и соглашений, решить вопрос со «сложносоставными» субъектами Российской Федерации, то есть теми, кто включает в себя других субъектов Российской Федерации. «Уже одно то, что один субъект Федерации входит в другой, - справедливо замечает В.Е. Чиркин, - представляет собой юридический нонсенс, неизвестный мировой практике». В контексте выравнивания правового статуса субъектов Российской Федерации некоторые авторы предлагают укрупнить отдельные субъекты и сформировать такие субъекты, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-запад, Черноземье, Урал, Дальний Восток, сократить количество субъектов (такая идея сформулирована и в Администрации Президента Российской Федерации), но ставить в равное положение такие субъекты, как Татарстан, Башкортостан, Самарская, Саратовская, Нижегородская области и автономные округа или некоторые области Центрального Нечерноземья совершенно несправедливо.
Характер действующего политического режима в России определяется учёными по-разному. Так, В.С. Нерсесянц – как сочетание элементов авторитаризма с либерализмом, М.В. Баглай – как политический центризм, хотя понятие центризма насколько стало распространённым, настолько и непонятным, поскольку соединить элементы демократического и тоталитарного политических режимов невозможно. В.Е. Гулиев характеризует современный российский политический режим как либерально-демократический, подверженный, однако, авторитарным тенденциям и склонный к репрессивно-антиправовым явлениям. Результаты последних выборов в Государственную Думу, Президента Российской Федерации и становление вертикальной власти и «управляемой демократии» свидетельствуют о невозможности при нынешнем политическом режиме реализовать в полном объёме принципы, вытекающие из демократического политического режима, - реальное народовластие, многопартийность и политический плюрализм, приоритет интересов личности и их гарантирование государством, независимость судебной власти т.д.
Выводы по II главе:
Российскую Федерацию сегодня вряд ли можно в полной мере отнести к социальному типу государств. Выдвинутый и имеющий значение элемента государственной идеологии лозунг «Жить по средствам», по сути, означает признание неспособности государственной власти разработать глобальную доктрину социальной политики и вместе с тем обеспечить эту политику экономическими механизмами.
Вместе с тем долю оптимизма внушает сама попытка конституционного закрепления многих из перечисленных признаков государства современного типа. Поэтому представляется правомерным назвать Россию страной, находящейся на переходной стадии к социальному государству, которое выступает как институт общества, направленный на организацию нормальной жизни и развития всего общества в целом, защиту прав, свобод и законных интересов всех населяющих его граждан и народов.
Форма государственного устройства Российской Федерации закреплена в Конституции статья 1, в которой гласит: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Россия демократическое государство. Демократизм проявляется в закреплении принципа народовластия, признании народа источником власти, представительной и непосредственной формах демократии.
Россия – правовое государство. Это получает выражение в: признании верховенства права и закона, что предполагает связанность законом самого государства; реальности прав личности, их правовой защищённости; взаимной ответственности государства и гражданина; признании принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.
Конституция Российской Федерации закрепляет республиканскую форму правления. По вопросу о форме правления в Российской Федерации нет единства мнения: некоторые учёные считают Россию президентской республикой, другие – суперпрезидентской, а ряд учёных полагает, что в России смешанная форма правления: президентская республика с элементами парламентаризма. Представляется более правильным считать Россию полупрезидентской республикой.
Заключение
Таким образом, государственная власть представляет собой систему особых общественных отношений и деятельности государственных органов, которая осуществляется посредством установленных законом форм и методов и направлена на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эффективного государственного управления и контроля.
Российское законодательство носит противоречивый характер. Часто в правотворческой деятельности государства наблюдается преобладание интересов некоторых субъектов Федерации и отдельных групп населения, что приводит к ослаблению внутренних связей законодательства, в том числе, и от решения теоретических проблем.
Функции государственного управления присущи все государствам. Функции государства реализуют все государственные органы, составляющие единую государственную власть. В рамках этого единства сохраняются различия в методах и формах реализации функций, а следовательно, выделяются в самостоятельные виды государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами – государственными органами (государственными служащими), способами реализации государственных функций. Центральное место в вопросах государственного управления занимает принцип разделения властей. Целью теории разделения властей является создание эффективного механизма функционирования государственных органов, обеспечение безопасности граждан от произвола и злоупотреблений властей, политических свобод. Функции государства взаимосвязаны и, следовательно, невозможно провести жёсткие границы между ветвями власти. Однако необходимо определить полномочия, относящиеся к исключительной компетенции той или иной ветви власти.
Равновесие властей сохраняется благодаря ключевой составляющей принципа разделения властей – системе сдержек и противовесов. В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит представительной (законодательной) власти. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.
Россия как федеративное государство построена по смешанному национально-территориальному принципу. Республики, автономные области, автономные округа в основе своей имеют национальный принцип, края и области – территориальный. Однако, и в некоторых национальных образованиях коренное национальное население не составляет большинства (республики Алтай, Коми, Саха (Якутия) и др.). Россия является ассиметричной федерацией: правовое положение и полномочия её субъектов не унифицированы и во многом не равнозначны. Республики находятся в более «привилегированном» положении, чем края и области. Несмотря на эти различия, всем субъектам Российской Федерации присущи общие черты.
власти в демократическом государстве ...Означает законность государственной власти и предполагает формирование, организацию и функционирование государственной власти в соответствии... государственной власти в Российской Федерации возлагается на Президента Российской Федерации как главу государства ...
... ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ” Экономический факультет Кафедра экономики и управления организациями Особенности организации и функционирования малых... российской экономикой. Занятость населения приведена в табл. 1. Направленность деятельности государства ...
Осуществления государственной власти . Разделение властей является одним из наиболее важных принципов организации государственной власти и функционирования правового государства . Существуют...
Организационные, функциональные и правовые особенности органов исполнительной власти. Система органов исполнительной власти. Компетенция органов исполнительной власти. Взаимодействие органов исполнительной власти с органами законодательной власти и Президентом РФ.
Орган государственной исполнительной власти - это субъект публичного права, созданный в установленном законом порядке, имеющий организационно-правовую форму государственного бюджетного учреждения, финансируемый из бюджета Российской Федерации или ее субъекта, наделенный учредителем компетенцией, имуществом и правами юридического лица, включенный в организационную систему государственной исполнительной власти, участвующий в осуществлении возложенных на эту систему целей, задач, функций, а также административного управления и административно-правового регулирования путем издания правовых актов и совершения иных организационных действий.
Исполнительные органы государственной власти представляют собой организованные структурные части государства, обладающие статусом субъекта публичного права и юридического лица. Они образуются и ликвидируются государством в лице органов законодательной либо исполнительной власти в организационно-правовой форме государственного бюджетного учреждения. Их финансирование осуществляется государством.
Рассматриваемые субъекты права именуют чаще всего органами исполнительной власти. Известны и другие их названия: "исполнительные органы", "государственные органы управления", "органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление", "структуры государственного управления".
В соответствии с федеративным устройством России свои органы государственной исполнительной власти имеют Российская Федерация и се субъекты. Первые именуют федеральными, вторые - органами субъектов РФ, или региональными.
В процессе исторического развития исполнительные органы государственной власти приобрели определенные организационные, функциональные и правовые особенности. Они претерпели существенную трансформацию в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. По ранее действовавшему законодательству их называли органами государственного управления или исполнительно-распорядительными органами. В связи с коренными политическими и социально-экономическими преобразованиями в стране, значительным сокращением государственного сектора экономики рассматриваемые органы функционально все в большей степени отходят от непосредственного государственного управления хозяйственной и иной деятельностью предприятий, учреждений, организаций. Они формируются как субъекты, участвующие в осуществлении государственного и правового регулирования в сферах своей деятельности и на подведомственной территории. За ними сохраняются функции управления (руководства) лишь в отношении тех организационных звеньев, которые входят в систему исполнительных органов государственной власти, а также непосредственно подчиненных им организаций (предприятий, учреждений).
Конституция РФ и текущее законодательство создали правовые условия для изменения характера взаимодействия органов исполнительной власти с органами законодательной власти. Они повлияли на рост самостоятельности и ослабление непосредственного воздействия законодательной (представительной) власти на органы исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти формируются в основном при решающем участии Президента РФ и Правительства РФ, региональные - высших должностных лиц субъектов РФ и их правительств.
За органами законодательной власти остался в основном такой мощный канал воздействия, как принимаемые ими законы. В то же время Президент РФ и органы исполнительной власти в лице Правительства РФ, высших должностных лиц и правительств (администраций) субъектов РФ получили возможность влиять на правотворческую деятельность органов законодательной власти через предоставленное им право законодательной инициативы. Президент РФ и высшие должностные лица субъектов РФ наделены правом подписи и нравом возвращения на повторное рассмотрение законов. Для обеспечения тесного и конструктивного взаимодействия с органами законодательной власти органы исполнительной власти назначают в них своих представителей.
Исполнительные органы государственной власти составляют организационную систему, которая в свою очередь входит в систему органов государственной власти России. В Конституции РФ имеются четыре важнейшие предписания, закрепляющие существование указанной системы и уточняющие ее параметры. В ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование этих органов. Федерация и ее субъекты совместно определяют общие принципы организации системы исполнительных органов государственной власти. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов исполнительной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации органов государственной власти. В пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти .
Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, которое состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров . Правительство является высшим исполнительным органом государственной власти РФ, возглавляющим систему органов исполнительной власти РФ. В Конституции РФ не названы иные, кроме Правительства, федеральные органы государственной исполнительной власти, хотя таких органов немало. Система органов исполнительной власти установлена в Указах Президента РФ "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и "О структуре федеральных органов исполнительной власти". В состав указанных органов входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства .
Исполнительную власть в субъектах РФ осуществляют их высшие органы исполнительной власти в лице правительств (администраций), возглавляемые по федеральному закону высшими должностными лицами субъектов (президентами, губернаторами). В субъектах РФ формируются согласно конституциям (уставам), региональным законам органы государственной исполнительной власти субъектов в организационно-правовой форме министерств, комитетов, управлений, департаментов, отделов и т.п.
Основы организации и деятельности исполнительных органов государственной власти установлены в разветвленной системе нормативных правовых актов (Конституции РФ, федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях и уставах субъектов РФ, других законах субъектов РФ, иных нормативных правовых актах). Практически каждый из существующих органов исполнительной власти имеет основной нормативный правовой акт, регламентирующий его статус, порядок образования, организации и функционирования. Иногда таким актом является федеральный или региональный закон. Например, основы организации и деятельности высшего исполнительного органа государственной власти России урегулированы Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" .
Федеральные и региональные органы исполнительной власти РФ и ее субъектов формируются и действуют на основе положений об этих органах. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, утверждает Президент РФ . Положения о других федеральных органах исполнительной власти утверждает Правительство РФ . Положения об исполнительных органах государственной власти субъектов РФ утверждают высшие органы исполнительной власти соответствующих субъектов.
Для правового статуса исполнительных органов государственной власти наиболее характерно наличие компетенции, которая находит выражение в принадлежащих им властных правах и соответствующих им обязанностях. Нередко в нормативных правовых актах используется понятие "полномочия", которое охватывает права и обязанности органа исполнительной власти (должностного лица).
Наделение органов исполнительной власти компетенцией осуществляется на основе законов, а также правовых актов вышестоящих органов исполнительной власти. Компетенционные права органов исполнительной власти адресованы исключительно тем субъектам права, которые им подчинены или подведомственны и юридически обязаны следовать принимаемым ими правовым актам.
Компетенционные обязанности в отличие от прав имеют двоякую направленность. С одной стороны, конкретные органы исполнительной власти несут обязанности перед другими органами государственной власти, чьи акты согласно законам и праву они должны исполнять, перед кем отчитываются. С другой стороны, они несут обязанности перед подчиненными, подведомственными субъектами. И в том и другом случаях содержание обязанностей состоит в необходимости принятия правовых решений при наличии предусмотренных законодательством условий, в исправном и эффективном использовании предоставленной власти (компетенции).
Таким образом, в правоотношениях с исполнительными органами подведомственные им субъекты административного права не только обязаны следовать их властной воле, но имеют право ожидать и требовать, чтобы они разумно и эффективно использовали принадлежащую им власть в целях достижения запрограммированных в праве результатов.
Исполнительные органы государственной власти осуществляют подзаконную деятельность. Государство возлагает на органы исполнительной власти деятельность по исполнению законов. Поэтому ее называют одновременно исполнительной и подзаконной. Органы исполнительной власти призваны осуществлять указы Президента РФ, правовые акты вышестоящих федеральных и региональных исполнительных органов, а также адресованные им правовые акты органов судебной и контрольной ветвей власти. Содержание возложенной на органы исполнительной власти деятельности определяется в законодательстве с помощью таких категорий, как цели, задачи, предметы ведения, функции, формы, методы, компетенция, полномочия, права, обязанности.
Система исполнительных органов государственной власти и сами эти органы имеют структуру, которая подвержена частым изменениям. Она установлена в правовых актах, схемах управления и штатных расписаниях. Систему и структуру федеральных органов исполнительной власти утверждает Президент РФ. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ устанавливается законом соответствующего субъекта. Их структура определяется высшим должностным липом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) того же субъекта .
Совершенствование организационной структуры государственной исполнительной власти представляется делом чрезвычайно актуальным и необходимым. К сожалению, немало ошибочных решений принимается по вопросам создания государственных органов вообще и органов государственной исполнительной власти в частности. Нередко систему органов государственной власти, государственный аппарат сравнивают в литературе с машиной. Однако при создании и формировании рассматриваемой системы не научились еще использовать точные расчеты и технологии как при конструировании и производстве машин, систем машин. Создатели органов государства, к сожалению, значительно уступают в профессионализме специалистам по техническим системам, так как часто руководствуются не твердым расчетом, а главным образом благими пожеланиями, ведомственными и даже клановыми, личными интересами и представлениями, нередко ошибочными. Если бы это было не так, то Россию не преследовали бы бесконечные организационные реформы.
Исполнительные органы отличаются от государственных организаций следующими признаками: а) первые входят в организационную систему государственной исполнительной власти, вторые - нет; б) первые наделены государством некоторым объемом исполнительной власти, компетенцией, а вторые их не имеют; в) первые участвуют в осуществлении государственной исполнительной власти, административного управления и административно-правового регулирования, вторые испытывают на себе воздействие власти, управления и регулирования, заняты выполнением производственно-хозяйственной, социально-культурной и иной невластной деятельности.
Существует некоторое сходство исполнительных органов государственной власти и работающих в них должностных лиц. И те и другие находятся в системе государственной исполнительной власти, наделены компетенцией. Однако должностные лица не являются ее структурными подразделениями и не обладают внутренней структурой. Они занимают должности в исполнительных органах и относятся к индивидуальным субъектам права (физическим лицам), в то время как органы государственной исполнительной власти принадлежат к коллективным (организованным) субъектам.
В настоящее время в печати, институтах государства широко обсуждаются вопросы совершенствования общей конструкции власти и управления, главным образом связанные с федеративной формой организации взаимодействия субъектов Федерации с Центром, с практическим осуществлением конституционных норм федерализма в государственном управлении. Дискуссию питают реальные проблемы, с которыми сталкиваются государственные органы в своей деятельности. И, кроме того, - те тенденции и противоречия, которые обозначились в таких явлениях, как неуправляемость регионами и дезинтеграция. О неуправляемости, а точнее говоря, о факторах, препятствующих эффективному государственному управлению, во весь голос заговорили представители Центра и губернаторы. О дезинтеграции пишут политики, не стоящие у власти, многие аналитики, занимающиеся проблемами федерализма, и журналисты, сигнализирующие об опасности регионализма, «тихом разломе» государства и т. п.
Каковы же причины проблем, вызывающих беспокойство широкой общественности и властей предержащих за положение в государстве? В большинстве своем они сводятся участниками дискуссии к несовершенству нынешней федеративной формы организации системы государственной власти и управления. Есть, правда, политические деятели, отвергающие вообще федерализм как форму организации нашего государства. Но их мнение не встречает поддержку ни в законодательных, ни в исполнительных органах государства. Конституционно закрепленная федеративная форма Российского государства и федерализм как принцип государственного управления в общем соответствуют социально-экономическим, политическим и культурологическим особенностям страны, ее национальным традициям. Попытки противников федерализма аргументировать свою точку зрения ссылками на государственное устройство царской России не убеждают; историю страны не повернуть вспять, как бы некоторые консерваторы ни желали такое осуществить. Проблема заключается не в разрушении федерализма, а в достройке нынешней модели, в приведении федеративной организации государственной власти и управления в соответствие с современным переходным состоянием общества, его политической и экономической систем, складывающейся новой социальной структурой.
Обозначим главные узлы российского федерализма, порождающие антисистемные тенденции и факторы, стимулирующие явления неуправляемости регионами и местными сообществами.
Первое. Противоречивость принципов федеративного устройства Российского государства, заложенных в Конституции РФ.
Они выше отмечались. Это: а) противоречивое сочетание принципов формирования субъектов Федерации - национально-государственного и административно-территориального; б) провозглашение принципов целостности государства и в то же время права народов на самоопределение (отсутствие запрета на выход из состава Федерации); в) признание формального равенства субъектов Федерации и вместе с тем заложенное в Конституции неравенство их во взаимоотношениях с Центром и между собою по объему прав, иначе говоря, «асимметричность» Федерации; г) сочетание конституционного принципа формирования федеративного государства с практикой договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Федеративным центром и субъектами РФ.
Указанные противоречия в своей основе объективно обусловлены многонациональным составом общества, предшествующим историческим опытом федеративного строительства (главным образом советским) и приверженностью к нему большинства населения национальных регионов; международными принципами взаимотношений наций внутри государств; существующими в стране существенными различиями в уровнях социально-экономического развития регионов. Если говорить о субъективных причинах противоречий, то они проявляются в выборе политическим руководством вариантов и механизмов реализации конституционного принципа строительства федерализма и распределения объектов управления и властных полномочий. В частности - договорного варианта, который, при отсутствии правового регламентирования, таил в себе элементы субъективизма.
Второе. Не только формальное, но и фактическое неравенство субъектов Федерации, выражающееся в существенных различиях геополитической роли, которую играют они в Федерации, а также научно-технического, демографического и культурного потенциалов, с чем связаны диспропорции уровней реализации общенациональных стандартов социальных благ. Стоит ли, скажем, доказывать наличие многократного превосходства финансово-экономического и научно-технического потенциала Москвы или Санкт-Петербурга над другими субъектами РФ? В двух столицах России сосредоточены львиная доля финансового капитала и основная часть научно-производственных и научно-исследовательских центров страны. Здесь основной информационный ресурс. Политическая атмосфера в стране в значительной мере определяется той атмосферой, которая складывается в Москве и Санкт-Петербурге. С таким неравенством многие регионы, располагающие значительным экономическим потенциалом и играющие возрастающую роль в государстве, не согласны и стремятся противостоять доминирующему влиянию городов-гигантов. Даже в политическом плане, например, практикуется организация региональных избирательных блоков при проведении выборов в Государственную Думу.
Существует и другая проблема: несоответствие новым геополитическим и экономически реалиям социально-экономического развития некоторых административно-территориальных делений. Так, северные районы и Приморье в настоящее время играют важную роль в обеспечении стратегических интересов страны, а их геополитическое положение «окраин» страны закрывает путь к развитию в условиях перехода к рыночной экономике. Возникшее противоречие толкает эти районы к обособлению от других регионов.
Фактическое неравенство во многом закрепляется договорной практикой разграничения объектов управления и полномочий между Центром и субъектами Федерации. Восприятие лидерами субъектов РФ выдвинутого политическим руководством России в период борьбы против союзного государства лозунга «берите столько суверенитета, сколько можете переварить» стимулировало стремление (особенно лидеров национальных образований) расширить сферу своего влияния и круг полномочий без учета интересов государства и соседних регионов. А вновь приобретенное не каждому хочется отдавать. Отсюда соответствующая политическая позиция - источник противоречий в федеративных отношениях. Не желая обострять их, а, напротив, стремясь законсервировать (хотя бы временно), Центр при заключении договора с тем или иным регионом ориентировался прежде всего на уже используемые данным субъектом РФ объем полномочий и масштабы управляемого им объекта. Кроме того, на принимаемое согласованное решение могут оказывать влияние социально-политическая и экономическая роль субъекта в обеспечении стратегических интересов государства; политическая позиция лидера субъекта РФ, его близость к высшему руководству государства; политическая конъюнктура и т.д. В печати высказывалось мне ние, что провозглашаемые Центром правила взаимоотношения с регионами имеют двойной стандарт: «для бедных и слабых субъектов Федерации они обязательны, а для богатых и национально ориентированных они не действуют».
Подведение юридической основы под договорную практику разграничения сфер общественных отношений, регулируемых федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации, и властных полномочий поставит заслон отмеченным негативным явлениям. Такой основой являются Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с внесенными в него в 2000-2003 гг. изменениями .
Законы устанавливают принципы: конституционности, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ, согласования интересов Российской Федерации и субъектов РФ, добровольности заключения договоров и соглашений, обеспеченности ресурсами, гласности заключения договоров и соглашений. Так, согласно принципу конституционности, любые нормативные акты Российской Федерации и субъектов РФ, включая договора и соглашения, не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Принцип равноправия субъектов РФ фиксирует необходимость соблюдения этой важнейшей нормы во взаимоотношениях их с органами государственной власти России при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров и соглашений. Законами устанавливаются формы реализации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и субъектов Федерации; определен порядок заключения договоров и соглашений. Важно подчеркнуть п. 2, ст. 32 Федерального закона от 24 июня 1999 г. №119-ФЗ: «Договоры и соглашения, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом в течение трех лет со дня его вступления в силу». Субъектам Федерации предлагается привести в соответствие с данным законом «свои законы» и иные правовые акты в течение двенадцати месяцев со дня вступления его в силу. Теоретически значение принятых Федеральных законов для дальнейшего совершенствования федерализма как формы устройства государственной власти и управления в стране очевидно. Подтвердить его должна практика. В законах сформулированы требования, реализация которых позволит существенно снизить влияние на федеративную организацию системы государственного управления противоречия, связанного с фактическим неравенством между субъектами РФ в их взаимоотношениях с Федеральным центром.
Третье. Конструкция государственной власти и управления, формы реализации в ней принципа федерализма. Мы уже отмечали отсутствие в России реальной единой системы государственной власти и управления. Несмотря на то, что в Конституции провозглашается единая система исполнительной власти, образуемая федеральными органами власти и органами субъектов Федерации в пределах ведения и полномочий Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерального центра и субъектов РФ, фактическое строительство ее не завершено. Этот вывод подтверждается многочисленными высказываниями в печати руководящих лиц различных уровней государственной иерархии - лидера парламента, глав Правительства, губернаторов и других ответственных чиновников.
Так, бывший в то время Председателем Правительства России Е.М. Примаков, выступая в Совете Федерации в декабре 1998 г., подчеркнул важность вопроса об укреплении федерализма. Он предложил восстановить вертикаль власти: местное самоуправление - администрация субъектов Федерации - Федеральный центр. Восстановление властной вертикали, по мнению Е.М. Примакова, является условием сохранения и укрепления целостности государства. Процесс создания вертикали власти оратор связал с развитием экономических взаимоотношений между субъектами Федерации. Такие взаимоотношения (рыночные и сотрудни чества) будут способствовать преодолению фрагментарности России, превращению ее в реальное социально-экономическое (а не только правовое) государственное образование.
Председатель Правительства РФ С.В. Степашин (ныне также бывший) в своем выступлении на экономическом форуме в Санкт-Петербурге (июнь 1999 г.) подчеркнул необходимость оптимизировать отношения федеральной и региональной власти: «Для эффективного регионального развития России особенно важно единство всех ветвей власти как на федеральном, так и на региональном уровне». «История учит - тесная взаимосвязь политического федерализма с экономическим - основа сильного демократически и экономически развитого государства. В конечном счете объединению территорий способствует здравый экономический расчет, единство интересов, делегирование определенных экономических и политических функций на уровне... централизующей власти, при сохранении значительных экономических полномочий и свобод регионов...» Председатель Совета Федерации Е.С. Строев, выступая на том же форуме, назвал среди приоритетов политики правительства «укрепление системы власти в стране», а также «ответственность власти перед обществом, ее подконтрольность» .
Опытный губернатор Ярославской области А.И. Лисицын пишет о слабости, даже «аморфности» власти. «Сегодня власть фактически имеет два разрыва. Первый - на уровне «губернатор - местное самоуправление». Губернатор может местному самоуправлению «только что-то рекомендовать». Местное самоуправление имеет право не выполнять решения губернатора. Второй разрыв на уровне «губернатор - Президент». Избранный губернатор менее зависим от президента и правительства. Большая степень свободы: но она не работает на благо устройства всей вертикали государственной власти. Каждый руководитель пытается проводить свою политику в регионе - в области экономики, в политической, социальной сферах. Каждый регион стал устанавливать модель своих экономических отношений. «Отсутствует единая политика в экономике» .
Известный ученый-юрист, начальник правового управления Аппарата Государственной Думы В.Б. Исаков отмечает, что Конституция РФ ликвидировала советскую систему, базировавшуюся на принципе «демократического централизма»: подчиненности меньшинства большинству, обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих; упразднила понятия «вышестоящий», «нижестоящий». Принцип демократического централизма заменен принципом разделения властей. Теперь каждый уровень власти имеет свою компетенцию и должен действовать в ее рамках, уважая права других субъектов. «Теоретически это более совершенная система». Очевидно, однако, что новая система взаимодействия федеральных структур, субъектов Федерации и местного самоуправления «находится в стадии становления, сопровождаемого массой болезненных коллизий» между ними. Пока «реформаторам» не удалось создать оптимальную модель государственной власти, которая соответствовала бы нынешнему состоянию общества. Старая вертикаль государственного управления разрушена, принципы новой системы не отработаны, муниципальные органы чувствуют себя вообще вне государства. Отсюда - постоянные трения между органами власти различного уровня, всеобщая безответственность, бесконтрольность в распоряжении собственностью и расходовании бюджетных средств, реальная угроза нового распада страны - уже Российской Федерации .
Наконец, как бы обобщая дискуссию, развернувшуюся в обществе, президент России Б. Н. Ельцин на встрече с руководителями законодательных органов субъектов Федерации в июне 1999 г. высказал требование о необходимости сочетания широких прав субъектов РФ с соблюдением конституционных принципов и законов Федерации. Иначе говоря, обозначил проблему самостоятельности субъектов РФ и единства государственной власти. Президент поставил вопрос о ликвидации противоречий в законодательных актах региональных субъектов с законами Федерации. Глава государства считает целесообразным ввести порядок, при котором Центр будет иметь право запрещать применение противоконституционных региональных законодательных актов и даже распускать законодательные собрания, принимающие подобные акты, и снимать с должностей глав администраций с последующим назначением новых выборов тех и других. Предложение президента было воспринято неоднозначно: некоторые руководители законодательных собраний высказали опасение, что предлагаемый порядок может быть использован для «сведения счетов» с неугодными для Центра. Подобные сомнения говорят о политической культуре российских властей всех уровней, к сожалению, не привыкших «играть по правилам», установленным законом. А с другой стороны, о существовании реального противоречия между широкими правами регионов и необходимостью обеспечения единой государственной власти, ее вертикали. Только точно отработанный во всех отношениях законодательный механизм может блокировать проявления волюнтаризма во взаимоотношениях федеральных и региональных властей, уничтожить почву для возможных взаимных подозрений и недоверия.
Решению задачи укрепления единства государственной власти во многом способствует Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (с последовавшими в 2000-2003 гг. вносившимися в него 6 раз изменениями) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В законе, в частности, утверждается принцип единства системы государственной власти субъектов РФ; устанавливается, что законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с принципом разделения власти осуществляют свои полномочия самостоятельно. Вместе с тем они взаимодействуют в установленных настоящим законом и законом субъектов РФ формах «в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения» (ст. 23). Закон определяет обязательный характер исполнения законодательных и иных актов, принятых субъектом РФ в пределах его полномочий, всеми органами государственной власти и государственных учреждений, органами местного самоуправления, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами, а также предусматривает ответственность за невыполнение или нарушение указанных актов.
Закон предоставляет право Президенту РФ «приостановить действие акта высшего органа должностного лица субъекта Российской Федерации... а также акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соответствующим судом» (ст. 29.1).
Особенно много по реализации федеральных законов, направленных на совершенствование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, по совершенствованию и развитию российского федерализма сделано в 2000-2003 гг. под руководством и по инициативе Президента РФ В.В. Путина.и аппаратами Полномочных представителей Президента РФ в семи федеральных округах. Как отмечается в Послании 2003 г. Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию РФ , стране в последние годы удалось преодолеть абсолютно неприемлемую ситуацию, при которой отдельные российские территории по сути дела находились вне пределов федеральной юрисдикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов - как и обязанность платить налоги в общефедеральную казну - стали сегодня нормой жизни для всех регионов Российской Федерации.
Следует, однако, иметь в виду, что противоречивость принципов формирования Российской Федерации, ее «асимметричность», фактическое неравноправие субъектов РФ, недостроенность единой общегосударственной системы власти и управления обусловливают два противоположных типа поведения правящих субъектов регионального и федерального уровней власти.
Один тип поведения тяготеет к авторитарному унитаризму, к старым административно-командным методам управления регионами из Федерального центра, местными сообществами - из региональных центров. Главным источником общественных изменений выступает исполнительная власть. 80 субъектов Федерации «посажены Центром на бюджетно-дотационную иглу». Лидеры депрессивных регионов стремятся получить наибольшую помощь от Центра, приспосабливаясь к его «правилам игры», ориентируясь зачастую на корпоративные интересы высокопоставленного чиновничества. Самостоятельность руководства субъекта РФ по отношению к Федеральному центру формальная, фактически же она минимальная. Та же модель взаимоотношений между субъектом Федерации и местным самоуправлением. В отдельных республиках главы муниципальных образований назначаются республиканским руководством и полностью ему подчинены.
Другой - противоположный тип политического поведения субъектов федеральных и региональных властей радикалъно-либеральный. Это - максимальное сужение объема полномочий и ответственности государства (Федерального центра) за управление регионами и, наоборот, безграничное расширение самостоятельности субъектов Федерации вплоть до превращения их в государства в государстве, а Федерального центра - в «ночного сторожа», охраняющего безопасность регионов, или подобие общероссийского министерства по чрезвычайным ситуациям, которое может вмешиваться в дела субъектов РФ только тогда, когда его позовут на помощь в моменты кризисных ситуаций. Центр долгое время заигрывал с отдельными наиболее сильными в экономическом отношении субъектами РФ, одаривал особыми льготами отдельные республики, постоянно демонстрировал свое стремление расширять их самостоятельность в управлении и независимость, закрывал глаза на явные несоответствия республиканских конституций Основному Закону Российского государства.
Ни один, ни другой тип политического поведения руководящих субъектов Федерации и региональных общностей не могут препятствовать развитию опасной для Российского государства тенденции - его дезинтеграции. Реальность данной тенденции настолько очевидна, что не требует специальной аргументации. «Черной дырой» в организме Российской Федерации называют мятежную Чеченскую Республику. Мы уже отмечали особое политическое и социально-экономическое положение Москвы. Конституция Татарстана и Договор его с Федеральным центром определяли статус этой Республики в правовом отношении как самостоятельного государства. Де-юре независимыми являются Республики Башкортостан и Саха (Якутия). Саха получила право на добычу 98% российских алмазов и их продажу. Идея о государственном обособлении получила отражение в массовом сознании, в особенности у так называемых титульных народов. Так, из числа опрошенных коренных национальностей Башкортостана, Саха, Бурятии от четверти до половины согласились с мнением, что «Россия - это территория Российской Федерации, за исключением бывших автономных республик» .
Некоторые политики, теоретики и политические журналисты интерпретируют тенденцию дезинтеграции в драматическом плане. Предвещают неминуемый развал России, подобный тому, какой произошел с Советским Союзом. Не разделяя такого пессимистического прогноза, мы не можем не отметить, что проявления дезинтеграции порождаются в основном теми реальными противоречиями и проблемами государственной власти и управления, о которых шла речь выше. Тенденция «тихого раскола», «ползучего регионализма» и вспышки стихийного сепаратизма - следствие глубокого экономического кризиса и кризиса доверия к Федеративному центру, убедительное подтверждение того, что в государстве пока не выстроена эффективно действующая система власти и управления, опирающаяся на общепризнанные ценностные приоритеты. Отсюда - возможность взаимоисключающих правил политического поведения управляющих субъектов на различных уровнях.
Встречаются рассуждения, что дезинтеграция (регионализм и сепаратизм) во многом порождается историко-культурными факторами: реакцией на длительное подавление властями этнонаци-ональных культурных традиций, языка, ассимиляторскую национальную политику, на былой социалистический интернационализм, на неадекватное административное деление территорий национальных образований в советский период и пр. Влияние названных факторов, конечно, имеет место. Оно проявлялось и раньше, до нынешних российских преобразований, однако не выливалось в опасные для существования России процессы и конфликты регионов с Центром.
Анализ объективных и субъективных факторов, стимулирующих тенденцию дезинтеграции и блокирующих ее, показывает, что потенциал единства Российской Федерации намного превосходит факторы мотивации обособления субъектов Федерации. Противоположностью дезинтеграционных процессов выступают большинство факторов интеграции. Так, в комплексе историко-культурных факторов более весомы и социально значимы традиции многовекового совместного проживания российских народов, то единое социокультурное пространство, которое исторически сложилось. Россия, хотя и полинациональное государство, но образующие ее этносы характеризуются большим единообразием, нежели разнообразием. Цивилизационный «разлом» российского общества, о котором пишут западные социологи, в действительности не является таковым. Атеизм части населения, внутрикон-фессиональные и межконфессиональные различия культурно-исторических ценностей (православно-христианских, исламских и других) не разделяют Россию на противоположные социокультурные общности. Нерусские народы за столетия подверглись глубокому и всестороннему воздействию русской культуры. Например, русским языком владеет подавляющее большинство нерусского населения.
Несмотря на отдельные разрывы в экономическом пространству России, его единство в основном сохранилось. Рыночные отношения усиливают интегрирующую роль экономических взаимосвязей субъектов РФ, ибо единый национальный рынок - основное условие выхода каждого из субъектов и всей страны из глубокой ямы экономического кризиса и возможности стать конкурентом с международными экономическими агентами. На примере катастрофических последствий развала бывшего единого экономического пространства Союза каждому здравомыслящему национальному и региональному лидеру, промышленнику и любому рядовому гражданину понятно преимущество строительства общероссийской экономики, а не обособленных экономических «анклавов».
Интеграционные процессы в экономике проявляются в формировании территориальных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ. В настоящее время функционируют такие межрегиональные ассоциации, как «Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Северный Кавказ», «Черноземье» и др. Этот процесс имеет и правовую основу - прежде всего Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», который играет весьма важную роль в деле межрегиональной экономической интеграции.
Как поиск путей к межрегиональной интеграции следует рассматривать обсуждаемое в политических и административных кругах мнение о возможности укрупнения субъектов Федерации, причем, конечно же, на базе развития экономических, социокультурных и политических взаимосвязей регионов.
Процесс укрупнения субъектов РФ практически уже начался, есть уже и первый опыт. По инициативе Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, в которых был проведен референдум об объединении этих субъектов РФ, Государственной Думой РФ 19 марта 2004 г. был принят Закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Процесс создания в результате этого объединения Пермского края довольно непростой, требует значительных затрат труда и времени. Поэтому, согласно данному Федеральному конституционному закону, новый единый субъект Федерации - Пермский край - должен быть образован к 2005 г., но переходный период закончится только в 2009 г.
К референдумам об объединении готовятся в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском округе, где оба губернатора выступили за слияние. Ведется работа по объединению Тюменской области и Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов, по слиянию Красноярского края, Эвенкии и Таймыра. За «единую Камчатку» выступил губернатор Корякского АО. Идею объединения Свердловской, Челябинской и Курганской областей озвучил свердловский губернатор Э.Э. Россель. Губернатор Ярославской области А.И. Лисицын заявил о готовности «взять на буксир» менее благополучную Костромскую область, губернатор Санкт-Петербурга В.И. Матвиенко допускает возможность его объединения с Ленинградской областью.
В прессе высказываются предположения о том, что уже в начале второго десятилетия XXI в. в России численность субъектов РФ сократится с 89 до 60-65 или даже до 28 .
При этом, однако, следует иметь в виду, что в соответствии с Конституцией РФ процесс объединения субъектов возможен только по инициативе «снизу», при взаимном согласии сторон, принятии соответствующих решений органами их исполнительной и законодательной власти, при согласии населения субъектов, выявленном в результате проведенных в них референдумов. Лишь после положительного решения всех этих процедур Государственная Дума РФ может принять к рассмотрению проект Федерального конституционного закона об образовании нового субъекта РФ. Но на этом пути в каждом субъекте РФ, готовом вступить в процесс укрупнения, предстоит провести огромную организационную и разъяснительную работу, предусмотреть решение многих весьма существенных «бытовых» вопросов, разрешение имеющихся и возникающих противоречий, в том числе политических и экономических, использовать весь имеющийся потенциал.
Потенциал российской интеграции - в специфическом этнодемографическом факторе. На самоопределение вплоть до отделения от России могут претендовать так называемые титульные нации республик, составляющие 5% населения страны. С точки зрения политико-географических условий отделения могут добиваться только республики - субъекты РФ, расположенные в Северо-Кавказском регионе, и Тува. В совокупности в них проживает 2,5% населения России. Этого слишком мало, чтобы породить угрозу распада государства .
Наконец, немаловажное значение для общественной мотивации интеграции общества и государства имеет фактор геополитической безопасности. Катастрофа, постигшая Югославию, разделенную агрессивным национализмом на враждующие государства, - наглядный урок для тех сил, которые стремятся к абсолютному национально-государственному суверенитету своих республик.
Наличие объективных факторов интеграции государства, сохранения его единства, однако, не должно успокаивать ответственных политиков. Объективные факторы «работают» через субъективные. Они должны быть реализованы в эффективной политике, в системе организационных структурных и функциональных взаимосвязей, в единстве государственной власти и управления. Региональная и национальная политика - стержень долгосрочной государственной программы укрепления единства Российского государства и его управляемости. Продуманная и взвешенная региональная политика способствует формированию экономического федерализма и созданию условий для постепенного преодоления существенных различий в уровнях развития регионов и благосостояния населения. А наличие фундаментальных системообразующих законов о собственности, о правах граждан, о денежном обращении, о механизмах, закрепляющих права регионов в системе экономических отношений страны, будет базой для единой системы управления не только экономикой, но также всеми другими общественными процессами.
В национальной политике государство стремится реализовать принципы, обеспечивающие объективно и субъективно необходимое сочетание единства государства, целостность системы власти и управления и самостоятельность республик в управлении своими внутренними делами, в обеспечении удовлетворения национальных потребностей и интересов. Федерация должна неуклонно проводить в жизнь принцип равноправия граждан вне зависимости от их национальности, исключения дискриминации как национальной, так и расовой и религиозной. В России ни одна этническая группа не может обладать исключительным правом на контроль над территорией, институтами власти и ресурсами. В соответствии с международным правом наций на самоопределение национальная политика ориентирована на обеспечение права всех этнических групп представлять и отстаивать свои интересы власти без посягательств на территориальную целостность страны.
В Российской Федерации осуществляется принцип национальной самоорганизации, позволяющий представителям различных национальностей самостоятельно определять и реализовывать свои социально-культурные цели, защищать свои права и свободы, создавать свои ассоциации, общества и другие институты гражданского общества.
Для современного государственного строительства России все более характерным становится учет того, что самоорганизация этнических общностей, не имеющих своих национально-территориальных образований на территории Российской Федерации или проживающих за пределами таких образований, возможна в форме национально-культурных автономий. Использование национально-культурной автономии в сочетании с механизмами местного самоуправления позволит ввести в современную жизнь традиционные формы самоорганизации (казачье, земское, горское и другое самоуправление).
Сохранение и укрепление федеративного государства напрямую зависит от национального самочувствия русских. Это не означает курса на создание «Русского государства» или «Русской республики» в составе Российской Федерации. В России русские составляют абсолютное большинство населения, им не грозит ассимиляция, забвение родного языка, утрата национальной самобытности.
Однако в числе актуальных задач национальной политики обеспечение для русских:
- национального паритета с другими национальностями на территории всех субъектов Федерации, в том числе и равенства в использовании родного языка в официальных отношениях, общественной и культурной жизни;
- реализации права на этнокультурную самоорганизацию путем создания регионально-культурных ассоциаций, землячеств на территориях, где русские находятся в меньшинстве;
- осуществления государственной поддержки программ возрождения регионального многообразия русской национальной культуры, в том числе культуры русских переселенцев.
Необходимо также принятие законов и разработка государственных программ, направленных на сохранение и развитие культур национальных меньшинств и малочисленных народов России, особенно в регионах Европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока, Северного Кавказа.
Подводя итог сказанному, следует отметить, что в России предстоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное устройство государства, которое обеспечило бы эффективную управляемость общества, действительную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны.
Наиболее сложная, поистине стержневая проблема федерализма как формы государственного устройства и принципа государственного управления - это проблема соединения в одну, общую систему сильной федеральной власти и эффективного государственного управления и самостоятельности в принятии государственных решений в пределах своих полномочий субъектами Федерации. Иными словами, это проблема оптимального сочетания федерализма как демократической децентрализации государственной власти и ее централизации.
Специфика решения данной проблемы в России, на наш взгляд, заключается в том, что стабильность и эффективность федерализма здесь может быть обеспечена при условии сильной центральной власти, при наличии единой вертикали власти и управления на демократической основе. Ранее мы отмечали, что централизм на демократической основе для России можно считать одним из принципов государственного управления.
Какие аргументы говорят в пользу сформулированного тезиса о специфике российского федерализма?
Первое. Наличие самого большого в мире социально-политического пространства, а также «иссеченность» общества многочисленными линиями существенных различий: региональных, этнонациональных, классовых, политических, наконец, религиозных. Такого рода плюрализм общества объективно предполагает федеративное устройство государства при одновременном сохранении и углублении его единства, общности политического и правового пространства, т.е. единства государственной власти.Сильная и централизованная, формируемая и функционирующая на демократических основах и неукоснительно исполняемых правовых законах власть - первейшее условие существования нашего государства как политического объединения многомиллионного многонационального народа, условие эффективного управления страной.
Второе. Любая модель демократических преобразований не исключает реальную возможность авторитаризма или превращения демократии в охлократию (господство «толпы» - от греч. ОсЫоз - толпа, чернь и ЬгаЪое - власть), либо в инструмент господства националистических и региональных олигархий, если государство не защищено единым для всех его частей законом, гарантирующим реализацию основных принципов государственного строя единой системы управления. Не случайно в развитых странах со «старой» и «новой» демократией, в том числе в федеративных, стабильность государства обеспечивается наличием единого стержня государственной власти: президентской (США), парламентской (Великобритания), президентско-парламентской (Франция).
Третье. Федерализм в нынешнем его состоянии, как отмечалось, не исключает националистических и сепаратистских поползновений отдельных республик и регионов. Нынешняя переходная историческая ситуация объективно требует органически соединять федерализм с сильной централизующей властью (с элементами унитаризма). Централизованная власть в действительном федеративном государстве выступает выражением и воплощением общей воли большинства населения страны. Сочетание вертикальной и горизонтальной (территориальной) структур государственной власти и управления только и может обеспечить подлинный демократический федерализм.
Четвертое. Федерализм, сочетающийся с сильной централизованной властью, предохранит Россию от тенденции к конфедеративизму, возобладание которой означало бы распад Российского государства.
литература
1.Юридическая энциклопедия. - М., 1997. С. 461.
2. Токвилъ А.
Демократия в Америке. - М., 1992. С. 102-
103.
3. Полис. 1998. № 1. С. 161.
4. См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию
«Общими силами к подъему России (О положении в стране и
основных направлениях политики Российской Федерации)» -
М., 1998. С. 60.
5. Парламентская газета. 1999. 30 июня; Собрание законода
тельства Российской Федерации. 1999. М 42. Ст. 5005; 2000. №
31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. М 50. Ст. 4930; Рос
сийская газета. 2003. 8 июля.
10. См.: На юбилейной сессии Конгресса. Вступительное слово
Президента России В.В. Путина // Местное самоуправление. 2003
№ 22. С. 5.
11.См.: Хенкин С.
Сепаратизм в России - позади или впере
ди // Рго е! сопЪга. Весна. 1997. С. 11.
12. Российская газета. 2004. 16 апреля; 21 апреля, 27 апре
ля, 1 октября; Аргументы и факты. 2004. № 15 С 4- № 23 С
2, 4. . , - . .
13. Бразаускас А.
Слагаемые государственного единства // Рго
е^
соп^га. Весна. 1997. С. 32.
Форма государственного устройства – это соотношение частей и целого в государстве, или соотношение полномочий центральных и региональных органов власти.
Выделяют три основных формы государственного устройства:
Федерация – это союз относительно самостоятельных государственных образований, имеющих общие центральные органы.
В качестве субъектов федерации могут выступать:
Административно-территориальные образования (в России это области и края плюс 2 города – Москва и Санкт-Петербург);
Национально-государственные образования (в России это все виды автономий: автономные области, автономные республики, автономные округа).
Всего на сегодняшний день в состав РФ входят 89 субъектов.
В качестве субъектов государственного суверенитета (т.е. источников верховной власти) в федерации выступают:
Народ в целом:
Субъекты федерации.
Поэтому парламент федеративного государства всегда состоит из двух палат: нижняя палата формируется по принципу представительства от населения в целом, верхняя – по принципу представительства от субъектов федерации.
Но наличие 2-х палатного парламента нельзя рассматривать в качестве основного признака федерации.
В качестве основных признаков федерации выделяют:
1. Распределение полномочий между центром и субъектами федерации и его закрепление в конституции государства.
Другими словами, определить однозначно, является ли государство федеративным, можно, только взяв в руки конституцию данного государства. В конституции федеративного государства выделяется три круга полномочий:
Компетенция центральных органов;
Компетенция субъектов федерации;
Область совместной компетенции.
2. Наличие у субъектов федерации собственных конституции, законодательных, исполнительных и судебных органов, а часто и двойного гражданства.
Кроме этого:
1. Субъекты федерации не обладают индивидуальным государственным суверенитетом (они являются соучастниками общегосударственного суверенитета).
2. Субъекты федерации не обладают правом одностороннего выхода из состава федерации (поскольку выход одного или нескольких субъектов из состава федерации приводит к изменению границ данного государства, а вопрос об изменении границ федеративного государства отнесен по его конституции к ведению центральных органов).
3. Центральные органы федерации имеют право вмешиваться во внутренние дела субъектов федерации.
Федеративное устройство России было установлено в январе 1918 года, вскоре после установления республиканской формы правления. Оно сменило собой унитарное государственное устройство Российской империи.
Российская Федерация, согласно статье 5 Конституции 1993 года, состоит из равноправных субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты федерации между собой равноправны. Субъекты Российской Федерации не имеют права выхода из её состава.
Международные отношения.
Междунаро́дные отноше́ния - это совокупность экономических, политических, правовых, идеологических, дипломатических, военных, культурных и других связей и взаимоотношений между субъектами, действующими на мировой арене.
Классификация:
Наиболее частыми участниками международных отношений являются государства, играющие ведущую и наиболее динамичную роль. Именно государства, а точнее межгосударственные отношения, в первую очередь определяют характер, климат и направление развития международных отношений. Цель межгосударственных отношений - создать наиболее выгодные условия функционирования и развития самих государств. Разумеется, -межгосударственные отношения могут затрагивать самые различные сферы: политическую, экономическую, культурную и т.д. При этом внутри каждой сферы возможно выделение определенных подвидов отношений: например, в политической сфере - дипломатические и военные отношения, в. экономической - торговые и т.д.
Результатом межгосударственных отношений могут стать и становятся объединения государств на основе норм международного права - т.н, межправительственные организации. К числу их следует прежде всего отнести Организацию Объединенных Наций (ООН), играющую важную роль в качественном преобразовании содержания и структуры современных международных отношений.
Устав ООН был подписан на конференции в Сан-Франциско 26 июня 1945 г. представителями 51 государства и вступил в силу 24 октября 1945 г. (День ООН).
Главными органами ООН являются Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности , в основу деятельности которого положен принцип единогл-асия его постоянных членов при принятии им решений по вопросам мира и безопасности, Экономический и социальный совет (ЭКОСОС), Международный суд и Секретариат. Генеральный секретарь - Бутрос Гали. Штаб-квартира - Нью-Йорк.
Структуру ООН составляют также 16 специализированных учреждений: ЮНЕСКО, МОТ, ШедО, ВОЗ, МАГАТЭ, ЮНКТАД и др., ее многочисленные вспомогательные органы, комитеты и комиссии.
ЮНЕСКО (ООН по вопросам образования, науки и культуры). Основана в 1946 г. Высший орган - Генеральная конференция, созывается каждые два года. В периоды между сессиями руководящим органом является Исполнительный совет. Генеральная конференция избирает Гвнерального директора на 6 лет. Местонахождение -Париж. ЮНЙСКО имеет свыше 20 регионадьннх бюро и центров, издает более 200 периодических и свыше 100 непериодических изданий на нескольких языках. Главная задача организации - укрепление мира и взаимопонимания между народами средствами образове-ния, науки и культуры.
МОТ (Международная организация труда). Основана в 1919 г. как автономный орган Лиги наций; с 1946 г. является специализированным учреждением ООН. Высший орган - Генеральная конференция (ежегодно). Исполнительный орган - Административный совет (на три года). Местопребывание- Женева.
ЮНИДО (ООН по промышленному развитию). Создана по инициативе развивающихся стран в 1966 г. с целью содействия процессу индустриализации и оказания технической помощи странам Азии, Африки и Латинской Америки, координации всей деятельности ООН в области промышленного развития. Действует под руководством ЭКОСОС. Главный орган - Генеральная конференция. Собирается один раз в четыре года. Местопребывание - Вена.
ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения). Осуществляет международное сотрудничество в области здравоохранения и медицинской науки, собирает и обобщает статистические данные о рождаемости, болезнях, оказывает странам помощькбсрьбес эпидемиями и т.д. Местопребывание - Женева.
МАГАТЭ (Международное агентство по атомной энергии). Специализированная межправительственная организация. Создана в 1957 г. в целях развития международного сотрудничества в области мирного использования атомной энергии. Связана с ООН специальным соглашением, представляет ежегодные доклады о своей деятельности Генеральной Ассамблее ООН, а также ЭКОСОС. Важнейшая функция - контроль за соблюдением Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 г. с целью исключить возможность использования расщепляющихся материалов неядерными странами для военных нужд. Местопребывание - Вена.
ЮНКТАД (Конференция ООН по торговле и развитию). Учреждена в 1964 г. Занимается проблемами международных экономических отношений и развития. Высшим органом является сессия (не реже одного раза в четыре года). Постоянный орган - Совет по торговле и развитию. Местопребывание - Женева.
Помимо ООН к числу межправительственных организаций относятся такие региональные организации, как Ёвропарламент, Организация африканского единства (ОАЈ), Организация американских государств (ОАГ), Лига арабских государства (ЛАГ), Содружество независимых государств (СНГ) и др. К этому же виду международных политических организаций следует отнести Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), НАТО и другие военные блоки.
Все эти организации (а их около 300), их внешнеполитическая деятельность составляют живую ткань международных отношений и связей, их структуру.
Похожая информация.
Основные характеристики статуса регионов в федерациях. Поскольку федерализм представляет собой такую политическую организацию, при которой государственное управление разделено между региональными и центральным правительством таким образом, что каждый из уровней управления имеет право принимать окончательные решения по определенным видам деятельности, региональное управление в этом случае приобретает качественно новые характеристики. Связано это прежде всего с двумя базовыми обстоятельствами.
Во-первых, основу федерализма составляет гарантированное разделение власти между центром и региональными властями.
Во-вторых, именно регионы выступают в роли субъектов Федерации, то есть речь идет о территориальном разделении власти, при котором субъекты Федерации определены географически.
На статус регионов оказывают существенное влияние и такие, вторичные по своей сути характеристики федерализма, как:
1. Наличие конституции. Разделение власти должно быть четко определено: и центральному, и региональным правительствам необходимы твердые гарантии, что предоставленные им права не могут быть аннулированы. Конечно, никакая конституция не может служить абсолютной гарантией, тем не менее она является необходимым компонентом федерализма.
2. Двухпалатный парламент. Высший законодательный орган федеративного государства, как правило, состоит из двух палат: Первая представляет население страны в целом, а вторая - субъекты федерации, то есть является органом представительства регионов на общегосударственном уровне управления.
3. Право субъектов Федерации принимать участие в изменении федеральной конституции и самостоятельно вносить изменения в собственную конституцию. Как правило, изменения федеральной конституции не могут быть проведены без выраженного в той или иной форме согласия субъектов Федерации. Оно может быть выражено верхней палатой парламента, представляющей субъекты федерации, и / или одобрением со стороны по крайней мере большинства законодательных органов субъектов Федерации или референдумами, проводимыми в субъектах Федерации. Однако эти примеры не опровергают общей тенденции к унификации систем государственного управления на уровне Федерации в целом и отдельных ее субъектов.
4. Равное или непропорционально сильное представительство небольших субъектов Федерации в верхней палате парламента. Поскольку все субъекты Федерации имеют равное представительство (Россия, США, Швейцария - по два представителя, Австралия - по десять представителей) небольшие субъекты получают преимущество, так как их небольшое население имеет такое же представительство, как население крупных образований. Хотя в германском бундесрате и канадском сенате нет равного представительства субъектов Федерации, все равно меньшие по численности населения единицы имеют определенные преимущества в представительстве, не соответствующие пропорциональному соотношению численности населения в них. Исключением опять является Австрия, где в бундесрате представительство земель примерно пропорционально численности их населения.
5. Децентрализация государственного управления. Определение степени централизации / децентрализации представляет значительную трудность. Чаще всего за основу берутся расходы и доходы центра и регионов. Однако многие исследователи считают, что целесообразнее сравнивать централизованное и нецентрализованное налогообложение. К последнему относятся, во-первых, налоги, собираемые субнациональными уровнями управления для самих себя, во-вторых, дополнительные налоговые ставки на налоги центра и доли определенных центральных налогов, автоматически передаваемые субнациональным уровням управления. При этом речь не идет о налоговых доходах, передаваемых центром субнациональным уровням (трансферт центра), а также обо всех налогах, связанных с социальным страхованием. Анализ ситуации в 22 развитых демократических государствах показывает, что исходя из этого критерия средний уровень централизации для 15 унитарных государств составляет 83 процента, а для 6 федеративных - 58 процентов.
Пути и мотивы создания федераций и их влияние на развитие регионального уровня управления. Как известно, федерация представляет собой комплексное и всегда сознательно создаваемое государственное образование. Она может создаваться путем объединения независимых государств, как это произошло в США в 1787 г., в Канаде в 1867 г., в Австралии в 1901 г. Она может навязываться со стороны бывшими колонизаторами при предоставлении независимости, что было характерно для Латинской Америки и ряда Британских колоний. Такой «навязанный» федерализм редко бывает стабильным и способным к дальнейшему саморазвитию. В этом плане типичен пример недолго просуществовавшей Восточно-Африканской федерации, включавшей в себя Кению, Танганьику (теперь - Танзания) и Уганду. Наконец, третий путь (путь России, Бельгии, Германии, Австрии) - путь превращения унитарного государства в федеративное.
В основе создания федеративного государства лежат, как правило, определенные мотивы.
Во-первых, стремление максимально адекватно отразить гетерогенный (неоднородный) характер многонационального общества (Индия, Югославия, Нигерия, Россия).
Во-вторых, надежда на приобретение определенных политических выгод, на политическое и военное усиление. При этом речь может идти не только о противостоянии внешней агрессии, но и об усилении собственных возможностей для экспансии. Так, например, создатели Канадской федерации стремились обеспечить свое политическое и экономическое влияние на северо-запад континента в противовес конкуренции США.
В-третьих, сильнейшим мотивом для объединения может стать экономическая целесообразность и выгода. Австралийские федералисты были убеждены, что создание федерации будет способствовать быстрому экономическому развитию. Именно экономические причины заставили Великобританию участвовать в процессе создания западноевропейской федерации. Аналогичны и причины центростремительных тенденций в СНГ.
Если в первом случае инициатором процесса федерализации страны выступает, как правило, центр (хотя действия центрального правительства могут быть в определенной степени и навязаны ему различного рода национально-этническими и религиозными движениями, партиями или группами), то во втором и третьем - инициатива исходит от регионов.
Вне зависимости от того, какие конкретные причины лежали в основе создания федерации, очевидно, что она является ярким примером того, как можно организовать внутреннее управление государством, чтобы сделать это государство максимально конкурентоспособным на мировой арене. Однако очевидно, что, по крайней мере, на начальном этапе существования федеративного государства, политическая власть в значительной степени концентрируется в руках тех, кто инициировал процесс федерализации. Именно они и определяют правила игры, то есть реальный статус центрального и региональных органов управления.
Принципы построения федеративного государства. Федеративное государство обычно должно строиться на трех основных принципах, определяющих суть взаимоотношений между регионами и центром:
1. Принцип автономии. Федерация в целом и каждое из ее образований наделяются прерогативой принятия законов. Имеет место реальное разделение власти. Полномочия тех и других распространяются на строго определенные сферы деятельности. В этом плане автономия исключает всякое конкурирующее вмешательство федерации и ее субъектов в решение одного и того же вопроса, то есть каждый обладает собственными исключительными полномочиями.
2. Принцип равенства. Федерации не принадлежит опекунская власть, иначе говоря, политический контроль над ее субъектами в сфере компетенции последних. Сами же субъекты Федерации тем более не вправе навязывать ей свою волю. Как с точки зрения права, так и на практике все объединяющиеся в Федерацию единицы должны быть равны. Они подчинены лишь Конституции, которая устанавливает и разграничивает их компетенцию.
3. Принцип участия. Федеративное государство основывается на изначальном распределении полномочий и средств их осуществления. Подобное разделение функций должно быть компенсировано наличием механизмов сотрудничества. Субъекты Федерации участвуют в руководстве на федеральном уровне, в первую очередь, через верхние палаты национальных парламентов.
Типология федеративных отношений. В общем виде, не с точки зрения конституционного закрепления, а с точки зрения реального соотношения сил, сложившегося между центром и субъектами Федерации, канадские исследователи К. Кернаган и Д. Сигель выделяют следующие виды федерализма:
Квазифедерализм.
Федеративное государственное устройство существует практически только на уровне законов, которые в реальной политической жизни не действуют. Сохраняется практически полный диктат центра. Субъекты Федерации представляют собой обычный уровень иерархической управленческой пирамиды централизованного государства.
Классический федерализм.
Основным его принципом является такое разделение власти между центральным и региональным правительствами, при котором каждое из них в пределах своей компетенции координирует свои действия самостоятельно в условиях относительной автономии.
Кооперативный федерализм.
Форма федерализма, при которой идет процесс постепенной «притирки» и согласования позиций между уровнями управления, при этом не столько законодательным и судебным путем, сколько наработкой опыта взаимодействия через постоянные консультации и координацию для совместных решений. Для этого типа федерализма характерна фрагментация власти внутри каждого уровня управления, жесткое функциональное разделение, формирование специфических связей между группами чиновников-профессиона- лов, действующих на различных уровнях государственного управления, в значительной степени закрытый для общественности характер этих связей.
Исполнительный федерализм.
Концентрация и централизация власти высшими органами исполнительной власти как федерации в целом, так и ее субъектов, контроль за отношениями между центром и регионами со стороны политиков и официальных лиц с широким кругом функциональных интересов, крайне формализованные и широко освещаемые средствами массовой информации процедуры налаживания и совершенствования отношений между центром и субъектами Федерации.
Чрезвычайный федерализм.
Существует в период глубоких социальных и экономических потрясений (войны, великая депрессия и т.п.). В этом случае субъекты Федерации добровольно передают часть своей компетенции центру на определенный период времени.
Федерализм с двойным лицом.
Субъекты Федерации находятся в данном случае в неравном правовом положении, имеют различный конституционный статус. Соответственно их реальные права и возможности в значительной степени различаются. В отечественной литературе в данном случае принято говорить об асимметричном характере федерации.
В принципе ни одно из федеративных государств нельзя в полной мере отнести к какому-либо типу федерализма, скорее можно говорить о тяготении к одной из этих моделей или сочетании характерных черт нескольких из них. Так, для Российской Федерации в период до августа 1991 г. в значительный степени был характерен квазифедерализм (то же самое можно сказать и о доперестроечном СССР), в настоящее же время начинают превалировать черты исполнительного федерализма.
Специфические черты приобретают региональное управление и политика в тех случаях, когда главной целью создания федеративного государства было предоставление автономии определенным группам населения, таким как религиозные и этнические меньшинства, особенно в тех случаях, когда они образуют ярко выраженные субобщности в плюралистическом обществе. В соответствии с типологией, предложенной Ч. Тарлтоном, целесообразно последовательно проводить различие между конгруэнтным и неконгруэнтным федерализмом. Конгруэнтные федерации состоят из территориальных единиц, социальный и культурный состав которых близок в каждом из субъектов Федерации и в федерации в целом. В полностью конгруэнтной федеральной системе субъекты Федерации представляют собой своего рода отражение в миниатюре важнейших характеристик федерации в целом. Соответственно, неконгруэнтные федерации состоят из субъектов, социальные и культурные характеристики которых сильно отличаются друг от друга и от федерации в целом.
Другой способ их различения - сравнение политических границ между субъектами Федерации и социальных границ между группами, такими, как религиозные и этнические меньшинства. В неконгруэнтных федерациях эти границы имеют тенденцию к совпадению, в конгруэнтных - к пересечению. Если политические границы определены таким образом, что они примерно соответствуют социальным границам, гетерогенность федеративного государства как целого трансформируется в высокую степень гомогенности на уровне субъектов Федерации. Другими словами, неконгруэнтный федерализм может сделать плюралистическое или полуплюралистическое общество менее плюралистическим путем создания относительно однородных меньших по размеру и численности населения территорий.
15. Соотношение государственного управления! и "местного самоуправления в современных государствах.
Местное самоуправление представляет собой самоуправление субнациональной (в федерации - субрегиональной) территориальной единицы государства.
Автономия местного самоуправления и государственная власть. Органы местного самоуправления имеют принципиально иную природу и значение, чем институты государственной власти, и более тяготеют к гражданскому обществу. Они не являются субъектами государственной власти, а входят в группу субъектов публичной власти.
В принципе, автономия местного самоуправления всегда относительна, поскольку для нее характерно наличие двух типов ограничений.
Первый тип - это экономические и социальные ограничения, проистекающие из различных источников.
Во-первых, условия функционирования местной экономики лимитируют налоговую базу, дающую возможность повышения местных доходов.
Во-вторых, доминирующие в местном сообществе интересы могут оказывать давление на процесс принятия политических решений.
В-третьих, возможные варианты политических решений, принимаемых органами местного самоуправления, могут ограничиваться местной политической культурой, определяющей, что «подобает делать», а что «нет» местным властям.
В-четвертых, сама структура местного самоуправления, его излишняя фрагментарность могут ограничивать возможности принятия эффективных решений.
Второй тип :
Формы и методы контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти.
Сфера компетенции, основные функции органов местного самоуправления, а также формы и методы их реализации.
Формы и методы контроля со стороны органов государственной власти. В принципе существует два основных способа, с помощью которых государственная власть может регулировать деятельность органов местного самоуправления.
Первый - это законодательное регулирование, где вмешательство органов государственной власти в детали сведено к минимуму. Это своего рода «дистанционный» контроль. Другой путь контроля за деятельностью местного самоуправления - это административное регулирование, предусматривающее такой порядок взаимоотношений между центром и местами, при котором путем создания правил и инструкций государство в лице центральных органов власти детальным образом предписывает органам местного самоуправления тот или иной способ действий.
Универсальным методом влияния органов государственной власти на местное самоуправление во всех странах Западной Европы является финансовый контроль.
Сфера компетенции и функции местного самоуправления. Положение зависит от его функций.
Наиболее просто выглядит ситуация там, где существует лишь один уровень местного самоуправления, но один уровень местного самоуправления встречается сравнительно редко. В целом куда более обычным является наличие нескольких уровней: двух - муниципалитет и округ или даже трех, если сюда включается уровень сел или приходов.
В целом, наиболее распространенными сферами компетенции органов местного самоуправления являются следующие: городское (сельское) планирование и развитие; жилье; дороги; транспорт; образование; профессиональное образование и образование взрослых; деятельность в сфере культуры, включая библиотеки и музеи; отдых и охрана окружающей среды; здравоохранение и социальная помощь; полиция; пожарные службы; развитие местной экономики и стимулирование занятости; коммунальные услуги; туризм.
В целом, давая оценку отношениям между органами государственной власти и местным самоуправлением в развитых демократиях, можно сделать вывод о существовании трех основных моделей этих взаимоотношений.
Модель относительной автономии. Эта модель предоставляет независимость органам местного самоуправления, не отрицая в то же время реальности существования общенационального государства. Акцент делается на предоставление свободы действий местным властям в четко определенных рамках прав и обязанностей. Модель агентств. В рамках этой модели органы местного самоуправления рассматриваются главным образом в качестве своего рода агентств, проводящих политику центра. Это обеспечивается детальной спецификацией в законодательстве, развитием соответствующей системы правил и регулирования, а также организацией контроля. В этом случае нет необходимости или оснований для введения существенного местного налогообложения. Основу доходов местных властей составляют субсидии центра и другие неместные источники финансирования.
Модель взаимодействий.
В этой модели трудно определить сферы действия центральных и местных органов власти, поскольку они включены в сложную систему взаимоотношений, в которой акцент делается на взаимное влияние
16. Современные политико-административные системы.
В начале рассмотрения этой темы определим понятие «политико-административная система» и поясним, что понимается под структурой и функциями политико-административной системы. В политической науке и теории государственного управления понятие «система» является центральным и наиболее широко применяемым. При этом следует различать простое изучение объекта как системы и методологически более узкий подход с точки зрения общей теории систем.
Основы системного мышления в философии и социальных науках были заложены еще древними мыслителями. Более последовательно и четко системные принципы были реализованы Гегелем. Понятия целостности, соотношение целого и части, определенные этим немецким философом, способствовали дальнейшему развитию системного мировоззрения в различных областях гуманитарного знания. Системный подход к анализу социального и политического управления широко представлен в работах ведущих социологов, политологов и теоретиков менеджмента XX в. Т.Парсонса, Р.Мертона, Г.Алмонда, Д.Истона, А.Богданова, Ф.Тэйлора, А.Файоля и др.
Общая теория систем, кибернетика и системный анализ, в отличие от системного подхода, - сравнительно поздний продукт науки. Эти научные направления применительно к исследованию политико-административного управления представляют собой попытку преодоления тех недостатков, которые обнаружила классическая теория административно-государственного управления, а именно - представления о закрытости организационных систем, стабильности их целей и задач, рациональном поведении организации и ее отдельных элементов, невнимание к внутренним процессам самоорганизации системы. К разработчикам этого подхода можно отнести Н.Винера, У.Эшби, С.Бир, А.Назаретян. Таким образом, в зависимости от избранной методологии или аспекта рассмотрения понятие «система» может иметь различные определения, каждое из которых будет отличаться большей или меньшей степенью обобщения. Как наиболее общее, т. е. применимое к описанию систем любой природы и сложности, можно привести следующее определение: система - это структурно-функциональное единство элементов. Что касается рассмотрения общественной сферы, то наиболее общим здесь будет понятие «социетальная система», предложенное А.Г.Келлером. Под ней понимается общественная формация, включающая функциональное взаимодействие ее основных структур - экономической, социальной, идеологической и политической.
Политическая система может быть рассмотрена как часть социетальной или общественной системы, которая включает организацию политической власти, комплекс отношений между обществом и государством, характеризует протекание политических процессов, включающих институционализацию власти, характер политического участия и т. д.
По отношению к политической системе понятие политико-административной системы уже и специфичнее.
Политико-административная система - это совокупность устоявшихся связей и отношений внутри исполнительной власти, между исполнительной и другими ветвями власти в их динамическом взаимодействии с институтами гражданского общества.
Как и любой другой системе, политико-административной свойственен ряд определяющих признаков:
1) целостность или несводимость - свойство, свидетельствующее о том, что система не равна сумме составляющих ее элементов. Она обязательно включает комплекс связей или отношений между элементами;
2) упорядоченность - структура системы, подчиненная определенному порядку отношений, который может быть выявлен и зафиксирован;
3) делимость - свойство системы обладать присущим ей и соответствующим только ей составом (набором) подсистем и частей.
Как следует из приведенного выше определения, политико-административной системы, ее структура - это комплекс устойчивых взаимосвязей между основными элементами системы (ветвями государственной власти, институтами государственного управления и внешней по отношению к ним среды), обычно формализуемыми в праве.
На эффективность структуры политико-административной системы оказывает влияние ряд факторов: совершенство правовой базы, учет социокультурных особенностей данной страны, материально-техническое обеспечение и др.
Однако главный критерий, по которому можно судить об эффективности или неэффективности структуры политико-административной системы, - степень ее соответствия внешней среде. Таким образом, эффективная структура - это такая структура, которая позволяет системе оптимально взаимодействовать с внешней средой, отвечает ее запросам и вызовам.
Типология. В первом приближении политико-административные системы можно классифицировать по критерию формы территориального устройства государства. Традиционно выделяют три основные формы территориального устройства: Ø федерация, Ø конфедерация, Ø унитарное государство.
Очевидно, что форма государственного устройства предопределяет специфику отношений между элементами и уровнями политико-административной системы. Следовательно, каждой из вышеназванных форм соответствует своя, особенная политико-административная структура. Ряд авторов выделяет особые типы административно-государственного управления: унитарный и федеральный.
Другая типология исходит из выделения особых моделей политико-административных систем в государствах с различными формами правления. Здесь можно определить следующие модели политико-административных систем: Ø монархии, Ø парламентские республики, Ø президентские республики, Ø полупрезидентские республики.
Президентская модель характеризуется тем, что президент является главой всей федеральной исполнительной власти; Кабинет министров имеет лишь совещательный статус при главе государства и правительства; президент независим в области законодательства, но противовесом ему служат независимые Конгресс и Верховный суд. Данная модель проста и рациональна, так как исполнительная власть сконцентрирована в руках президента. Кроме того, президентская модель исполнительной власти создает возможности для эффективного контроля парламента над исполнительной властью вследствие неспособности главы государства распустить парламент. Но, в тоже время, вследствие значительной независимости законодательной и исполнительной ветвей власти, весьма затруднен поиск компромиссных решений, точек соприкосновения между ними.
Основной характеристикой парламентской модели являются то, что глава государства может быть наследным монархом или президентом, избранным прямым или непрямым голосованием, но его функции - церемониальны и он не обладает полномочиями исполнительной власти. Эффективное руководство осуществляется Кабинетом министров во главе с премьер-министром. В рамках парламентской модели существуют два варианта взаимоотношений парламента и исполнительной власти: преобладание парламента и преобладание кабинета. Диссертант подчеркивает такую особенность, что функционирование парламентской модели исполнительной власти не столь стабильно, как в рамках президентской модели, так как правительство здесь должно пользоваться доверием парламента, соответственно, любое изменение соотношения сил в парламенте неизбежно сказывается и на составе правительства, особенно в странах с коалиционными, многопартийными правительствами.
Как показывает реальная политическая практика, ни одна из исследованных моделей политико-административных систем не является идеальной. Поэтому новейшей тенденцией является преодоление недостатков обеих моделей исполнительной власти и синтезирование их позитивных черт для того, чтобы сделать государственный механизм более стабильным и гибким.
Третья типология различает модели политико-административных систем по группам стран, объединяемых на основании общих культурных, правовых и политических традиций и практик: Ø англосаксонская модель; Ø модель «наполеоновских» стран; Ø модель, характерная для северных стран; Ø модель «германских» стран.
Мы предлагаем использовать следующую классификацию политико-административных систем, различающую типы систем по принципам (механизмам) взаимосвязи структуры и окружающей среды:
1) механический - характеризуется крайне слабой структур ной реакцией на изменения среды. Соответственно для систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализации. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весьма ощутим;
2) адаптивный - характеризуется приспособлением (адаптацией) к изменениям внешней среды. Административные системы такого типа реагируют post-factum, стараясь приспособить свою организационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный;
3) креативный - характеризуется активной ролью в преобразовании среды и гибкой организационной структурой. Политико-административные системы такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положительный. Очевидно, что для современных государств, находящихся в условиях крайне нестабильной внешней среды, наиболее эффективным является именно креативный тип политико-административной системы.
Еще одним понятием, важным для анализа политико-административных систем, является «организационный порядок».
Это основной компонент политико-административного управления, «включающий в себя как продукты «прошлого» управленческого труда (решения, объективированные в стабильной должностной структуре, административном распорядке), так и систему стихийно сложившихся (неформальных) правил и норм отношений в коллективе». Особое внимание следует обратить именно на последнюю «неформальную» составляющую организационного порядка, зачастую оказывающую решающее влияние на практику политико-административного управления, реальный расклад сил и отношения внутри административных организаций и между ними.
17. Политико-административные системы англосаксонских стран.
Удовлетворительная сравнительная перспектива может быть получена, если вначале анализ будет сосредоточен на связях между властью главы исполнительной власти в конституционной системе и публичной властью, которая представлена политическими партиями и функционирующими законодательными органами.
Исполнительная власть в Великобритании сосредоточена на власти премьер-министра, который руководит необходимым большинством в палате общин (являющейся нижней, избираемой палатой двухпалатного парламента) и является лидером своей политической партии. С другой стороны, в Соединенных Штатах исполнительная власть находится полностью под руководством Президента, который фактически не контролирует свою партию и конституционно не имеет права управлять большинством Конгресса - американским двухпалатным законодательным органом, состоящим из Палаты представителей и сената.
Другими словами, политическое лидерство Британского премьер- министра в парламенте - твердая устоявшаяся особенность конституционной ветви власти. Американский вариант - это чрезвычайно мощная индивидуальная исполнительная власть.
На втором уровне сравнительного анализа должна быть показана конституционная природа главы исполнительной власти в обеих системах.
Власть исполнительного органа и само его существование в Соединенном Королевстве является просто действующей частью конституционного порядка в целом, в том смысле, что он не основан на учрежденных высшим законом инструментах, которые формально оцениваются в рамках установленной законом Конституции, так как в Англии система общего права не имеет в качестве собственного источника формальной Конституции. С другой стороны, исполнительная власть Президента Соединенных Штатов юридически ясно заявлена в Федеральной Конституции, статья 2 которой законно устанавливает источник исполнительной ветви власти.
В-третьих, кроме конституционных особенностей, и британский премьер-министр, и американский президент находятся под глубоким влиянием проблем ежедневной политики; и источниками их фактической власти являются в основном двухпартийные политические системы.
В американской системе, хотя президент и определяется часто как лидер своей партии, эта предполагаемая связь - простая банальность; эффективность этого вида партийного лидерства весьма сомнительна, потому что существующая федеральная структура двух американских партий, разделяющих власть в Конгрессе, очень далека от выражения единственного национального лидерства. Британский премьер-министр - фактически руководитель партии, которая победила на парламентских выборах, и в высшей степени ответственен за публичный образ партии и избирательный успех: так, его главная проблема заключается в удержании под строгим контролем внутреннего баланса политики партии, действий отколовшихся фракций и противников и в скрытом влиянии кабинета и членов правительственных кабинетов.
Четвертая проблема, на которой стоит сосредоточиться - ответственность.
Согласно вышесказанному: а) британский парламент является «законодательным органом» в полном смысле слова, означая истинного законодателя в рамках страны и органа, который имеет право конституционного превосходства; Ь) премьер-ми- нистр и кабинет осуществляют исполнительную власть и существенно контролируют парламент; с) судьи рассматривают юридические дела и могут разрешать любой конфликт между двумя ветвями власти. В американской федеральной системе управления президент и обе палаты конгресса не связаны формально установленным парламентским голосованием о доверии, но имеется большое число форм взаимного контроля, которые работают в двух противоположных направлениях: а) от президента к Конгрессу через влияние Белого дома на индивидуальных конгрессменов и сенаторов, президентские послания, неутомимую деятельность по связям с общественностью чиновников из Белого дома, урегулирование исполнительных программ, вето на законопроекты; и Ь) от конгресса к президенту через роль председательствующих лиц обеих палат, систему комиссии конгресса, голосование по федеральному бюджету, механизмы партийной системы.
Следующая значимая характеристика - власть патронажа, которая имеет совершенно разные конституционные корни в Британии и в Соединенных Штатах.
В Британском правительстве патронаж - конкретная власть регулирования состава кабинета (состоящего из ограниченного до 21- 22 числа секретарей и государственных министров, которые отвечают за ключевые отделы) и большей части правительства. Американский способ интенсивного патронажа, чьи базовые структуры в некоторой мере отражает британскую практику начала и середины XVIII столетия и массивный контроль прежних премьер- министров над государственной службой, находится в исключительной власти федерального президента как главы исполнительной власти, и как таковой патронаж работает как значительно более жесткое управление большим числом федеральных чиновников от высших государственных служащих до государственных секретарей и даже до судей Верховного суда и членов независимых ведомств и федеральных агентств.
Дальнейшее измерение власти премьер-министра в Британии и президента в Соединенных Штатах - строгий контроль над деятельностью исполнительной власти и государственной службой в целом. Оба являются сильными руководителями исполнительной власти, и государственная служба ставится под их прямое наблюдение не только косвенно через их руководство министрами и государственными секретарями, но также и более непосредственно через особые правительственные агентства. В Великобритании рекрутирование на гражданскую службу, будучи когда-то вопросом патронажа, переходит к независимому органу, в то время как в Соединенных Штатах президент может управлять почти лично не только более чем тремя сотнями высокопоставленных правительственных постов (самыми высокими из которых являются посты государственных секретарей), но также и тысячами более низких должностей в государственной службе, большим количеством председателей правительственных и квазиофициальных агентств и т.д.
И британский премьер-министр, и американский президент могут развивать свои функции от имени собственных штабов.
Офис британского кабинета - главная опора для руководства премьер-министром исполнительной властью. Он может рассматриваться в качестве автономного суперотдела, работающего под руководством министра офиса. Своего рода «ядро исполнительной власти» мы можем видеть также и в Соединенных Штатах, хотя исполнительное управление американского президента, с разных точек зрения, значительно более сложная правительственная структура, чем британский офис Кабинета.