ИНСТИТУТЫ ПРЯМОГО НАРОДОВЛАСТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В соответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Данная норма закрепляет главный принцип построения государственной власти в России - принцип народовластия. Народовластие - одна из основ конституционного строя Российской Федерации.
Понимание термина «народ» в контексте народовластия не следует слишком расширять или, наоборот, сужать. Так, нельзя отождествлять понятия «народ» и «население» государства, поскольку население включает и иностранных граждан и лиц без гражданства, не обладающих политическим правами и, следовательно, не участвующих в осуществлении власти на территории РФ. Такое понимание термина «народ» является слишком широким. В то же время ряд ученых считают, что народ - это совокупность граждан Российской Федерации, обладающих избирательным правом (т.е. узкое понимание термина «народ», лишь как избирательного корпуса) .
Узкое понимание народа как избирательного корпуса содержится в некоторых нормативных правовых актах.
^ Например, в ст. 4 Устава г. Москвы записано, что «источником власти в городе Москве являются жители города Москвы, обладающие избирательным правом в соответствии с законодательством. Они осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления».
Итак, народ - это совокупность всех граждан государства. То есть это все лица, обладающие гражданством Российской Федерации.
Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, Конституция РФ закрепляет три способа осуществления власти народом:
В науке выделяют две формы народовластия:
Непосредственное народовластие (прямое народовластие) означает, что народ напрямую участвует в управлении делами государства, в осуществлении власти. К институтам непосредственного народовластия относятся:
Представительное народовластие означает, что власть осуществляется народом через выборных представителей, которые принимают решения от имени и в интересах народа.
Представительная и прямая демократия тесно связаны между собой, не могут существовать одна без другой. Так, народные представители избираются посредством институтов прямой демократии. Кроме того, через институты прямой демократии граждане могут воздействовать на избранных представителей, осуществлять над ними контроль.
Референдум в Российской Федерации
Высшим непосредственным выражением власти народа, согласно ст. 3 Конституции РФ, наряду со свободными выборами является референдум.
Судебная практика
В Постановлении Конституционного Суда РФ сказано: «Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа и гарантируя в статье 32 (часть 2) право граждан Российской Федерации на участие в свободных выборах и в референдуме, Конституция Российской Федерации исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в статье 3 Конституции Российской Федерации (референдум - свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов статья 32 Конституции Российской Федерации, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем - право участвовать в референдуме» (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П).
Для справки
Слово «референдум » происходит от латинского referendum и в переводе означает «то, что должно быть сообщено».
На территории Российской Федерации как федеративного государства возможно проведение трех видов референдумов:
Данные референдумы различаются по вопросам, которые могут на них выносится; по законодательной базе; по субъектам, имеющим право на участие в референдуме того или иного уровня.
Остановимся подробнее на характеристике порядка проведения общероссийского референдума. Юридическое оформление института общероссийского референдума начинается еще в советский период. Первое упоминание о референдуме содержалось в ст. 49 Конституции СССР 1936 г. При этом Конституция СССР 1936 г. отождествляла референдум со всенародным опросом. В Конституции СССР 1977 г. (ст. 5) под референдумом понималось всенародное голосование. Институт референдума (всенарод-ного голосования) закреплялся в данной Конституции наряду с институтом всенародного обсуждения. Однако нормы о референдуме на этом историческом этапе являлись фиктивными, так как механизм проведения референдума не был юридически закреплен 1 .
Впервые закон, регулирующий порядок проведения референдума, был принят только в 1990 г. Это Закон о референдуме РСФСР от 16 октября 1990 г. С его появлением начинается практика проведения общероссийских референдумов в нашей стране .
Для справки
В период с 1991 по 1993 г. было проведено три общероссийских референдума.
Референдум 17 марта 1991 г. В этот день одновременно проводились два референдума - СССР и РСФСР. На референдум СССР выносился вопрос: «Считаете ли вы необходимым сохранение СССР как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?». Большинство граждан высказались за сохранение СССР. На референдум РСФСР выносился вопрос: «Считаете ли вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?» Большинство граждан проголосовали за введение поста Президента РСФСР.
Референдум 25 апреля 1993 г. вошел в историю как референдум «о доверии». На голосование выносилось четыре вопроса:
«Доверяете ли вы Президенту РФ Б.Н. Ельцину?»;
«Одобряете ли вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом РФ и Правительством РФ с 1992 г.?»;
«Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов Президента РФ?»;
«Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов РФ?».
Всенародное голосование 12 декабря 1993 г. проводилось по проекту Конституции Российской Федерации. На референдум был вынесен вопрос: «Принимаете ли вы Конституцию Российской Федерации?» В данном голосовании приняло участие 58187 775 зарегистрированных участников референдума (54,8% населения). «За» принятие новой конституции высказались 32 937630 участвовавших в референдуме, что составило 58,4%.
Следует отметить, что после 1993 г. не проводилось ни одного общероссийского референдума.
Принятая на всенародном голосовании в декабре 1993 г. Конституция РФ закрепила право граждан на участие в референдуме (ст. 32). Кроме того, Конституция РФ отнесла назначение референдума РФ к полномочиям Президента РФ, а также установила, что порядок проведения референдума регулируется федеральным конституционным законом (ст. 84). В результате, дальнейшее нормативное регулирование порядка проведения общероссийского референдума осуществлялось федеральными конституционными законами. Так, первым таким законом был Федеральный конституционный закон от 7 июля 1995 г. №2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». Следующим за ним был принят Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», действующий в настоящее время.
По Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 г. референдум Российской Федерации - это всенародное голосование граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.
В общефедеральном референдуме имеют право участвовать граждане РФ, в том числе проживающие за пределами Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не имеют права участвовать в референдуме граждане РФ, признанные судом недееспособным или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Референдум РФ не может быть использован в целях принятия решений, противоречащих Конституции РФ, а также в целях ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод.
Согласно Федеральному конституционному закону 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» на референдум выносятся вопросы государственного значения. Законом установлены требования к вопросам, выносимым на референдум:
Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения;
Н-д Судебная практика
«...формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан Российской Федерации, участвующих в референдуме, а реализация федеральными органами государственной власти выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной» (Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 № 3-П).
Закон установил перечень вопросов, которые не могут выноситься на общероссийский референдум :
^ Например, Конституцией РФ к исключительной компетенции Президента РФ отнесено помилование. Следовательно, этот вопрос не может быть вынесен на референдум Российской Федерации.
Финансовое обеспечение подготовки и проведения референдума осуществляется из двух источников:
Порядок проведения референдума Российской Федерации включает следующие этапы:
Первый этап. Инициирование референдума. Инициатива проведения референдума РФ принадлежит:
Л Т Гц Для справки
Действующий Федеральный конституционный закон 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» детально урегулировал процедуру инициирования референдума гражданами Российской Федерации. Вместе с тем порядок реализации инициативы Конституционного Собрания или федеральных органов государственной власти должен быть урегулирован соответствующими правовыми актами.
Инициатива граждан РФ реализуется в следующем порядке:
Рассмотрим этот порядок подробнее.
1. Создание региональных подгрупп
Решение о создании региональной подгруппы принимается на собрании граждан. При этом граждане, которые хотят провести референдум, должны не позднее чем за пять дней до проведения собрания письменно уведомить избирательную комиссию субъекта РФ, в котором они проживают, о месте и времени проведения такого собрания.
В собрании региональной подгруппы должно участвовать не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта РФ, где проводится собрание. На собрании региональной подгруппы утверждается формулировка вопроса (вопросов) референдума. Также из числа членов региональной подгруппы назначаются уполномоченные представители региональной подгруппы. Все решения собрания заносятся в протокол.
Для выдвижения инициативы проведения референдума Российской Федерации такие региональные подгруппы должны быть созданы не менее чем в половине субъектов РФ.
После проведения собрания региональная подгруппа должна зарегистрироваться в избирательной комиссии субъекта РФ. Для регистрации необходимо обратиться в избирательную комиссию субъекта РФ с ходатайством о регистрации. В нем обязательно указывается формулировка предлагаемого вопроса референдума. Избирательная комиссия субъекта РФ проверяет соответствие ходатайства и приложенных к нему документов на соответствие закону и принимает одно из следующих решений:
Судебная практика
В Конституционном Суде РФ встал вопрос о конституционности запрета проведения референдума в период избирательной кампании федерального уровня. В своем решении Суд указал следующее: «Такое регулирование само по себе не может быть истолковано как установление приоритета свободных выборов по отношению к референдуму. Оно направлено на обеспечение согласованного осуществления выборов и референдума, с тем чтобы каждая из этих форм непосредственной демократии не использовалась в ущерб другой, не препятствовала ее осуществлению» (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П).
Этот вопрос был прокомментирован в особом мнении к Постановлению Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П известным конституционалистом В.О. Лучиным.
Мнения ученых
«Право на референдум является неотчуждаемым правом народа, важнейшим практическим инструментом реализации его суверенитета. Истолкование, допускающее ограничение права народа на референдум законом, противоречит статье 16 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Такое ограничение означает присвоение принадлежащих только народу властных полномочий, что запрещено статьей 3 (часть 4) Конституции Российской Федерации».
Решение избирательной комиссии субъекта РФ об отказе в регистрации может быть обжаловано в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, автономного округа.
2. Создание инициативной группы
После того как были созданы региональные подгруппы более чем в половине субъектов РФ, происходит создание инициативной группы. Для этого проводится собрание уполномоченных представителей региональных подгрупп. На данном собрании принимаются решения:
Все решения, принятые на собрании, оформляются протоколом.
3. Регистрация инициативной группы
Обращение с ходатайством в ЦИК РФ о регистрации инициативной группы по проведению референдума. Такое обращение в ЦИК РФ должно последовать не позднее чем через два месяца со дня регистрации первой региональной подгруппы.
Центральная избирательная комиссия РФ проверяет ходатайство инициативной группы в течение 10 дней и принимает решение о регистрации (либо отказе в регистрации) инициативной группы по проведению референдума. В случае положительного решения инициативной группе выдается соответствующее регистрационное свидетельство.
4. Сбор подписей в поддержку референдума
После регистрации инициативной группы следует этап сбора подписей в поддержку проведения референдума.
Необходимое количество подписей Не менее 2 млн. При этом не более 50 тыс.
в одном субъекте РФ и в совокупности за пределами РФ
Можно ли превысить необходимое Не более чем на 5% количество подписей
Период сбора подписей
Кто может собирать подписи Где можно собирать подписи
В течение 45 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению референдума
Только члены инициативной группы
Только на территории тех субъектов РФ, где зарегистрированы региональные подгруппы
Из какого источника финансируется Только из фонда референдума сбор подписей
Подписные листы представляются инициативной группой в ЦИК РФ, где осуществляется их проверка. Срок для проверки подписных листов - 30 дней со дня их представления в ЦИК РФ. При этом проверке подлежит не менее 40% подписей от их необходимого количества.
В случае если количество недостоверных и (или) недействительных подписей составило менее 5% от общего количества подписей, отобранных для проверки, ЦИК РФ принимает решение о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. Данное решение ЦИК РФ не позднее чем через 5 дней со дня его принятия направляет Президенту РФ и одновременно уведомляет о своем решении палаты Федерального Собрания. В противном случае процедуры по реализации инициативы проведения референдума прекращаются.
[ГТЦ Для справки
В 2000 г. в ЦИК РФ поступили документы, связанные с реализацией инициативы граждан РФ о вынесении на референдум РФ следующих вопросов:
«1. Вы за запрет ввоза из других государств на территорию России радиоактивных материалов на хранение, захоронение или переработку?
По результатам проверки подписей и признания части их недостоверными и недействительными ЦИК РФ приняла постановление об отказе в проведении референдума РФ по указанным вопросам.
Второй этап. Назначение референдума. В соответствии с Федеральным конституционным законом референдум РФ назначает Президент РФ.
Для справки
Согласно ч. 3 ст. 92 Конституции РФ исполняющий обязанности Президента РФ не имеет права назначать референдум РФ.
Президент РФ перед тем, как назначить референдум, должен в десятидневный срок направить все документы в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии инициативы проведения референдума Конституции РФ. Конституционный Суд РФ рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту. В случае положительного решения Конституционного Суда РФ назначение референдума осуществляется указом Президента РФ, в котором должна быть установлена дата проведения голосования. Это может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума.
Если Конституционный Суд признал инициативу проведения референдума не соответствующей Конституции РФ, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда РФ.
Третий этап. Подготовка к голосованию и агитация по вопросу референдума. Подготовку и проведение референдума осуществляют избирательные комиссии, действующие в качестве комиссий референдума: ЦИК РФ; избирательные комиссии субъектов РФ; территориальные избирательные комиссии или избирательные комиссии муниципальных образований (действующие в качестве территориальных избирательных комиссий); участковые комиссии референдума.
|РП| Для справки
Округ референдума включает в себя всю территорию Российской Федерации. Для проведения голосования и подсчета голосов участников референдума образуются участки референдума.
Участки референдума образуются главой муниципального образования, командиром воинской части, руководителем дипломатического представительства или консульского учреждения РФ не позднее чем за 50 дней до дня голосования. На территории каждого участка референдума должно быть зарегистрировано не более 3000 участников референдума.
Гражданин РФ может быть включен в список участников референдума только на одном участке референдума. Основанием для включения гражданина РФ в список участников референдума на конкретном участке референдума является факт нахождения его места жительства на территории этого участка референдума, установленный органами регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ.
При проведении референдума может осуществляться агитация.
Агитация по вопросам референдума - это деятельность, осуществляемая в период кампании референдума и имеющая целью побудить или побуждающая участников референдума поддержать инициативу проведения референдума путем внесения подписей в подписные листы или иным способом либо отказаться от такой поддержки, голосовать либо отказаться от голосования на референдуме, поддержать либо отвергнуть вопрос (вопросы) референдума.
Агитацию по вопросам референдума могут осуществлять следующие субъекты:
Инициативная агитационная группа подлежит регистрации в ЦИК РФ.
Для справки
Время, в течение которого может проводиться агитация, называется агитационным периодом.
Агитационный период при проведении референдума РФ:
Агитация по вопросам референдума на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях начинается за 30 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.
Агитация может проводиться:
Пятый этап. Подведение итогов референдума. Возможны следующие итоги референдума. Референдум может быть признан:
Решение, принятое на референдуме:
Закон устанавливает следующий механизм исполнения решения, принятого на референдуме: «Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти, в компетенцию которого входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки этого нормативного правового акта, который не должен превышать три месяца со дня принятия решения на референдуме».
Выборы как институт непосредственной демократии
В соответствии со ст. 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа наряду с референдумом являются также свободные выборы. Таким образом, референдум и выборы являются необходимыми условиями придания государству характера демократического; обеспечения подлинного народовластия.
В науке конституционного права существуют различные подходы к определению понятия выборов. В широком смысле под выборами следует понимать институт прямой демократии, способ осуществления народом своей власти. В узком смысле выборы представляют собой процедуру формирования органа государственной власти или местного самоуправления .
В российском законодательстве имеется легальное определение выборов. Согласно ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы - это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.
В Российской Федерации проводятся различные виды выборов. Поэтому возможна их классификация по разным основаниям. Так, в зависимости от уровня проведения это могут быть:
В зависимости от оснований прекращения полномочий выборного органа власти различают:
В зависимости от цели проведения выделяются:
Иные институты прямой демократии
Согласно ст. 3 Конституции РФ референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа. Вместе с тем непосредственное осуществление народовластия возможно и через иные формы. К иным формам прямого народовластия относятся публичные мероприятия (собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования); голосование по отзыву депутата представительного органа или выборного должностного лица; сходы граждан; правотворческая инициатива граждан; обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления. Рассмотрим эти формы более подробно.
Организаторами публичных мероприятий могут быть:
Закон устанавливает и перечень лиц, которые не могут быть организаторами публичных мероприятий. К ним относятся:
Порядок проведения публичных мероприятий уведомительный. Это означает, что никакого разрешения (или санкционирования) на проведение данных мероприятий от органов власти организаторам не требуется. Объяснить это можно правовой природой публичных мероприятий, которые являются одним из институтов прямого народовластия.
Это интересно
Из доклада Уполномоченного по правам человека РФ, 2007 г.
В нынешних условиях перед гражданским обществом и государством стоит задача - научиться строго и единообразно соблюдать букву и дух действующего Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Главное при этом в том, чтобы организаторы мирных публичных мероприятий проявляли готовность к конструктивному сотрудничеству с органами власти, а органы власти в свою очередь не злоупотребляли процедурой «согласования», иными словами, не применяли ее для превращения уведомительного порядка проведения публичных мероприятий в разрешительный. По мнению Уполномоченного, для выполнения этой задачи следует исходить из того, что:
По общему правилу уведомление о проведении публичного мероприятия подается его организатором в письменной форме в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия.
/У-п Это интересно
В 2014 г. Конституционный Суд РФ рассмотрел дело, касающееся сроков подачи уведомления о проведении публичного мероприятия. В Суд обратился гражданин А.Н. Якимов, которому было отказано в согласовании проведения 19 января 2012 г. публичного мероприятия в форме шествия на том основании, что уведомление о проведении указанного публичного мероприятия было подано 10 января 2012 г., т.е. с нарушением установленного Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» срока. А.Н. Якимов указал в своем заявлении, что не имел возможности подать уведомление в установленный законом срок, поскольку он приходился на нерабочие праздничные дни (с 31 декабря 2011 г. по 9 января 2012 г. включительно).
По данному делу Конституционный Суд РФ постановил признать ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не соответствующей Конституции РФ, в той мере, в какой содержащиеся в ней положения - по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой в системе действующего правового регулирования, - не обеспечивают возможность подачи уведомления о проведении публичного мероприятия для случаев, когда определяемый по общему правилу срок подачи уведомления (не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия) полностью совпадает с нерабочими праздничными днями.
Данное решение Суда повлекло за собой внесение соответствующих изменений в закон о митингах, в соответствии с которым если срок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия полностью совпадает с нерабочими праздничными днями, уведомление может быть подано в последний рабочий день, предшествующий нерабочим праздничным дням.
При проведении пикетирования группой лиц либо пикетирования, осуществляемого одним участником с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции, создающей препятствия для движения пешеходов и транспортных средств, уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее 3 дней до дня его проведения, а если указанные дни совпадают с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днем (нерабочими праздничными днями), - не позднее четырех дней до дня его проведения.
Уведомление о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется, за исключением случая, если этот участник предполагает использовать быстровозводимую сборно-разборную конструкцию. При этом минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими одиночное пикетирование, определяется законом субъекта РФ. Такое минимальное расстояние не может быть более 50 м.
Уведомление подается в орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого проводится мероприятие или в орган местного самоуправления. В какой конкретно орган необходимо подать уведомление о проведении публичного мероприятия, а также порядок подачи такого уведомления урегулирован законами субъектов РФ.
Например, по Закону г. Москвы от 4 апреля 2007 г. № 10 «Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований» уведомление с количеством участников до пяти тысяч человек подается в префектуру административного округа города Москвы, на территории которого предполагается проведение публичного мероприятия; свыше пяти тысяч человек, а также если публичное мероприятие (за исключением пикетирования) предполагается проводить на территории Центрального административного округа города Москвы либо на территории более чем одного административного округа города Москвы (независимо от количества его участников) - в Правительство Москвы.
В Законе Республики Ингушетия от 7 июля 2005 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях на территории Республики Ингушетия» закреплено, что уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) регионального значения подается его организатором в письменной форме в Правительство Республики Ингушетия либо уполномоченный им орган исполнительной власти Республики Ингушетия. Уведомление о проведении публичного мероприятия местного значения подается его организатором в местную администрацию соответствующего муниципального образования.
Участникам публичных мероприятий по закону запрещено:
При проведении публичного мероприятия необходимо учитывать:
Законом субъекта РФ и с учетом требований обеспечения безопасности дорожного движения устанавливается порядок проведения публичного мероприятия на объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта общего пользования и не относящихся к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещено. Также законами субъектов РФ определяется порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры.
В настоящее время федеральный закон закрепил за органами исполнительной власти субъектов РФ право определять единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан места. При определении таких специально отведенных мест необходимо учитывать их транспортную доступность, должна учитываться возможность достижения целей публичных мероприятий, соблюдение санитарных норм и правил, безопасность организаторов и участников публичных мероприятий, других лиц, возможность использования организаторами и участниками публичных мероприятий объектов инфраструктуры.
В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом субъекта РФ дополнительно определяются также места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций.
^ Например, по Закону Санкт-Петербурга от 21 июня 2011 г. № 390-70 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге» запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций на Дворцовой площади, Исаакиевской площади и Невском проспекте; на территориях, прилегающих к зданиям, занимаемым органами государственной власти Санкт-Петербурга, образовательными учреждениями и учреждениями здравоохранения, железнодорожным вокзалам и платформам, автобусным и морским вокзалам, аэропортам, зданиям и входам в вестибюли станций метрополитена.
Гарантиями проведения митингов, демонстраций, шествий и пикетирований является обязанность органов власти рассмотреть заявленный на публичном мероприятии вопрос и принять решение по существу, сообщить организатору о принятом решении. Также органы власти должны обеспечить охрану при проведении данных мероприятий.
2. Голосование по отзыву депутата представительного органа или выборного должностного лица. Отзыв представляет собой досрочное прекращение полномочий выборного лица, осуществляемое по результатам прямого голосования граждан.
В настоящее время институт отзыва выборных лиц существует на уровне субъектов РФ и на муниципальном уровне.
Так, отзыв избирателями, зарегистрированными на территории субъекта РФ, является одним из оснований прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отзыв высшего должностного лица субъекта РФ возможен по одному из следующих оснований:
При этом конкретные основания и процедура отзыва закрепляются в законах субъектов РФ.
Однако на федеральном уровне предусмотрены общие требования к такой процедуре. Прежде всего, процедура отзыва высшего должностного лица субъекта РФ проводится по инициативе граждан РФ, проживающих на территории субъекта РФ и обладающих активным избирательным правом. Инициатива проведения голосования по отзыву может быть выдвинута не ранее чем по истечении 1 года со дня вступления в должность избранного главы субъекта РФ. В поддержку инициативы проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ собираются подписи избирателей, количество которых определяется законом субъекта РФ и должно составлять не менее "/ 4 от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ. Голосование по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.
Процедура отзыва высшего должностного лица субъекта РФ должна обеспечивать гражданам РФ, проживающим на территории субъекта РФ и обладающим активным избирательным правом, возможность проведения агитации за его отзыв и против его отзыва, а также гарантировать участникам голосования всеобщее равное и прямое участие в тайном голосовании по отзыву. Отзываемое лицо, в свою очередь, должно иметь возможность дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания отзыва.
Отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ.
Институт отзыва депутатов представительных органов также предусмотрен в некоторых субъектах РФ. Основания и процедура отзыва урегулирована конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.
^ Например, в Конституции Республики Алтай (ст. 97) закреплено: депутат, не оправдавший доверия избирателей, может быть отозван ими в установленном законом порядке.
В ст. 37 Конституции Республики Карелия сказано: депутат Законодательного Собрания Республики Карелия может быть отозван избирателями в порядке, установленном законом Республики Карелия.
Конституция Республики Северная Осетия - Алания в ч. 5 ст. 68 устанавливает: избиратели вправе в любое время отозвать своего депутата в порядке, установленном законом Республики Северная Осетия - Алания.
Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ.
Основанием отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Конкретные основания для отзыва и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.
^ Например, в ст. 43 Устава внутригородского муниципального образования Лосиноостровское в городе Москве (принят решением Муниципального Собрания Лосиноостровское в г. Москве от 27 ноября 2003 г. № 13/4-МС) указывается, что основаниями для отзыва депутата Муниципального Собрания могут служить: нарушения законодательства Российской Федерации, законов и нормативных правовых актов города Москвы, настоящего Устава и иных правовых актов органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции, а также его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), неоднократный пропуск без уважительных причин заседаний Муниципального Собрания и заседаний постоянных комиссий в течение одного года - в случае их подтверждения в судебном порядке. Отзыв по иным основаниям не допускается.
Механизм отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления включает:
Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее У 2 избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании.
В законодательстве установлены гарантии для лица, в отношении которого начата процедура отзыва. Ему должна быть предоставлена возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
Институт отзыва депутатов представительных органов также предусмотрен в некоторых субъектах РФ. Однако, в отличие от муниципального уровня, в субъектах Федерации этот институт не является обязательным. Так, норма об отзыве депутата представительного органа имеется в Конституции Республики Карелия (ст. 37).
3. Сходы граждан. Правовое регулирование проведения сходов граждан осуществляется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Сход в самом общем виде представляет собой собрание граждан.
Между тем законом сходу придается разное правовое содержание.
Во-первых, сход выполняет функции представительного органа в небольших по численности поселениях.
В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, не формируется представительный орган местного самоуправления. Здесь функции представительного органа осуществляет сход граждан. Если же в поселении численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет более 100 и не более 300 человек, то в таком случае для решения вопросов местного значения возможно проведение схода граждан.
Если сход осуществляет функции представительного органа местного самоуправления граждан, он может созываться либо главой муниципального образования, либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение такого схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения схода подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и обязательному исполнению на территории поселения.
Во-вторых, сход рассматривается как способ решения определенных вопросов. Например, сход может проводиться в населенном пункте, не имеющем статуса муниципального образования, по вопросу изменения границ поселения (муниципального района), в состав которого входит данный населенный пункт; по вопросу об упразднении поселения, расположенного на территории с низкой плотностью населения или в труднодоступной местности, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек; по вопросу о самообложении граждан и др. В данном случае сход граждан правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта или поселения. Решение такого схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.
4. Обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления. Порядок подачи обращений гражданами урегулирован в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Кроме того, субъекты РФ могут принимать свои законы, устанавливающие дополнительные гарантии рассмотрения обращений граждан.
В Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусмотрены следующие виды обращений (рис. 7):
Рис. 7.
Обращения также могут быть:
Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. Срок рассмотрения письменного обращения - не более тридцати дней.
При этом следует учитывать:
В любом действительно правовом государстве единственный источник власти это народ. Согласно ст. 3 Конституции России, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В Российской Федерации власть легитимируется и контролируется народом, гражданами России.
Народовластие - волеизъявление народа в управлении государством непосредственно или через представителей, которое осуществляется свободно народом, но в соответствии с требованиями закона, его суверенной волей и интересами государства.
Если говорить о составляющих народовластия в РФ, то можно назвать такие ее элементы как: 1) коллективный субъект - граждане РФ;
2) объект - власть.
Доктрина народного суверенитета была разработана в XVIII в. французским мыслителем Руссо, называвшим суверена ни чем иным, как коллективным существом, образуемым изчастных лиц, в совокупности получивших имя народа.
Суть народного суверенитета заключается в верховенстве народа в государстве. При этом народ рассматривается как единственный законный и правомерный носитель верховной власти или как источник государственного суверенитета.
Народный суверенитет является антагонистом суверенитета монарха, при котором монарх рассматривается не как член народа, а как индивидуальная личность - носитель суверенной (абсолютистской, самодержавной) государственной власти. Понятия народного суверенитета и государственного суверенитета также различны, но не противопоставлены друг другу, поскольку в первом случае раскрывается вопрос о высшей власти в государстве, а во втором - вопрос о верховности власти самого государства.В настоящее время доктрина народного суверенитета признана мировым сообществом, что нашло, в частности, своё отражение в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой воля народа должна быть основой власти правительства и находить своё выражение в периодических и нефальсифицированных выборах при всеобщем и равномизбирательном праве и свободном голосовании. Также доктрина народного суверенитета нашла своё выражение в праве народов на неотъемлемый суверенитет над их естественными богатствами и в иных формах.
Местное самоуправление (ст. 12 Конституции в РФ) относится к числу важнейших проявлений демократизма государства и представляет собой право и способность населения муниципальных образований (городских, сельских поселений и других территорий) осуществлять в рамках закона самостоятельно, под свою ответственность и в собственных интересах решение вопросов местного значения, его органы не входят в систему органов государственной власти.
Формы народовластия:
1) непосредственная (прямая) демократия;
2) представительная (косвенная) демократия.
Непосредственное народовластие - это прямое волеизъявление народа или его части по разрешению важнейших для государства вопросов регулирования общественной жизни.
Виды непосредственной демократии :
1) референдум;
2) выборы;
3) мирные собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и т. п.;
4) народная правотворческая инициатива в органы местного самоуправления, инициатива граждан по проведению референдума;
5) индивидуальные и коллективные обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления.
Высшие формы непосредственной демократии: референдум и выборы. Конституционные гарантии народовластия - выборы в РФ проводятся на основе:
1) всеобщего;
2) равного;
3) прямого;
4) свободного;
В зависимости от содержания институты прямой демократии могут быть:
♦ способ принятия обязательного и окончательного решения (свободные выборы, референдум);
♦ формами выражения народного мнения, имеющими консультативное, но необязательное значение для принятия решения органами власти (митинги, демонстрации, обсуждение проекта закона и т. д.
Представительная демократия (народовластие) - это осуществление власти народом через представительные органы государственной власти и местного самоуправления.
Органы представительной демократии:
◊ высшие коллегиальные органы законодательной власти (Государственная Дума ФС РФ, парламенты субъектов РФ, городские думы и т. д.);
◊ единоличные органы (Президент РФ, президенты республик в составе РФ, губернаторы краев, областей и автономий, мэры городов и т. д.).
В зависимости от непосредственности волеизъявления граждан и влияния его на управление властью в формировании органов власти выделяются представительства народа различных степеней: 1) органы, прямо избираемые народом (Государственная Дума, Президент РФ и др.); 2) органы, образуемые представительными органами первой степени (Правительство РФ, Уполномоченный по правам человека); 3) органы, формируемые представительными органами второй степени (Счетная палата и др.) и т. д.
Формы косвенного народовластия; 1) обсуждение проектов законов и других важнейших вопросов общественной жизни государства; 2) народная правотворческая инициатива в законодательные органы РФ; 3) участие граждан в управлении обществом через органы местного самоуправления, общественные организации, сходы и собрания граждан; 4) индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления по всем вопросам.
Высшим непосредственным выражением власти народа наряду со свободными выборами является референдум.
Референдум - это способ принятия гражданами решений по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни путем всеобщего голосования.
В зависимости от времени проведения референдумы делятся на:
1) превентивный (дозаконодательный);
2) утверждающий (послезаконодательный).
По порядку проведения могут быть референдумы:
1) обязательные;
2) факультативные.
Виды референдума в зависимости от территории :
Всероссийский референдум (он проводится по вопросам общефедерального значения на основании решения Президента РФ);
Референдум субъекта РФ (он проводится по вопросам ведения соответствующего субъекта РФ или совместного ведения РФ и субъектов РФ, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ и федеральным законом);
Местный референдум (он проводится по вопросам местного значения, находящимся в ведении органов местного самоуправления).
Особенностью референдума РФ является то, что он проводится по особо важным вопросам для государства (принятие новой Конституции).
Порядок проведения всероссийского референдума устанавливается ФКЗ от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (с изменениями от 27 сентября 2002 г.).
Вопросы, вынесенные на референдум РФ, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Особенностью всероссийского референдума является то, что он проводится на всей территории РФ. В РФ принимают участие все граждане РФ независимо от места их постоянного жительства, включая граждан РФ, находящихся за границей, но не утративших гражданство РФ, достигшие возраста 18 лет.
Инициатива проведения референдума принадлежит:
1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них;
2) Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации;
3) федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом.
2. Инициатива проведения референдума, принадлежащая гражданам Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 части 1 настоящей статьи, не может быть выдвинута в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, а также в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Не допускается проведение всероссийского референдума в случае введения военного или чрезвычайного положения на всей территории РФ на весь период такого положения, а также в течение 3 месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
Принципы проведения всероссийского референдума:
1) добровольность;
2) всеобщность;
3) равенство права всех граждан РФ на участие в референдуме;
4) волеизъявление граждан должно быть прямым на референдуме;
Никто не может быть лишен этого права. Не имеют права участвовать в референдуме РФ только граждане, признанные судом недееспособными, или те, в отношении которых вступил в силу приговор суда с наказанием в виде лишения свободы. Голосование на референдуме РФ осуществляется гражданами лично. Не допускается влияние на участников референдума со стороны кого бы то ни было, а также контроль за волеизъявлением гражданина.
Исключается проведение референдума:
a) в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории РФ, и в течение трех месяцев после их отмены;
b) повторно в течение года после дня официального: обнародования результатов референдума с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.
Политический плюрализм (от лат."pluralis"-множественный) - многообразие и свободная конкуренция политических идей, мыслей, партий, предотвращающие монополизацию общества и власти с помощью различного рода политических противовесов.
Необходимыми, но недостаточными условиями для существования политического плюрализма являются свобода слова и свобода СМИ, многопартийная система, политическая оппозиция, свободные выборы, парламентаризм, независимые от государства общественные организации.
Важнейшее требование плюрализма - создание в политике и обществе различного рода сдержек и противовесов, уравнивающих влияние наиболее мощных политических сил и позволяющих контролировать власть. В области политических институтов идея сдержек и противовесов проявляется прежде всего в разделении законодательной, исполнительной, судебной и информационной властей в государстве, в открытом соперничестве правящей партии и оппозиции и т.д.
Политический плюрализм базируется на наличии у подавляющего большинства граждан, представляющих их партий и других организаций консенсуса, согласия в области основополагающих политических ценностей - общей заинтересованности в сохранении и укреплении государства, признании демократических правил игры, включающих честное соперничество в борьбе за власть, терпимость к оппозиции, уважение закона, решений большинства, прав человека, а также автономии и права меньшинства на собственное мнение и его свободное отстаивание в рамках закона, отказ от антиконституционного использования силы для решения спорных вопросов и т.д.
Политический плюрализм - это признание множественности социальных интересов и способов их выражения в политике.
Народовластие, или народный суверенитет, является важнейшей характеристикой конституционализма, непременным условием демократического государства и цивилизованного общества. В самом общем понимании народовластие – это режим демократии или власть народа ("demos" – народ; "cratos " – власть).
В конституционном праве наиболее распространенным является определение, согласно которому народовластие (народный суверенитет) есть принадлежность пароду верховной власти в обществе и государстве, а также признание народа единственным источником этой верховной власти.
В государствах с конституционным строем народ рассматривается как главный источник публичной власти, государственного суверенитета и основа легитимной государственной власти. Народ в данном случае представляет собой единое целое. Это не простая совокупность граждан конкретного государства, обладающих политическими, в том числе избирательными, правами, а сообщество граждан, объединенных общегосударственными или общенациональными интересами.
Таким образом, народ следует понимать как совокупность граждан конкретного государства, обладающих политическими правами, и образующих в единстве сообщество людей, объединенных общегосударственными или общенациональными интересами.
Исходя из такого понимания народа народовластие, или народный суверенитет, означает верховенство и полноту власти парода в государстве и обществе. Именно народ государства определяет и устанавливает конституцию и систему государственной власти, несет ответственность за государственный и общественный строй, который он установил. Народ должен иметь право ставить вопрос об изменении строя и системы государственной власти, смене высших должностных лиц государства и совершенствовании правопорядка.
Основу демократического режима современной России составляет принцип народовластия.
В соответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Исходя из конституционной формулировки ст. 3 принцип народовластия, или народного суверенитета, означает, что носителем и единственным источником государственной власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
"Народ", "нация", "население" – не тождественные понятия, но на определенном отрезке истории либо с точки зрения разных государственно-правовых традиций они могут совпадать.
Народ в конституционно-правовом понимании есть совокупность граждан России. Иные категории людей, проживающих в России, не относятся к народу Российской Федерации. Народ по Конституции РФ многонационален.
Власть народа в Российской Федерации – это публичная власть, целью осуществления которой является общественное благо (иначе говоря – публичный интерес); она обращена ко всему обществу и каждому его члену, всем доступна (каждый человек вправе участвовать в реализации тех или иных функций и форм власти).
Власть в государстве осуществляется: 1) народом государства в целом; 2) его частью, проживающей на соответствующей территории государства; 3) избранными народом представителями, сформированными народом производными от представителей органами.
Носителем власти в Российской Федерации на федеральном уровне является многонациональный народ всей России. На региональном уровне в таком качестве выступает народ каждого из субъектов РФ. На местном уровне народ – это население или сообщество жителей территориальных коллективов, где действует местное самоуправление.
На местном уровне народ как субъект власти имеет свои особенности. Российское законодательство допускает участие в местном самоуправлении не только граждан, но и иностранцев. Отсюда народ на территории местного самоуправления – это не совокупность граждан, а население, проживающее на данной территории, где правом осуществления публичной власти наделены не только лица, признанные гражданами Российской Федерации.
В соответствии с мировыми стандартами демократических конституций многих стран Конституция РФ закрепляет основные типы и формы осуществления народом своей власти.
Власть народа (публичная власть) в Российской Федерации разграничивается на три основных типа: 1) государственная власть; 2) общественная власть; 3) смешанная общественно-государственная власть (местное самоуправление).
Суть государственной власти выражается в принятии актов (совершении действий), имеющих государственно-обязательную силу, обеспечиваемых авторитетом, организационными мероприятиями, а если необходимо, и принуждением со стороны государства. В отличие от общественной государственная власть распространяется на всех граждан и осуществляется непосредственно народом или органами государственной власти. Высшим выражением непосредственного (прямого) осуществления государственной власти народом являются референдум (народное голосование) и выборы органов законодательной власти (парламентов РФ и субъектов РФ), государственных выборных должностных лиц (Президента РФ, глав местных администраций). Органы государственной власти, осуществляющие власть народа, делятся на три вида (законодательная, исполнительная и судебная ветви власти), а по уровням это федеральные органы и органы субъектов РФ.
Общественная власть осуществляется объединениями отдельных групп граждан посредством политических партий, иных общественных организаций и движений, религиозных общин, семьи, трудовых коллективов, при проведении совместных акций (митинг, собрание, демонстрация и др.). Члены и участники общественных формирований и акций добровольно подчиняются коллективно установленным правилам, опираются на методы общественного воздействия. Здесь если даже и прибегают к принуждению, оно исходит не от государства и его органов, а состоит в организационных мерах общественного характера (исключение из объединения, общественные порицания и т.п.).
Смешанная общественно-государственная форма власти представлена в Российской Федерации в виде местного самоуправления в городах, районах, волостях (сельских округах, сельсоветах), поселках, селах и деревнях. Местное самоуправление в России – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
При решении вопросов только местного характера проявляется общественная (негосударственная) природа местного самоуправления, хотя его решения обязательны для населения на данной территории. Вместе с тем согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При их осуществлении акты органов местного самоуправления обеспечиваются государственно-обязательной силой. Совокупное осуществление двух видов задач и делает власть местного самоуправления смешанной общественно-государственной формой публичной власти народа.
В Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В зависимости от формы волеизъявления народа различаются и формы демократии: непосредственная и представительная.
Непосредственная демократия – это форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения.
Высшим и непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы, которые проводятся на уровне Российской Федерации (общероссийский референдум, общероссийские выборы), субъекта РФ (региональный референдум, региональные выборы), муниципального образования (местный референдум, местные выборы).
Под референдумом понимается общенародное голосование по какому-либо вопросу, имеющему общегосударственное, региональное или местное значение. Референдум проводится по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни.
Решения, одобренные на обязательном референдуме , обладают юридической силой закона, не нуждаются в каком-либо утверждении и обязательны для применения. Итоги консультативного (факультативного) референдума носят рекомендательный характер.
Порядок проведения всенародного референдума определяется Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", согласно которому референдум Российской Федерации – всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Референдум Российской Федерации проводится на всей ее территории.
Наряду со всероссийским референдумом могут проводиться референдумы субъектов Федерации (республиканские, краевые, областные и др.) и местные референдумы (на территориях местного самоуправления). Общие принципы проведения референдумов в субъектах РФ и на территориях местного самоуправления определены в Законе об основных гарантиях избирательных прав.
Порядок проведения выборов в Российской Федерации регулируется системой избирательного законодательства, среди которого основополагающее значение имеет Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Среди других важных избирательных законов следует назвать Федеральные законы от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", от 22 февраля 2014 г. № 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
Другой формой непосредственной демократии – высшим проявлением власти народа – являются выборы , под которыми понимается участие граждан в осуществлении власти путем голосования посредством определения из своего числа представителей в государственные органы и органы местного самоуправления. Избранные гражданами представители должны осуществлять принадлежащие им функции в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на выборах.
Среди форм непосредственной демократии есть способы принятия общеобязательных решений (решающие формы) и формы выражения мнения, не имеющие общеобязательного значения (консультативные формы).
Решающими формами непосредственной демократии , помимо выборов и обязательного референдума, являются отзывное производство, участие граждан (присяжных, арбитражных заседателей) в осуществлении правосудия, собрания (сходы) граждан в муниципальных образованиях.
К консультативным формам непосредственной демократии можно отнести консультативный референдум, всенародное обсуждение, народную правотворческую инициативу, публичные мероприятия (митинги, демонстрации, шествия, пикетирование), различные собрания.
Представительная демократия – это осуществление народом власти через выборных полномочных представителей (государственные органы и органы местного самоуправления).
Носителями представительной власти являются общенациональный парламент, а также другие законодательные органы в центре и на местах, а также выборные представители исполнительной и судебной властей, выражающие интересы различных составляющих гражданское общество классов, социальных слоев, политических группировок и профессиональных групп.
Представительная форма народовластия в Российской Федерации выражается в том, что интересы и волю народа представляют законные избранники последнего в законодательных органах власти (Государственная Дума Федерального Собрания РФ, парламенты субъектов РФ, представительные органы местного самоуправления) путем принятия решений, выражающих волю тех, кого они предоставляют: всего народа; населения, проживающего на той или иной территории.
Установленная законом периодичность и обязательность выборов является одной из важнейших гарантий реализации народовластия.
Таким образом, народовластие осуществляется через государство, общественные объединения, органы местного самоуправления посредством институтов представительной и непосредственной демократии.
Суверенитет народа означает, что именно ему принадлежит суверенная государственная власть , имеющая такие свойства, как верховенство и независимость; народ обладает всей полнотой власти на территории страны. Народу принадлежит верховенство в государстве , в системе власти, его суверенная государственная воля обязательна для всех , органов местного самоуправления , вообще всех лиц, организаций на территории государства. Никто, никакая часть народа, организация, лицо не должны присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону - гласит ч. 4 ст. 3 Конституции РФ. Власть должна исходить только от народа - ее единственного источника.
* Это вопросы: изменения статуса субъектов РФ ; досрочного прекращения или про-дления срока полномочий Президента РФ , Государственной Думы , проведения их до-срочных выборов , досрочного формирования Совета Федерации , отсрочки выборов, формирования этих органов; принятия и изменения федерального бюджета , исполне-ния и изменения внутренних финансовых обязательств государства ; введения, изме-нения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности на-селения; амнистии и помилования . Кроме того, выносимые на референдум вопросы не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Референдум РФ проводится по инициативе: 1) не менее двух мил-лионов граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме РФ, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокуп-ности за пределами территории РФ проживают не более 10% из них; 2) Конституционного Собрания в случае, когда оно выносит на всена-родное голосование проект новой Конституции РФ. Только эти субъ-екты могут выдвинуть юридически значимое требование референдума. Инициатива указанного числа граждан реализуется в определенном порядке. Образуется инициативная группа для сбора подписей в под-держку такой инициативы; эта группа указывает формулировку вопро-са, выносимого на голосование, и собирает не менее 2 млн подписей граждан в течение не более чем трех месяцев. Впоследствии подписные листы, другие необходимые документы передаются в Центральную из-бирательную комиссию, которая направляет соответствующие доку-менты со своим заключением Президенту РФ. Он, после проверки и признания Конституционным Судом РФ соблюдения конституцион-ных требований, назначает референдум РФ.
Подготовку и проведение референдума организуют комиссии по проведению референдума: Центральная избирательная комиссия РФ и избирательные комиссии субъектов РФ, действующие в качестве со-ответствующих комиссий по проведению референдума, а также терри-ториальные (районные, городские и др.) и участковые комиссии по проведению референдума.
Еще одна форма осуществления народовластия -органы местного самоуправления . Они отделены от системы органов государственной власти , не входят в их систему. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий; оно обеспечивает решение населением вопросов локального значения. Самоуправление осуществляется местным населением - составной частью народа через формы непосредственного волеизъявления на местном уровне: выборы , референдумы и через органы местного самоуправления.
Все рассмотренные главные организационно-правовые формы осуществления народовластия взаимосвязаны, должны служить реализации суверенитета народа - единого и единственного конституционного источника власти в стране.
Выше были лишь схематично показаны конституционные формы народовластия, его юридический каркас. Реальное же осуществление власти народа, управление обществом носит сложный, многоаспектный характер. В осуществлении власти, в политике самое активное участие принимают государственные деятели, политические лидеры, партии, другие общественные объединения . Они завоевывают поддержку избирателей, оказывают действенное влияние на формирование, выражение через демократические институты воли народа, мнения социальных слоев и групп, на определение и проведение политики государства . Процессы реализации власти протекают в рамках политической системы , охватывающей разные организационные формы народовластия.
Как уже отмечалось, политическая власть не может существовать вне организации, через которую она могла бы осуществляться и в рамках которой выявлялась бы и формировалась политическая, властная воля народа. Такой организацией служит, прежде всего, государство - политическая организация всего народа, которая является механизмом реализации политической власти, субъектом управления обществом. Оно включает важнейшие институты народовластия.
В осуществлении власти участвуют также другие организации - политические партии , иные общественные объединения.
Все упомянутые организации, демократические институты составляют политическую систему - комплекс государственных и общественных организаций, политических институтов, через который осуществляется политическая власть, участие народа в политической жизни .
Политическая система - сложная, разветвленная организация, и роль разных компонентов политической системы различна. Если государство - это суверенная политическая организация всего народа, то партии, другие общественные организации - лишь участники осуществления политической власти. Следуя законам , они выражают волю своих членов, групп людей, определенных слоев общества и не обладают властными полномочиями.
Итак, в структуру политической системы, которая охватывает разнообразные государственные и негосударственные институты народовластия, входят государство в целом, общественные объединения (политические партии, массовые общественные движения, разнообразные общественные организации).
В настоящее время нормы об общественных объединениях содержатся в Конституции РФ 1993 г., принят Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г., действующий с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 19 июля 1998 г.*, закрепляющий содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации, ликвидации. Имеются и другие нормативные акты , в том числе законы об отдельных видах общественных объединений (например, Федеральный закон «О профессиональных союзах , их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г.**).
Закон содержит определение понятия общественного объединения, под которым понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (уставных целей) .
Учредителями общественных объединений могут быть как физические лица (граждане), так и юридические лица - общественные объединения.
Деятельность общественных объединений может охватывать как их членов, так и участников, причем и теми и другими могут быть и физические, и юридические лица. Различие между ними, в частности, в том, что членство оформляется индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения.
Общественные объединения многочисленны и разнообразны; они могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности.
Особенность общественной организации - наличие членства, тогда как в отношении других организационно-правовых форм общественных объединений этого не требуется, и их составляют участники. Общественная организация - это основанное на членстве общественное объединение, созданное для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан . Высшим руководящим органом общественной организации выступает съезд (конференция) или общее собрание; имеется и постоянно действующий руководящий орган (это выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду, конференции или общему собранию). Общественные организации многообразны. Этим понятием, в частности, охватываются профессиональные союзы , политические партии .
Законодательство регламентирует и порядок ликвидации общественных объединений. Ликвидация общественного объединения происходит по решению съезда (конференции) или общего собрания либо в судебном порядке; предусматривается также возможность приостановления деятельности общественных объединений. Деятельность общественного объединения может быть приостановлена по решению суда в случае нарушения Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.
Общественное объединение может быть ликвидировано по решению суда, что означает запрет на его деятельность. Основаниями этого являются: 1) нарушения требований Конституции РФ и Федерального закона «Об общественных объединениях» о запрещении создания и деятельности общественных объединений определенного характера; 2) виновные нарушения общественным объединением своими действиями прав и свобод граждан; 3) неоднократные или грубые нарушения закона или иных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям.
Общественные объединения - самостоятельные, самоуправляющиеся ассоциации, и законодательство не допускает вмешательства государственных органов , должностных лиц в деятельность общественных объединений, а также и вмешательства последних в работу органов государственной власти , за исключением случаев, предусмотренных законом.
Вместе с тем многие общественные объединения активно участвуют в политической жизни, играют заметную роль в политической системе , участвуют в выборах органов государственной власти, представители политических партий, других общественных объединений являются депутатами представительных органов, занимают выборные государственные должности. Однако сами по себе общественные объединения государственную власть не осуществляют, не наделяются государственно-властными полномочиями; это прерогатива органов государства.
Общественные объединения имеют широкие права, позволяющие им реализовывать свои уставные цели. Они вправе свободно распространять информацию о своей деятельности; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; участвовать в выработке решений государственных органов и органов местного самоуправления (в порядке и в объеме, предусмотренных законодательством); выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти. Общественные объединения могут представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, других граждан в государственных органах, органах местного самоуправления, общественных объединениях. Весьма важным и активно используемым правом общественных объединений является возможность участвовать в избирательных кампаниях (при наличии государственной регистрации объединения и указания в его уставе об участии в выборах). Отвечающие требованиям законодательства общественные объединения имеют право выдвигать кандидата на должность Президента РФ , кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ . Особенно значимо их право выдвигать федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы по федеральному избирательному округу, которое принадлежит только общественным объединениям.
Закон возлагает на общественные объединения и определенные обязанности, прежде всего обязанность соблюдать законодательство Российской Федерации, нормы устава и других учредительных документов, а также обязанность допускать представителей органа, регистрирующего общественные объединения, на проводимые общественным объединением мероприятия, и некоторые другие обязанности.
Государство осуществляет надзор и контроль за деятельностью общественных объединений. Надзор за соблюдением ими законов осуществляется прокуратурой Российской Федерации. Орган, регистрирующий общественные объединения, осуществляет контроль за соответствием их деятельности уставным целям. Финансовые органы контролируют источники доходов общественных объединений, размеры получаемых ими средств, уплату налогов . Другие органы государственного надзора и контроля (экологические, пожарные и др.) также участвуют в контроле за соблюдением общественными объединениями соответствующих норм.
Одним из определяющих, обязательных признаков конституционного государства является его демократический характер. В юридической науке демократия рассматривается с разных сторон: как форма государства, политический режим, общественно-политическая демократия, политический процесс, движение и др. Перечисленные подходы не противоречат, а, скорее, дополняют друг друга раскрывая разные стороны этого многогранного явления.
Только наличие в обществе и государстве всех этих многочисленных граней демократии обеспечивает их движение к достижению идеала демократии как народовластия, в основе которого лежат выработанные и общепризнанные мировой цивилизацией ценности.
Становление демократии как правовой категории связано с появлением конституций XVII-XIX вв., которые содержали идею равенства, провозглашали свободы и политические права, устанавливали известное ограничение прав высших органов власти по принципу разделения властей. Тем самым они закладывали основы нового демократического социально-политического строя.
В переводе с древнегреческого демократия дословно переводится как народовластие (власть, воля народа). Это наиболее распространенное понимание демократии. Для рассмотрения содержания категории «демократия» нужно выяснить содержание понятий «народ» и «власть».
Первым составным элементом народовластия является народ. В советский период истории России единственно верным в отечественной науке признавалось марксистско-ленинское понимание народа как совокупности трудящихся. Приведенная концепция имела ярко выраженный классовый характер, служила идеологическим обоснованием сначала юридического, а только потом фактического ограничения прав и свобод отдельных категорий граждан.
166 Глава 7. Основы конституционного строя Российской Федерации
В современной российской юридической литературе категория «народ» включает всю совокупность граждан данного государства.
В конституционной теории западных стран категория «народ» фактически отождествляется с категорией «нация». Соотношение понятий «народ» и «нация» - проблема, которая в науке не решена и не имеет однозначного ответа и сегодня. Если народ - совокупность граждан, то нация - историческая совокупность людей, складывающаяся в процессе формирования общности их территориальных, экономических связей, литературы, языка, некоторых особенностей культуры и характера. Следовательно, в многонациональном государстве категории «народ» и «нация» отождествлять нельзя. Основания для такого отождествления возможны только в однонациональном государстве.
Категорию «народ» следует отличать от понятия «население», которое включает в себя не только граждан определенного государства, но и других лиц, проживающих на его территории (иностранцев, лиц без гражданства).
Понятие «народ» довольно часто используется в сочетании с понятием «общество». До XVIII в. понятия «общество» и «государство» рассматривались как взаимозаменяемые. Так, Дж. Локк, Ж. Ж. Руссо в своих работах рассматривали их как тождественные. Переход от феодализма к буржуазному строю сопровождался формированием различий между обществом и государством. Общество представляет совокупность людей и их объединений, соединенных между собой взаимодействием, обменом и властью. Понятие «общество» совладает с понятием «население государства».
В последние 15 лет в политологической и юридической литературе получило распространение понятие «гражданское общество».
Гражданское общество - это система самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации индивидов и их групп, защиту их прав и свобод. Гражданское общество охватывает социально-экономические отношения и институты (формы собственности, принципы управления экономикой), организацию и деятельность общественных объединений, сферу образования, науку, культуру, семью. Некоторые сферы отношений гражданского общества закрыты для властного вмешательства государства и не подлежат правовому регулированию.
§ 3.-Конституционные основы народовластия167
Гражданское общество и демократия находятся в тесном единстве, обусловленном прежде всего тем, что реальная демократия невозможна без гражданского общества, а гражданское общество возможно при наличии демократии. Гражданское общество обеспечивает получение государством достоверной информации о стремлениях и желаниях граждан; защищает их законные права и интересы от произвола властей; прививает своим членам нормы гражданского поведения. Результатом такого взаимодействия является консолидация институтов демократии.
Вторым составным элементом народовластия является власть. Именно власть способствует организации индивидов в народ, общество. Власть - волевое общественное отношение, в котором имеются два субъекта, обладающие неравными по объему правами и обязанностями. Обязательный признак властных отношений - превалирование одной воли. Обладатель превалирующей воли побуждает второй, пассивный субъект к совершению определенных действий. Следовательно, властные отношения всегда имеют субординационный характер. Вместе с тем обладатель превалирующей воли должен считаться с теми, кто является объектом власти. Поэтому во властных отношениях, несмотря на их субординационный характер, должны учитываться интересы всех субъектов властеотношений: и тех, кто принимает решение, и тех, кто им подчиняется. Эта общая характеристика власти может быть распространена на все ее разновидности.
Власть народа в Российской Федерации реализуется посредством публичной власти (государственной и местного самоуправления) и общественной власти.
Государственную власть от имени народа осуществляет суверенное Российское государство через систему органов государственной власти в Российской Федерации. Методами осуществления государственной власти являются убеждение, поощрение и государственное принуждение.
Специфика муниципальной власти заключается в ее государственно-общественном характере. Важнейшими признаками государственной власти, свойственными местному самоуправлению, являются: право принятия нормативных актов, исполнение которых на территории муниципального образования обеспечивается возможностью применения государственного принуждения; право самостоятельного формирования бюджета и сбора местных налогов; наличие особого слоя людей, профес-
168 Глава 7. Основы конституционного строя Российской Федерации
сионально занимающихся управлением; наличие территории, изменение границ которой возможно с учетом мнения населения соответствующей территории.
Общественный характер местного самоуправления характеризует то, что структура органов местного самоуправления и разделение полномочий между ними определяются местным сообществом самостоятельно: значительная часть вопросов местного значения решается посредством институтов непосредственной демократии; важной организационно-правовой формой осуществления местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление: в ситуациях, предусмотренных уставом муниципального образования, функции представительного органа местного самоуправления может выполнить собрание (сход) граждан.
Общественной власть реализуется через общественные объединения и группы граждан как средство их самоорганизации. Основным методом реализации общественной власти является метод убеждения и добровольного подчинения предписаниям общественных объединений.
Содержанием демократии как народовластия является совокупность нравственных» политических, правовых ценностей. Ценности, разделяемые обществом, представляют собой убеждения лютей относительно целей, к которым они должны стремиться, и основных средств их достижения. К числу таких ценностей следует отнести; принятие решений большинством при уважении прав меньшинства; свобода и политические права личности; равенство индивидов; сочетание прав человека с интересами государства и общества. Эти европейские по происхождению ценности имеют цивилизованное начало. В них воплощены нравственные представления людей о характере взаимоотношений в демократическом государстве и обществе. Они являются основой демократического политического мировоззрения, политического процесса, политического режима и составляют политическую ценность. Эти нравственные и политические ценности воплощены в конституциях современных демократических государств, в том числе и России, и подучили международное применение.
Составляющие содержание демократии нравственные, политические, правовые ценности реализуются через определенный механизм управления, который представляет собой совокупность институтов, процедур, направленных на агрегацию боль-
3. Конституционные основы народовластия169
шинством народа предпочтений индивидов в групповое решение. Демократия как система ценностей реализуется посредством таких основ конституционного строя, как плюрализм, выборность, верховенство закона, и прежде всего конституции, разделение властей. Перечень данных институтов позволяет их охарактеризовать как небюрократические, ненасильственные.
Демократия как народовластие имеет две формы реализации: непосредственную и представительную.
Исторически первой возникла непосредствен ноя демократия. Демократия называется прямой {непосредственной), если граждане непосредственно участвуют в управлении делами государства, общества, местного сообщества. Примерами преимущественно непосредственной демократии являются античная демократия, а также демократия в Древнем Новгороде и ряде других городов-государств, в которых граждане непосредственно участвовали в принятии важных государственных и местных решений.
Концепция непосредственной демократии предполагает, что воля народа и государственная власть, власть местного сообщества должны быть идентичны, что сам народ должен непосредственно участвовать в осуществлений власти, как государственной (в рамках всего государства или субъекта федерации), так и общественной (в рамках общественного объединения), и местном самоуправлении. Представительные органы должны быть подконтрольны гражданам.
По мнению сторонников непосредственной демократии, ее преимущества состоят в том, что она дает больше возможностей для выражения воли и интересов народа по сравнению с представительной демократией; обеспечивает прочную легитимацию власти, преодоление политического отчуждения граждан; расширяет за счет участия многих людей интеллектуальный потенциал политических решений; развивает общественную активность населения; способствует свободной самореализации и самоутверждению личности, ее развитию в целом; обеспечивает эффективный контроль за политическими институтами и должностными лицами; предотвращает злоупотребления властью, отрыв правящей элиты от народа, бюрократизацию чиновничества.
Вместе с тем сторонники представительной демократии отмечают слабые стороны непосредственной демократии: низкую эффективность принимаемых решений вследствие недостаточной компетентности, неконтролируемое™ и безответственности населения; повышение опасности возникновения тоталита-
170 Глава 7. Основы конституционного строя Российской Федерации
К числу институтов непосредственной демократии на современном этапе развития общества относятся: референдум; выборы; всенародные региональные и местные обсуждения; наказы избирателей; отчеты депутатов перед избирателями; досрочный отзыв депутата избирателями; сельские сходы; собрания граждан по месту жительства; обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления; петиции; собрания и публичные манифестации.
Осуществление власти только посредством непосредственной демократии в современном мире нереально. Во-первых, прямое народовластие в обширных по территории государствах невозможно- В современных государствах народ представляет многомиллионную массу, которая не в состоянии совершать юридические действия без помощи других органов. Во-вторых, народ в своей массе совершенно лишен возможности разрабатывать и обсуждать законы. Для этого требуется напряженная работа, законодательный опыт и подготовка, и только специально выбранные представители могут с успехом осилить громадную возложенную на них работу.
Представительная демократия означает осуществление власти народом через демократически избранных представителей и представительные органы. В основе представительной демократии лежат отношения представительства. Объектом отношений народного представительства является не воля, а власть. Народное представительство - одна из форм передачи права на власть. Источником власти остается народ. Представители - лишь «инструмент» в руках народа, при помощи которого он осуществляет принадлежащую ему власть. К представительным органам относятся только коллегиальные выборные органы государственной власти. Представители - избранные народом, местным сообществом депутаты, Президент РФ, а также выборные должностные лица местного самоуправления.
Характер взаимоотношений между депутатами и избирателями регулируется законодательством неодинаково- Исходя из современного законодательства, регулирующего отношения представительства, можно выделить три ее разновидности, в основе которых лежат различные варианты взаимоотношений депутатов с избирателями.
§ 3. Конституционные основы народовластия171
Первый вариант - источником власти признается народ. Депутат рассматривается только как уполномоченный своих избирателей, т. е. обладатель императивного мандата. Императивный мандат в переводе с латинского означает обязательное поручение, требование. Императивный мандат был конституционным принципом советской представительной системы. Содержанием императивного мандата является обязательность наличия наказов избирателей депутатам представительного органа. Именно наказы, т. е. обязательные поручения, определяют линию поведения, основные направления деятельности депутата как в представительном органе, так и в избирательном округе. Гарантиями выполнения наказов избирателей является обязательность периодических отчетов депутатов перед избирателями, а также возможность досрочного отзыва депутатов избирателями в установленных законодательством случаях.
Второй вариант представительной демократии, предполагая формальным источником власти народ, предусматривает передачу права на ее осуществление на ограниченный конституцией срок представительному органу, члены которого действуют независимо от избирателей, т. е. обладают свободным мандатом.
Для свободного мандата характерно, что каждый депутат представляет не избирателей своего округа, а народ в целом; депутат не связан обязательствами, которые он мог принять на себя во время предвыборной кампании; депутат не подлежит отзыву.
Третий вариант представительной демократии имеет место, когда народ, оставаясь источником власти, передает право на ее осуществление представительному органу частично на определенный конституцией срок, сохраняя за собой контроль за деятельностью своих представителей. Основой таких взаимоотношений депутатов и избирателей является полусвободный мандат.
Признаками, характеризующими полусвободный мандат, являются:
Отсутствие наказов, роль которых выполняет предвыборная программа кандидата в депутаты, составленная им лично с учетом программы политической партии или общественного объединения, членом которого он является, а также с учетом специфики избирательного округа и местных проблем:
Наличие тесной связи депутатов с избирателями, выражающейся в регулярных встречах и прежде всего отчетах;
Возможность избирателей досрочно отозвать депутата, не оправдавшего доверия избирателей.
72 Глава 7. Основы конституционного строя Российской Федерации
Конституция РФ не регулирует характер взаимоотношений депутатов е избирателями. Федеральный закон от 8 мая 1994 г, № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ие определяет характер депутатского мандата. Учитывая, что данный Закон не содержит положений о наказах избирателей, отчетах депутатов перед ними и возможности досрочного отзыва депутата избирателями, можно сделать вывод о свободном мандате депутата Государственной Думы.
Иначе решается этот вопрос в субъектах РФ и на местном уровне. Многие субъекты РФ. регулируя правовой статуе депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, члена выборного органа местного самоуправления, закрепляют их обязанность отчитываться перед избирателями и возможность досрочного их отзыва избирателями (Алтайский край, Амурская область и др.).
Исключение из общего правила составляют несколько субъектов РФ, в которых имеются законы о наказах избирателей. Они предусматривают императивный мандат для депутатов (Тюменская, Челябинская, Новосибирская области).
Стремление законодателя субъекта РФ сохранить отчетность и ответственность депутатов перед избирателями можно объяснить субъективными факторами, а именно сложившимся за десятилетия советской формы правления в России пониманием демократии как тесной связи представителей и представляемы х? возможности избирателей влиять на деятельность представительных органов и в случае необходимости - сменить их. Сохранение отчетов и досрочного отзыва депутатов можно объяснить и объективными факторами, например наличием среди депутатов людей, которые по своим нравственным, профессиональным и деловым качествам недостойны и неспособны выполнять функции представителя воли и интересов избирателей. Избиратели должны иметь право и возможность исправить допущенную ими на выборах ошибку.
Преимущества представительной демократии ее сторонники видят в наличии гарантий политической стабильности и порядка; исключении сиюминутных увлечений широких слоев населения; рациональной организации политической системы, четком разделении труда; более высоком по сравнению с непосредственной демократией уровне компетентности и ответственности лиц, принимающих решения.
§ 3:. Конституционные основы народовластия173
Критики- представительной демократии указывают на превращение современного парламента в неэффективный институт, ставший средоточием фракционных интриг и местом проявления амбиций политиков. Принятие решения осуществляется не в ходе парламентских дебатов, а в комиссиях, комитетах парламента.
Перечисленные недостатки представительной демократии определяют необходимость существования в любом демократическом обществе непосредственного участия граждан в управлении как государственными, так и местными делами.
Представительная и непосредственная демократия взаимосвязаны. Взаимопроникновение непосредственной и представительной демократии проявляется в том, что:
Институты непосредственной демократии являются источником, основой возникновения представительной демократии. Так, без выборов - важнейшего института непосредственной демократии - не может состояться представительная демократия;
Посредством реализации некоторых институтов непосредственной демократии (референдум, обращения, петиции, народная правотворческая инициатива, собрания и публичные манифестации) граждане влияют на содержание, основные направления деятельности представительных органов государственной власти и выборных органов местного самоуправления;
Отдельные институты: непосредственной демократии одновременно являются составной частью» институтами представительной демократии. Они образуют точки соприкосновения представительной и непосредственной демократии. К их числу относятся выборы, отчеты, отзыв депутатов.
В научной литературе много пишут о кризисе современной демократии, в основе которого лежит утдубляющееся противоречие между народом как субъектом власти (согласно фундаментальным демократическим постулатам) и властвующей элитой, правящей верхушкой, деятельность которой должна быть (согласно тем же постулатам) одобрена народом путем голосования на выборах. Чем дальше, тем в большей степени это противоречие разрешается не в пользу народа. Политические системы, называющие себя демократическими, постепенно вырабатывают у себя способность обходиться без народа, сводят его учредительную власть к возможности выбора правителей управляемыми, а затем, превратив этот выбор чуть ли не в единственное измерение демократии, доводят технику организации электоральных процессов до такой степени, что народ в массе
174 1 лава 7. Основы конституционного строя Российской Федерация
своей голосует так, как того хотят организаторы. Сужение сферы демократии и изощренная манипуляция ее институтами, прежде всего выборами, - вот что делает учредительную власть народа иллюзорной и все менее обеспеченной 1 .