Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя страны. Получив в 1993 г. закрепление в Конституции РФ, местное самоуправление явилось: формой народовластия; способом осуществления многих гражданских прав, реализуемых в индивидуальном и коллективном порядке; организационно и функционально обособленным уровнем власти. В совокупности названные составляющие обеспечивают высокий престиж местного самоуправления.
Начиная с 1991 г. Российская Федерация переживает третью реформу местного самоуправления. Первая реформа была связана с Законом РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г.; вторая - пришлась на середину 90-х гг., когда в развитие Конституции 1993 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.; третья - началась после избрания Президентом РФ В.В. Путина.
Ее суть - детальное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, усиление роли граждан в осуществлении функций местного самоуправления. Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обсуждалась на заседании Государственного Совета 23 октября 2002 г., после чего была внесена Президентом РФ в Государственную Думу. Хотя основная идея третьей реформы заключается в разграничении полномочий между уровнями власти, фактически, федеральный центр ищет новые организационно-правовые, финансово-экономические рычаги адаптации местного самоуправления к государственному устройству России.
Понятие местного самоуправления. Конституция РФ не дает развернутого определения данного явления, ограничиваясь указанием на то, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130). Впервые оно появилось в Федеральном законе от 28 августа 1995 г.: это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его Исторических и иных местных традиций (ст. 2).
В Федеральном законе «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 г. воспроизводится определение, содержащееся в Хартии: это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Близость приведенных дефиниций прослеживается в отдельных характеристиках местного самоуправления: «под свою ответственность», «в интересах населения». Некоторые авторы объясняют эту близость концептуальным сходством конструкций местного самоуправления в российской и европейской версиях. Они стараются отыскать дополнительные, намеренно преувеличенные свидетельства, общности подходов к оценке сущности местного самоуправления.
В основе такого суждения находится понятие «деятельность», содержащееся в российском определении местного самоуправления. Однако Хартия не использует этот термин, заменяя его другим: «право и реальная способность». В новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ее разработчики отказались от трактовки самоуправления как деятельности.
Теперь местное самоуправление расценивается иначе - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных законом, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения: исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
По нашему мнению, общность дефиниций местного самоуправления объясняется не столько искусственными закономерностями, сколько целями прагматичного заимствования тех положений Хартии, которые устраивают Российскую Федерацию. В российском варианте местное самоуправление - это деятельность в первую очередь населения непосредственно, а во вторую - муниципальных органов. Европейская хартия делает акцент на органы местного самоуправления, хотя и не отрицает различных форм прямой демократии.
В связи с этим российский подход представляется идеализированным. Отдавая должное инициативности многих граждан, следует признать, что самоуправленческий потенциал россиян довольно низок. Поэтому в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» больше внимания уделяется формам прямого участия граждан в решении местных вопросов.
В Европейской хартии муниципальные органы регламентируют значительную часть публичных дел как сугубо местного значения, так и представляющих государственный интерес. Этой формулировкой решается принципиально важная задача сближения государства и местного самоуправления. Российская конструкция местного самоуправления, напротив, выстроена на противопоставлении государственного и муниципального начал.
Помимо законодательных существуют иные определения местного самоуправления. Одни авторы рассматривают его как принцип организации и осуществления власти на местах, форму организации и самодеятельности граждан, другие склонны видеть в нем децентрализованную форму организации территориальной публичной власти.
Принципы местного самоуправления обеспечивают необходимую меру единства местного самоуправления в масштабах Российской Федерации. Раскроем важнейшие из них.
Местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ. Истоки этого принципа коренятся в весьма распространенной в теории конституционного и муниципального права позиции, согласно которой государство лишь признает существование местного самоуправления, а не учреждает его. Признавая местное самоуправление, государство считается с его традициями, демонстрирует свое расположение, ведь местные институты власти исторически много старше государственных.
Одного уважения со стороны государства к местному самоуправлению, быть может, было бы недостаточно, но Европейская хартия обязывает страны, подписавшие и ратифицировавшие ее, признать принцип местного самоуправления «во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Напоминание совсем нелишнее, тем более, что, согласно Хартии, местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя.
Российская Федерация разделяет требования европейского сообщества, наделяя местное самоуправление высоким статусом одной из основ конституционного строя страны. Местное самоуправление рассматривается как форма отправления народом своей власти, как непременный спутник демократической России.
В Конституции РФ принцип местного самоуправления получил развернутое закрепление в отдельной главе и в нескольких самостоятельных статьях других глав. Сравнивая, например, российскую и французскую конституции, заметим, что территориальное самоуправление во Франции представлено всего одной конституционной нормой. Критики французской Конституции отмечают, что местного самоуправления во Франции просто нет.
Таким образом, с точки зрения официального государственного признания российское местное самоуправление вполне благополучно. Оно поддерживается развернутой системой гарантий: правовых, организационных, финансово-экономических. Некоторые из гарантий получили конституционное закрепление: право на судебную защиту; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133).
Принцип самостоятельности местного самоуправления реализуется посредством широкого набора специальных юридических норм, которые наделяют его собственной компетенцией, состоящей из предметов ведения (вопросов местного значения) и полномочий по их решению. Самостоятельность муниципальных органов допускается лишь в пределах полномочий местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ).
Принцип самостоятельности опирается на права муниципальных образований по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местных бюджетов, ведению местного хозяйства, сообразуясь при этом с потребностями и ресурсами территории. В пределах полномочий местного самоуправления муниципальные органы как властные учреждения издают правовые акты, обязательные для применения в границах муниципального образования.
Принцип независимости органов местного самоуправления - самый спорный из всех концептуальных установок в области организации и функционирования этого института. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Нарекания в адрес этой конституционной нормы поступают из различных сфер российского общества. Руководители исполнительных органов субъектов Федерации, представляющие главную оппозицию современной модели российского местного самоуправления, причину потери управляемости территориями муниципальных образований объясняют исключением местного самоуправления из государственной системы.
Статья 12 Конституции РФ вызывает критику значительной части специалистов в области конституционного и муниципального права. Некоторые из них характеризуют принятую в настоящее время конструкцию местной власти как суперреволюционную, а потому утопичную. Утверждается, что она резко диссонирует с известными моделями местного самоуправления в других странах.
В настоящее время заметно стремление федерального законодателя приблизить муниципальную власть к государственной (фактическое определение структуры местных органов; установление границ самоуправляющихся территорий; возможность введения внешнего управления в муниципальном образовании, т.д.).
Ответственность местного самоуправления как принцип его деятельности реализуется в различных, предусмотренных законодательством формах: перед населением конкретного муниципального образования; государством; физическими и юридическими лицами.
Ответственность местного самоуправления перед населением муниципального образования наступает в результате утраты его доверия. Однако возбуждение процедуры отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления требует обязательного установления в судебном порядке фактов конкретных правонарушений, допущенных депутатом, должностным лицом.
Ответственность местного самоуправления перед государством установлена за нарушение Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, устава муниципального образования, а также неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий. Меры ответственности: роспуск представительного органа местного самоуправления; отрешение от должности главы муниципального образования; признание недействующими в судебном порядке актов органов местного самоуправления; др.
Ответственность местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами предусмотрена в порядке, установленном федеральными законами.
Лихошва А. О.
10. Закон Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2005 г. 259-З № 525-111 (ред. от 02.04.2014) «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления Республики Саха (Якутия) с общественными объединениями» // Якутия. 2005. № 143.
11. Закон Алтайского края от 27 дек. 2007 г. № 153-ЗС (ред. от 03.04.2014) «Об основах взаимодействия органов государственной власти Алтайского края, органов местного самоуправления Алтайского края и общественных объединений, реализующих на территории Алтайского края социально значимые проекты» // Алтайская правда. 2008. № 8.
Учеными отмечается отсутствие однородности в системе современных принципов местного самоуправления . Однако все они сходятся в одном, отводя значительную роль принципу самостоятельности. По мнению Н. Л. Пешина «самостоятельность» является ключевым понятием в определении местного самоуправления, выводимом из конституционных норм . Нетрудно заметить, что «самостоятельность», как и «самоуправление», -два однокоренных термина. Говоря о содержании местного самоуправления в качестве его особенности, названный автор отмечает функционирование на основе самоорганизации, самообеспечения и самоконтроля .
12. Вавилов Н. С. Правовое регулирование деятельности институтов гражданского общества на местном уровне в Республике Марий Эл // Марийский юридический вестник. 2014. № 11. С. 152-161.
13. Васильев В. И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 8-17.
14. Михеева Т. Н. Новеллы в правовом регулировании местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 9. С. 65-68.
Понятие принципа самостоятельности местного самоуправления не нашло единообразного определения ни в конституционно-правовом поле России, ни в работах ученых, за исключением некоторых единичных работ. Оно раскрывается, как правило, через характерные черты, указывающие на особенности исследуемой главной основы местного самоуправления.
О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев считают данный принцип самостоятельностью решения населением вопросов местного значения, указывая при этом на суть местного самоуправления, и выделяют такие основные черты, отражающие его содержание:
1) самостоятельное решение вопросов местного значения населением путем муниципальных форм
REGIONAL ASPECTS OF LEGAL REGULATION OF CONNECTION OF LOCAL GOVERNMENT
AND PUBLIC ASSOCIATIONS
In the article, the author considers some aspects of regional legal regulation of connection between local governments and public associations. Special attention is drawn to the positive experience of the Republic of Sakha (Yakutia), the Altai Territory, cities of federal status as Moscow and Sevastopol. As a result of studying of this problem, the author comes to some conclusions.
Keywords: local self-government, public associations, civil society, subjects of the Russian Federation, regional legislation.
GORNEV Roman V. - Postgraduate student of the Department of Constitutional and Administrative Law, the Mari State University, Yoshkar-Ola. E-mail: [email protected]
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Лихошва Артем Олегович,
аспирант кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола. E-mail: [email protected]
В статье рассмотрены различные точки зрения на принцип самостоятельности местного самоуправления. Они дают представление о сущности и содержании данного принципа.
Ключевые слова: местное самоуправление, принцип, самостоятельность, население.
прямой демократии и посредством органов местного самоуправления;
2) реализация принципа подкрепляется экономической самостоятельностью местного самоуправления;
3) самостоятельность местного самоуправления гарантируется запретом вмешиваться органам государственной власти в деятельность органов местного самоуправления, связанную с решением вопросов местного значения;
4) самостоятельность всех муниципальных образований обеспечивается положениями муниципального права в пределах их полномочий .
Некоторые авторы характеризуют названный принцип в качестве самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействия с государственной властью. По их мнению содержание самостоятельности местного самоуправления выражается в следующем:
1) самостоятельность местного самоуправления, прежде всего, ограничивается только своими полномочиями и должна быть достаточной для осуществления этих полномочий;
2) самостоятельность при определении организационных форм на уровне местного самоуправления распространяется только на его особенности (исторические, национальные, географические и т. п.);
3) соблюдение интересов населения муниципальных образований в вопросах самостоятельности ни в коем случае не должно дистанцировать местное самоуправление от интересов государства, являющегося большим по размерам территориальным образованием;
4) самостоятельность местного самоуправления должна сочетаться с взаимодействием местной и государственной власти, что пока не нашло правовой регламентации и практической реализации .
А. Н. Костюковым выделяются признаки, связанные с самостоятельностью местного самоуправления, в том числе:
1) самостоятельность решения вопросов местного значения населением;
2) организационное обособление (самостоятельность) местного самоуправления в общей системе управления государством и обществом;
3) соразмерность полномочий местного самоуправления его материально-финансовым ресурсам .
Н. С. Бондарь, в обобщенном виде представляющий принципы организации местного самоуправления, которые получили регламентацию в Конституции Российской Федерации (статьи 12, 130), обращает внимание в первую очередь на самостоятельность решения населением вопросов местного значения:
1) муниципальные образования являются самостоятельными в решении ими вопросов местного значения;
2) органы местного самоуправления являются организационно обособленными, они должны быть наделены собственной компетенцией по вопросам местного значения в соответствии с уставом муниципального образования;
3) местное самоуправление гарантируется финансово-экономической самостоятельностью;
4) население самостоятельно определяет организационные формы осуществления местного самоуправления, структуру и наименование его органов.
Ученый при этом отмечает, что самостоятельность местного самоуправления не может быть абсолютной. Например, у органов государственной власти в пределах их полномочий должно быть право на оказание регулирующего воздействия на местное самоуправление на основании пунктов «в», «е» статьи 71, пунктов «б» и «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации .
По мнению Т. Н. Михеевой именно самостоятельность ставит местное самоуправление в особое положение .
А. Н. Дементьев при анализе Европейской хартии местного самоуправления обращает внимание на принцип организационной самостоятельности органов местного самоуправления . В. В. Пылин исследуемый принцип рассматривает в качестве самостоятельности решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения .
Д. С. Михеев, анализируя Конституцию РФ, выделяет в ней несколько основополагающих принципов, характеризующих местное самоуправление, в том числе принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения, самостоятельность органов местного самоуправления и их невхождение в систему органов государственной власти .
Обращение к более ранним работам не выявило также ни одного определения принципа самостоятельности местного самоуправления. Между тем, еще в 1997 году А. И. Коваленко называл самостоятельность фундаментальным принципом организации и деятельности местного самоуправления . Однако терминологическая ясность в понятие принципа не была внесена.
Анализ некоторых диссертационных работ, посвященных проблемам принципов местного самоуправления, также показывает, что их авторы не дают точного определения тех или иных принципов. В. А. Бесединой в контексте исследуемого принципа самостоятельности отмечается, что любой конституционный принцип может выражаться через ряд уточняющих принципов. Например, принцип самостоятельности местного самоуправления может
Лихошва А. О.
раскрываться через принципы финансовой, организационной, экономической и других форм самостоятельности местного самоуправления . Отмеченный принцип вскользь упоминается и в ряде других диссертаций.
На основе анализа и обобщения приведенных взглядов известных теоретиков в сфере муниципального права можно сделать некоторые выводы в части уточнения понятия самостоятельности местного самоуправления.
Принцип самостоятельности в сфере местного самоуправления отличается по ряду признаков от самостоятельности в иных сферах. Такими отграничивающими факторами выступают территориальные, субъектные, компетенционные признаки.
К территориальным факторам относится не всякая территория, а лишь территория конкретного муниципального образования, на которую распространяется самостоятельность населения и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Такими территориями Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называет сельское и городское поселение, муниципальный район, городской округ (в том числе и с внутригородским делением), внутригородские районы.
К субъектному составу следует отнести своеобразный круг субъектов, которые на основе принципа самостоятельности осуществляют местное самоуправление. Это - коллективные субъекты (население, органы местного самоуправления) и индивидуальный - гражданин. Именно данные субъекты вправе решать различные задачи на муниципальном уровне. Гражданин избирает органы местного самоуправления, наделен правом участвовать в местном референдуме, может самостоятельно принимать участие в осуществлении других форм муниципальной демократии. Во многих случаях он названный субъект реализует свои права в составе более крупного субъекта - населения муниципального образования. Например, при участии в публичных слушаниях, проводимых в муниципальном образовании или сельских сходах. Органы местного самоуправления, будучи избранными населением или сформированными иным способом при участии населения, осуществляют свои функции далее на основе самостоятельности. Они свободно распоряжаются муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, решают иные вопросы местного значения. Безусловно, что их самостоятельность в данном случае ограничивается законодательными рамками, поскольку уровень свободы должен определяться адекватной
системой охраны общественных отношений .
Компетенционные признаки характеризуют принцип самостоятельности с точки зрения самостоятельного осуществления полномочий, закрепленных за местным самоуправлением законодательством.
Совокупность перечисленных признаков указывает на принцип самостоятельности местного самоуправления как специфический принцип, создающий правовые условия для проявления самостоятельности населеения в решении местных проблем и самостоятельном управлении органами местного самоуправления процессами жизнеобеспечения в муниципальных образованиях.
Литература
1. Михеев Д. С. Регулирование принципа гласности местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. 2014. № 2 (69). С. 120.
2. Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. С. 21.
3. Пешин Н. Л. Муниципальная власть: понятие и содержание // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 14.
4. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. С. 103-105.
5. Муниципальное право России / С. А. Авакьян, В. Л. Лют-цер, Н. Л. Пешин, В. А. Савицкий, Н. С. Тимофеев. С. 151-155.
6. Костюков А. Н. Принципы местного самоуправления // Местное право. 2002. № 3-4. С. 31.
7. Муниципальное право Российской Федерации /под ред. Н. С. Бондаря. М.: Юрайт, 2016. Т. 1. С. 241-242.
8. Михеева Т. Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий: моногр. Йошкар-Ола, 2002. 275 с.
9. Дементьев А. Н. Принципы местного самоуправления // Право и образование. 2006. № 5. С. 138-139.
10. Пылин В. В. Муниципальное право Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 82.
11. Михеев Д. С. Гласность в местном самоуправлении через призму конституционных положений // Евразийская адвокатура. 2013. № 4 (5). С. 81.
12. Муниципальное право / под ред. А. И. Коваленко. М.: Новый юрист, 1997. С. 15-16.
13. Беседина В. А. Принципы местного самоуправления и их реализация в современных условиях Российской Федерации (правовые аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 25-26.
14. Михеева Т. Н. Значение и пределы государственного принуждения в условиях развития правового государства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 10. С. 97.
15. Михеев Д. С. Гласность в правовом регулировании местного самоуправления зарубежных государств // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № 1. С. 97.
Конституционное, муниципальное и административное право
THE QUESTION OF CONCEPT OF THE LOCAL GOVERNMENT
In the article different points of view are considered on the principle of independence of local self-government. These points of view give an idea of essence and content of this principle.
Keywords: local government, principle, independence, population.
LIKHOSHVA Artem O. - Postgraduate student of the Constitutional and Administrative Law Department, the Mari State University, Yoshkar-Ola. E-mail: [email protected]
»
ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ПОНЯТИЕ ОСНОВНЫХ ПРИНЦИПОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного
самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и
деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно
осуществляющих управление местными делами.
В принципах местного самоуправления находят отражение требования
объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них
характерно следующее:
1. Принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной
власти.
2. Выступая теоретической основой муниципального строительства, принципы
помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты
и признаки.
3. Принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы
местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным
в принципах местного самоуправления.
4. Принципы местного самоуправления, отражая сущностные признаки и черты
местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии
институтов местного самоуправления.
Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в
Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовым
фундаментом для муниципального законодательства стран-членов Совета Европы.
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской федерации», основываясь на
положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие
принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного
самоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принципов
осуществляется регулирование особенностей организации местного
самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-
территориальных образованиях, правовое регулирование местного
самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и
иных местных традиций.
Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их
правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных
образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных
форм и методов муниципальной работы.
К общим принципам местного самоуправления относятся:
а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; б)
организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе
управления государством и взаимодействие с органами государственной власти
в осуществлении общих задач и функций; в) соответствие материальных и
финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; г)
ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед
населением; д) многообразие организационных форм осуществления местного
самоуправления; е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; ж)
законность в организации и деятельности местного самоуправления; з)
гласность деятельности местного самоуправления; и) коллегиальность и
единоначалие в деятельности местного самоуправления; к) государственная
гарантия местного самоуправления.
§ 2. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения
В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное
самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением
вопросов местного значения. В этом - суть местного самоуправления.
Нормы муниципального права, закрепляя принцип самостоятельности
местного самоуправления, выделяют следующие основные черты, характеризующие
его содержание:
1. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения
осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других
форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы
местного самоуправления.
Конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура
органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти
и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления
регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается
муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением
непосредственно или представительным органом местного самоуправления;
2. Реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-
экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного
самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью,
формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные
налоги и сборы.
Однако обеспечение реальной хозяйственной самостоятельности муниципальных
образований сегодня сталкивается с большими трудностями: возрастает
нагрузка и перекладывается ответственность на органы местного
самоуправления в социально-культурной и коммунально-бытовой областях, так
как передача муниципальным образованиям некогда ведомственных объектов этих
сфер осуществляется без учета реальных возможностей организации управления
на местах, без должного финансирования. Органам местного самоуправления не
хватает средств на содержание этих объектов, их модернизацию и поддержку. У
многих сел вообще отсутствует материальная база.
И в то же время актами, принимаемыми на государственном уровне, на органы
местного самоуправления по существу перекладываются невыполнимые без
соответствующего материально-финансового обеспечения функции решения
тяжелых проблем, порожденных общей ситуацией в стране (вынужденные
переселенцы, беженцы, военнослужащие, уволенные в запас, и т.д.).
3. Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного
самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в
деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного
значения.
Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные
правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития
муниципального образования. При этом решения, принятые путем прямого
волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного
самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на
территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и
организациями независимо от их организационно-правовых форм. Неисполнение
или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в
соответствии с законом.
4. Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами
муниципального права в пределах их полномочий. Пределы полномочий местного
самоуправления устанавливаются Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами, конституциями и уставами субъектов, их законами.
При этом ограничение прав местного самоуправления, установленных
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, запрещается.
Самостоятельность муниципальных образований в пределах их полномочий
обеспечивается конституционным правом на судебную защиту.
Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, как
гласит статья 4 Европейской Хартии о местном самоуправлении, обладают
полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому
вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции
другого органа власти.
§ 3. Организационное обособление местного самоуправления, его органов в
системе управления государством и взаимодействие с органами государственной
власти в осуществлении общих задач и функций
Основное содержание рассматриваемого принципа раскрывает статья 12
Конституции Российской Федерации: органы местного самоуправления не входят
в систему органов государственной власти. Государство, таким образом,
признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня,
самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. В
соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ
осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления.
Принцип организационного обособления местного самоуправления призван
прежде всего обеспечить возможность муниципальным образованиям, «не нарушая
более общих законодательных положений», - как провозглашает статья 6
Европейской Хартии о местном самоуправлении, - самим «определять свои
внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным
потребностям и обеспечивали эффективное управление». В соответствии с
данным положением статья 131 Конституции Российской Федерации закрепляет,
что структура органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно.
Рассматриваемый принцип предопределяет основы взаимоотношений
муниципальных образований между собой, муниципальных органов и органов
государственной власти, а также статус муниципальных служащих.
Согласно статье б Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской федерации» от 28 августа 1995 г.
муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая
самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между
ними. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не
допускается. Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления, порядок формирования органов местного
самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы
организации и деятельности органов и должностных лиц местного
самоуправления в соответствии со статьей 17 названного выше Закона должны
определяться уставами муниципальных образований в соответствии с законами
субъектов Российской Федерации.
На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных
лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными
должностными лицами. Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.
закрепляет, что:
а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных
лиц местного самоуправления органами государственной власти и
государственными должностными лицами не допускается (ст. 17);
б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти
и государственными должностными лицами не допускается (ст. 14);
в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории
государственных служащих (ст. 1);
г) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их
принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ст. 44).
Вместе с тем муниципальное законодательство не только обеспечивает защиту
местного самоуправления от незаконного вмешательства государственных
органов в деятельность органов местного самоуправления, но и устанавливает
основы их тесного взаимодействия.
Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами
государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия,
которыми они могут наделяться законом в соответствии со статьей 132
Конституции Российской Федерации, а также осуществляя решения, принятые
органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом
содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на
местном уровне.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской федерации» от 28 августа 1995 г. наделяет представительные
органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в
законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, а
также закрепляет обязанность органов государственной власти,
государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения
органов и должностных лиц местного самоуправления.
Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности
местного самоуправления.
§ 4. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного
самоуправления его полномочиям
Европейская Хартия о местном самоуправлении исходит из того, что
финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны
предоставленным им конституцией или законом полномочий (ст. 9). Этот
важнейший принцип местного самоуправления получил свое правовое закрепление
в Конституции Российской Федерации, законодательстве о местном
самоуправлении. Без его реализации невозможно обеспечить самостоятельность,
реальность и эффективность местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, гарантируя экономическую и финансовую
самостоятельность местного самоуправления, признает и защищает наравне с
другими формами собственности муниципальную собственность (ст. 8). В
муниципальной собственности находятся имущество органов местного
самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые
ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной
инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и
недвижимое имущество.
Статья 132 Конституции Российской Федерации предоставляет органам
местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и
исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Согласно статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.
неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является
муниципальная собственность и местный бюджет. Закон требует, чтобы
муниципальным образованиям была обеспечена экономическая и финансовая
самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между
муниципальными образованиями. Статья 6 данного Закона предусматривает, что
в случае, если в границах территории муниципального образования имеются
другие муниципальные образования, то предметы ведения муниципальных
образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных
бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в
отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города.
Названный Федеральный закон закрепляет гарантии обеспечения минимальных
местных бюджетов, которые должны формироваться на основе нормативов
минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых законами субъектов
Российской Федерации. В соответствии с данным Федеральным законом органы
местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных
жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению
муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных
социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем
закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и
налогов субъектов Российской Федерации (ст. 37). Однако закрепленный
Законом механизм финансового обеспечения муниципальной деятельности в
полной мере пока не действует: необходимо приведение налогового, бюджетного
законодательства в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа
1995 г.
Важной гарантией реализации рассматриваемого принципа являются
конституционные положения о финансировании осуществления отдельных
государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы
местного самоуправления и о компенсации дополнительных расходов, возникших
в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 132 и
133).
Однако эти конституционные положения также требуют разработки правового
механизма приведения их в действие. Так, на Всероссийском совещании по
вопросам местного самоуправления (1995 г.) отмечалось, что федеральные
органы власти, устанавливая льготы различным категориям граждан,
перекладывают по существу на органы местного самоуправления ответственность
за их реализацию, не восполняя при этом дополнительные расходы, которые
вынуждены нести органы местного самоуправления". И хотя Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 28 августа 1995 г. закрепил, что решения органов
государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного
самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах
переданных им в качестве компенсации средств, проблема сохраняется, ибо
население обращается по этим вопросам прежде всего в органы местного
самоуправления.
§ 5. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления перед населением
Сущность местного самоуправления проявляется не только в финансово-
экономической и организационной самостоятельности муниципального
образования, но и в собственной ответственности его населения, берущего на
себя бремя решения вопросов местного значения.
Население решает вопросы местного значения непосредственно или через
органы местного самоуправления. Причем наличие у муниципального образования
выборных органов согласно статьям 1 и 14 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28
августа 1995 г. является обязательным. Органы местного самоуправления
наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной
компетенцией в решении вопросов местного значения.
Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
перед населением призван обеспечить:
а) эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению
муниципальных образований;
б) учет и защиту интересов населения муниципальных образований в
деятельности органов местного самоуправления;
в) тесную связь населения с органами и должностными лицами местного
самоуправления.
Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности
населения муниципального образования, отнесенных уставом муниципального
образования к его ведению, зависит прежде всего от того, насколько
эффективно организована работа органов местного самоуправления, насколько
инициативны и предприимчивы они в своей деятельности. Поэтому в случае
неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения
муниципального образования должны быть обращены к органам и должностным
лицам местного самоуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно
формирует муниципальные органы, а также непосредственно решает в
соответствии с Законом вопросы местного значения.
Реализация названного принципа предполагает использование населением
муниципальных образований различных форм контроля за деятельностью органов
и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое закрепление
в уставах муниципальных образований. Деятельность муниципальных органов
должна исходить из интересов населения, его исторических и иных традиций.
В уставе муниципального образования устанавливаются основания и виды
ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления перед населением. Ответственность в соответствии со статьей
48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. наступает в
результате утраты доверия населения.
Население вправе выразить свое отношение к выборным органам местного
самоуправления и выборным должностным лицам на местном референдуме, а также
используя другие формы прямого волеизъявления, например отзыв выборного
должностного лица.
§ 6. Многообразие организационных форм осуществления местного
самоуправления
Для Российской федерации характерно многообразие форм организации и
осуществления местного самоуправления. Это обусловлено рядом причин.
Во-первых, на организацию местного самоуправления в Российской Федерации
оказывает влияние федеративное устройство нашего государства. В
соответствии со статьей 72 Конституции Российской федерации к совместному
ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится
установление общих принципов организации местного самоуправления. В рамках
данных общих принципов субъекты Российской федерации самостоятельно
осуществляют более детальную регламен-. тацию организации местного
самоуправления.
Во-вторых, Российская Федерация - многонациональная страна, многие
регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных
местных традиций. Все это не может не накладывать отпечаток на формы и
способы организации и осуществления местного самоуправления.
Статья 5 федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. относит к
полномочиям органов государственной власти субъектов Российской федерации
регулирование законами в соответствии с федеральным законом особенностей
организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных
традиций. Существуют особенности организации местного самоуправления в
приграничных территориях, закрытых административно-территориальных
образованиях. Право регулирования этих вопросов Федеральный закон закрепил
за федеральными органами государственной власти (ст. 4).
Особенности организации местного самоуправления в Российской Федерации
обусловлены и разнообразием основных типов поселений. По данным
Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям в
Российской Федерации можно выделить 9 основных типов поселений. Всего же с
учетом их подвидов можно говорить о более 80 специальных типов поселений в
России*. Наконец, многообразие форм организации и осуществления местного
самоуправления связано с возможностью самого населения избрать ту или иную
организационную модель местного самоуправления. Конституция Российской
Федерации предоставляет населению муниципального образования самостоятельно
определять структуру органов местного самоуправления. Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
от 28 августа 1995 г. предусматривает право муниципального образования
самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются
конкретные формы организации местного самоуправления: структура и порядок
формирования органов местного самоуправления; формы, порядок и гарантии
непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления,
а также вопросы организации местного самоуправления, обусловленные
проживанием на территории муниципального образования национальных групп и
общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических
и иных местных традиций, и другие вопросы организации местного
самоуправления.
§ 7. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина
Значение принципа соблюдения прав и свобод человека в муниципальной
деятельности обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации признает
человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2) и устанавливает, что
права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание
деятельности не только органов государственной власти, но и местного
самоуправления (ст. 18).
Права и свободы гражданина реализуются прежде всего на местном уровне,
там, где он живет, осуществляя трудовую, политическую и иную деятельность.
Поэтому их реализация во многом зависит от деятельности органов местного
самоуправления.
Осуществление рассматриваемого принципа обеспечивается:
1. Муниципальной деятельностью по решению вопросов непосредственного
обеспечения жизнедеятельности населения.
Эти вопросы охватывают основные сферы местной жизни:
образования, здравоохранения, жилищно-коммунальную, землепользования,
торгового, бытового, транспортного и других видов обслуживания населения. В
данных областях местной жизни, отнесенных к ведению муниципальных
образований, происходит реализация основных социально-экономических прав и
свобод граждан. Успешно и эффективно реализуя свои функции в этих сферах
местной жизни, органы местного самоуправления способствуют осуществлению
важнейших социально-экономических прав и свобод граждан.
2. Осуществляя функцию охраны общественного порядка, оказывая содействие
в проведении выборов в государственные органы власти, всероссийских
референдумов, референдумов субъектов Российской Федерации, проводя
муниципальные выборы и местные референдумы, органы местного самоуправления
участвуют в создании необходимых условий для реализации личных и
политических прав и свобод граждан на местном уровне.
3. Организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и
на других территориях дает возможность каждому гражданину непосредственно
участвовать в решении вопросов местного значения. Устав муниципального
образования закрепляет конкретные формы, порядок и гарантии такого участия
граждан, которые призваны обеспечить реализацию закрепляемого в статье 3
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. права граждан на
осуществление местного самоуправления посредством форм прямого
волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного
самоуправления.
4. В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые
нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности
человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы
официально для всеобщего сведения. В развитие этого конституционного
положения статья 19 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.
закрепляет, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального
опубликования (обнародования).
§ 8. Законность в организации и деятельности местного самоуправления
Принцип законности - один из основных конституционных принципов
российской государственности. Статья 15 Конституции Российской Федерации
закрепляет: органы государственной власти, органы местного самоуправления,
должностные лица, граждане и их объединение обязаны соблюдать Конституцию
Российской Федерации и законы.
Законность выступает важнейшей гарантией местного самоуправления. Местное
самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов
Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации устанавливает запрет на ограничение прав
местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации
и федеральными законами (ст. 133).
Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного
самоуправления осуществлялась на основе закона и в рамках закона.
Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, обеспечивает
вместе с тем соблюдение законности в системе местного самоуправления. Речь
идет о контроле за соблюдением органами местного самоуправления правовых
норм, а не о целесообразности или качестве принимаемых муниципальными
органами решений по вопросам местной жизни.
Статья 8 Европейской Хартии о местном самоуправлении устанавливает
основные критерии, предъявляемые к государственному контролю за
деятельностью органов местного самоуправления:
«1. Любой административный контроль над органами местного самоуправления
может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных
конституцией или законом.
2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного
самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения
соблюдения законности и конституционных принципов».
Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц местного
самоуправления обеспечивается прежде всего с помощью прокурорского надзора.
В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской федерации»
в редакции от 17 ноября 1995 г. прокуратура Российской Федерации
осуществляет надзор за исполнением законов органами местного
самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина. В
целях осуществления своих функций прокурор, его заместители вправе
присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, участвовать в
рассмотрении внесенных ими представлений и протестов.
Прокурор или его заместители приносят протест на противоречащий закону
правовой акт в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые
издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном
процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит
обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента
его поступления, а в случае принесения протеста на решение
представительного органа местного самоуправления - на ближайшем заседании.
При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения
нарушения закона, прокурор вправе устанавливать сокращенный срок
рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно
сообщается прокурору в письменной форме.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его
заместителем в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые
полномочны устранить допущенные нарушения. Представление прокурора подлежит
безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения
представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных
нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, и доложено
прокурору в письменной форме о результатах принятых мер.
Статья 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. конкретизирует
предмет прокурорского надзора в отношении местного самоуправления:
прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением
федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов
муниципальных образований органами и должностными лицами местного
самоуправления.
Обеспечение законности в организации и деятельности местного
самоуправления осуществляется также с помощью судебных органов. В судебном
порядке могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого
волеизъявления граждан, а также решения и действия органов и должностных
лиц местного самоуправления.
Кроме того, важными полномочиями по пресечению незаконной деятельности
органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления обладают законодательные (представительные) органы
государственной власти субъекта Российской Федерации. В порядке,
предусмотренном статьей 49 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа
1995 г., данные органы решают вопрос о прекращении полномочий
соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного
лица местного самоуправления.
Необходимо также иметь в виду, что соблюдение законности в организации и
деятельности местного самоуправления обеспечивается контролем
представительного органа местного самоуправления за деятельностью органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,
предусмотренных уставами муниципальных образований.
Контроль за соответствием устава муниципального образования Конституции
Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта Российской
Федерации осуществляют субъекты Российской Федерации при государственной
регистрации устава. В случае противоречия устава муниципального образования
Конституции и законам муниципальному образованию отказывают в
государственной регистрации его устава. Однако данный отказ может быть
обжалован в судебном порядке.
§ 9. Гласность деятельности местного самоуправления
Гласность - важный элемент демократической системы управления обществом и
государством. С помощью гласности обеспечивается демократизм управленческой
деятельности, ее под-контрольность обществу, а также возможность граждан
влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.
Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления
означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование
о ней населения.
Способы обеспечения гласности нашли свое правовое закрепление в нормах
муниципального права, в практике местного самоуправления.
Статья 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. устанавливает
обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами
полной и достоверной информации о своей работе. Осуществление этого
важнейшего требования предполагает, во-первых, информирование населения о
заседаниях представительных органов местного самоуправления, о вопросах,
решаемых выборными и другими органами местного самоуправления.
Во-вторых, органы местного самоуправления должны доводить до сведения
граждан содержание решений, принимаемых ими. В соответствии со статьей 19
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. нормативные правовые акты
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,
затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают
в силу после их официального опубликования (обнародования). Кроме того,
Закон обязывает органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и
материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и
гражданина (ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»).
В-третьих, устанавливаемая Законом обязанность органов местного
самоуправления обеспечить получение гражданами полной и достоверной
информацией о своей деятельности предполагает использование традиционных
организационно-массовых форм работы с избирателями, используемых в свое
время местными Советами и их исполнительными комитетами. Многие из этих
форм получили свое правовое отражение в уставах муниципальных образовании,
регламентах представительных органов местного самоуправления, других
нормативных правовых актах, определяющих статус депутатов, выборных
должностных лиц местного самоуправления. К этим формам обеспечения
гласности в работе органов местного самоуправления относятся: отчеты
депутатов и выборных должностных лиц перед населением; их встречи с
избирателями; выступления в средствах массовой информации, организация
«горячих линий», когда граждане могут по телефону получить необходимую им
информацию, и т.п.
Гражданам гарантируется возможность получения полной и достоверной
информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не
предусмотрено законом. Так, Закон Российской федерации «О государственной
тайне» от 21 июля 1993 г. устанавливает перечень сведений, относимых к
государственной тайне. К государственной тайне согласно статье 5 данного
Закона могут быть отнесены, в частности, сведения о силах и средствах
гражданской обороны, об объектах, планах (заданиях) государственного
оборонного заказа и др. Закон также устанавливает перечень сведений, не
подлежащих засекречиванию, а именно: о чрезвычайных происшествиях и
катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях,
о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования,
культуры, о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых
государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и
организациям, о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина и др.
Большую роль в осуществлении принципа гласности в системе местного
самоуправления призваны играть средства массовой информации. Статья б
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. относит к предметам ведения
местного самоуправления вопросы организации и содержания муниципальной
информационной службы, а также создания условий для деятельности средств
массовой информации муниципального образования.
В соответствии с Федеральным законом «Об экономической поддержке районных
(городских) газет» от 24 ноября 1995 г. в целях обеспечения
конституционного права граждан на получение своевременной и объективной
информации, информационного обеспечения реформ местного самоуправления и
активного участия граждан в местном самоуправлении осуществляется
экономическая поддержка районных (городских) газет. Экономическая поддержка
оказывается районным (городским) газетам, внесенным в Федеральный реестр
районных (городских) газет, путем выделения средств из федерального бюджета
на развитие материально-технической базы районных (городских) газет и
оплату расходов, связанных с их производством и распространением (оплата
полиграфических услуг, бумаги, услуг федеральной почтовой связи).
Последовательное осуществление принципа гласности в деятельности органов
местного самоуправления создает необходимые предпосылки и условия для
участия граждан в контроле за работой муниципальных органов, в решении
вопросов местного значения. Так, реализация населением права на
правотворческую инициативу в вопросах местного значения, согласно статье 25
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., обязывает органы местного
самоуправления рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного
значения, внесенные населением, на открытом заседании с участием
представителей населения. Результаты рассмотрения должны быть официально
опубликованы (обнародованы).
Практика местного самоуправления свидетельствует, что наиболее важные
проекты решений по вопросам местного значения (например, проект устава
муниципального образования) могут быть опубликованы в целях обсуждения их
населением.
Получая объективную информацию о состоянии местных дел, ощущая свою
причастность к их решению, граждане обращаются в органы местного
самоуправления с предложениями, заявлениями, жалобами. Статья 26
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. закрепляет обязанность
органов и должностных лиц местного самоуправления давать ответ по существу
индивидуальных и коллективных обращений граждан в течение одного месяца.
§ 10. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного
самоуправления
Характерной чертой организации и деятельности местных советских органов
власти являлись коллегиальные начала в организации и деятельности Советов,
их исполнительных комитетов. Принцип коллективности пронизывал всю
организацию работы Советов и их органов.
Становление местного самоуправления в Российской федерации сопровождалось
переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной власти к
принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом.
Коллегиальное принятие исполнительными комитетами решений часто служило
прикрытием безответственности местной номенклатуры перед населением. В
целях утверждения принципа индивидуальной ответственности и устранения
коллективной безответственности в деятельности исполнительно-
распорядительных органов местного самоуправления Закон РСФСР «О местном
самоуправлении в РСФСР» от б июля 1991 г. закрепил: «Деятельностью местной
администрации руководит глава местной администрации... Глава местной
администрации осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия» (ст.
30).
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., закрепляя коллегиальный
порядок деятельности представительного органа местного самоуправления (ст.
15), оставляет по существу открытым вопрос о принципах организации и
деятельности иных органов местного самоуправления. Данный вопрос должен
регулироваться уставом муниципального образования в соответствии с
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Органы,
осуществляющие управление в системе местного самоуправления, могут
действовать как на основе коллегиальности (т.е. представлять собой
коллегиальные органы управления), так и на основе принципа единоначалия. В
любом случае данные органы в соответствии с уставами муниципальных
образований наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного
значения и несут ответственность в случаях и порядке, установленных в
уставе муниципального образования.
Коллегиальные начала в организации и деятельности представительного
органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является
коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом
муниципального образования, и свои решения принимает в коллегиальном
порядке. Уставы муниципальных образований закрепляют организационно-
правовые гарантии коллегиальности принятия данными органами своих решений:
это прежде всего требования кворума, необходимого для работы
представительного органа, а также кворума, необходимого для принятия
решения. Принцип коллегиальности работы представительного органа
проявляется и на стадии подготовки проектов решений (привлечение
представителей заинтересованных предприятий, учреждений, организаций), в
работе депутатских комиссий, образуемых представительным органом, и т.д.
Принцип коллегиальности предполагает также создание необходимых условий
депутатам представительного органа для их активного и конструктивного
участия в подготовке и принятии решений: депутаты должны иметь возможность
заблаговременно ознакомиться с проектами решений, получить необходимую
информацию, свободно высказывать свое мнение, а также предложения,
замечания по обсуждаемому представительным органом вопросу.
Принцип единоначалия, на основе которого может быть построена
деятельность органов управления в системе местного самоуправления,
допускает возможность использования и коллегиальных начал, в частности, при
подготовке проектов актов этих органов, выработке решений по наиболее
важным вопросам управления местной жизнью. Так, практика местного
самоуправления показывает, что единоначальная деятельность главы местной
администрации может сочетаться с работой коллегии, которая образуется при
главе местной администрации в составе руководителей структурных
подразделений местной администрации или ином составе и выполняет
совещательные функции.
§ 11. Государственная гарантия местного самоуправления
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление
(ст. 12 Конституции Российской Федерации). В соответствии с Конституцией
Российской Федерации государственные гарантии осуществления местного
самоуправления определяются в Федеральном законе «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа
1995 г., других федеральных законах, конституциях, уставах и иных законах
субъектов Российской Федерации.
Осуществление рассматриваемого принципа означает прежде всего создание
системы правовых гарантий защиты прав местного самоуправления. Государство
устанавливает правовые основы организации и деятельности местного
самоуправления, правовые гарантии финансовой, экономической и
организационной самостоятельности местного самоуправления, принципы
взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной
власти. Конституция Российской Федерации, законодательство о местном
самоуправлении обеспечивают судебную защиту прав местного самоуправления,
устанавливают запрет на ограничение прав местного самоуправления,
гарантируемых Конституций Российской Федерации и федеральными законами.
Статья 132 Конституции Российской Федерации предусматривает материально-
финансовое обеспечение осуществления органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться
законом, а статья 133 - компенсацию дополнительных расходов, возникших в
результате решений, принятых органами государственной власти.
Конституция Российской Федерации признает и защищает равным образом
муниципальную собственность наряду с частной, государственной и иными
формами собственности (ст. 8).
Статья 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что федеральные
органы государственной власти, органы государственной власти субъектов
Российской Федерации обеспечивают муниципальным образованиям минимальные
местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия
минимально необходимых расходов. Минимально необходимые расходы
устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе
нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. При этом органы местного
самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей
населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на
уровне не ниже муниципальных государственных социальных стандартов,
выполнение которых гарантируется государством.
Государство устанавливает ответственность за неисполнение или
ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления
граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления. Ответственность наступает в соответствии с законом.
Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и
государственными должностными лицами законом не допускается.
Государственная гарантия местного самоуправления не исчерпывается
созданием правовой базы местного самоуправления, правового механизма защиты
прав местного самоуправления.
Статья 9 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. определяет
более широкие задачи государственной поддержки местного самоуправления:
создание необходимых правовых, организационных, материально-финансовых
условий для становления и развития местного самоуправления, оказание
содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Но вопрос о государственной поддержке местного самоуправления, как
справедливо отмечалось на Всероссийском совещании по вопросам местного
самоуправления (1995 г.), требует взвешенности, ибо грань между поддержкой
государства и вмешательством в решение вопросов местного значения слишком
зыбка.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» относит к компетенции Российской федерации и ее
субъектов принятие соответственно федеральных и региональных программ
развития местного самоуправления (ст. 4 и 5).
Правительство Российской Федерации в целях обеспечения становления и
развития местного самоуправления 27 декабря 1995 г. утвердило Федеральную
программу государственной поддержки местного самоуправления.
Программа предусматривает следующие основные направления государственный
поддержки местного самоуправления:
формирование правовой основы местного самоуправления;
формирование финансово-экономический основы местного самоуправления;
организационно-методическая поддержка местного самоуправления и
формирование системы государственного контроля за деятельностью местного
самоуправления;
информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности
местного самоуправления;
создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного
самоуправления.
В Программе предусматриваются два основных этапа ее исполнения:
первый этап - в течение 1996 г. - предусматривает создание базовых
условий для формирования системы местного самоуправления и прежде всего
правовой основы местного самоуправления. Необходимо закрепить правовые
гарантии местного самоуправления, разграничить финансовые и материальные
средства между федеральными органами государственной власти, органами
власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления,
создать систему кадрового и информационного обеспечения;
второй этап - в течение 1997-1998 гг. - предусматривает осуществление
мероприятий по реальному становлению системы местного самоуправления.
Не получается решить тест онлайн?
Поможем успешно пройти тест. Знакомы с особенностями сдачи тестов онлайн в Системах дистанционного обучения (СДО) более 50 ВУЗов.
Закажите консультацию за 470 рублей и тест онлайн будет сдан успешно.
1. Судебная защита местного самоуправления по инициативе органов местного самоуправления возможна …
только в судах общей юрисдикции
только в Конституционном суде России
в конституционных (уставных) судах субъектов РФ, судах общей юрисдикции
в Конституционном суде России, судах общей юрисдикции
2. Принцип местного самоуправления – это …
основополагающая идея, начало, которая лежит в основе организации и осуществления местного самоуправления
основное направление муниципальной деятельности
совокупность организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления
голосование граждан по вопросам местного значения
3. Подчиненность одного муниципального образования другому в соответствии с действующим законодательством о местном самоуправлении …
решается по законодательству субъектов Российской Федерации
допускается только в случаях, предусмотренных федеральным законодательством
допускается
не допускается
4. Под функциями местного самоуправления понимаются …
основные направления муниципальной деятельности
условия для удовлетворения потребностей населения
формы и средства развития территории муниципального образования
5. Под местным самоуправлением понимается …
самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения
деятельность исходя из интересов населения и иных местных традиций по обеспечению комплексного развития территории муниципального образования
самостоятельное решение населением вопросов местного значения, определяемых на местном референдуме
деятельность по управлению муниципальной собственностью, принятию и исполнению местного бюджета
6. Деление функций местного самоуправления на собственные и делегированные произведено по критерию …
обязательности выполнения задач
вида решаемых в ходе этой деятельности вопросов
принадлежности к сферам общественной жизни
типа поселений, в которых создано муниципальное образование
7. Система гарантий местного самоуправления включает … гарантии.
основные и дополнительные
экономические, политические, духовные, юридические
общие и специальные
общие, специальные и факультативные
8. Принцип самостоятельности местного самоуправления гарантируется …
Конституцией России
уставами муниципальных образований
главами субъектов Российской Федерации
Президентом России
9. Гарантии местного самоуправления – это…
основные направления деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и выполнению отдельных государственных полномочий
денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с действующим законодательством России в распоряжение органов местного самоуправления
совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию права местного населения на осуществление местного самоуправления, его защиту
совокупность прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения и закрепляемых в уставе муниципального образования в соответствии с Конституцией России, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации
10. Нормативный правовой акт, изданный органами местного самоуправления, и несоответствующий федеральному законодательству …
подлежит отмене по решению суда или изменению принявшим его органом
может быть отменен Конституционным судом России
должен быть изменен принявшим его органом
подлежит отмене только по решению суда
11. Наличие выборного органа местного самоуправления в муниципальном образовании …
является обязательным, в случаях, предусмотренных федеральным законодательством
может быть предусмотрено в уставе муниципального образования
является обязательным
является обязательным, в случаях, предусмотренных законодательством субъекта Российской Федерации
12. Сущность местного самоуправления состоит в …
поддержании жизнедеятельности муниципального образования
распределении социальных благ
наличии права населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения
осуществлении функций местного самоуправления
13. Права граждан России на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены на отдельных территориях в …
случаях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации
случаях, предусмотренных законодательством о местном самоуправлении
целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны и безопасности государства
случаях, когда численность населения или его части менее установленной законом величины
14. Функция местного самоуправления
проведение технического осмотра транспортных средств
ведение международных переговоров
утверждение государственных программ поддержки предпринимательства
установление наименований остановочных пунктов общественного транспорта
15. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления вызвано …
многонациональным составом жителей муниципальных образований
местными историческими, культурными и иными обычаями и традициями
соответствующими нормативными предписаниями федеральных органов государственной власти
различиями в экономическом развитии городских и сельских поселений
16. При осуществлении функций местного самоуправления не могут быть удовлетворены потребности населения в …
жизненно важных для населения услугах
коммунально-бытовом обслуживании
обеспечении одинаково низких цен на продукты
социально-культурном обслуживании
17. Обеспечению прав граждан на осуществление местного самоуправления более всего способствует …
активное участие местного населения в политической борьбе
охрана общественного порядка
обширная сеть социально-культурных учреждений
наличие условий для проявления всех форм демократии
18. Глава муниципального образования может быть назначен органом государственной власти.
нет
да, если это предусмотрено уставом муниципального образования
да
да, если это предусмотрено законами субъектов Российской Федерации
Непомнящих Светлана Сергеевна
аспирант, ФГБОУ ВПО «ОмГУ им. Ф.М. Достоевского», г. Омск
E-mail:
На основании статьи 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. В названной статье указано, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Установление сферы собственного ведения местного самоуправления непосредственно связано с решением вопроса о сущности местного самоуправления, месте и роли последнего в структуре организации публичной власти в государстве.
Сущность местного самоуправления обусловлена его социальным предназначением. По мнению автора, сущность местного самоуправления заключается в сочетании при его организации и осуществлении интереса населения муниципального образования, заинтересованного в создании надлежащих условий его жизнедеятельности и развитии территории, и общегосударственного интереса, направленного на обеспечение территориальной целостности, стабильности, поступательного развития и решение иных общегосударственных задач.
Являясь формой самоорганизации населения в границах территории муниципального образования и одним из уровней осуществления публичной власти в государстве, местное самоуправление организуется и осуществляется с учетом провозглашенных государством принципов и в рамках реализации населением, проживающим в этих границах, своей власти.
Как отмечает М.И. Либоракина, отвечая на две общественные потребности - в эффективном управлении и в развитии демократии, местное самоуправление создается не только в целях лучшей управляемости или приближения общественных услуг к населению, но и для гарантии свободы личности, развития гражданской самостоятельности и ответственности. Оно способствует развитию саморегулирования, которое является основой устойчивости общества и государства .
Следует согласиться с О.А. Саловым в том, что самостоятельность - это не только право, но и обязанность принимать те или иные решения. Если проблема отнесена к вопросу местного значения, органы местного самоуправления обязаны ее решить. Они несут всю полноту ответственности за реализацию возложенных на них полномочий .
В свою очередь, всякое полномочие органа публичной власти по решению того или иного вопроса включает в себя три компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование и непосредственное исполнение, то есть реальное предоставление тех или иных услуг. Для вопросов местного значения все эти три компонента закреплены за органами местного самоуправления .
Вопросы местного значения - это тот объем публичных дел, которые населением и (или) органами местного самоуправления в пределах территории муниципального образования могут и должны решаться самостоятельно.
Принцип самостоятельности осуществления собственной компетенции местного самоуправления раскрывается через организационную, функциональную, финансовую и экономическую самостоятельность ее субъектов в решении вопросов местного значения.
Самостоятельное решение этих вопросов предполагает, с одной стороны, потенциальную возможность самостоятельного (без привлечения иных лиц) решения поставленных проблем исходя из достаточности соответствующих полномочий, с другой, - наличие организационных, финансовых и материальных ресурсов для их решения. Вопросы местного значения объективно могут быть решены силами муниципального образования и должны быть решены им как единственно уполномоченным на решение этих вопросов субъектом.
Организационная самостоятельность означает наличие в системе местного самоуправления организационных ресурсов, необходимых и достаточных для решения вопросов местного значения. Речь идет о субъекте компетенции муниципального образования. Вопросы местного значения население муниципального образования вправе решать непосредственно и (или) опосредованно - через органы местного самоуправления. В последнем случае в муниципальном образовании должна быть создана система органов и должностных лиц, реализация полномочий которых в их совокупности позволила бы решить тот или иной вопрос местного значения.
Функциональная самостоятельность связана с достаточностью у субъектов компетенции властных полномочий для решения поставленных перед ними вопросов. Установление вопросов местного значения обязательно должно сопровождаться наделением субъектов, компетентных в решении этих вопросов, собственными полномочиями по их решению. В противном случае закрепление за местным самоуправлением вопросов местного значения становится юридической фикцией.
Финансовая самостоятельность обеспечивается наличием в распоряжении уполномоченного субъекта необходимых финансовых ресурсов и «гарантируется конституционным правом муниципальных образований самостоятельно формировать и использовать собственные материально-финансовые ресурсы» , за счет которых органы местного самоуправления могут организовать на территории муниципальных образований предоставление населению соответствующих публичных услуг.
Основные принципы, обеспечивающие финансовую самостоятельность муниципального образования, закреплены в статье 9 Европейской хартии местного самоуправления, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 года и ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 года .
Анализ содержащихся в данной статье норм позволяет прийти к выводу о том, что финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть, во-первых, достаточными, то есть соразмерными полномочиям, предоставленным этим органам конституцией и законами. Во-вторых, финансовые системы, на которых основываются ресурсы органов местного самоуправления, должны быть разнообразными и гибкими. Иными словами, доходы органов местного самоуправления должны быть стабильными, несмотря на изменение условий их деятельности. Наконец, в-третьих, органы местного самоуправления должны обладать собственными доходами.
В числе принципов, определяющих финансово-экономическую основу местного самоуправления, Е.С. Шугрина выделяет принцип достаточности ресурсов, принцип ограниченности ресурсов подведомственной органу власти территории, принцип инфраструктурной целостности .
Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления закрепил принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе касающиеся его экономических и финансовых основ.
Основной гарантией финансовой самостоятельности муниципального образования является местный бюджет.
Между тем несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг .
Поэтому установление вопросов местного значения должно сопровождаться закреплением за муниципальными образованиями необходимых и достаточных источников доходов.
Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону полномочиям. Защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер .
При этом заинтересованность органов местного самоуправлении в увеличении собственных доходов в отсутствие условий, при которых будет обеспечена доходность местных бюджетов от собственных доходов, не приведет к повышению экономической самостоятельности местного самоуправления . Подлинной финансовой самостоятельности местного самоуправления в нашей стране будет способствовать только развитие инициативы и самостоятельности органов местного самоуправления в изыскании и привлечении в местные бюджеты финансовых ресурсов.
Экономическая самостоятельность связана с установлением достаточной материальной базы.
Будучи самостоятельной, местная власть несет ответственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами .
Самостоятельность местной власти проявляется также в обязательности для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий. Важное значение имеют конституционно установленные гарантии местного самоуправления, в том числе: право на судебную защиту; право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.
Список литературы:
