Введение

Юридическая ответственность - это важнейший институт любой правовой системы, один из существенных признаков права, необходимый элемент механизма его действия. В связи с этим вопросы юридической ответствен­ности занимают одно из центральных мест в теории права и в отраслевых юридических науках. Актуальна проблема ответственности и для консти­туционного права, которое обладает своим собственным потенциалом обеспечения действенности своих норм - институтом своей отраслевой конституционно-правовой ответственности. Конституционно-правовая ответственность, рассматриваемая в исследовании как вид юридической ответственности, может быть использована для решения такой важной задачи как охрана конституционного строя.

Становится очевидным, что конституционно-правовые нормы нужда­ются в адекватной системе собственных средств защиты своих предписа­ний. Кроме того, в некоторых случаях конституционно-правовые санкции используются для обеспечения норм других отраслей права.

По мнению Г. В. Ф. Гегеля, обеспечение государства и тех, кто находится под его управлением, от злоупотреблений властью ведомствами и чинов­никами заключается непосредственно в их иерархии и ответственности. Из всех видов юридической ответственности именно конституционно-пра­вовая ответственность наиболее полно соответствует этой роли .

Конституционно-правовая ответственность может выступать мощным и надежным инструментом поддержания в стране необходимого правового порядка, утверждения режима законности, что является неотъемлемым условием укрепления и развития демократии. Эффективность конститу­ционно-правовой ответственности зависит от целого ряда условий - преж­де всего от того, насколько четко законодательно определены все ее эле­менты, а также в какой мере правовое регулирование ответственности соответствует общественным потребностям и интересам.

Анализ проблем конституционно-правовой ответственности показы­вает, что в юридической науке в недостаточной степени разработана ее концепция, отсутствует четкий характеризующий ее категориальный ап­парат. Все это негативно сказывается на правовом регулировании консти­туционно-правовой ответственности, уровень которого следует признать низким. Как следствие, в России сегодня в большинстве случаев наруше­ния конституционно-правовых норм, к сожалению, не влекут за собой никаких неблагоприятных последствий для субъектов, их совершивших. Отечественным законодателем в отношении конституционного права, как правило, игнорируется принципиальное положение о том, что право без ответственности декларативно. В российском законодательстве не при­меняется термин «конституционно-правовая ответственность», хотя в конституционных актах некоторых зарубежных стран он используется. Это свидетельствует о том, что роль конституционно-правовой ответственно­сти недооценивается. Очевидна слабость законодательного регулирования конституционно-правовой ответственности в России, в особенности про­цедурных норм, регламентирующих применение мер ответственности. Ко­нечно, такое положение нельзя признать удовлетворительным. Должен быть установлен четкий правовой механизм реализации конституционно-правовой ответственности, который обеспечивал бы эффективное исполне­ние всеми субъектами конституционно-правовых отношений их конститу­ционной обязанности - соблюдение Конституции и законов и недопущение не соответствующего им поведения. Однако при отсутствии закрепления в законодательстве конституционно-правовой ответственности невозмож­но развитие теории и практики юридической ответственности в конститу­ционной сфере.

Конституционно-правовая ответственность должна приводить в нор­му поведение субъектов конституционно-правовых отношений в случаях, когда в правоприменительной деятельности обнаруживаются дефекты, обусловленные их недопустимым с точки зрения конституционного права поведением. Этот вид ответственности служит важным средством обес­печения конституционно-правовых норм. Конституционно-правовая ответ­ственность как гарантия сохранения конституционного строя есть, прежде всего, ответственность власти, в том числе за состояние законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц. При этом важно, чтобы объемы их прав и обязанностей, с одной стороны, и ответственности, с другой стороны, были сбалансированы и находились в пропорциональной зависимости. Мера власти должна соотноситься с мерой ответственности.

В России осознание проблем конституционно-правовой ответственности и необходимости их решения должно привести к дальнейшему развитию институтов охраны и защиты Конституции Российской Федерации, превращению конституционного права в эффективно действующую отрасль.

Глава 1. Общая характеристика конституционно-правовой ответственности

1.1. Понятие, признаки и сущность конституционно-правовой ответственности

Конституционно-правовой ответственности как особому виду юридической ответственности присущи все основные признаки последней. Она насту­пает на основе правовых норм за деяния, не соответствующие этим нормам, конкретизируется юрисдикционными актами компетентных органов (ин­станциями ответственности), связана с государственным принуждением. Одним из существенных отличительных при­знаков конституционно-правовой ответственности служит ее основание, которое во многом определяет характеристику конституционно-правовой ответственности в целом.

Основание конституционно-правовой ответственности - это те об­стоятельства, при которых в соответствии с конституционно-правовыми нормами она наступает.

Выделим три основания конституционно-правовой от­ветственности:

1) нормативное, 2) фактическое и 3) процессуальное.

Для наступления конституционно-правовой ответственности необхо­димо наличие всех трех оснований. Важна также последовательность: прежде всего, должна быть конституционно-правовая норма, устанавли­вающая модель поведения и санкцию за отклонение от нее. Затем может возникнуть фактическое основание - не соответствующее конституци­онно-правовой норме деяние. При наличии нормы и не соответствующего ей деяния уполномоченная инстанция в порядке, установленном консти­туционно-правовыми нормами, может определить меру конституционно-правовой ответственности за указанное деяние.

Нормативное основание . Нормативное основание конституционно-правовой от­ветственности - это совокупность конституционно-правовых норм, за­крепляющих:

а) составы конституционных деликтов;

б) конституционно-правовые санкции и принципы их применения;

в) круг субъектов, уполномоченных применять конституционно-пра­вовые санкции, - инстанции ответственности;

г) процедуру применения мер конституционно-правовой ответствен­ности, то есть ее процессуальную форму.

В развитии нормативной основы конституционно-правовой ответст­венности в России можно условно выделить три этапа.

1. До 1917 года вообще сложно говорить о законодательном закрепле­нии института конституционно-правовой ответственности и, в частности, ее оснований.

2. В советский период в основном регулировались вопросы ответст­венности перед представительными органами иных органов государства (прежде всего, органов управления), нижестоящих органов перед выше­стоящими. Ответственность носила ярко выраженный иерархический ха­рактер. Также разрабатывалась ответственность депутатов перед избира­телями (самой яркой ее формой являлся отзыв ) и советами (досрочное прекращение полномочий). Основанием ответственности могла являться как незаконность, так и нецелесообразность действий (несоответствие воле более высокой инстанции).

В начале 90-х годов в ряде случаев конституционно-правовая ответ­ственность использовалась как инструмент политической борьбы между Президентом и Верховным Советом (Съездом народных депутатов), соот­ветствующим образом формулировались и ее основания .

3. С середины 90-х годов ситуация постепенно менялась. Основания конституционно-правовой ответственности становились более определен­ными, хотя в российских законодательных актах соответствующий термин не употреблялся.

С 2000 года эта тенденция проявляется еще отчетливее. Конституци­онно-правовая ответственность становится более существенной, расши­ряется перечень ее оснований, сами они совершенствуются, в том числе в связи с решениями Конституционного Суда РФ. Появляются конституционные деликты в сфере федеративных отноше­ний, деятельности политических партий, модернизируется ответственность в избирательном праве.

Особенность нормативной основы конституционно-правовой ответст­венности в настоящее время, как и прежде, состоит в том, что она обра­зована множеством нормативных актов - как федеральных, так и регио­нальных; единый кодифицированный акт отсутствует. Будущая структура нормативной основы этой ответственности представляется так:

а) Конституция России, федеральные законы. Впоследствии, когда ин­ститут конституционно-правовой ответственности в России обретет четкие контуры, можно будет кодифицировать конституционно-правовую ответ­ственность на федеральном уровне.

б) Нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые на основе общих принципов, определяемых федеральными зако­нами или вытекающих непосредственно из конституционных положений, прежде всего, из основ конституционного строя. Региональное законода­тельство главным образом должно регулировать конституционно-право­вую ответственность за деяния, не соответствующие нормам конституций (уставов) или законов субъектов Российской Федерации.

в) Нормативные правовые акты местного самоуправления.

г) Нормативные правовые акты, регулиру­ющие процесс осуществления конституционно-правовой ответственности; их количество должно расти.

Процессуальное основание конституционно-правовой ответственно­сти - это решение компетентного субъекта (инстанции ответственности) о применении определенной конституционно-правовой санкции за конкрет­ный конституционный деликт. Процессуальное основание следует отличать от фактического. Если первое заключается в установлении компетентным органом юридического факта и соответствующей меры ответственности, то второе - в совершении конституционного деликта.

Процедура осуществления конституционно-правовой ответственности чрезвычайно важна, так как привлечение к конституционно-правовой от­ветственности представляет собой результат применения и взаимодействия материальных и процессуальных конституционно-правовых норм. Реали­зация конституционно-правовой ответственности возможна лишь в ре­зультате правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц, а в ряде случаев и иных уполномоченных на то консти­туционно-правовыми нормами субъектов.

Ведущую роль в механизме реализации конституционно-правовой от­ветственности играет субъект юрисдикции (инстанция). Кто-то должен констатировать наступление конституционно-правовой ответственности соответствующего субъекта. Если нет процессуального основания, то не­возможно говорить о привлечении к конституционно-правовой ответст­венности; собственно, нет и самой ответственности.

Инстанцией, уполномоченной на привлечение к конституционно-пра­вовой ответственности, может быть суд. Констатация наступления кон­ституционно-правовой ответственности таким субъектом юрисдикции пред­ставляется наиболее целесообразной. Особенно подходит для этой роли Конституционный Суд. Безусловно, конституци­онное судопроизводство - это гарантия защиты конституционного строя, верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей ее территории. Однако есть проблемы и в этой, казалось бы, «непогрешимой» процедуре. В частности, встает вопрос: может ли (и если да, то каким образом) этот механизм гарантировать обеспечение указанных конституционных ценностей, когда посягательство осуществлялось посред­ством нормативного правового акта, который впоследствии был изменен, но до изменения (в старой редакции) мог потенциально быть неконститу­ционным, и на его основе могли возникнуть, измениться или прекратиться правоотношения. Частично эту проблему решает ст.43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Феде­рации», устанавливающая, что в случае отмены или утраты силы к началу или в период рассмотрения акта, конституционность которого оспарива­ется, производство может быть прекращено, за исключением случаев, ко­гда этим актом были нарушены конституционные права и свободы. Но что делать, если права и свободы не затронуты, или затронуты - но не кон­ституционные? Этот вопрос пока остается без удовлетворительного ответа.

В этой связи при закреплении конституционно-правовой ответствен­ности должны быть четко определены не только фактическое, но и обяза­тельно процессуальное основания ответственности.

Фактическим основанием для наступления конституционно-правовой ответственности является, прежде всего, деяние конкретного субъекта конституционно-правовых отношений, которое не соответствует диспози­ции конституционно-правовой нормы, охраняемой конституционно-право­вой санкцией. В юридической литературе фактическое основание консти­туционно-правовой ответственности обозначается как конституционный деликт (от лат. delictum - правонарушение, проступок).

1.2. Конституционный деликт как основание конституционно-правовой ответственности

В юридической литературе конституционный деликт рассматривается по-разному. Ряд исследователей видят в качестве основания ответственности несоответствие действия субъекта более высокому интересу, нецелесообразность действия, нежелательное поведение, недостижение необходимого результата .

Другие юристы, наоборот, сужают понятие основания конституционно-правовой ответственности, определяя его как «существенные нарушения Конституции, совершенные виновно деликтоспособным лицом, являющиеся общественно опасными и причиняющие существенный вред» . Очевидно, что основанием конституционно-правовой ответственности являются не только нарушения, и не одной лишь Конституции, и необязательно виновные.

Исходя из природы общественных отношений, регулируемых конституционным правом определим основание конституционно-правовой ответственности (конституционный деликт ) следующим образом: конституционный деликт – это деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, несоответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права, и влекущее за собой применение уста­новленных мер конституционно-правовой ответственности.

Некоторые конституционные деликты имеют сложный правовой ха­рактер. Конституционно-правовые нормы могут связывать основание конституционно-правовой ответственности с правонарушениями в других отраслях права. В ряде случаев предусматривается возможность возник­новения конституционно-деликтных отношений в связи с нарушением уголовно-правовых норм. Так, в соответствии со ст. 93 Конституции России основанием привлечения Президента Российской Федерации к конституционно-правовой ответственности является совершение им де­яния, которое имеет признаки измены или иного тяжкого преступления. При этом следует заметить, что к Президенту РФ, как главе государства, предъявляются более высокие требования по сравне­нию с другими должностными лицами: если, например, депутат Государ­ственной Думы или член Совета Федерации отстраняются от должности за совершение преступления, которое установлено приговором суда, всту­пившим в законную силу, то Президент может быть отрешен от должности не за совершенные преступления (как полагают некоторые исследователи ), а на основании обвинения в совершении преступления при соот­ветствующем заключении Верховного Суда, подтверждающем признаки преступления в его действиях (это свидетельствует о том, что Президент как гарант Конституции сам должен быть вне подозрений).

Справедливо отмечается, что теснейшая связь двух правоотношений - уголовно-правового и конституционно-правового - очевидна, но также несомненна и их самостоятельность. А в рассматриваемых случаях нару­шения, которые допускаются виновными лицами, являются одновремен­но нарушением норм и конституционного, и уголовного права и влекут конституционно-правовые и уголовно-правовые последствия .

Классификацию конституционных деликтов, важную для их характеристики, можно провести по разным основаниям: способу (например, невыполнение обязанности, злоупотребление правом), субъектам (конституционные деликты государственных органов, граждан, общественных объединений и т.п.). Но целесообразнее обособлять конституционные деликты применительно к их основным объектам. Для России это, например, конституционные деликты в сфере прав и свобод человека, федеративных отношений, организации и осуществления государственной власти, местного самоуправления, в законодательной сфере и сфере изменения и пересмотра Конституции и др.

Конституционные деликты мало исследовались. Отсутствует характеризующий их категориальный аппарат. Заметим, что конституционно-правовые нормы не формулируют, за редким исключением, составы деликтов в чистом виде. В таких случаях они просматриваются лишь в общих чертах. Остаются вопросы в отношении особенностей конституционных деликтов, критери­ев их отграничения от других правонарушений. Описание большинства конституционных деликтов настолько отличается от соответствующих ха­рактеристик, например преступлений, административных правонарушений, что требуется «достраивать» их до общей модели неправомерного пове­дения. Поэтому в настоящее время выделение конституционных деликтов возможно в основном только путем научного анализа.

Необходимо особо подчеркнуть, что только при наличии состава консти­туционного деликта (пусть даже в усеченном виде) субъект, его совершив­ший, может быть привлечен к конституционно-правовой ответственности. Также надо иметь в виду, что если субъект не нарушал конституционно-правовых предписаний или его поведение не являлось девиантным в сфере конституционно-правовых отношений, то к нему не должны применяться меры конституционно-правовой ответственности, за исключением спе­циально предусмотренных конституционно-правовыми нормами случаев. И какой бы вред ни был причинен, это деяние будет находиться в сфере не конституционно-правовой, а иной (в том числе политической) ответственности. И наоборот - не наступит конституци­онно-правовая ответственность для лица, не являющегося субъектом кон­ституционно-правовых отношений, но нарушающего, например, консти­туционные права граждан.

В конституционном праве ответственность в не­которых случаях может наступать и при отсутствии не соответствующего конституционно-правовым нормам деяния со стороны субъекта, на кото­рого она возлагается, в частности, за деяния других субъектов. Такова, например, в соответствии со статьей 38 (подпункты «л» и «м» пункта 23) и статьей 76 (подпункты «б» и «г» пункта 5) Федерального закона «Об ос­новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ответственность кандидатов (избиратель­ных объединений) за действия их доверенных лиц (уполномоченных пред­ставителей). В частности, если будет установлен факт использования до­веренным лицом кандидата (зарегистрированного кандидата) преимуществ должностного или служебного положения, в отношении кандидата (зареги­стрированного кандидата) могут быть применены отказ или отмена регист­рации соответственно. Поэтому в качестве оснований конституционно-правовой ответствен­ности следует рассматривать не только несоответствие поведения долж­ному, как это делает большинство авторов , но и иные обстоятельства, прямо предусмотренные конституционно-правовыми нормами. В приве­денном российском примере непосредственной вины кандидата в наруше­нии избирательного законодательства нет, а конституционно-правовая ответственность наступает. Однако то, что лицо может отвечать вне зави­симости от собственной вины, не означает абсолютной, безграничной от­ветственности. Представляется, что ответственность за действия других субъектов не должна наступать при наличии умысла этих субъектов (в дан­ном случае доверенного лица) на возникновение такой конституционно-правовой ответственности.

Условием наступления ответственности в таких случаях может являться вина нарушителя (того, кто допустил недолжное поведение), но не требу­ются ни вина, ни другие условия ответственности (неправомерность, не­гативные последствия и другое) в действиях субъекта, на которого она возлагается. Если конституционно-правовые нормы и устанавливают тре­бование наличия вины в действиях субъекта, несущего ответственность, то речь идет о его вине не в совершении конституционного деликта, а в недолжном осуществлении предусмотренных конституционно-правовыми нормами обязанностей (либо даче указаний, выполнение которых приве­ло к конституционному деликту). Такое поведение можно рассматривать как одно из условий возникновения конституционного деликта, но не как его причину. Поэтому ответственность за действия других субъектов на­ступает при наличии условий ответственности в действиях субъектов, ко­торые его совершили, но не в действиях тех, кто несет ответственность в силу конституционно-правовых норм.

Логичным с учетом изло­женного является вывод о неконституционности аннулирования регистра­ции федерального списка кандидатов, но уже в случае исключения 25 % от числа кандидатов в заверенном списке кандидатов (п. 11 ст. 51 Фе­дерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Феде­рального Собрания Российской Федерации»), а также целого ряда статей Гражданского кодекса (363, 403, 1073-1076 и др.), устанавливающих от­ветственность за действия третьих лиц.

Однако в другом своем постановлении, принятом ранее, Конституционный Суд РФ прямо признал существование ответственно­сти (причем конституционной) за деяния других субъектов. Как отметил Конституционный Суд, поскольку Президент РФ в качестве главы государства определяет основные направления внутренней и внешней политики госу­дарства, реализация которой возложена на Правительство, этим обуслов­лена также «конституционная ответственность Президента РФ за деятельность Правительства РФ» (п. 3 мотивировочной части Постановления).

Не говоря уже о том, что и конституционно-правовые нормы прямо называют эти случаи ответственностью , следует учитывать и специфику регулируемых конституционным правом отношений, имеющих в основном политический характер. Такова и ответственность политических партий за действия своих членов и отделений. Так, согласно ст. 21 Основного закона ФРГ , партия может быть признана Федеральным конституцион­ным судом антиконституционной за действия своих сторонников, направлен­ные против основ свободного демократического строя. В силу пункта 4 статьи 39 Федерального закона «О политических партиях» за нарушения, допущенные местным или первичным отделением политической партии (не являющимся юридическим лицом), несет ответственность соответству­ющее региональное отделение политической партии, то есть за деяния первых последнему может быть вынесено письменное предупреждение, его деятельность может быть приостановлена на срок до шести месяцев. Более того, как следует из Закона, региональное отделение может быть ликвидировано по решению суда, если местным или первичным отделени­ем не будут устранены нарушения, послужившие основанием для при­остановления деятельности регионального отделения.

В связи с этим случаи объективной ответственности следует рассмат­ривать именно как ответственность, специально установленную консти­туционно-правовыми нормами.

Вместе с тем субъективным основанием конституционно-правовой ответственности может быть не только вина, но и осознанное субъектом представление о возможных отрицательных конституционно-правовых по­следствиях риска собственных правомерных действий. Так, в упомянутом постановлении Конституционного Суда РФ отмечается, в частности, что «конституционная ответственность Президента РФ за деятельность Правительства РФ» предопределяет роль главы государства в определении персонального состава Правительства, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правитель­ства России. Президент РФ должен осознавать воз­можность наступления для самого себя негативных последствий, связанных с риском собственных правомерных действий по формированию Прави­тельства РФ, поскольку он несет ответственность за деятельность Правительства РФ. В этом случае риск, по существу, можно рассматривать как минимальный уровень вины, а сама вина является разновидностью риска.

1.3.Субъекты конституционно-правовой ответственности

Наличие субъекта - необходимый элемент состава конституционного де­ликта. Этот элемент представляет собой характеристику того, кто совер­шил конституционный деликт, субъекта, в деянии которого имеется опи­санный в конституционно-правовых нормах деликт. Очевидно, что сам субъект (например, гражданин, общественное объединение или государ­ственный орган) как таковой не входит в состав, а состав включает в ка­честве конструктивных те признаки, которые характеризуют субъект, со­вершивший конституционный деликт.

На субъект конституционного деликта возлагается конституционно-правовая ответственность за отклонение его поведения от модели, уста­новленной диспозицией конституционно-правовой нормы. Собственно сами субъекты определяются, как правило, гипотезой конституционно-правовой нормы.

Тем самым он наделяется конституционной деликтоспособностью, которая рассматривается, как элемент его конституционной правосубъектно­сти и обусловлена возможностью совершения конституционного деликта, что является его важнейшей особенностью. Сама же конституционная деликтоспособность является своего рода мерилом правосубъектности, свидетельством ее полноты и завершенности. Под конституционной де­ликтоспособностью следует понимать способность субъекта самостоятель­но нести ответственность за совершенные конституционные деликты.

Субъект конституционного деликта (конституционно-право­вой ответственности) - это участник конституционно-правовых от­ношений, на которого возлагается закрепленная нормами конституцион­ного права обязанность отвечать за свое юридически значимое поведение в сфере конституционно-правового регулирования, обеспечиваемая воз­можностью применения к нему конституционно-правовых санкций.

Таким образом, субъект конституционного деликта характеризуется тремя важными системными признаками. Во-первых, он является участ­ником конституционно-правовых отношений, то есть обладает конституци­онной право- и дееспособностью, во-вторых, на него возложена обязан­ность отвечать за свое юридически значимое поведение (а в ряде случаев, как отмечалось, не только за совершенные им деяния, но и за деяния дру­гих субъектов), в-третьих, в конституционном праве предусматривается возможность претерпевания им особых ограничений, негативного воздей­ствия норм конституционного права (то есть он обладает конституцион­ной деликтоспособностью).

В юридической литературе высказывается мнение, что субъектный состав конституционно-правовой ответственности ограничен. Более того, некоторые авторы считают, что круг субъектов конституционно-правовой ответственности «уже круга субъектов любых других видов ответствен­ности» . С этим справедливо не соглашается ряд ученых, предлагающих, как будет показано далее, широкий субъектный состав конституционно-правовой ответственности.

Чаще всего к субъектам конституционного деликта относят государст­венные органы и должностных лиц, тогда как на гражданина, если он не является должностным лицом, конституционно-правовую ответственность некоторые авторы не распространяют . Вместе с тем одним из прямых доказательств деликтоспособности граждан является применяемая к ним такая конституционно-правовая санкции, как лишение гражданства, ко­торое предусматривалось советским законодательством и имеется в современном конституционном законодательстве ряда стран.

Часть авторов относят к их числу только органы и лица, уполномочен­ные принимать «наиболее важные государственные решения» . Более того, некоторые исследователи признают субъектами конституционно-правовой ответственности только высших должностных лиц . С таким подходом нельзя согласиться, хотя конституционные деликты должност­ных лиц и государственных органов наиболее распространены.

По мнению С. А. Авакьяна, изложенному в статье «Государственно-правовая ответственность», существуют следующие субъекты конститу­ционно-правовой ответственности: государственные органы, депутаты, граждане, негосударственные органы (этим понятием автор объединяет и общественные организации, и органы, образуемые государственными органами, например, постоянные комиссии, депутатские группы, избира­тельные комиссии). С. А. Авакьян полагает, что в принципе все участники государственно-правовых отношений могут быть субъектами конституци­онно-правовой ответственности, кроме тех, которых он выделяет в особую группу. К ним относятся народ, государство, высшие представительные органы. Эта группа субъектов участвует в реализации конституционно-правовой ответственности. Однако С. А. Авакьян отмечает, что они впра­ве применять конституционно-правовые санкции по отношению к другим субъектам, но сами не могут быть объектами воздействия подобных мер, так как нет субъектов государственно-правовых отношений, стоящих выше их. А собственное должное поведение этих субъектов обеспечивается их позитивной ответственностью и умением следовать самими же установ­ленным правилам, исправлять ошибки, если они были допущены .

Другой автор, Т.Д. Зражевская, разделяет субъекты конституционно-правовой ответственности на два вида: индивидуальные и коллективные. К индивидуальным субъектам автор относит: а)граждан; б) депутатов; в) должностных лиц, избираемых или утверждаемых представительными органами. Коллективные субъекты, имеющие конституционную деликтоспособность, по ее мнению, подразделяются на: а) государственные орга­ны; б) иные социальные образования (постоянные комиссии представи­тельных органов, избирательные комиссии) .

В своей книге «Ответственность в системе гарантий конституционных норм» Н. А. Боброва и Т.Д. Зражевская в качестве субъектов конституцион­но-правовой ответственности выделяют: 1) граждан, 2) депутатов, 3)должностных лиц, 4) аппараты представительных органов, 5)избирательные комиссии, 6) суды и прокуратуру. Эти авторы предлагают так же, как и С.А.Авакьян в статье «Государственно-правовая ответственность», не рассматривать народ, государство и представительные органы в качестве субъектов конституционно-правовой ответственности, правда, по другой причине - поскольку те олицетворяют государственную власть.

Н.М. Колосова считает, что признать субъектами конституционно-правовой ответственности можно государство, органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, должностных лиц - депутатов, физических лиц. По ее утверждению, го­сударство, органы государственной власти и местного самоуправления, а также общественные объединения являются субъектами, прежде всего, конституционно-правовой ответственности, так как до настоящего вре­мени не было случаев привлечения их к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности. Должностные и физические лица от­носятся в большинстве случаев к субъектам уголовной, административ­ной, дисциплинарной ответственности, хотя и для них не исключена кон­ституционно-правовая ответственность в том случае, если деяния этих субъектов нарушают нормы Конституции . Такая позиция представляется весьма спорной. Кроме того, в приведенный Н.М. Колосовой перечень, к сожалению, не попали некоторые субъекты конституционного деликта. Например, такие, как избирательные комиссии, а также государственные органы, не являющиеся органами государственной власти.

Иначе обстоит дело с государствами - субъектами Федерации. Как правило, за ними не признается один из важных признаков государства - суверенитет (однако есть и исключения - согласно статье 3 Союзной Конституции Швейцарской Конфедерации кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Союзной Конституцией). Вопрос о том: мо­жет ли суверенитет быть ограниченным, в теории спорен. Представляет­ся, что суверенитет (то есть верховенство власти), если ограничен, то уже не является суверенитетом. В любом случае в отношении субъекта феде­рации существует инстанция, которая на конституционно-правовой осно­ве в состоянии принудительно обеспечить поведение, соответствующее конституционно-правовым нормам. Что касается меры конституционно-правовой ответственности по отношению к субъектам федерации, то в качестве таковой может рассматриваться федеральное вмешательство (ин­тервенция, принуждение), предусмотренное, например, ст. 34 Консти­туции Бразилии, ст. 162 Конституции Бельгии, ст. 37 Основно­го закона ФРГ.

Представляется, что почти все субъекты конституционно-правовых отношений могут быть субъектами конституционного деликта, кроме на­рода (нации) и государства. Их не следует относить к субъектам конститу­ционно-правовой ответственности как вида юридической ответственности, так как они не обладают всеми тремя необходимыми признаками субъек­тов конституционно-правовой ответственности, приведенными выше. С точки зрения конституционно-правовой ответственности государство мож­но рассматривать как систему органов, которые являются самостоятель­ными субъектами конституционно-правовой ответственности, а народ - как избирательный корпус или совокупность граждан, каждый из которых самостоятельно (индивидуально или коллективно) несет конституционно-правовую ответственность.

Субъекты конституционного деликта могут быть поделены на индиви­дуальные и коллективные. К коллективным субъектам относятся государ­ственные органы (за исключением единоличных), избирательные комиссии, различные по своему назначению и статусу негосударственные органы и объединения (в их числе - общественные объединения, религиозные ор­ганизации) и др. Они представляют собой не просто совокупность индиви­дуальных субъектов, а определенным образом внутренне организованный сложный субъект.

Наиболее многочисленной и неоднородной по составу является груп­па индивидуальных субъектов конституционного деликта (то есть физи­ческих лиц). Как правило, их классифицируют на граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства и особо выделяют должностных лиц. Однако можно предложить разделить индивидуальные субъекты с учетом особен­ностей их правового статуса на общие, специальные и особые.

В качестве установления общего субъекта конституционного деликта можно привести часть 4 статьи 3 Конституции России, которая, не выде­ляя специального субъекта, запрещает, кому бы то ни было присваивать власть в Российской Федерации. Таким образом, если конституционно-правовая норма не содержит специальных признаков субъекта, значит, к ответственности по ней может быть привлечен любой, кто обладает кон­ституционной деликтоспособностью. Иными словами, такая норма за­крепляет ответственность общего субъекта.

Между тем в ряде случаев выделяется специальный субъект конститу­ционного деликта. Вопрос о специальном субъекте возникает тогда, когда в состав конституционного деликта включены какие-либо признаки субъ­екта, дополняющие общие. Большинством составов конституционного деликта предусматривается именно специальный субъект. Например, это председатель или член правительства, участник общественного объединения, избиратель, кандидат на какую-либо должность, член изби­рательной комиссии и т.д.

Признаки специальных субъектов конституционного деликта весьма разнообразны и характеризуют их по видам деятельности, по особенно­стям конституционно-правового положения. Тем не менее, у них всех есть немало и общих черт. Во-первых, они служат конструктивными призна­ками составов конституционного деликта и закреплены в соответствующих конституционно-правовых нормах. Во-вторых, специальные признаки при­сущи лишь тем субъектам, на которых возложено выполнение специаль­ных обязанностей. Нарушение или невыполнение этих обязанностей и составляет конституционный деликт. Например, отстранению от должно­сти за ненадлежащее исполнение обязанностей министра подлежат, ес­тественно, только министры. В-третьих, некоторые конституционные де­ликты достигают той степени общественной опасности, которая вызывает необходимость особой конституционно-правовой ответственности лиц, обладающих признаками специального субъекта. Безусловно, нарушить Конституцию могут и лица, не являющиеся должностными лицами. Отри­цать вовсе такие деликты нельзя. Но особую опасность подобного рода нарушения приобретают тогда, когда совершаются должностными лица­ми, ибо своими неправомерными действиями они могут в ряде случаев причинить значительно больший ущерб конституционно-правовым отно­шениям, чем простой гражданин. В-четвертых, специальные признаки субъекта конституционно-правовой ответственности носят, как правило, временный характер. Яркий пример тому - участники избирательного процесса: кандидаты, избиратели, наблюдатели и др. В-пятых, специаль­ные признаки характеризуют конституционно-правовой статус субъектов, который возникает на основе правовых актов. Хотя субъекты по-разному вовлекаются в отношения конституционно-правовой ответственности: одни в силу должностных обязанностей, другие - посредством реализа­ции своих субъективных прав, третьи - по воле других субъектов (долж­ностных лиц, государственных органов), четвертые - путем исполнения обязанности, тем не менее, это происходит на основании соответствующих правовых актов. Обязанности и полномочия у того или иного долж­ностного лица возникают на основании акта об избрании, назначении. Например, факт получения удостоверения об избрании депутатом Госу­дарственной Думы (п. 6 ст. 88 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ) или факт внесения в книгу записей парламентских изби­рателей округа свидетельствуют о возникновении специальной право­субъектности, в том числе деликтоспособности, которая реализуется толь­ко во время и по поводу выполнения специальных обязанностей.

Например, в соответствии с Избирательным кодексом Бельгии при неявке на голосование в первый раз гражданин подвергается выговору, при повторном уклонении от голосования фамилию избирателя вывешивают в специальном списке на здании коммуны по месту его жительства.

Существуют также основания для разделения субъектов конституци­онного деликта на правосоздающие и правореализующие. Если точнее, то они разделяются на:

1) правосоздающие и вместе с тем правореализующие субъекты, ибо тот, кто участвует в нормотворческом процессе, всё равно не может быть в стороне от реализации норм ; 2) субъекты только правореализующие, но не обладающие нормотворческой способностью. К первой категории, в частности, относятся парламенты, правительства, главы государств, ко второй - граждане, иностранные граждане, обще­ственные объединения и др. субъекты конституционного деликта можно также классифицировать по уровню преимущественного закрепления их конституционно-правовой ответственности : а) субъекты, ответственность которых закреплена кон­ституцией (президенты, монархи, парламенты); б) субъекты, ответствен­ность которых закрепляется законодательно (иностранные граждане, кан­дидаты на какую-либо должность и т. п.).

Субъекты конституционного деликта можно разделить и по сферам конституционно-правовых отношений: например, субъекты ответствен­ности в избирательном процессе, в сфере федеративных отношений, ме­стного самоуправления и др.

Своего рода перечень субъектов конституционного деликта дан в час­ти 2 статьи 15 Конституции России (с учетом ч. 3 ст. 62 Конститу­ции - в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства). На все перечисленные в этой статье субъекты возлагается обязанность соблю­дать Конституцию России и законы. Этот перечень, конечно, неполный, поскольку обязанность соблюдать Конституцию является общей и отно­сится ко всем субъектам конституционно-правовых отношений. Кроме того, не перечисленные в этой статье субъекты не освобождаются от обязанно­сти соблюдать Конституцию. Учитывая это, все субъекты конституцион­ного деликта можно разделить на шесть групп:

· субъекты федерации (государственно-автономные образования);

· государственные органы;

· должностные лица;

· граждане, иностранные граждане и лица без гражданства;

· избирательные комиссии;

· негосударственные органы и объединения.

Таким образом, количество видов субъектов конституционно-право­вой ответственности больше, чем при любом другом виде юридической ответственности.

1.4. Конституционно-правовые санкции в системе мер юридической ответственности: понятие, особенности, классификации

Конституционно-правовая ответственность органически связана с вопро­сом о конституционно-правовых санкциях, ибо первая немыслима вне реализации последних. По мнению О. Э. Лейста, между ответственностью и санкцией существует определяющая прямая: без санкции нет ответствен­ности субъекта . Однако применительно к конституционному праву с этим утверждением не все согласны. Так, В. О. Лучин полагает, что в конституци­онно-правовой ответственности особенно заметно, что категории санкции и ответственности - не тождественные. По своему содержанию ответст­венность богаче, многограннее отношений, вытекающих из применения санкций. Следует также учитывать, что конституционно-правовая ответст­венность в известной мере определяется факторами, находящимися вне санк­ции: установление принципов ответственности (неотвратимость, целесооб­разность, справедливость, индивидуализация и др.), условий освобождения от ответственности, смягчающих и отягчающих обстоятельств .

Соотношение мер ответственности и санкций зависит, прежде всего, от того, в каком аспекте рассматривается сама ответственность. Если к ответственности подходить с позиции ее двухаспектности (позитивной и негативной направленности), то любая санкция будет являться мерой от­ветственности, но не любая мера ответственности будет санкцией. А при ретроспективном взгляде на ответственность эти понятия совпадают.

Анализ конституционного законодательства с очевидностью выявляет существование санкций, которые не могут быть отнесены к таким традиционным видам юридической ответственности, как административная, граж­данско-правовая, уголовная и дисциплинарная. Наличие особых санкций с ярким политико-правовым характером констатировалось в науке уже четверть века назад , что, в свою очередь, поставило более широкий вопрос о новом виде юридической ответственности - конституционной.

Долгое время считалось, что конституционно-правовая санкция не яв­ляется обязательным, конститутивным признаком конституционно-пра­вовой нормы, а обеспечение норм ведущей отрасли права осуществляется с помощью санкций иных отраслей права . Действительно, не все консти­туционно-правовые нормы (как и нормы других отраслей) полностью со­ответствуют теоретической модели, которая исходит из того, что понятие «санкция» связано с так называемой логической структурой правовой нор­мы. Согласно этой структуре каждая правовая норма (именно правовая норма, а не статья) имеет гипотезу (определение круга адресатов нормы и условий ее реализации), диспозицию (содержание правила поведения, обя­занности и права участников регулируемого отношения), санкцию. Хотя анализ правовых норм по трехчленной формуле не является единственно возможным, эта теоретическая модель связана с постижением предметной сущности права как системы общеобязательных норм, охраняемых госу­дарственным принуждением (санкция), реализуемых через поведение лиц (диспозиция), обязательных при определенных условиях и для определен­ных субъектов (гипотеза) .

Отсутствие санкций во многих конституционно-правовых нормах сни­жает эффективность их действия и не всегда может быть компенсировано санкциями других отраслей без опасения, что эти нормы останутся без действенной защиты. Такая защита в ряде случаев позволяет обеспечить поведение субъектов, соответствующее диспозиции конституционно-пра­вовой нормы, и восстановление нарушенного конституционного правопо­рядка так же, как древним законодателям защитить методами, имеющими преимущественно уголовно-правовой характер, почти все общественные отношения. По обоснованному замечанию С.А. Авакьяна, в конструкции охраны конституционных норм санкциями других отраслей правовая норма неизбежно отрывается от правового отношения как вида общественного отношения, ради закрепления которого и появилась сама норма. Нормы каждой отрасли права регулируют определенный вид общественных от­ношений. Есть два взаимосвязанных, но, тем не менее самостоятельных вида правоотношений: конституционно-правовое и, например, уголовное, трудовое. Когда в санкциях Уголовного кодекса видят элемент конституци­онно-правовой нормы, то при этом не берутся в расчет некоторые факто­ры. Например, в ряде случаев уголовно-правовые санкции применяются не к субъекту конституционно-правовых отношений, ибо само это отноше­ние еще не возникло, именно возникновению его и препятствует винов­ное лицо .

Таким образом, только конституционно-правовые санкции, как отража­ющие особенности защищаемых общественных отношений, могут свести на нет все выгоды от нарушения норм конституционного права. Более того, строгость конституционно-правовых санкций должна в значительной мере отражать социальную ценность регулируемых (или охраняемых) этими нормами общественных отношении. При определении конституционно-правовых санкций следует учитывать характер и общественную значимость поведения субъекта конституционно-правовой ответственности и тот конституционно правовой статус, которым он обладает. В частности, в юри­дической литературе справедливо отмечается, что чем более высокие обя­занности возложены на должностное лицо, тем строже должны быть санкции за их нарушение . В этом применительно к конституционно-правовой от­ветственности проявляется такой универсальный принцип юридической ответственности, как индивидуализация использования санкций.

Основная цель конституционно-правовых санкций состоит в предупреждении отклонений от требуемой диспозицией консти­туционно-правовых норм модели поведения. А если это произошло, то применение конституционно-правовых санкций направлено на осущест­вление превенции, восстановление во всех возможных случаях нарушен­ного конституционного правопорядка.

Конституционно-правовые санкции имеют ряд особенностей, отлича­ющих их от мер других видов юридической ответственности, что позволяет выделить их в самостоятельный вид. Обоснованно отмечается, что специ­фика санкций конституционно-правовых норм объясняется субъектами и характером конституционно-правовой ответственности и, прежде всего власти (государственных институтов и структур) перед народом - сувере­ном или гражданами .

Конституционно-правовые санкции имеют следу­ющие особенности.

Во-первых, меры конституционно-правовой ответственности носят чет­ко выраженный политический характер и по основаниям применения, и по кругу субъектов. В этой связи есть опасность того, что конституционно-правовая ответственность может превратиться из правового инструмента в политический инструмент. Поэтому осуществление мер конституционно-правовой ответственности должно ограничиваться конституционно-пра­вовой сферой.

Во-вторых, конституционно-правовые санкции применяются широ­ким кругом уполномоченных субъектов (органами законодательной, ис­полнительной, судебной власти, местного самоуправления, должностны­ми лицами, гражданами, например, в случае отзыва и другими). Меры конституционно-правовой ответственности могут применяться органами и должностными лицами в отношении не подчиненных и не подотчетных им субъектов, тем самым, отличаясь от дисциплинарных взысканий.

В-третьих, высшие органы государственной власти и должностные лица во многом определяют собственную ответственность. При установлении конституционно-правовых санкций в отношении этих субъектов следует исходить из принципа сдержек и противовесов.

В-четвертых, применение конституционно-правовых санкций, как пра­вило, не влечет судимости или иного состояния наказанности.

В-пятых, конституционно-правовые санкции носят, как правило, абсо­лютно определенный характер, то есть не предусматриваются альтерна­тивные конституционно-правовые санкции. При наступлении оснований конституционно-правовой ответственности, например, при совершении главой государства государственной измены, может последовать только одна конституционно-правовая санкция - отрешение от должности (ст. 93 Конституции России).

Конституционно-правовая санкция - это определенная нормами конституционного права мера государствен­ного (или приравненного к нему общественного) воздействия в сфере конституционно-правовых отношений, которая применяется в случае не­соответствия фактического поведения должному поведению, установлен­ному диспозицией конституционно-правовой нормы, и которая содержит его итоговую оценку. Это заложенная в нормах конституционного права возможность (угроза) принуждения (реакции) со стороны, как правило, государства (или иной инстанции ответственности) по отношению к субъ­екту конституционно-правовой ответственности в случае совершения им конституционного деликта.

Важна классификация конституционно-правовых санкций, выделяющая те их качества, которые характеризуют указанные санкции как особый конституционно-правовой институт. Деление указанных мер ответственности на правовосстановительные и карательные может вызвать затруднения, поскольку в конституционном праве определить приоритетную функцию в конкретной санкции не всегда просто.

Карательными конституционно-правовыми мерами являются, в частности, роспуск общественного объединения, принудительное исполнение нарушенной обязанности. Вместе с тем некоторые виды конституционно-правовых санкций практически лишены карательных свойств. В них на первом месте стоит правовосстановительная функция, которая связана с устранением недолжного поведения, возвращением в первоначальное положение.

Конституционно-правовые санкции также можно разделить на основные и дополнительные. Статья 65 Конституции Чехии предусматривает в отношении главы государства отрешение от должности, безусловно, в качестве основной санкции, а в дополнение - еще и лишение права быть избранным Президентом.

Некоторые санкции по своей природе являются комплексными (например, федеральное принуждение, являясь целостной санкцией, включает в свой состав совокупность отдельных мер). Комплексность конституционно-правовых санкций может отражаться и на субъектах конституционной ответственности. Так, роспуск партии затрагивает как партию в целом, так и каждого отдельного ее члена.

Бывает, что одна конституционно-правовая санкция является прямым следствием применения другой, и реализация первой санкции в свою очередь служит основанием для применения второй. Согласно ст.116 Конституции Словакии, Национальный совет может выразить члену Правительства недоверие; эта же статья предписывает, чтобы Президент отозвал министра, которому было выражено недоверие.

Конституционно-правовые санкции, являясь, несомненно, необходимым компонентом конституционного права, не играют в нем ведущей роли, поскольку угроза принуждения и его применение не служат доминирующим способом конституционного воздействия на общественные отношения. Потребность в них возникает лишь тогда, когда в механизме правового регулирования происходит серьезный сбой, устранить который иными мерами нельзя. Таким образом, конституционно-правовые санкции - это лишь один (и, как правило, крайний) из способов обеспечения конституционно-правовых норм, применяемый наряду с другими средствами. Но это отнюдь не умаляет значения конституционно-правовых санкций.

Глава 2. Конституционно-правовая ответственность в отдельных сферах общественных отношений

2.1. Физические лица как субъекты конституционно-правовой ответственности

Права и свободы человека и гражданина не являются неограниченными, более того, предполагают ответственность, которая является важным элементом конституционно-пра­вового статуса граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства.

С точки зрения конституционно-правовой ответственности важно, что по своему правовому статусу иностранные граждане и лица без граждан­ства обычно приравниваются к гражданам страны, за отдельными изъ­ятиями: как правило, политическими правами в полном объеме пользу­ются лишь граждане данного государства. Иностранные граждане (лица без гражданства) обычно не обладают избирательными правами , не вправе находиться на государственной и муниципальной службе (ст. 12, 14 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», ст. 3, 13 Федерального закона «О государ­ственной гражданской службе Российской Федерации»). Так, в Россий­ской Федерации они пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмот­ренных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ст. 62 Конституции России). В качестве зарубежного примера можно привести положение Конституции Порту­галии, согласно которому иностранцы и лица без граж­данства, временно пребывающие или проживающие в Португалии, поль­зуются теми же правами и несут те же обязанности, что и португальские граждане. За исключением политических прав и права на замещение го­сударственных должностей, других прав и свобод, закрепленных в Кон­ституции исключительно за португальскими гражданами. Закон может наделить иностранцев, проживающих на территории страны, и при условии взаимности со стороны соответствующего иностранного государства избирательной правоспособностью на выборах в органы местного само­управления (ст. 15).

Общими условиями конституционной деликтоспособности граждан (иностранных граждан, лиц без гражданства) являются: 1) вменяемость, 2) достижение установленного конституционно-правовыми нормами возраста. Как отмечалось, деликтоспособность и дееспособность напрямую связаны и появляются в один и тот же момент. В отношении политических прав можно говорить о право-дееспособности, так как пра­воспособность и дееспособность в отношении них возникают одновремен­но.

В соответствии с Конституцией России общая дееспособность насту­пает с 18 лет. В этом же возрасте граждане России наделяются основными по­литическими правами (статья 5 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе­рендуме граждан Российской Федерации»).

В конституционном праве помимо общего возраста дееспособности устанавливается ряд специальных возрастов в зависимости от конститу­ционно-правовых отношений. Так, ст. 19 Федерального закона «Об об­щественных объединениях» предоставляет право быть членами (участни­ками) молодежных общественных объединений гражданам, достигшим 14 лет, а детских -гражданам, достигшим 8 лет. Таким образом, законо­датель учел, что фактическая способность участвовать в общественной жизни в этой сфере появляется раньше 18 лет.

Конституционные нормы, как правило, имеют своей целью общую, универсальную регламентацию поведения личности, определяя его не де­тально, а лишь в обобщенном виде, выражающем самые существенные черты правомерного деяния человека и гражданина в целом . Эти общие положения могут применяться как к конституционно-правовой, так и другим видам юридической ответственности. Ряд конституций провозглашает в качестве принципа, что каждое лицо может делать то, что не запрещено законом (ст. 2 Конституции Чехии, ст. 2 Конституции Сло­вакии). Согласно ст. 5 французской Декларации прав человека и гражданина все, что не воспрещено законом, то дозволено (причем закон может воспрещать лишь деяния, вредные для общества). Очевидно, что при таком принципе конституционные деликты граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства в большинстве своем будут состоять в совершении деяний, нарушающих различные конституционно-правовые запреты, которые некоторыми авторами не совсем оправданно рассматриваются как «негативные» обязанности .

Наиболее распространенным является общий конституционный за­прет присваивать или захватывать власть, совершать иные антиконститу­ционные деяния (ст. 3 Конституции РФ). Напри­мер, в соответствии со ст.8 Конституции Литвы захват государственной власти или ее института насильственным путем считается антиконституционным действием, объявляется незаконным и недействительным. Также любой личности запрещается присваивать осу­ществление народного суверенитета, нарушать или ограничивать его (ст. 1 Конституции Болгарии, ст. 3 Конституции Литвы). Так, Конституция Молдавии предусматривает, что ни одно частное лицо не может осуществлять государственную власть от своего имени (ст. 2). Ряд конституций запрещает пропаганду и аги­тацию, возбуждающие социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду (ст. 29 Конституции РФ). К примеру, согласно ст. 30 Конституции Румынии антиконституцион­ными признаются клевета на страну и нацию, призывы к агрессивной войне, подстрекательство к дискриминации, территориальному сепара­тизму или публичному насилию, а также непристойные проявления, проти­воречащие добрым правам.

Кроме общих конституционно-правовых запретов для всех лиц в ряде случаев в зависимости от конституционно-правовых отношений могут ус­танавливаться специальные запреты для граждан, например запрет быть одновременно членом более чем одной партии (ст. 51 Конституции Португалии). Также и иностранным гражданам, лицам без гражданства иногда могут быть адресованы специальные запрещения. Так, Закон США «О федеральных избирательных кампаниях» (§319) за­прещает иностранному гражданину (любому лицу, не являющемуся граж­данином США) прямо или через другое лицо делать пожертвования в виде денег или других ценных вещей или обещать прямо или косвенно делать такие пожертвования в связи с избранием на любой политический пост или в связи с первичными выборами, отбором кандидатов на политиче­скую должность. Иностранным гражданам может быть запрещено вообще вмешиваться в политические дела страны (ст. 33 Конституции Мекси­канских Соединенных Штатов). А в соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» иностранный гражданин, пре­тендующий на получение российского гражданства, но может выступать за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создавать угрозу безопасности России (пункт «а» ст. 16).

Помимо нарушения конституционно-правовых запретов конституцион­ные деликты, совершаемые гражданами, иностранными гражданами, лица­ми без гражданства, могут состоять в невыполнении (ненадлежащем выпол­нении) ими конституционных обязанностей. Рассматриваемые субъекты должны неукоснительно исполнять свои обязанности, установленные кон­ституцией, за что они несут ответственность перед государством (ст. 72 Конституции Азербайджана, ст. 2 Конституции Белоруссии, ст. 3 Конституции Туркменистана). В качестве общей обязанности граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства преду­сматривается, что они обязаны соблюдать конституцию и законы, уважать права и свободы других лиц (ст. 15 Конституции России, ст. 72 Конституции Азербайджана, ст. 48 Конституции Армении, ст. 54 Конституции Италии, ст. 68 Конституции Украины, ст. 42 Конституции Таджикистана). В ряде случаев отдельно для граждан устанавливается, что они обязаны быть верными народу, государству (ст. 54 Конституции Италии). Так, в соответствии со ст. 9 Конституции Ирландии, преданность народу и верность государству являются основными полити­ческими обязанностями всех граждан. А за деяние, несовместимое с вер­ностью родине, гражданин может быть лишен гражданства (ст. 66 Конституции Турции).

Конституционные деликты граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства довольно разнообразны. Кроме несоблюдения конституции (законов, прав и свобод других лиц) и невыполнения (ненадлежащего выполнения) конституционных обязанностей, основаниями их кон­ституционно-правовой ответственности могут также быть следующие.

Злоупотребление правами или свободами . Такое поведение воз­можно как отнести к первому из приведенных оснований ответственности граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, так и выделить в качестве самостоятельного основания их конституционно-правовой ответ­ственности.

Хотя любое лицо может свободно использовать предоставляемые ему права и свободы для развития своей личности (ст. 5 Конституции Гре­ции, ст. 2 Основного закона ФРГ), большинством конституций запре­щается злоупотребление ими. В некоторых странах злоупотребление правами и свободами рассматривается как нарушение конституции (объ­является антиконституционным) и влечет за собой ответственность (ст. 80 Конституции Азербайджана, ст. 7 Конституции Нидерландов, ст. 10 французской Декларации прав че­ловека и гражданина), в том числе и лишение прав и свобод, которыми лицо злоупотребляет (ст. 18 Основного закона ФРГ). В отличие от приведенных примеров Конституция России практически не упоминает о злоупотреблениях правами и свободами, сосредотачиваясь лишь на гаран­тиях их «беспрепятственной» реализации. Из 47 статей главы 2 Консти­туции России, посвященной правам и свободам, только три определяют пределы их использования: запрещается пропаганда и агитация, возбуж­дающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду (ст. 29), экономическая деятельность, направленная на мо­нополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34), устанавли­вается, что собственники земли и других природных ресурсов не должны наносить ущерб окружающей среде и нарушать права и законные интересы иных лиц (ст. 36). Однако в законодательстве России в некоторых случаях запрещаются злоупотребления правами и свободами, например, свободой массовой информации при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума (ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), совершение деяния, с которым конституционно-правовые нормы связывают утрату доверия к гражданину (иностранному граж­данину, лицу без гражданства) как участнику конституционных правоотношений (носителю политических прав).

Утрата доверия к гражданину как носителю политических прав может быть связана с различными его деяниями, включая добровольное поступ­ление на официальную службу иностранного правительства или принятия от иностранных правительств наград без разрешения, как правило, правительства или парламента (например, в этом случае утрачиваются граж­данские права согласно ст. 37 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов); уклонение от правосудия, бродяжничество или «постоянное пьянство» (в связи с таким поведением гражданина в соответствии со ст. 38 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов пользование гражданскими правами и привилегиями приостанавливается в предус­мотренном законами порядке).

Возможны и другие деяния граждан, с которыми может быть связана утрата доверия к ним как носителям политических прав со стороны госу­дарства. Некоторые авторы полагают, что наличие у гражданина Рос­сии паспорта другого государства (помимо случаев, когда международным договором предусмотрено двойное гражданство) должно служить основа­нием для применения санкций в отношении такого гражданина .

Утрата доверия к иностранному гражданину может быть связана с предшествующим его выдворением за пределы государства (п. «б» ст. 16 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»), нахождением его на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства (п. «г» ст. 16 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»), совершением им умышленных преступлений, преследованием его в уголов­ном порядке компетентными органами, осуждением и отбыванием наказа­ния в виде лишения свободы (п. «д», «е», «ж» ст. 16 Федерально­го закона «О гражданстве Российской Федерации», п. 7 Положения о порядке предоставления политического убежища в Российской Федера­ции , ст. 38 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов).

Граждане, иностранные граждане, лица без гражданства могут не толь­ко индивидуально, но и коллективно совершать конституционные деликты.

В связи с этим рядом конституций отдельно предусматривается ответ­ственность за это. Как правило, устанавливается ответственность за непра­вомерную реализацию гражданами, иностранными гражданами, лицами без гражданства коллективных прав и свобод, в том числе права на прове­дение собраний и демонстраций (ст. 9 Конституции Ни­дерландов).

В Российской Федерации сферу конституционно-правовой ответст­венности граждан (иностранных граждан, лиц без гражданства) следует дополнить следующим элементами. Во-первых, представляется, что в России было бы оправданным применение в судебном порядке лишения гражданства в некоторых исключительных случаях (с учетом междуна­родно-правового регулирования и опыта зарубежных стран). Например, за посягательства на государственную целостность, попытки насильственным путем свергнуть законные органы государственной власти, за на­хождение в составе иностранных вооруженных сил (или незаконных регу­лярных вооруженных формирований), действующих против Российской Федерации. Поскольку ч. 3 ст. 6 Конституции России устанавливает, что гражданин не может быть лишен своего гражданства, закрепление подобной меры возможно только в результате пересмотра Конституции России 1993 года, так как запрет на лишение гражданства предусмотрен в главе 1 Российской Кон­ституции. Во-вторых, целесообразно предусмотреть на конституционном уровне лишение (ограничение) конституционных прав и свобод граждан (иностранных граждан, лиц без гражданства) Конституционным Судом России в случае если лицо злоупотребляет этими правами и свободами.

2.2. Конституционно-правовая ответственность в рамках принципа разделения властей

Парламент

Конституционно-правовая ответственность является значимым элементом конституционно-правового статуса парламентов, поскольку именно они правомочны принимать наиболее важные право­вые акты. Юридическая безответственность парламентов как органов, принимающих правовые нормы, не только принижала бы практическую значимость народного суверенитета, но и урезала бы правовой потенциал системы разделения властей. В связи с этим некоторые авторы предлагают закрепить ответственность представительных органов в специальном законе об ответственности органов народного представительства .

Одним из наиболее сложных является вопрос о том, за что должен от­вечать парламент (его палата) в целом как коллективный субъект. С одной стороны, он отвечает за деяния, не соответствующие модели, предусмотрен­ной конституционно-правовыми нормами, и в частности, за ненадлежащее выполнение возложенных на него функций. С другой стороны, парламент несет конституционно-правовую ответственность не только за нарушение конституционно-правовых норм, он должен также отвечать и перед наро­дом, населением соответствующей территории за несоответствие его дея­тельности мандату доверия. Например, в Индии парламент штата может быть распущен только на том основании, что он уже больше не отражает мнение избирателей (в частности, потеря доверия населения штата может выясниться на федеральных выборах, когда в штате побеждает не имею­щая большинство в легислатуре штата партия, а другая партия или коа­лиция).

Конституционно-правовые основания ответственности парла­мента довольно разнообразны. Приведем некоторые из них, за которые в отношении парламента может последовать такая мера конституционно-правовой ответственности, как досрочное прекращение его полномочий.

1 . Нарушение конституции, законов (посягательство на конституционный строй)

Привлечение парламента к ответственности по этому осно­ванию будет осуществляться более эффективно, если инстанцией выступает не народ, а государственный орган .

2 . Неспособность парламента осуществлять свои полномочия

Данное основание иногда закрепляется довольно широко: как неспособ­ность парламента осуществлять вообще никакие свои функции в течение определенного времени. Так, согласно ст. 90 Конституции Украины Президент может досрочно прекратить полномочия Верховного Совета, если в течение тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседа­ния не могут начаться. В соответствии со ст.95 Конституции Узбекистана при возникновении в составе Олий Мажлиса (парламента) непреодолимых разногласий, ставящих под угрозу его нормальное функционирование, он может быть распущен Президентом.

3. Инициирование референдума по отрешению главы государства (субъекта федерации) от должности, если по итогам народного голосования отрешение не поддержано избирателями

Роспуск является исключительной мерой конституционно-правовой от­ветственности в отношении парламента в демократическом государстве. До роспуска целесообразно применить предварительные санкции в отношении парламента (например, предупреждение). При конституционном закреплении возможности роспуска парламента необходи­мо, во-первых, указывать четкие основания и ограничения для реализации такой санкции, чтобы уменьшить вероятность превращения этой юриди­ческой меры в сугубо политический инструмент. Во-вторых, следует пре­дусмотреть участие суда в той или иной форме в качестве инстанции, при­меняющей эту санкцию в отношении парламента (например, в форме дачи заключения о наступлении установленных оснований для роспуска).

Правительство

Как исполнительный орган государственной власти правительство имеет больше всего возможностей на претворение в жизнь своих намерений по сравнению с другими государственными органами, оно же обладает наибо­лее полной и объективной информацией, непосредственно распоряжается средствами принуждения. Именно правитель­ство является одним из главных потенциальных субъектов конституцион­ных деликтов. От эффективно действующего механизма конституционно-правовой ответственности правительства зависит не только реальность многих прав и свобод граждан, но и то, сможет ли народ стать реальным сувереном. Без конституционно-правового института ответственности пра­вительства недовольство его деятельностью может приводить к нециви­лизованным способам решения политических и других проблем.

Среди элементов конституционно-правовой ответственности прави­тельства особое место занимает инстанция ответственности в отношении правительства. Возможны следующие основные инстанции кон­ституционно-правовой ответственности правительства:

а) Глава государства (ст. 114 Конституции Азербайджана). Например, в соответствии со ст. 64 Конституции Казахстана Правительство в своей деятельности ответственно перед Президентом.

б) Парламент (ст. 20 Конституции Франции, ст. 104 Конституции Молдавии, §39 Конституции Венгрии). Согласно ст. 114 Конституции Словакии Правительство за выполнение своей функции ответственно перед Национальным советом.

в) Судебные органы (ст. 82 Конституции Киргизии, ст. 188 Конституции Польши).

В некоторых случаях каждая из перечисленных инстанций может уста­навливаться как единственная, перед кем отвечает правительство.

Среди конституционно-правовых санкций в отношении прави­тельства распространены такие меры, применяемые парламентом:

1 . Отказ в доверии, вотум недоверия (резолюция порицания, осуждения) . Конституции, предусматривающие выражение недоверия (порицания) правительству устанавливают определенные ограничения на применение этой меры. Парламенту может быть запрещено выра­жать недоверие правительству: а) в период военного положения и в дру­гих ситуациях угрозы конституционному строю (ст.84 Конституции Армении ); б) более одного раза в течение одной очередной сессии (ст.64 Конституции Республики Габон); в) в течение определен­ного срока после выражения доверия, одобрения программы правитель­ства (так, в соответствии со ст. 87 Конституции Украины Верховный Совет не может рассматривать вопрос об ответственности Кабинета Ми­нистров и принять резолюцию недоверия, что влечет отставку Кабинета Министров согласно ст. 115, в течение года после одобрения про­граммы деятельности Кабинета Министров). Указанные ограничения не являются, однако, формами освобождения правительства от конституци­онно-правовой ответственности. Так, например, ст. 116 Конституции Испании специально подчеркивает, что объявление состояния угрозы и чрезвычайного и осадного положения не отменяет ответствен­ности Правительства, признанной Конституцией и законами.

2. Как меру конституционно-правовой ответственности можно рассмат­ривать отмену (приостановление) несоответствующих конститу­ции или закону актов правительства (ст. 88 Конституции Молдавии). Обычно эта санкция применяется судом.

В тех случаях, когда конституции допускают принятие правительством актов, имеющих силу закона, предусматриваются специальные меры кон­ституционно-правовой ответственности правительства в связи с этими решениями.

3. В отношении правительства могут использоваться и другие меры конституционно-правовой ответственности. В частности, напри­мер, в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) бюджета пра­вительством парламент в качестве меры конституционно-правовой от­ветственности может принять решение о неутверждении (отклонении) отчета об исполнении бюджета (ст. 273 Бюджетного кодекса Россий­ской Федерации).

В России в связи с конституционно-правовой ответственностью Пра­вительства встает вопрос о его самостоятельности относительно Прези­дента в осуществлении политики . Эта проблема является существен­ной, так как без самостоятельности субъекта конституционно-правовых отношений нет и фундамента для его юридической ответственности. С од­ной стороны, Конституция России (ст.10) предусматривает самосто­ятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти, с другой стороны, эта самостоятельность провозглашается в контексте разделения властей, таким образом, формально это не относится к взаи­моотношениям Правительства России с главой государства. Не отмечена, к сожалению, самостоятельность Правительства России и в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».

Представляется, что модель конституционно-правовой ответственности Правительства Российской Федерации является разбалансированной. Для ее гармонизации можно предложить следующее. Первый вариант - это в рамках действующей Конституции конкретизировать в Федеральном кон­ституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» осно­вания для отправления в отставку Правительства Президентом: поскольку в России Правительство не должно пользоваться доверием парламента, то в таких широких политических основаниях для отставки (когда Прези­дент вправе сместить Правительство по своему усмотрению) нет необхо­димости. Также следует предусмотреть основания для выражения недоверия Правительству со стороны Государственной Думы. Это повысит самосто­ятельность, а следовательно, эффективность ответственности Правитель­ства России. Второй вариант - изменить конституционное регулирование, либо установив требование, согласно которому в случае выражения недо­верия (отказа в доверии) со стороны Государственной Думы Правительство России должно быть отправлено Президентом в отставку; либо изменив форму правления на президентскую республику, где высшее должностное лицо и формируемая им исполнительная власть могли бы действовать без необходимости получения доверия парламента.

Судьи

Конституционно-правовая ответственность судей является неисследованной темой. Осуществление правосудия, безусловно, накладывает большую от­ветственность на самих носителей судебной власти. Но именно в силу особенностей отправления правосудия крайне непросто установить ответственность судей. Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, судья принимает решение в пределах предоставленной ему законом свободы усмотрения (иногда весьма значительной) и зачастую оценивает обстоятельства, не имея достаточной информации (иногда скрываемой от него). При столь большой зависимости результата осуществления правосудия от судейской дискреции разграничение незаконных решений, принятых в результате не связанной с виной ошибки судьи и его неосторожной вины, представляет собой трудновыполнимую задачу .

Основания конституционно-правовой ответственности судей разно­образны, хотя, как правило, все конституционные деликты судей так или иначе связаны с нарушением ими конституции. Формой их совершения может быть как принятие судьями неправосудных (деликтных) правовых актов, так и иные действия, не соответствующие конституционно-правовым нормам. Приведем некоторые из оснований конституционно-право­вой ответственности судей, за которые может последовать досрочное прекращение их полномочий.

1. Нарушение конституции (закона), посягательство на конституционный строй

Конституционно-правовая ответственность (в частности, отстранение от должности) может наступать по этому основанию независимо оттого, при исполнении своих обязанностей или вне службы нарушил судья положе­ния (принципы) конституции, посягнул на конституционный строй (ст. 98 Основного закона ФРГ, ст. 64 Конституции Грузии).

2. Отклонение, принесение с оговорками или нарушение присяги

Каждый судья до исполнения им своих обязанностей перед главой государства, парламентом, другими судьями должен принести присягу (согласно ст.34 Конституции Ирландии «сделать и подписать декларацию») о честном, добросовестном, объективном отправ­лении правосудия, соблюдении и защите конституции и законов. Если же судья отклонит, принесет с оговорками или же выразит пренебрежение к принятию такой присяги, то он освобождается от своей должности (ст. 85 Конституции Чехии, ст. 34 Консти­туции Ирландии, ст. 6 Основного закона о судоустройстве Израиля).

3. Нарушение требований о несовместимости

Судьи должны соблюдать целый ряд ограничений, установленных консти­туционно-правовыми нормами, в случае несоблюдения которых судьи ли­шаются своих полномочий (ст. 126 Конституции Украины). Судьям, как правило, запрещается занимать другие должности (в том числе быть членами парламента), вообще осуществлять другую оплачиваемую про­фессиональную деятельность, принадлежать к профсоюзам (ст. 127 Конституции Испании, ст. 35 Конституции Ирландии, ст.98 Конституции Армении, ст.147, 148 Конституции Болгарии).

4. Неисполнение (ненадлежащее исполнение) судейских обязанностей, злоупотребление полномочиями, неквалифицированное осуществление судейских полномочий

Судья лишается полномочий в случае грубого (умышленного) или неод­нократного нарушения своих обязанностей, пренебрежения ими (§ 5 Гла­вы 11 Формы правления Швеции, § 105 Закона ФРГ о Федеральном кон­ституционном суде, раздел 15 статьи VI Конституции штата Иллинойс).

5. Недостойное (безнравственное) поведение, совершение правонарушения (преступления), которое несовместимо с исполнением судейских полномочий

За безнравственное поведение, совершение позорящего (порочащего) честь и достоинство судьи поступ­ка или за поведение, наносящее ущерб правосудию либо дискредитирующее суд, а также за деяние, которое несовместимо с осуществлением его функций в суде, судья может быть смещен с должности (п.6 ч.1 ст.18 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», ст.22 Закона Иркутской области «Об Уставном суде Иркутской области», ст.35 Конституции Ирландии, § 105 Закона ФРГ о Федеральном конституционном суде, ст.138 Конституции Словацкой Республики, раздел 15 статьи VI Конституции штата Иллинойс).

Можно выделить несколько инстанций ответ­ственности судей (в том числе и высших судов). На определение инстан­ции конституционно-правовой ответственности судей, как правило, влияет порядок формирования судейского корпуса. В основном - это назначе­ние, в таком случае инстанцией ответственности может служить тот, кто назначает судью (ст.74 Конституции Литвы,ст.126 Конституции Украины). Такой инстанцией может быть парламент (одна из его палат), например, Совет Федерации в России (ч. 4, 5 ст. 18 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Рос­сийской Федерации»), глава государства (ст.138 Конституции Словакии). Инстанцией ответственности судей может выступить и сам судебный орган, членами которого они являются (ч.3 ст.18 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Рос­сийской Федерации») или органы судейского сообщества (ст.12.1 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федера­ции», ст.17, 19 Федерального закона «Об органах судейского сооб­щества в Российской Федерации» ). Исключением является случай ответственности судей перед специально созываемым квазисудеб­ным органом (так, например, согласно ст.78 Конституции Республи­ки Габон судьи Конституционного суда несут ответственность перед спе­циально созываемым Высшим судом справедливости за неправомерные акты и правонарушения, имеющие своим объектом безопасность государ­ства). Существуют и случаи выборности судей, что, по мнению Л. Фридмэна, «должно сделать судей ответственным и перед общественностью» . Ярко такого рода ответственность проявляется в отношении судей Верховного суда Японии. Ст. 79 Конституции Японии предусматривает в качестве инстанции ответственности народ. В ряде случаев может быть сразу несколько инстанций ответственности: глава государства может вносить предложе­ние об отстранении судьи па рассмотрение парламента (ст. 89, 111 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов).

Российский законодатель предусмотрел привлечение судей к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности. Однако ответственность судей не может быть исчерпана только указанными видами юридической ответственности. Для эффективного функционирования всей судебной системы необходимо установление конституционно-правовой ответственности судей. Вместе с тем ни в Конституции России, ни в Феде­ральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации», ни в Законе Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» не предусматривается конституционно-правовая ответствен­ность судей. В ряде случаев законодатель пытается вместить в рамки традиционных видов юридиче­ской ответственности некоторые меры, которые ближе по своей природе к конституционно-правовым санкциям. Так, Закон Российской Федера­ции «О статусе судей в Российской Федерации» (ст.12.1) относит такую меру, как досрочное прекращение полномочий судьи, к дисципли­нарным взысканиям. Такое решение законодателя представляется сомни­тельным, так как судьи являются непосредственными носителями госу­дарственной власти, как и, например, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, федеральные министры, в связи с этим их дис­циплинарная ответственность проблематична. И если по отношению к представителям законодательной власти федеральное законодательство не устанавливает дисциплинарную ответственность, то неясно, почему в отношении представителей судебной власти используется другой подход.

По поводу дисциплинарных взысканий некоторые авторы полагают, что через их применение реализуется конституционно-правовая ответственность судей .

В результате развития в России ответственности судей должны быть решены, прежде всего, следующие задачи: 1) необходимо установить меры конституционно-правовой ответственности судей, в том числе приостановление и лишение их полномочий, для исключи­тельных случаев грубого посягательства на Конституцию России, конституционный строй субъектов Российской Федерации и явного нарушения судьями присяги, злоупотреблений; 2) механизм применения мер консти­туционно-правовой ответственности должен быть вписан в систему раз­деления властей и сдержек и противовесов; 3) следует отказаться от дисциплинарной ответственности судей как от несоответствующей природе их конституци­онного статуса, признав конституционно-правовую ответственность но­сителей судебной власти как единственную дополняющую их уголовную, административную и гражданско-правовую ответственность. Решение ука­занных задач, безусловно, будет способствовать более ответственному поведению судей, а также позволит институту ответственности судей занять достойное место в системе охраны Конституции России.

2.3. Субъекты федерации и государственно-автономные образования как субъекты конституционно-правовой ответственности

Конституционно-правовая ответственность во взаимоотношениях между федерацией и ее субъектами (центральной властью и государственно-ав­тономным образованием) является важным условием обеспечения эф­фективного функционирования государственной власти. Конституционно-правовую ответственность в этой сфере можно понимать, во-первых, как ответственность органов власти субъектов федерации (государственно-автономных образований). Среди применяемых в данном случае мер кон­ституционно-правовой ответственности можно выделить, в частности, досрочное прекращение полномочий этих органов и отмену их актов. Во-вторых, конституционно-правовую ответственность во взаимоотношени­ях между федерацией и ее субъектами (центральной властью и государст­венно-автономным образованием) можно рассматривать как собственно ответственность субъектов федерации (государственно-автономных об­разований), а не отдельных их органов власти.

Таким образом, меры конституционно-правовой ответственности мо­гут применяться как непосредственно в отношении субъекта федерации, так и органов государственной власти субъекта федерации. Некоторые ученые утверждают, что основания конституционно-правовой ответственности субъектов федерации могут быть установлены законами субъектов федерации . Хотя имеется в виду, скорее всего, ответственность государствен­ных органов субъектов федерации.

Среди оснований конституционно-правовой ответственности субъектов федерации (государственно-автономных образований) можно выделить следующие.

1. Нарушение конституции, общегосударственных законов, невыполнение судебных решений

К нарушению конституции можно отнести нарушение государственного суверенитета, нарушение го­сударственной целостности, одностороннее и не согласованное с федера­цией изменение субъектом своего правового статуса, присвоение органами государственной власти полномочий федерации, нарушение единства госу­дарственной власти, одностороннее ограничение органами государственной власти субъектов федерации юрисдикции (запрет деятельности) федераль­ных органов на территории субъекта федерации, создание и использова­ние вооруженных формирований на территории субъекта федерации, са­мовольное введение особых режимов на территории субъекта федерации, нарушение принципа равноправия субъектов федерации, запрет или вос­препятствование осуществлению институтов народовластия (в том числе референдумов, выборов), воспрепятствование законной деятельности местного самоуправления, способствование или попустительство в отно­шении деятельности, направленной на насильственное изменение кон­ституционного строя .

2 . Нарушение общегосударственных интересов, прав и свобод человека и гражданина

Ст. 48 Союзной Конституции Швейцарской Конфедерации запре­щает кантонам заключать какие-либо договоры, которые бы противоречи­ли интересам Конфедерации или правам других кантонов . Необходимость принуждения к соблюдению прав личности может вызвать федеральное вмешательство в Бразилии (п. VII ст.34 Конституции). В качестве конституционного принципа закрепляется необходимость вмешательства федеральных органов в целях недопущения нанесения ущерба общегосу­дарственным интересам (ст.162 Конституции Бельгии). Одним из оснований, предложенных в проекте федерального закона «О федеральном вмешательстве», служит систематическое, достоверно подтвержденное массовое нарушение прав и свобод человека и гражданина (ст. 3) . Можно в качестве основания ответственности также доба­вить совершение действий, угрожающих жизни и здоровью населения.

3. Невыполнение (ненадлежащее выполнение) возложенных обязанностей (функций)

Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации (госу­дарственно-автономных образований) вытекает в том числе из возложен­ных на них конституционно-правовыми нормами обязанностей, к которым, в частности, относятся поддержание территориальной целостности, со­хранение единого правового и экономического пространства.

4. Неспособность субъекта федерации обеспечить действие
собственного конституционного механизма

В отношении государственно-автономных образований практически не исполь­зуется.

Имеются в виду случаи, когда субъект федерации не может самостоя­тельно справиться со складывающейся на его территории ситуацией (не контролирует ее), не в состоянии обеспечить стабильность государствен­ных и общественных институтов, выполнить федеральные предписания и т. п. Федеральные меры необходимы в случае восстания, внутренних волнений или массовых беспорядков на территории субъекта федерации, для под­держания или восстановления законных властей субъекта федерации, если они были свергнуты в результате мятежа или нападения на субъект федерации (статья 6 Конституции Аргентины, ст. 34 Конституции Бразилии), а также вообще когда конституцион­ный строй в субъекте федерации нарушается или подвергается угрозе, а этот субъект федерации сам не может защититься (ст.52 Союзной Конституции Швейцарской Конфедерации).

5. Неконституционная сецессия

Речь идет об односторонней не предусмотренной конституцией или дого­вором сецессии - выходе из состава государства какой-либо его части (субъекта федерации или государственно-автономного образования). Ни одна из действующих конституций федеративных государств не признает право на сецессию. Однако в некоторых случаях сецессия возможна и не является нарушением конституции. Например, в соответствии со ст. 39 Конституции Федеративной Демократической Республики Эфиопии каж­дая национальная группа имеет безусловное право на самоопределение, включая право сецессии. Право выхода, например, имеет Каракалпакстан из Узбекистана, не являющегося федерацией (ст.74 Конституции ). В некоторых странах попытки выхода из федерации пресекались воору­женным путем .

6. Нарушение финансовой дисциплины (невыполнение финансовых обязательств)

В ряде случаев невыполнение финансовых обязательств может рассматриваться как угроза экономической безопасности страны. Согласно подпункту «б» п. 1 ст. 26.9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» основанием ответственности субъектов Российской Федерации является возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств.

Из применяемых к субъектам федерации (государственно-автономным образованиям) в целом мер конституционно-правовой ответственности можно, в частности, выделить несколько видов.

1 . Федеральное вмешательство, интервенция, принуждение (принуждение в отношении государственно-автономных образований)

Можно рассматривать федеральное вмешательство в широком смысле - как любые предусмотренные правовыми нормами действия (меры) со стороны федерации в отношении субъектов федерации с целью восстановления (обеспечения) единого правового пространства, безопасности и территориальной цело­стности страны.

В узком смысле федеральное вмешательство - это исключительный с точки зрения федеративного устройства и специально установленный конституционными нормами институт, имеющий особые цели и основания применения.

Срок действия федерального вмешательства (интервенции, принуждения), как правило, не ограничен: оно может продолжаться до тех пор, пока не отпадут основания его применения. Так, в соответствии со ст. 36 Конституции Бразилии декрет Президента о федеральной интервенции действует до восстановления порядка.

Ни в Конституции, ни в законодательстве России термин «федеральное вмешательство (интервенция, принуждение)» не употребляется. Вместе с тем определенную конституционную возможность для федерального вмешательства с целью обеспечения осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации открывает ч.4 ст.78 Конституции России. Ряд авторов рассматривает как форму федерального вмешательства действия федеральных органов в Чеченской Республике.

Нельзя не согласиться с тем, что российское законодательство в основном сводит конституционно-правовую ответственность субъектов Российской Федерации к конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации .

Правовое регулирование в России федерального вмешательства должно четко и исчерпывающим образом предусматривать: 1) основания для вмешательства; 2) государственные органы, уполномоченные его объявлять; 3) порядок сто введения; 4) государственные органы, уполномоченные осуществлять федеральное вмешательство; 5) порядок его осуществления и прекращения; 6) меры, применяемые в порядке осуществления федерального вмешательства; 7) гарантии (и прежде всего, судебные) субъектам федерации от неправомерного использования института вмешательства; 8) порядок отмены вмешательства как неправомерного и правовые последствия в этом случае.

2. Временное изъятие у субъекта федерации (переход к федерации) полномочий в сфере законодательной или исполнительной власти

Федеральным законом устанавливаются некоторые ограничения по использованию этой меры ответственности: на федеральные органы госу­дарственной власти не могут быть возложены полномочия органов госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации по принятию конституции (устава) субъекта Российской Федерации и поправок к ней (к нему), по установлению системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, по изменению статуса субъекта Российской Федерации и по изменению границ между субъектами Российской Федерации.

3 . Отмена законодательных и иных актов

Законы субъектов федерации (государственно-автономных образований) можно рассматривать не только как акты исключительно их законодательных (представительных) органов, но и как их власти в целом. Вследствие этого отмену (признание недействительными) федеральными (центральными) органами законов (в том числе конституций и уставов) субъектов федерации (государственно-автономных образований), также как и решений, принятых на референдуме субъекта федерации, можно признать мерой конституционно-правовой ответственности в отношении субъектов федерации в целом. Так, согласно п. 7 ст. 73 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решение, принятое на референдуме субъекта Российской Федерации, может быть отменено судом, в частности, в случае если оно не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральному закону. Как предлагают некоторые авторы, в связи с этим в качестве дополнительной меры может использоваться роспуск регионального парламента, если он утвердил проект решения, вынесенного на референдум .

С целью обеспечения единства государственной власти в Российской Федерации предлагается предоставить полномочие Федеральному Собранию России по заключению Конституционного Суда отменять законы субъектов Российской Федерации, нарушающие Конституцию и законы России .

4 . Конституционно-правовые санкции, имеющие финансовый (имущественный) характер

В целях восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации временная финансовая администрация в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, подготавливает проект закона субъекта Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий год, а также проект бюджета субъекта Российской Федерации на очередной год. Также представляет данные законопроекты в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, - в Правительство Российской Федерации. Временная финансовая администрация обеспечивает контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и осуществляет иные полномочия, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Временная финансовая администрация не может вводиться в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Приведенный перечень конституционно-правовых санкций не является исчерпывающим.

В качестве возможной меры конституционно-правовой ответственности субъектов федерации также выделяется признание несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен, и принятие соответствующего решения о его преобразовании (присоединении к другому субъекту федерации, преобразовании в административно-территориальную единицу в составе другого субъекта федерации либо преобразовании в федеральную территорию). Эта конституционно-правовая санкция была предложена для решения проблем российского федерализма И. А.Умновой на случай, если в «субъекте федерации сложилась устойчивая практика нарушения прав человека, уровень жизни людей явно ухудшается по причине неконституционной политики органов государственной власти субъектов федерации, затянувшегося кризиса власти на данной территории, вызванного систематическими нарушениями законности, и когда все возможности превентивного воздействия, предпринимаемые федеральной властью, исчерпали себя».

Также как меру конституционно-правовой ответственности предлагается установить введение чрезвычайного положения. Представляется, что это нельзя однозначно отнести к мерам конституционно-правовой ответственности субъектов федерации. Споры вызывает и отнесение к виду чрезвычайного положения федерального вмешательства. Некоторые авторы делают подобные выводы на основании того, что конституции ряда стран (Бразилии, Индии, Пакистана) таким образом рассматривают федеральное вмешательство. В этом случае федеральное вмешательство рассматривается как чрезвычайное положение «в его мягкой (по характеру) и региональной (по типу) форме» . Другие справедливо не соглашаются в силу того, что федеральное вмешательство как по характеру, так и системе используемых средств не соответствует основным признакам чрезвычайного положения .

Обосновывается установление и такой санкции, как временная опека над субъектом Российской Федерации со стороны Российской Федерации. Основанием для применения такой меры могут выступать неспособность органов государственной власти субъекта федерации обеспечить решение важнейших вопросов социально-политического развития, а также при систематическом ухудшении финансового состояния региона по причине бездействия или неисполнения законов и решений федеральных органов. При введении «опеки» функции по распоряжению финансовыми средствами переходят к представителю федерации .

В качестве еще одной меры конституционно-правовой ответственности предлагается рассматривать приостановление действия или одностороннее расторжение Российской Федерацией договоров и соглашений, заключенных с органами государственной власти субъектов федерации.

Федерация может заявлять возражения против договоров субъектов федерации между собой и с заграницей. Так, ст. 185 Союзной Конституции Швейцарской Конфедерации устанавливает, что Союзный Совет (правительство) вправе заявлять возражения против таких договоров. В этом случае они могут вступить в силу только после того, как будут одобрены парламентом - Союзным Собранием (ст. 172).

Субъекты федерации могут быть лишены представительства в фе­деральном парламенте. Такую меру может использовать Конгресс США, который прибегал к этому в «период Реконструкции» (то есть в период после Гражданской войны) .

Соответствие нормативных правовых актов субъектов Российской Фе­дерации Конституции России может рассматриваться как один из элементов конституционного принципа верности федерации, который выводится в юридической литературе как базовый в сфере федеративных отношений.

2.4. Органы местного самоуправления как субъекты конституционно-правовой ответственности

Конституционно-правовая ответственность органов местного самоуп­равления затрагивалась в работах ряда ученых . Иногда эту ответственность выделяют в отдельный вид и именуют муниципально-правовой.

Некоторые конституции закрепляют в качестве общего принципа, что органы местного самоуправления должны осуществлять свои полномочия в сфере собственной компетенции в рамках закона и под собственную ответственность, которую они несут за результаты своей деятельности (ст.118 Федерального конституционного закона Австрии) или вообще за состояние дел на соответствующей территории (ст. 85 Конституции Казахстана). По справедливому мнению М.А.Краснова, практическое значение категории «под свою ответствен­ность» состоит в том, что вместе со свободой действий (самостоятельностью) государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий органов местного самоуправления, а население отвечает само перед собой .

Конституционно-правовая ответственность органов местного самоуп­равления может быть поделена на случаи: когда они отвечают перед населением, и когда ответственны перед государством. Согласно ст. 95 Конституции Киргизии местные кенеши и другие органы местного самоуправления несут ответственность перед государством за соблюдение и исполнение законов, а перед местным сообществом - за результаты своей деятельности.

Среди оснований конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления можно выделить следующие.

1. Нарушение конституции, посягательство на конституционный строй, нарушение законодательства, других нормативных правовых актов

Очевидно, что указанное поведение несовместимо с конституционно-пра­вовым статусом органов местного самоуправления. Так, если они своими действиями создают угрозу для суверенитета, территориальной целостно­сти страны, для осуществления государственными органами своих кон­ституционных полномочий, то их полномочия могут быть прекращены (например, в соответствии со ст. 73 Конституции Грузии Президент с согласия Парламента может распустить органы местного самоуправления за подобные действия).

В ряде стран роспуск органов местного самоуправления предусматри­вается за систематическое нарушение (невыполнение) конституций и за­конов (так, согласно ст. 80 Конституции Таджикистана в этом случае Маджлиси Оли (парламент) вправе распустить местные сове­ты областей, городов и районов), а также за однократное грубое наруше­ние (невыполнение) законодательства (ст. 23 Конституции Белоруссии). Так, в соответствии со ст. 242 Конституции Португалии органы самоуправляющихся единиц могут быть распу­щены «по причине грубо нарушающих закон действий или бездействия». В Российской Федерации согласно ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» ответственность орга­нов местного самоуправления перед государством наступает в случае на­рушения ими Конституции Российской Федерации, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. Такую же ответственность сохраняет и Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии со ст. 73 которого в слу­чае если соответствующим судом установлено, что представительным ор­ганом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным кон­ституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), за­конам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образо­вания, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих пол­номочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соот­ветствующий нормативный правовой акт, то этот орган распускается за­коном субъекта Российской Федерации.

Как правило, органы местного самоуправления отвечают по рассмат­риваемому основанию перед государством (государственными органами).

Это оправданно, так как при контроле за соблюдением законодательства и устава муниципального образования нельзя полагаться только на насе­ление, поскольку оно само в отдельных случаях может быть заинтересо­вано в нарушении законодательства и муниципального устава, если такое нарушение представляется жителям целесообразным .

2 . Совершение действий, противоречащих общественных (общим) интересам

Это основание носит абстрактный характер. Тем не менее некоторые конституции связывают наступление конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления именно с таким осно­ванием: их действия и правовые акты не должны противоречить не только закону, но и общественным интересам (статья 132 Конституции Королев­ства Нидерландов). Так, в ст. 107 Конституции Великого Герцогства Люксембург предусматривается, что акты коммунальных органов анну­лируются или приостанавливаются органами контроля в случае несов­местимости с общими интересами.

3 . Неисполнение (ненадлежащее выполнение) полномочий

Органы местного самоуправления должны выполнять свои полномочия в сфере собственной компетенции не только в рамках закона, но и под собственную ответственность. Согласно ст. 49 Феде­рального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отде­льных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти мате­риальными и финансовыми средствами. В Федеральном законе от 6 ок­тября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также предусматривается от­ветственность органов местного самоуправления перед государством в слу­чае ненадлежащего осуществления указанными органами переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 72). Новый Федеральный закон уста­навливает наступление такой ответственности только на основании решения соответствующего суда. Однако, к сожалению, принцип, что ответственность в этом случае должна быть соразмерна обеспеченности переданных пол­номочий материальными и финансовыми средствами, уже отсутствует.

4 . Нарушение прав и свобод человека и гражданина

Это основание имеет тесную связь с нарушением конституции и законов, которые и устанавливают соответствующие права и свободы человека и гражданина, однако ряд конституций выделяет его в качестве самостоя­тельного основания ответственности органов местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 119-а Федерального конституционного за­кона Австрии предусматривается возможность отмены нарушающих права граждан решений общинных органов. Нарушение (ума­ление) прав и свобод человека и гражданина входит в состав конституци­онного деликта органов местного самоуправления и в Федеральном зако­не от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно ст. 49 (п.3) указанного Федерального закона в случае если решения пред­ставительного органа местного самоуправления , которые повлекли при­знанные судом нарушения (умаление) прав и свобод человека и гражда­нина, не отменены этим органом, то он может быть распущен.

5 . Утрата доверия населения

В качестве основания конституционно-правовой ответственности утрата доверия населения устанавливается в случаях, когда законодательство исходит из того, что источником власти органов местного самоуправления является население соответствующего муниципального образования. Так, согласно ст. 48 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» ответственность органов местного самоуправления пе­ред населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления в результа­те утраты доверия населения определяются уставами муниципальных обра­зований.

В отношении органов местного самоуправления могут применяться следующие меры конституционно-правовой ответственности.

1. Роспуск (приостановление, прекращение полномочий )

Необходимо выделить эту меру конституционно-правовой ответственности в отдельный правовой инсти­тут и комплексно рассматривать ее в двух случаях ответственности орга­нов местного самоуправления: перед государством и перед населением . Статья 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что в случае если представительным органом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Рос­сийской Федерации, уставу муниципального образования, то представи­тельный орган местного самоуправления может быть распущен законом субъекта Российской Федерации (или федеральным законом). Феде­ральный закон от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 35) сохраняет возможность досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования в случае его рос­пуска независимо от порядка его формирования.

В соответствии со ст. 119-а Федерального конституционного за­кона Австрии предусматривается роспуск общинного совета в качестве меры ответственности. Согласно Конституции Польши исполнительные органы единиц самоуправления могут быть отозваны (ст. 169).

2. Оценочные конституционно-правовые санкции

Одной из таких мер является предупреждение в адрес органа местного самоуправления. В случае если представительным органом местного самоуправления не отменен нормативный правовой акт или от­дельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной вла­сти субъекта Российской Федерации по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) письменно предупреждает представи­тельный орган местного самоуправления (ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Представительные органы местного самоуправления обычно могут выразить недоверие соответствующей местной администрации (ст. 95 Конституции Киргизии).

3. Отмена (признание недействительными) правовых актов

Ряд конституций предусматривает такую меру на случай, если правовые акты органов местного самоуправления не соответствуют законодательству. Так, ст. 132 Конституции Нидерландов устанавли­вает возможность отмены решений органов муниципалитетов в случае их незаконности.

В Российской Федерации используется судебный порядок: в соответ­ствии со ст. 44 (п. 2) Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения органов местного самоуправления могут быть признаны недействительными по решению суда.

4. Переход полномочий к другим субъектам конституционно-правовых отношений

Эта конституционно-правовая санкция редко используется по отношению к органам местного самоуправления. Тем не менее тому есть примеры. Так, согласно ст.132 Конституции Нидерландов полно­мочия по урегулированию и ведению внутренних дел в случае «злостного нарушения органами муниципалитетов возложенных на них обязанно­стей» переходят к парламенту Королевства.

Проблема конституционно-правовой ответственности органов мест­ного самоуправления является одной из важных на современном этапе развития института местного самоуправления в России.

Заключение

Во многом эффективность правового регулирования зависит от того, насколько оно в состоянии решать задачи, поставленные развитием обще­ственных отношений. Исходя из социальных потребностей меняется роль как отраслей в системе права, так и институтов в самих отраслях права, появляются новые отрасли, интегрируются новые правовые институты. Не могут быть неизменными и нормы, посвященные конституционно-пра­вовой ответственности. Институт конституционно-правовой ответствен­ности постепенно формируется, приобретает внутреннюю завершенность, растет его признание в науке конституционного права.

Конституционно-правовую ответственность целесообразно рассмат­ривать как вид юридической ответственности, то есть ответственности за поведение, отклоняющееся от модели, предусмотренной диспозицией пра­вовой нормы. В этом случае конституционно-правовая ответственность проявляется наиболее отчетливо. Конституционно-правовая ответственность как гарантия конституционно-правовых норм непременно содержит в себе возможность принужде­ния (и применения санкций как одного из проявлений этого принуждения). При этом надо учитывать, что из-за особенностей предмета конституци­онно-правового регулирования формы принуждения, а также меры, инстан­ции, субъекты и основания конституционно-правовой ответственности по форме и содержанию разнообразнее, чем при любом другом виде юриди­ческой ответственности.

Признавая безусловное значение гражданско-правовой, администра­тивно-правовой, уголовно-правовой и дисциплинарной ответственности, следует иметь в виду, что этих видов юридической ответственности недо­статочно для регулирования общественных отношений, составляющих пред­мет конституционного права.

Конституционно-правовой ответственности должно отводиться достой­ное место в системе институтов конституционного права. Научное обособление института конституционно-правовой ответственности в рамках конституционного права имеет своей целью упорядочить представления о своеобразии природы конституционно-правовой ответственности, особен­ностях ее правового регулирования, соотношения с другими видами юри­дической ответственности, а также установить большую ясность по поводу пределов правового воздействия на субъекты конституционно-правовых отношений в случае, если они допускают поведение, несоответствующее мо­дели, которая установлена диспозицией конституционно-правовой нормы.

В России, к сожалению, не используется в полной мере механизм кон­ституционно-правовой ответственности, хотя она является важным условием обеспечения конституционного строя и эффективного функциониро­вания государственной власти. В связи с этим российскому законодателю следует больше уделять внимания созданию новых и развитию сущест­вующих конституционно-правовых норм, устанавливающих конституци­онно-правовую ответственность. Необходимо тщательно формулировать юридические связи, в которых был бы четко обозначен механизм консти­туционно-правовой ответственности.

Очевидно, что небогатый отечественный опыт регулирования консти­туционно-правовой ответственности требует обращения к зарубежному опыту. Это позволяет при формировании новых российских конституци­онно-правовых институтов теоретически обосновать возможность новой юридической формы и, опираясь на имеющийся правовой опыт других го­сударств, отобрать из существующих юридических формул конституционно-правовой ответственности наиболее соответствующие российским тради­циям права и общественно-политической практике. Более того, как и все категории права, конституционно-правовая ответственность может быть понята и оценена лишь путем выяснения ее генезиса и постепенного ус­воения позитивным правом отдельных стран.

Представляется, что многие выработанные в других странах конститу­ционно-правовые институты, которые рассмотрены в исследовании, доста­точно полно соответствуют основным российским постулатам ответствен­ности и, несомненно, отвечают идеалам демократического государства. Неиспользование успешного опыта регулирования конституционно-пра­вовой ответственности в других государствах - это, несомненно, досадное упущение в развитии российской демократии.

Сделанные в исследовании выводы, обобщения и предложения, разумеется, не носят бесспорного характера. Однако в чем автор убежден, так это в необходимости развития в теории и на законодательном уровне кон­ституционно-правовой ответственности как эффективного демократиче­ского правового механизма. Не следует недооценивать ее правостимулирующую роль. Данный институт способен эффективно приводить в норму поведение субъектов конституционно-правовых отношений в случаях, когда в правоприменительной деятельности обнаруживаются дефекты, обусловленные их недолжным и, конечно, нежелательным (с точки зрения кон­ституционного права)поведением.

В связи с тем что конституционно-правовая ответственность имеет довольно четко выраженное политическое содержание и по основаниям, и по кругу субъектов, и по мерам воздействия на них, необходимо избегать превращения конституционно-правовой ответственности из правового ин­ститута в инструмент политический борьбы. В России развитие института конституционно-правовой ответственности и осуществление мер конститу­ционно-правовой ответственности должно ограничиваться конституционно-правовыми целями, важнейшая из которых - охрана Конституции.

Библиографический список использованной литературы:

1. Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности// Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М.,2001.

2. Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность//Советское государство и право.1975.№10.

3. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность.М.,1997.

4. Авакьян С.А. Санкции в советском государственном праве// Советское государство и право.1973.№11.

5. Авакьян С.А. Федеральное собрание- парламент России.М.,1999.

6. Авакьян С.А., Арбузкин М.А., Аринин А.Н.Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона// Вестник Московского университета. Сер.11.Право.2000.№6.

7. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998.

8. Барциц И.Н. Федеральное вмешательство: основания и механизмы// Правоведение.2000.№4.

9. Бауэр Х. Верность федерации как определяющий принцип германского федерализма // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. №3.

10.Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985.

11.Виатр Е.Д. Конституционная ответственность в Польше после 1989 года// Конституционное право: восточноевропейское обозрение.1996.№ 2

12.Виноградов В.А. О конституционной деликтности законодательства субъектов Российской Федерации // Конституционное законодательство субъектов Российской Федерации: проблемы совершенствования и использования в преподавании. М., 2001.

13.Витрук Н.В. Конституционный принцип «верности федерации» в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение.2003.№3.

14.Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в Российской Федерации. М., 1997.

15.Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990.

16.Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т.VIII. СПб., 1903.

17.Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Журнал российского права. 1998. №3.

18.Домрин А.Н. Чрезвычайные полномочия президента США в отношении субъектов федерации // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2000. №1.

19.Жученко А.А. Способы обеспечения соответствия конституций республик федеральной Конституции // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001.

20.Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980.

21.Карпов Д.В. Конституционно-правовая ответственность судей // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М.,2001.

22.Колосова Н.М. Конституционная ответственность Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000.

23.Колосова Н.М. Конституционная ответственность – самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. №2.

24.Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы, теории и реализации в Конституции Российской Федерации // Государство и право. 2000. №2.

25.Кондрашев А.А. Некоторые проблемы разработки конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001.

26.Конституции государств Европы. М., 2001. Т.1;3.

27.Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. М., 1997.

28.Конституция США: история и современность / под ред. А.А. Мишина. М., 1988.

29.Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1914.

30.Краснов М.А. Проблемы ответственности в местном самоуправлении // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998.

31.Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. №6.

32.Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). М., 1981.

33.Ливеровский А.А. Конституционно-правовая ответственность как элемент статуса субъекта Российской федерации // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001.

34.Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002.№9.

35.Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации конституции // Право и жизнь. 1992. №1,2.

36.Нестеренко А.В. Граждане Российской Федерации как субъекты конституционной ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001.

37.Новые конституции стран СНГ и Балтии: Сборник докладов. М, 1998.

38.Пономарев С.А. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства // Государство и право. 1999. №2.

39.Сергеев А.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001.

40.Скифский Ф.С. Ответственность за конституционные правонарушения. Тюмень, 1998.

41.Смирнова Е.С. Проблемы конституционно-правовой ответственности в институте гражданства // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М.,2001.

42.Тихомиров Ю.А. Конституционные нормы // Теоретические основы Советской Конституции. М., 1981.

43.Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.

44.Филиппов Н.К. Институт федерального вмешательства как форма конституционно-правовой ответственности федеральной власти // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001.

45.Фридмэн Л. Введение в американское право. М.,1993.

46.Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995.№ 7.

См., например: Декрет ВЦИК.от 21 ноября 1917 года «О праве отзыва делега­тов» // Собрание узаконений РСФСР. 1917. №3. Ст.49; Закон РСФСР «О по­рядке отзыва народного депутата РСФСР» // Ведомости Съезда народных де­путатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 21. Ст. 697.

В качестве примера можно привести то, что в статье 1216 Конституции России
1978 года предусматривалось автоматическое прекращение полномочий Президента Российской Федерации в случае нарушения Президентом Российской Федерации установленных ею запретов. Конечно, развернутое описание проце­дуры вряд ли бы изменило ход известных событий в 1993 году.Указ № 1400«О по­этапной конституционной реформе в Российской Федерации» (см.: САПП РФ. 1993. №?39. Ст.3597) (и «Обращение к гражданам России»), которым Прези­дент постановил прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета, был признан не соответствующим многим статьям Конституции России, а также основанием для отрешения Президента от должности или приведения в дейст­вие статьи 1216. Верховный Совет в своем Постановлении от 22 сентября 1993 года оценил действия Президента как государственный переворот. Соб­равшийся X Съезд народных депутатов в Постановлении от24 сентября 1993 го­да подтвердил оценку действий Президента, данную Верховным Советом, а также то, что полномочия Президента прекратились. Подробнее об этом см.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 172-175. Воронеж, 1980. С. 83. Это объясняется тем, что основные права и обязанности, по справедливому мне­нию Л.Д. Воеводина, опосредуют коренные, принципиальные отношения и связи между обществом и его членами, государством и его гражданами (Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в Российской Федерации. М., 1997. С. 22).

Так, например, Л. В. Петренко в качестве конституционной обязанности вы­деляет обязанность граждан Российской Федерации не захватывать власть и не присваивать властные полномочия (Нестеренко А.В. Граждане Российской Федерации как субъекты конституционной ответственности. С. 179).

Смирнова Е. С. Проблемы конституционно-правовой ответственности в инсти­туте гражданства. С. 175.

Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 года№746 (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №30.Ст. 3601. В редакции Указа Президента Российской Федерации от 1 декабря 2003 года №1417 см.: Собрание законодательства Российской Федерации.2003. №49. Ст. 4755).

Например, согласно статье 8 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» судьи Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда приносят присягу на собраниях судей этих судов, судьи других судов - на съездах (конференциях) либо на собраниях судей (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федера­ции. 1992. №30. Ст. 1792. В редакции от 15 декабря 2001 года см.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №51. Ст.4834).

Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №11. Ст. 1022. В редакции от 14 августа 2004 года см.: Российская газета. 2004. 18 августа.

Карпов Д. В. Конституционно-правовая ответственность судей. С.351. Про­блемы дисциплинарной ответственности судей рассматривались в работах уже в начале прошлого века. Градовский А. Д. Собрание сочинений. Т. VIII. 4.2. СПб., 1903. С. 127-130; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. С. 731.

Нарушение (невыполнение) конституции, посягательство на конституционный строй, нарушение (невыполнение) законодательства, других нормативных правовых актов

Согласно статье 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 –ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации», вступившей в силу 8 октября 2003 года в структуру органов местного самоуправления входит представительный орган муниципального образования.

Сергеев А. А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления.

С. 359.

Порядок роспуска предусмотрен в статье 73 указанного Федерального закона. Согласно этой статье инициатива роспуска принадлежит высшему должностно­му лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнитель­ного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), который вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномо­чия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

Федеративная ответственность как вид конституционной ответственности. Федеративная ответственность представляет собой предусмотренные конституционным законодательством неблагоприятные последствия (меры принуждения), наступающие в случае невыполнения конституционных обязательств участниками (субъектами) федеративных отношений. Федеративное государство предполагает, что федеральная власть и субъекты Федерации находятся между собой в длящихся правоотношениях. Каждая из сторон этих отношений имеет друг перед другом определенные Конституцией обязательства. Соответственно, субъектами федеративной ответственности являются: РФ (как государство), субъекты Федерации, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, уполномоченные должностные лица. Федеративная ответственность - это разновидность конституционной ответственности, предназначенная для обеспечения, с одной стороны, правомерного вмешательства Федерации в дела ее субъектов, а с другой - для принудительного исполнения требований федерального права каждым субъектом Федерации, его органами и должностными лицами. Основанием применения федеративной ответственности являются правонарушающие действия (решения) субъекта Федерации, а также его неспособность обеспечить стабильность на своей территории, гарантированность и реальность прав и свобод граждан, а также действия властных структур субъекта Федерации, разрушающие единое правовое (экономическое) пространство страны.

Действующим российским законодательством предусматривались две формы федеративной ответственности: 1) введение чрезвычайного (военного) положения и 2) приостановление и отмена решений исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Федеральным законом от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”« установлены еще две формы федеративной ответственности - роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ. Предлагается также наряду с этими мерами законодательно предусмотреть возможность принудительного изменения правового статуса субьекта Федерации; ввод специальных милицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законом, а равно перевод под непосредственное подчинение федерального Правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых структур субъекта Федерации и др.

Разновидностью федеративной ответственности является федеральная интервенция, или федеральное принуждение, что в федеративном государстве означает основанное на законе вмешательство федерального правительства в дела субъекта федерации в случае нарушения властями последнего федерального законодательства, неподчинения законным требованиям федерального правительства, нарушения прав человека, беспорядков, возникновения угрозы целостности федерального государства, задержки налоговых и других платежей. Федеральная интервенция есть вмешательство, принудительное вторжение федеральной власти во внутренние дела субъекта федерации для восстановления, наведения порядка. В современной конституционной практике зарубежных государств случаи вмешательства федерации в дела ее субъектов имели место. Так, в 1957 г. Президент США Д. Эйзенхауэр ввел войска в штат Арканзас с целью принудительного осуществления решений федеральных судов о десегрегации школ. Аналогичную акцию в тех же целях в 1962 и 1963 гг. предпринял Кеннеди, введя войска в штаты Миссисипи и Алабама. Акт федеральной интервенции предпринимался администрацией США для подавления массовых беспорядков, поджогов, учиненных негритянским населением в центре Вашингтона.

В отличие от конституций многих федеративных зарубежных государств Конституция РФ не содержит нормы, в которой прямо определялись бы юридические основания для федеральной интервенции, т.е. законного вмешательства федеральных органов власти в сферу прав субъектов РФ. В то же время ч. 4 ст. 78 и ч. 2 ст. 80 действующей Конституции закрепляют общее дозволение, предоставляющее Президенту РФ право для такого вмешательства. Так, ч. 2 ст. 80 возлагает на Президента РФ обязанность принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. К числу юридических средств оказания воздействия на субъекты РФ Конституция относит: возможность Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения возникших разногласий между федеральными органами и органами власти субъектов РФ либо между органами власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85); право Президента РФ приостанавливать действие актов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в случае их противоречия федеральному законодательству (ч. 2 ст. 85); право Президента РФ вводить на территории субъектов РФ чрезвычайное или военное положение (ч. 2 ст. 87). Право Президента РФ в исключительных случаях использовать вооруженные силы прямо вытекает из международно-правовых норм. В частности, Дополнительным протоколом от 8 июля 1977 г. к Женевским Конвенциям от 12 августа 1949 г., касающимся защиты жертв вооруженных конфликтов международного характера, устанавливается обязанность правительства всеми законными средствами поддерживать или восстанавливать правопорядок в государстве, защищать национальное единство и территориальную целостность государства. Радикальные средства федерального принуждения предусмотрены Федеральным законом от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”«. К таким средствам Закон относит роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и отрешение от должности высшего должностного лица.

В качестве одной из мер федеральной интервенции специалисты в области конституционного права, политики предлагают закрепить в действующей Конституции РФ возможность введения института президентского правления при возникновении чрезвычайных обстоятельств, обозначенных в Основном Законе страны. Применение этой меры допускается, например, Конституцией Индии в случае массовых беспорядков, исчезновения в штате конституционных властей, иных чрезвычайных обстоятельств, в том числе массовой коррупции в органах власти штатов. По Конституции Индии (ст. 36) введение президентского правления возможно в случае, если «какой-либо штат не подчинится распоряжениям или не проведет в жизнь распоряжения, данные Союзом в порядке осуществления им исполнительной власти на основании какого-либо из положений Конституции».

Распространенная практика принятия субъектами РФ нормативных актов, в том числе конституций, уставов, в которых содержатся положения, противоречащие федеральной Конституции, указывает на обоснованность такой меры принуждения (правовой защиты), как досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае систематического нарушения им принципа конституционности. Такая мера федерального принуждения, как роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, предусмотрена Федеральным законом от 29 июня 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”«. Кроме того, Закон (ст. 291) предусматривает применение и такого радикального средства, как отрешение от должности высшего должностного лица органа исполнительной власти субъекта РФ. Бюджетным кодексом РФ (ч. 2 ст. 112) предусмотрена возможность введения в субъекте РФ внешнего управления - если субъект РФ не выдерживает параметры Бюджетного кодекса по долговой политике и при этом он (субъект) не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, уполномоченный орган государственной власти РФ вправе передать исполнение регионального бюджета под контроль вышестоящего федерального финансового органа (Министерства финансов РФ).

Среди возможных мер федеральной интервенции (принудительных акций) РФ по отношению к ее субъектам предлагается учредить в России институт признания несостоятельности территории субъекта РФ в том статусе, который ей предоставлен Основным Законом, с принятием решения о его преобразовании (присоединении к другому субъекту РФ, преобразовании в административно-территориальную единицу в составе другого субъекта Федерации либо преобразовании в федеральную территорию). Применение такой акции возможно, если в данном субъекте РФ сложилась устойчивая практика нарушения прав и свобод человека, ухудшается уровень жизни людей в связи с неконституционной политикой органов власти субъекта РФ, затянувшегося кризиса власти на данной территории и если все возможности превентивного воздействия федеральных властей исчерпаны.

Глава 4. Наука конституционного права
18. § 1. Понятие науки конституционного права и ее система
19. § 2. Дискуссия о названии (содержании) конституционного права
20. § 3. Развитие конституционно-правовой науки в России
21. § 4. Конституционное право в системе правоведения. Конституционное право, государствоведение и теория государства и права. Система учебного курса конституционного права

Проблемы совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений

Хотя Россия стала называться федерацией после распада Российской империи, фактически она в течение десятилетий сохраняла многие черты унитарного централизованного государства. Особенно явными они были в период существования Советского Союза в силу того, что органы государственной власти были почти полностью зависимы от строго централизованной системы органов правящей политической партии.

Развал КПСС как правящей организации и распад Советского Союза повлекли за собой серьезные изменения в политической жизни общества. Их результатом стало образование по существу нового суверенного государства - Российской Федерации. Путь к созданию обновленной России именно как федерации был весьма сложен. На него наложило отпечаток стремление некоторых региональных лидеров использовать относительную слабость федеральных органов государства в конце 80-х - начале 90-х гг. для того, чтобы под предлогом защиты национальных интересов проживающего в этих регионах населения ограничить полномочия центральных органов государственной власти.

Конституционное закрепление основных принципов федерализма на практике далеко не завершено, и на этом пути встречаются значительные трудности. Однако представляется несомненным, что развитие законодательства Российской Федерации по вопросам федеративных и национальных отношений может быть успешным только на принципах российского федерализма, установленных в Конституции Российской Федерации 1993 г., и прежде всего в гл.1 "Основы конституционного строя".

Рассматривая состояние законодательства о российском федерализме, следует особо отметить, что со времени принятия действующей Конституции Российской Федерации в нашем государстве в основном сложились правоотношения, соответствующие нормам Конституции. Важным шагом в их достижении было то, что за прошедшие годы были избраны и сформированы предусмотренные Конституцией государственные органы Федерации и ее субъектов.

Наряду с этим следует отметить несовершенство ряда федеральных законов, наличие существенных пробелов в федеральном законодательстве в сфере федеративных отношений, а также недостаточный опыт законодательной деятельности многих органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Наиболее существенное значение для развития российского федерализма имеют: законодательство о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, о правовом положении субъектов федерации, законодательство, направленное на сохранение единства Российской Федерации и, наконец, законодательство в области национальных отношений в Российской Федерации. Естественно, что этим не исчерпывается законодательство в области федеративных и национальных отношений. Однако указанные сферы, как представляется, подлежат рассмотрению в первую очередь.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации была и объективно остается одной из самых острых. От ее законодательного решения зависит реальное содержание полномочий органов государственной власти субъектов Федерации.

Конституция Российской Федерации достаточно ясного ответа на этот вопрос пока не дает.

В ч.3 ст.11 Конституции Российской Федерации определено только, как осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов. В других статьях Конституции, причем подчас недостаточно четко, определены как предметы ведения Федерации, так и предметы совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации, но право определять, какими же собственно полномочиями в сфере совместного ведения обладают субъекты Федерации, предоставлено только федеральным органам государственной власти.

Такая правовая норма неизбежно порождает споры между федеральной властью и властями субъектов Российской Федерации и создает напряжение в федеративных отношениях. В этой связи необходимо наметить возможные пути разрешения конфликтных ситуаций законодательными средствами.

Прежде всего можно пойти по пути внесения поправок в Конституцию с тем, чтобы она определяла только полномочия органов государственной власти Российской Федерации, а все то, что не отнесено Конституцией к полномочиям Федерации, рассматривалось бы как полномочия ее субъектов. Теоретически такое разграничение полномочий возможно. Но многие из федеральных полномочий на практике не могут быть реализованы без участия органов государственной власти субъектов Федерации.

Кроме того, следует также учитывать, что решение об изменении части Конституции может привести к попытке ревизии Конституции в целом, а это само по себе может вызвать непредсказуемые последствия.

Возможно также издание федеральных законов, разграничивающих полномочия по предметам совместного ведения, приведенные в ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации. Однако этот текст не может быть признан достаточно совершенным. Остаются неясными использованные в этой части ст.72 понятия "общие вопросы" и "общие принципы", в рамках которых могут издаваться федеральные законы. Соответственно неясно, когда же возникает право субъектов Федерации самостоятельно регулировать вопросы, отнесенные к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Разумеется, можно представить, что в федеральном законе более или менее удачно удастся конкретизировать каждое из этих понятий и относительно точно отделить полномочия органов субъектов Федерации от полномочий федеральных органов. Но все же остается проблема четкого определения и надежного закрепления прав субъектов Федерации. Сделать это, как представляется, практически едва ли возможно, поскольку на основании ч.2 ст.76 по предметам совместного ведения издаются федеральные законы, которыми определяются полномочия органов субъектов Федерации.

Как результат, в настоящее время во многих федеральных законах, принятых по предметам совместного ведения, практически не остается места для правового регулирования субъектов Российской Федерации. Такая степень централизации полномочий по предметам, отнесенным Конституцией к совместному ведению Федерации и ее субъектов, не только не вытекает из текста действующей Конституции Российской Федерации, но и противоречит положениям Федеративного договора, который в этой части продолжает действовать.

В соответствии с Федеративным договором федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения, должны устанавливать лишь общие принципы регулируемых отношений, оставляя все конкретное законодательное регулирование органам государственной власти субъектов Федерации. Проекты соответствующего федерального закона разработаны, но его принятие задерживается.

Чтобы предотвратить негативно сказывающийся на развитии российского федерализма процесс поглощения полномочий субъектов Российской Федерации федеральными органами государственной власти, необходимы определенные правовые решения. Прежде всего Государственная Дума и Совет Федерации должны включить в свои Регламенты норму, устанавливающую недопустимость внесения на их рассмотрение проектов федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, практически лишающих субъекты Российской Федерации возможности издавать по предметам совместного ведения собственные законы и иные нормативные акты.

Представляется, что расширение возможности издания субъектами Федерации законов в сфере совместного ведения приведет к оздоровлению федеративных отношений в нашей стране и повышению ответственности органов государственной власти субъектов Федерации перед населением, которое участвовало в их формировании. Тем самым будет сделан важный шаг по пути развития демократии в нашей стране.

Если же по предметам совместного ведения реальная полнота власти будет сосредоточена практически только в руках федеральных органов государственной власти, то, наоборот, утратится смысл федеративного устройства страны.

Именно из-за того, что федеральные законы по вопросам совместного ведения, устанавливающие полномочия как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Федерации, разработать достаточно сложно, в стране стала складываться практика решения этих вопросов не в общефедеральном масштабе, а отдельно для каждого субъекта Федерации путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и отдельных субъектов Федерации.

Как обоснованно отмечается в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1998 г., договорная практика была естественным ответом на отсутствие федеральных актов, регулирующих и уточняющих федеративные отношения.

На определенном этапе развития Федерации практика договорных отношений сыграла положительную роль. Однако не следует забывать, что договоры сужают сферу федерального законодательства. Оно подменяется двусторонними отношениями между органами исполнительной власти. Кроме того, договорами устанавливаются далеко не одинаковые отношения Федерации с разными субъектами, что усиливает асимметричность в федеративных отношениях и подрывает конституционный принцип равноправия субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами.

Представляется, что в будущем, используя имеющийся опыт, следует охватить федеральным законодательством вопросы, которые до сих пор решались посредством договоров между исполнительными органами Федерации и ее субъектов.

Обращаясь к законодательству о правовом положении субъектов Российской Федерации, следует прийти к выводу, что закрепление и строгое поддержание установленного основами конституционного строя Российской Федерации статуса субъектов Федерации является необходимым условием не только соблюдения, но и самого существования действующей Конституции. Любое отклонение от ее смысла и текста неизбежно повлечет за собой нарушение самих основ установленного Конституцией федеративного устройства нашей страны.

К основным элементам статуса субъекта Российской Федерации, установленным в основах конституционного строя, относится, как уже говорилось, их равноправие как между собой, так и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Именно этот основополагающий принцип статуса субъектов Российской Федерации в наибольшей степени нуждается в защите, что заставляет особо остановиться на значении положений Конституции, которые подчас используются для ослабления российского федерализма и даже для его разрушения.

Чаще всего для обоснования правового неравенства субъектов Российской Федерации используется то, что в ст.65 Конституции приводятся исторически сложившиеся наименования субъектов Федерации. Однако различия в наименованиях не могут служить основанием для установления различных видов субъектов Федерации и тем более для различий в их правовом статусе. Это противоречило бы норме, установленной в ст.5 Конституции Российской Федерации о том, что все субъекты равноправны, в том числе и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Заметим, что эта проблема существенна для всех субъектов Федерации прежде всего потому, что республики в ее составе фактически находятся в привилегированном экономическом положении по сравнению с другими, также входящими в состав Федерации субъектами.

Правовых оснований для установления привилегий республикам не существует, и то, что согласно ст.66 Конституции статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией самой республики, в то время как статус остальных субъектов Федерации определяется также Конституцией Российской Федерации, но не конституцией субъекта, а его уставом, является не более чем данью традиции. Это в известной мере рецидив того, что в республиках в составе России, начиная со времени вступления в силу Конституции РСФСР 1918 г., принимались свои конституции. В отношении же краев и областей стало обычным использование термина "устав".

Серьезным пробелом в Конституции Российской Федерации является то, что она практически не дает представления о содержании правовых норм, определяющих статус субъекта Российской Федерации, о том, что понимается под изменением статуса, а также чем статус субъекта Федерации, упоминаемый в ст.66 Конституции РФ, отличается от конституционно-правового статуса субъекта Федерации, упоминаемого в ст.137. Конституция в ст.66 ограничивается лишь указанием, что статус субъекта Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и, соответственно, конституцией или уставом субъекта Федерации.

Представляется, что совершенно необходимо в интересах стабильности федеративного устройства государства максимально четко определить, что федеральные законы или другие акты органов Российской Федерации не могут изменять правовой статус субъекта Российской Федерации.

федеративный законодательство государственная власть

Тогда станет невозможным перераспределение полномочий между органами государственной власти равноправных субъектов Российской Федерации без их взаимного согласия при включении одного субъекта Федерации в состав другого, как это было сделано Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. Таким образом, статус субъектов Федерации фактически был изменен, хотя это следовало делать только с согласия самих субъектов Федерации и Российской Федерации. Иного способа изменения статуса субъекта Федерации Конституция не предусматривает.

Изменение статуса субъекта Российской Федерации без его согласия открывает путь к произвольному пересмотру структуры Российской Федерации без согласия населяющих его граждан. Но общепризнанно, что одним из непременных условий жизнеспособности любой федерации является прочность статуса ее субъектов и незыблемость прав их органов, образованных населением.

Можно предположить, что со временем в нашей стране для упрощения системы управления и повышения его действенности встанет вопрос об укрупнении субъектов Федерации путем их слияния. Однако при этом нельзя не учитывать того, что одной из наиболее привлекательных черт любой федерации как формы государственного устройства является то, что она позволяет приблизить органы государственной власти к населению, сделать власть более близкой и понятной избирателям и, таким образом, более демократичной. Слияние субъектов Федерации может в известной мере способствовать отчуждению власти от народа, а в результате и снижению в стране уровня демократии. Тем не менее следует рассмотреть вопрос, нужен ли специальный федеральный конституционный закон о порядке изменения статуса субъекта Российской Федерации.

Все сказанное выше о самостоятельности субъектов Российской Федерации нисколько не препятствует возможности и целесообразности совместного решения ими общих задач, и прежде всего в областях экономики и культуры, охраны правопорядка и пр. Вместе с тем представляется, что объединения субъектов Федерации не могут ставить перед собой политические цели. Они должны способствовать укреплению единства Российской Федерации и не подрывать ее основы противопоставлением такого объединения Российскому государству в целом.

В настоящее время уже накоплен солидный опыт создания региональных объединений (ассоциаций) экономического сотрудничества субъектов Федерации на договорной основе. Обычно в договоре о создании регионального объединения устанавливаются его цели, делегируемые субъектами-членами полномочия, а также органы объединения. В числе таких органов было бы полезно предусмотреть создание научного учреждения правового профиля, которое могло бы, в частности, подготавливать для субъектов Федерации - членов объединения - проекты модельных законов, обеспечивающих более полную реализацию общих региональных целей, ради которых и создано объединение.

Представляется, что было бы целесообразно принять федеральный закон об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации, в котором должны быть учтены как их интересы, так и интересы Федерации в целом.

Несомненно, что сохранение единства Российской Федерации является обязательным условием ее существования как суверенного государства. Одним из основных элементов целостности нашего государства является наличие в нем единого законодательного пространства, основанного на строгом соблюдении федеральной Конституции.

В ч.2 ст.4 Конституции установлено, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Это положение конкретизировано в ст.76 Конституции.

Приходится, к сожалению, констатировать, что немалая часть издаваемых в субъектах Российской Федерации нормативных актов не соответствует, а иногда и прямо противоречит Конституции и федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Такие действия органов государственной власти субъектов Федерации существенно подрывают основы российского конституционного строя и ущемляют права и свободы российских граждан. В 1997 г. число актов, нарушающих федеральные законы, по данным Генеральной прокуратуры, превысило 100 тысяч. Только по протестам прокуроров в этом же году было отменено и изменено 700 правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации.

Принимаемые в настоящее время меры по восстановлению конституционной законности пока недостаточно результативны из-за отсутствия установленных законом средств принуждения исполнения принимаемых решений о приведении актов субъектов Российской Федерации в соответствие с российской Конституцией и федеральными законами. Заметим, что, хотя еще в 1992 г. Конституционный Суд Российской Федерации принял Постановление, в котором признал несоответствующими Конституции страны отдельные положения Декларации о государств венном суверенитете и Конституции Республики Татарстан, органы государственной власти Татарстана проигнорировали предписания Постановления. Федеральная власть на это до сих пор не реагирует и тем самым создает прецедент, опасный для целостности Российской Федерации.

К этому следует добавить, что и иные, предоставляемые самой российской Конституцией возможности восстановления конституционного правопорядка федеральными органами используются далеко не полностью.

Прежде всего следует пойти по пути более активного применения норм, содержащихся в ст.85 Конституции Российской Федерации. Эта статья позволяет Президенту России использовать согласительные процедуры и право обращения в суды для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в частности, для преодоления разногласий о соответствии того или иного акта субъекта Федерации Конституции России и федеральным законам.

Представляется, что Президент Российской Федерации как гарант Конституции вправе обратиться в любой орган государственной власти субъекта Федерации с предложением привести изданный этим органом правовой акт в соответствие с российской Конституцией и (или) с федеральным законом. В случаях отказа издавшего правовой акт органа государственной власти субъекта Федерации внести в оспариваемый акт изменения или отменить его, а также бездействия этого органа государственной власти. Президентом Российской Федерации может быть использована согласительная процедура. При недостижении согласия сторон в ходе согласительных процедур Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Поскольку масштабы предстоящей работы по приведению актов органов государственной власти субъектов Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами весьма значительны, а кроме того, федеральная сторона должна действовать от имени Президента страны, что накладывает на нее особую ответственность, следует издать федеральный нормативный акт. Это может быть федеральный закон или указ Президента Российской Федерации, в котором четко определено, какому органу федеральной власти поручается принимать необходимые меры для восстановления единого правового поля Российской Федерации посредством приведения законодательства ее субъектов в соответствие с российской Конституцией и федеральными законами. В этом нормативном акте также следует определить порядок работы и состав согласительных комиссий, участвующих в согласительных процедурах по указанию Президента России с тем, чтобы в них входили представители государственных органов Федерации и ее субъектов, ученые-юристы и специалисты в той сфере, которая регулируется спорным правовым актом;

О том, что предлагаемая процедура восстановления конституционной законности в сфере деятельности субъектов Федерации может быть действенной, говорит опыт применения Президентом Российской Федерации полномочий, предоставленных ему ч.2 ст.85 Конституции Российской Федерации. В случаях, когда Президент приостанавливал действие противоречащих российской Конституции или федеральным законам актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, последние сами отменяли эти акты, не доводя дела до суда.

Для нашей страны проблема единства государственной власти особенно серьезна, поскольку органы государственной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов еще не имеют достаточного опыта совместной деятельности. Естественно, чем сложнее возникшая проблема, тем насущнее сотрудничество федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации.

Единство системы органов государственной власти в Российской Федерации основано прежде всего на конституционных положениях о том, что Российская Федерация в целом является демократическим правовым государством с республиканской формой правления и состоит из равноправных субъектов. Кроме того, российская Конституция устанавливает, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации хотя и создается ими самостоятельно, должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом, и в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Из этих положений Конституции следует, что есть все предпосылки для создания в Российской Федерации действенней и сбалансированной единой системы органов исполнительной масти, способной реализовывать задачи общегосударственного значения по предметам ведения Российской Федерации и/полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения с ее субъектами.

Правовой основой существования единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации должен быть федеральный закон, в котором ясно и четко установлено, что по смыслу действующей Конституции единая система исполнительной власти в Российской Федерации является средством реализации полномочий федеральных органов государственной власти и что органы исполнительной власти субъектов Федерации при реализации полномочий федеральных органов государственной власти практически обязаны им подчиняться. Поэтому не имеет значения, в соответствии с какой правовой нормой субъекта Федерации его органы исполнительной власти были сформированы.

В федеральном законе также должно быть сказано, что включение органов исполнительной власти субъектов Федерации в деятельность по реализации полномочий Российской Федерации предполагает их ответственность именно перед федеральными органами исполнительной власти. Эта ответственность может быть дисциплинарной в отношении назначаемых должностных лиц субъекта Федерации. Она может выражаться в отстранении избираемого должностного лица субъекта Федерации от исполнения им обязанностей по осуществлению федеральных функций. В этом случае может быть либо поручено их исполнение любому другому лицу непосредственно, либо дано поручение высшему должностному лицу субъекта Федерации обеспечить выполнение федеральных функций без участия отстраненного должностного лица.

В отношении должностных лиц субъектов Федерации, избираемых населением, мерой ответственности может быть и предложение об их переизбрании в соответствии с конституцией или уставом соответствующего субъекта Федерации.

Однако наилучшие результаты разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов могут быть достигнуты лишь при условии приведения законодательства последних в соответствие с законодательством Федерации и воспитания у всех должностных лиц уважения к закону, изданному в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Без этого правовое государство останется лишь мифом.

Что касается проблемы национальных отношений, то она существует практически во всех современных государствах и, как показывает практика, может успешно решаться только в условиях государственной поддержки и соблюдения прав и свобод каждого человека независимо от его национальной принадлежности, расы, языка и любых иных идентифицирующих национальное принадлежность признаков.

В качестве одного из основных принципов современной цивилизации, закрепленных в основополагающих и общепризнанных международно-правовых нормах, и прежде всего во Всеобщей декларации прав человека, установлено, что каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными Декларацией, без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения. После принятия в 1948 г. Всеобщей декларации прав человека объем прав и свобод человека и гражданина был значительно расширен многими принятыми за эти годы общепризнанными международно-правовыми документами.

Конституция Российской Федерации в ст.17 устанавливает, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией нашей страны.

Отметим, что норма, аналогичная приведенной выше норме Всеобщей декларации прав человека, содержится и в ч.2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, в которой, кроме того, указано, что запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Исходя из изложенного выше, Конституция Российской Федерации, в отличие от ранее действовавших в стране конституций, установила равноправие всех субъектов Российской Федерации. Именно поэтому Конституция не содержит понятия национально-государственного образования. Это означает, что объем прав субъектов Российской Федерации не может определяться и не определяется национальным составом проживающего в них населения.

Национальная принадлежность граждан не должна использоваться в политических целях, т.е. никакие правовые акты в Российской Федерации не могут устанавливать неравноправия граждан и, как следствие этого, неравноправия субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем не исключается право органов государственной власти принимать нормативные правовые акты, направленные на восстановление или установление равноправия граждан. Так, нельзя рассматривать как нарушающие принцип равноправия правовые акты, направленные на реабилитацию репрессированных в прошлом народов, устанавливающие гарантии прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами международного права и международными договорами Российской Федерации, на защиту прав национальных меньшинств. Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" принят в мае 1999 г., но еще предстоит принять закон о правах меньшинств, в том числе и национальных. Принятие таких федеральных законов способствовало бы принятию законов, конкретизирующих федеральные правовые предписания с учетом региональных особенностей, во всех субъектах Федерации, где проживают малочисленные народы и национальные меньшинства и где такие законы еще не приняты.

Приходится констатировать, что, несмотря на кажущуюся ясность конституционных положений по проблеме национальных отношений, еще продолжаются попытки использовать национальные отношения в политических целях, невзирая на то, что это всегда означает установление неравноправия по основаниям национальности и языка и нарушение основ общепризнанных норм международного и российского права о правах человека.

Имеются нарушения равноправия граждан по признаку их национальной принадлежности и в конституциях некоторых республик в составе Российской Федерации. Федеральные органы государственной власти далеко не всегда оказываются способными принимать действенные меры для восстановления конституционного правопорядка в национальных отношениях, что создает впечатление о их второстепенном значении. Но это совсем не так. Вопросы национальной принадлежности, как правило, глубоко затрагивают самосознание человека, что весьма часто используется при политических манипуляциях, которым для обострения конфликтов искусственно придается национальный характер.

Налаживанию национальных отношений должен способствовать принятый еще в 1996 г. Федеральный закон "О национально-культурной автономии" См.: Комментарий к Федеральному закону "О национально-культурной автономии" (с приложениями). М., 1997. С.275.. За этим шагом необходимыми другие, которые прежде всего должны обеспечивать равные возможности по использованию родного языка, получению на нем образования, участию в других формах национальной самоидентификации в местах проживания в инонациональной среде, в том числе и в крупных городах. Федеральные органы государственной власти обязаны поощрять принятии субъектами Федерации законов, направленных на развитие и обеспечение реальности национальных прав человека и гражданина.

Наиболее важной и неотложной мерой в настоящее время является полное приведение законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам национальных отношений в соответствие с общепризнанными международно-правовыми актами и действующей Конституцией Российской Федерации.

За короткий срок следует разработать федеральный закон, в соответствии с которым были бы определены признаки расизма и воинствующего национализма и предусмотрены достаточно суровые наказания за их публичное проявление, оскорбляющее достоинство человека и нарушающие его общепризнанные права.

Неоднократные за последние годы случаи публичных и ставших известными органам охраны правопорядка оскорблений национального достоинства граждан Российской Федерации показывают, что наше общество и государство не принимают адекватных этим явлениям мер. Тем самым не только не выполняются международные обязательства Российской Федерации, но и возникает серьезная угроза ее существованию как многонационального государства.

Только при условии установления надежного заслона всем проявлениям национализма станет действительно невозможным его использование в политических и личных целях, несущее/угрозу сохранению и развитию в нашей стране демократического федеративного правового государства.

Воспитание уважения к национальным интересам народа, этнической группы, каждого отдельного человека является условием мирного развития любого сообщества, в том числе и Российской Федерации как многонационального государства. Особую тревогу вызывает то, что в нашей стране воспитание уважительного отношения к национальным правам человека во многих отношениях оказалось практически вне сферы внимания органов государства. Российское государство, все государственные органы, воспитательные и образовательные учреждения должны принять все необходимые меры для достижения коренного изменения отношения общества в целом к нарушению прав человека в связи с его национальной принадлежностью. Без решительного пресечения нарушений прав человека наше государство не может претендовать на его признание правовым и демократическим.

Список литературы

• 1. Конституция Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 г.) М.: Проспект, 2009 - 192 с.
• 2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации М.: Норма, 2004 - 800 с.
• 3. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2006 - 480 с.
• 4. Конституция Российской Федерации: комментарий / под общей редакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М.: "Юридическая литература", 2008 - 624 с.

На фоне кризиса, охватившего все стороны государственного механизма в России, большую актуальность приобрела проблема точного и безусловного соблюдения Конституции Российской Федерации как фундамента правовой системы государства. Как известно, любая норма права почти ничто без принудительного осуществления предписаний, в ней заложенных. Специфика принуждения в конституционном праве, в отличие от гражданского или трудового, базируется на том, что основными его адресатами являются властные субъекты -- государство, государственные органы, должностные лица, осуществляющие публичные, политические функции. Поэтому и возможность принудительной правореализации нормативных предписании упирается в разработку особой системы способов (мер) принуждения властных субъектов к исполнению своих обязанностей либо путем возложения определенных обязанностей, либо ограничений в основном организационного порядка.

Именно эту задачу и выполняет такая разновидность юридической ответственности, как конституционная, то есть ответственность за наиболее существенные нарушения норм конституционного права.

Понятие конституционной ответственности

Проблема существования самостоятельного вида юридической ответственности лишь сравнительно недавно стала предметом изучения в науке российского конституционного права. Первые специальные исследования о правовой природе и особенностях ответственности по конституционному праву относятся к началу 70-х годов. Достаточно сказать, что даже в определении (дефиниции) ответственности за нарушения конституционных норм среди ученых нет единства (публично-правовая, конституционная, государственная, уставная). Также не существует какого-либо общепризнанного подхода и к содержанию категории конституционно-правовой ответственности.

Существует две основные концепции конституционно-правовой ответственности.

Сторонники первой понимают под ответственностью обязанность претерпевания различных правоограничений, выступающих последствием правонарушения. Авторы второго подхода к конституционной ответственности представляли ее в виде принудительной реализации санкции правовой нормы как последствия совершенного конституционного правонарушения. Различие между этими определениями ответственности фактически сводится к отказу от рассмотрения категории ответственности через понятие «обязанность». Основным недостатком обоих направлений является низведение ответственности к негативной оценке со стороны государства, выражающейся в несении определенных обременении виновного в правонарушении. 11 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 218--220

Понятие конституционной ответственности должно включать следующие признаки:

государственное и (или) общественное осуждение в виде заложенного в норме требования применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного характера, реже личного характера, состоящих в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, остановке (приостановке) работы государственного органа или прекращении деятельности общественного объединения и т. п.;

совершенное противоправное деяние, то есть конституционное правонарушение, с важнейшими его условиями (элементами): объективной противоправностью и виной;

установившаяся между правонарушителем и государством правовая связь в момент совершения противоправного деяния, характеризующаяся возникновением специального охранительного отношения. 22 Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 41, 43.

Таким образом, ответственность, с нашей точки зрения, представляет собой правовую связь (состояние), которая возникает вследствие несоблюдения правовой нормы между участниками нарушенного правоотношения, воплощается в установлении нормативного, обращенного к правонарушителю требования подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию) и реализуется, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав пли правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения.

Классификация мер ответственности субъектов федерации.

Опираясь на имеющиеся разработки, к числу мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации следовало бы отнести:

отстранение от должности высшего должностного лица -- главы исполнительной власти субъекта;

роспуск или приостановление деятельности высшего органа законодательной власти субъекта;

отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государственной власти федерации;

признание недействительными актов органов власти субъектов судами по обращениям органов власти федерации;

временное перераспределение предметов ведения и полномочий (как правило, конкурирующих) в пользу органов власти федерации;

изменение статуса субъекта федерации;

назначение специального федерального представителя для управления субъектом («прямое президентское правление»);

ввод специальных милицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством.

Классифицировать перечисленные федеральные санкции (меры ответственности) можно по различным основаниям. Во-первых, в зависимости от применяющих их органов их можно разделить на:

санкции органов исполнительной власти федерации (отмена или приостановление действия актов);

санкции судебных органов (признание актов органов власти субъектов недействительными) и санкции, налагаемые совместно несколькими федеральными органами (ввод войск, роспуск законодательного органа, отстранение от должности главы исполнительной власти субъекта).

Во-вторых, систематизация может основываться на разграничении мер ответственности по правовому результату:

меры, по которым акты органон власти утрачивают юридическую силу (признание актов недействительными, отмена или приостановление их действия вышестоящими органами);

меры, лишающие должностное лицо или орган властных полномочий (отстранение от должности высшего должностного лица, роспуск или приостановление деятельности законодательного органа);

меры, преобразующие правовой статус субъектов права (принятие федерального закона об изменения статуса субъекта);

меры по использованию прямого принуждения (деятельность армии, милиции и т. п.).

В-третьих, меры ответственности (санкции) можно подразделить на окончательные и временные, в зависимости от длительности воздействия. Например, признание недействительным акта всегда имеет окончательный характер, а ввод воинских подразделений в субъект федерации может применяться только временно.

В-четвертых, меры ответственности можно классифицировать по степени использования государственного принуждения:

меры, основанные на средствах косвенного, опосредованного правовой процедурой принуждения (лишение юридической силы, лишение властных полномочий, возложение обязанностей);

меры фактического, прямого физического принуждения (использование армии и милиции).

В-пятых, меры ответственности можно разграничить и по использованию функционального критерия: карательные меры, основой которых является назначение наказания, возложение специальных отрицательных обременений, ставящих органы государственной власти в подчиненное положение к федерации, фактически лишающие их государственного статуса, -- ликвидация собственной системы управления субъектом, то есть отстранение от должности высшего должностного лица и приостановление либо роспуск законодательного органа, а также назначение федерального представителя для управления субъектом, перераспределение предметов ведения и полномочий; восстановительные меры, возвращающие статус-кво, существовавший до нарушения правовых установлений, -- отмена или приостановление действия незаконного акта, признание акта недействительным; меры пресечения, выражающиеся в основном в использовании средств прямого государственного принуждения, в целях оперативного пресечения правонарушений со стороны органов государственной власти субъектов -- ввод подразделений милиции, армии для подавления мятежей, беспорядков, сепаратистских выступлений. 11 Жуков Д.В., Постников А.Е. Обзор конституций республик, входящих в состав Российской федерации // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 5--42

Проблемы совершенствования законодательства о конституционной ответственности субъектов Российской Федерации.

В литературе на сегодняшний день тема ответственности субъектов федеративных отношений -- федерации и ее членов -- разработана недостаточно. Причем в работах, посвященных проблемам конституционной ответственности, лишь отрывочно отмечается возможность применения санкций к органам власти субъектов федерации за несоблюдение федерального законодательства.

Основной проблемой данного этапа конституционного развития России можно назвать создание четкой системы взаимоотношений федеральных и региональных органов власти в целях стабильности федеративной формы устройства государства. В настоящее время федеральные органы власти практически не имеют правовых способов воздействия на органы власти субъектов Федерации. Тому свидетельство многочисленные акты несоответствия конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Федерации федеральному законодательству, неисполнение решений федеральных судов, присвоение полномочий органов власти Федерации, в том числе и по заключенным договорам между Российской Федерацией и отдельными субъектами Чернобель Г.Т. Противоречия и пробелы в конституциях и уставах субъектов Федерации необходимо преодолеть // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 53--56..

В Конституции Российской Федерации закреплены лишь две меры ответственности: приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов Президентом России до решения соответствующего суда (ч.2 ст.

85) и признание неконституционными правовых актов субъектов Конституционным Судом Российской Федерации по запросам федеральных органов (ст. 125). Возникают вопросы: как быть в том случае, если субъект (его органы власти) отказывается выполнить решение Конституционного Суда либо открыто нарушает федеральные законы? Нужно в числе первых поправок в Конституцию России и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» ввести такие меры ответственности субъектов Федерации, как:

временное отстранение от должности высшего должностного лица субъекта (президента, губернатора) в случае нарушения им Конституции и федеральных законов после предварительного уведомления о необходимости привести в соответствие изданные им правовые акты и отказа от выполнения этих требований в срок до трех месяцев указом Президента России. Окончательное отстранение от должности происходит по итогам рассмотрения дела в Конституционном Суде,

приостановление деятельности законодательного (представительного) органа власти субъекта и его роспуск в том же порядке, что и при решении вопроса об отстранении от должности высшего должностного лица субъекта;

в случае отсутствия высших органов государственной власти субъекта назначение Президентом России временного федерального управления данным субъектом федерации сроком не более чем на год. В случае необходимости продления срока согласие должен давать Совет Федерации;

крайней мерой конституционной ответственности является введение в субъект федерации внутренних войск, армии и спецподразделений милиции в случае вооруженных столкновений, угрозы территориальной целостности Российской Федерации, деятельности сепаратистских групп. Подобная мера вводится указом Президента, согласованным с Советом Федерации. При неотложной необходимости указ вступает в силу немедленно с одновременным внесением его на утверждение Совета Федерации. 11 Умнова И.А.Указ. соч. С. 227.

Необходимы исследования по разработке новых видов ответственности субъектов Федерации, их органов и должностных лиц. Так, И.А. Умнова предлагает изучить возможность закрепления в Конституции России такого вида конституционно-правовой ответственности, как преобразование статуса субъекта Федерации вследствие признания несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен. В результате применения такой меры субъект либо будет присоединен к другому субъекту Федерации в качестве административно-территориального образования, либо на его основе будет образована федеральная территория Там же. С. 229..

В такой ситуации требуется введение в перечень мер конституционной ответственности комплексной меры правового воздействия о признании системы государственной власти субъекта антиконституционной.

В виде последствий ее использования будет автоматически выступать применение сразу целого комплекса мер -- смещение главы исполнительной власти, роспуск законодательного органа, приостановление действия конституции (устава) субъекта, введение прямого федерального управления, перераспределение совместных предметов ведения и полномочии в пользу Федерации и др.

В литературе было высказано предложение о принятии федерального закона «О конституционной ответственности», в котором были бы четко «определены юридические основания для наступления неблагоприятных последствий конституционной ответственности, равно процедурные вопросы отрешения от должности высших должностных лиц», и создании Кодекса конституционных правонарушений.

Думается, становление института конституционно-правовой ответственности должно пройти несколько этапов.

На первом должно быть законодательно, а по возможности и констит уционно закреплено наименование конституционно-правовой ответственности, а также основные «составы» конституционных правонарушений. Названия статей, их частей должны раскрывать сущность конституционной ответственности, ее особенности и элементы

Затем на конституционный уровень поднимается регулирование комплекса мер конституционно-правовой ответственности, причем в Конституции появляется специальная глава, регламентирующая конкретные меры ответственности.

Третий этап -- создание кодифицированного акта, собирающего воедино все разнообразные меры ответственности, ранее нашедшие отражение

в десятках нормативных актов. На конституционном уровне остается регламентация лишь наиболее важных видов ответственности в отношении государственных органов и должностных лиц, находящихся у власти.

Государственно-правовая ответственность представляет собой правоотношение между госу­дарством в лице его властных органов и субъектов права, отвечающих перед обществом и государ­ством за точную и добросовестную реализацию содержащихся в нормах права и соответствующих требованиям предписаний. Однако в деятельно­сти государственных органов, должностных лиц и облеченных властью, можно часто наблюдать не только утрату чувства ответственности, но и прямое злоупотребление своим положением, теми возможностями, которыми их наделил народ - ис­точник власти. Это в особенно наглядно проявля­ется в высших эшелонах власти: за непродуманное проведение реформ, за так называемое экспери­ментирование над обществом никто не несет от­ветственности.

Согласно общей логике эволюции институцио­нального развития, с нормативной точки зрения, поведение органов государственной и региональ­ной власти определяется четко установленными правилами игры и, следовательно, является про­изводным от существующих федеральных инсти­тутов. Если же данная закономерность отсутству­ет, что свойственно для построения федеративных отношений в современной России, то возникает ситуация, в которой доминирующее положение занимают предпочтения и интересы вовлеченных политических элит. До тех пор, пока сохраняется эта закономерность, и институты российского фе­дерализма формируются под влиянием реальных процессов в сфере межправительственных отно­шений, невозможно говорить о соответствии фе­дерализма в России нормативным представлени­ям о федеративном государстве.

Процессы развития государственных институ­тов власти в Российской Федерации вызвали необ­ходимость введения в законодательство соответ­ствующих механизмов государственно-правовой ответственности субъектов властных отношений.

В теоретическом плане институт государственно-правовой ответственности при­влекает к себе пристальное внимание специали­стов в различных областях юридического знания; теории права и государства, конституционали­стов, представителей административного права и др. Тем не менее, многие аспекты государственно- правовой ответственности все еще остаются мало­исследованными, особенно, когда речь идет о раз­личных деформациях этого политико-правового института, увязанных с характерными для тран­зитивного общества энтропийными проявления­ми.

Xарактерной особенностью государственно- правовой ответственности является то, что не су­ществует единой процедурной формы ее примене­ния. Почти каждой мере государственно-правовой ответственности соответствует свой особый по­рядок. Следует отметить, что характерной чертой государственно-правовой ответственности, отли­чающей ее от других видов юридической ответ­ственности, является своеобразие ее санкций.

Основной потребностью развития федерализ­ма в современной России, по нашему мне­нию, становится разработка концептуаль­ных теоретических основ применения мер государственно-правовой ответственности в фе­деративных отношениях и введение в практику государственного строительства ее эффективных законодательных механизмов, так как имеющиеся в законодательстве санкции не имеют прочной на­учной основы и детальной, внутренне непротиво­речивой процедурной схемы правоприменения.

Создание механизма государственно-правовой и политической ответственности органов регио­нальной власти должно включать и институты представительной демократии, законодательную власть, способную через свою основную деятель­ность (законотворчество), а также посредством других, находящихся в рамках ее компетенции процедур обеспечить реальное народовластие в субъектах.

Государственно-правовая ответственность яв­ляется одним из видов юридической ответствен­ности. Несмотря на то, что спектр определений понятия «государственно-правовая ответствен­ность» очень широк, отечественные и зарубеж­ные ученые сходятся на том, что государственно- правовая ответственность в отличии от других видов ответственности, всегда связана с государ­ственным принуждением, с практическим приме­нением установленных законом санкций к право­нарушителю.

Важным является вопрос об основаниях государственно-правовой ответственности. Среди юристов нет единства по поводу нормативных оснований государственно-правовой ответствен­ности, однако большинство сходится во мнении, что основанием государственно-правовой от­ветственности служит, прежде всего, соверше­ние субъектом государственно-правовой ответ­ственности конституционно-правового деликта, то есть деяния (действия или бездействия), ко­торым причинен или мог быть причинен ущерб обществу или государству. Противоправность при этом выражается в нарушении или неисполнении конституционно-правовых норм. При этом, приме­нение государственно-правовой ответственности не всегда должно сводится к наказанию, ее цель - стимулировать позитивную деятельность.

Существуют разные варианты недолжного поведения властных структур субъекта: непри­менение конституционно правовой нормы, ее не­должное применение, прямое нарушение нормы. В некоторых составах конституционно-правовых правонарушений наряду с неправомерным пове­дением предусмотрена необходимость в доказа­тельстве факта наступления вреда и наличие его причинной связи с нарушением нормы. Ряд ученых считают, что основанием государственно-правовой ответственности может служить нарушение не только конституционных норм, но и принципов конституционного регулирования. Другие выдви­гают в качестве такого основания ненадлежащее исполнение своих обязанностей, которое может происходить и при формальном соблюдении кон­ституционных норм.

Таким образом, основанием государственно- правовой ответственности является действие или бездействие, которое причинило или могло при­чинить существенный ущерб народу или государ­ству, независимо оттого, происходит при этом на­рушение конституционных норм, или нет.

Анализ действующего российского законода­тельства показывает, что полнота закрепления государственно-правовой ответственности в рос­сийском законодательстве в настоящий момент от­сутствует, а регулирование данных отношений нуж­дается в совершенствовании. Представляется, что необходима теоретическая разработка основных вопросов, связанных с государственно-правовой ответственностью, прежде всего - связанных с основаниями ее возникновения и применения, которые затем могли бы найти отражение в зако­нодательстве. Необходимо принятие единого акта обо всех составляющих государственно-правовой ответственности - вплоть до принятия феде­рального или даже конституционного закона «О государственно-правовой ответственности», в ко­тором были бы четко определены юридические основания применения норм государственно- правовой ответственности, а также различные процедуры, в частности, отрешения от должности высших должностных лиц, перечень конститу­ционных правонарушений, основания, субъек­ты, санкции за невыполнение конституционных предписаний.

В законодательстве должны появиться гаран­тии против использования мер государственно- правовой ответственности в качестве средства политической борьбы и злоупотреблений тех органов, которые будут принимать решение о привлечении субъектов права к государственно- правовой ответственности. Следует установить норму о том, что предупреждение о привлечении к государственно-правовой ответственности, и, тем более, само применение мер воздействия может быть вынесено только при условии наличия за­ключений иных структур.

В сфере взаимоотношений федеральных ор­ганов государственной власти и органов вла­сти субъектов Федерации необходимо введене в Конституцию РФ и действующее законодатель­ство мер, которые могут быть отнесены к мерам государственно-правовой ответственности, таких, как введение института прямого президентского правления или признание несостоятельности тер­ритории в том статусе, который ей предоставлен, и принятие решения о ее соответствующем преоб­разовании в случае кризиса власти на данной тер­ритории и невозможности органов власти субъ­ектов Федерации исполнять конституционные полномочия.

Таким образом, специальная по своей сути про­блема совершенствования законодательных меха­низмов ответственности органов государственной и региональной власти становится всеобъем­лющей проблемой обеспечения эффективности правовых инструментов регуляции обществен­ных отношений. Особенно остро несовершенство существующей модели ответственности органов публичной власти дает о себе знать именно в пра­ве конституционном, так как в современной рос­сийской Конституции, большое количество норм, состоящих из гипотез и диспозиций, абсолютно не подкрепленных соответствующими санкциями.

Такое положение дел в значительной мере способствует широкому распространению тезиса о том, что государственно-правовая ответствен­ность на сегодняшний момент в России отсут­ствует. С подобным выводом сложно согласить­ся. Государственно-правовая ответственность как институт права функционировала всегда, без нее не может существовать ни одно государ­ство. Однако в полной мере оценить все преи­мущества и недостатки отечественной модели государственно-правовой ответственности меша­ет ее специфичность, произрастающая из много­вековых российских традиций государственного строительства.

В отличие от гражданской и уголовной ответ­ственности, четко и однозначно урегулированных нормами соответствующего законодательства государственно-правовая ответственность на се­годняшний день весьма фрагментарно и нечетко прописана и в Конституции РФ, и в федеральных законах, что создает иллюзию отсутствия норма­тивно закрепленного института государственно- правовой ответственности. В этом проявляется исконно российская слабость правовых, и особен­но государственно-правовых механизмов регуля­ции властных отношений.

Значительное влияние на практику реализации существующей модели государственно-правовой ответственности оказывают отечественные тра­диции правоприменительной практики, которые исторически призваны были хотя бы отчасти компенсировать несовершенство норм права. В силу неразвитости российских демократических механизмов государство не может гарантировать сегодня ни применения мер ответственности в случае явной необходимости сделать это, ни ее реализации строго в рамках закона. Это ведет, с одной стороны, к безответственности власти, а с другой - к использованию юридических механиз­мов ответственности в целях, далеких интересов государства и общества.

В российском законодательстве отсутствует должная регламентация оснований и порядка при­влечения к ответственности высшей категории должностных лиц. Основания, виды и механизмы государственно-правовой ответственности пред­ставителей власти пока еще недостаточно разра­ботаны отечественной правовой наукой.

Законодательство Российской Федерации о государственно-правовой ответственности нельзя ограничивать Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Несмотря на пре­имущественно конституционный характер этого типа ответственности, отдельные нормы, регу­лирующие данный институт, могут находиться и в иных нормативных правовых актах.

Полноценная законодательная регламентация ответственности властных структур возможна только при согласованности мер данной ответ­ственности со всей системой законодательства, что напрямую ставит вопрос о необходимости принятия федерального конституционного зако­на «О государственно-правовой ответственности», призванного урегулировать вопросы ответствен­ности именно властных структур.

В последние годы неоднократно предприни­мались попытки законодательного закрепления отдельных институтов государственно-правовой ответственности власти и ее представителей. Так, Федеральным законом от 19 июля 2000 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» введена ст.31 «Ответственность орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации», где установлено, что в случае приня­тия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых ак­тов, противоречащих Конституции РФ, федераль­ным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности и обороноспособ­ности Российской Федерации, единству право­вого и экономического пространства, органы государственной власти субъектов. РФ несут от­ветственность в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом. Кроме того, в указанный закон введена ст.29-1 «Ответственность должностных лиц органов исполнительной вла­сти субъектов Российской Федерации», в соот­ветствии с которой должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ несут от­ветственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъектов РФ.

Общее понятие государственно-правового де­ликта и его разновидностей необходимо закре­пить в первую очередь в Федеральном консти­туционном законе «О государственно-правовой ответственности», а также в иных федеральных законах. Очевидно, что такой федеральный кон­ституционный закон способен в значительной степени сгладить противоречия, накопившиеся вследствие т.н. политического отчуждения госу­дарства, т.е. постоянно растущего дистанциро­вания властных структур от гражданского обще­ства.

Структура федерального конституционного закона «О государственно-правовой ответствен­ности» может включать в себя: общие положения (цели закона, его правовая основа основные по­нятия, в т.ч. понятие государственно-правовой ответственности, принципы государственно- правовой ответственности, основания наступле­ния государственно-правовой ответственности, субъекты государственно-правовой ответствен­ности и др.); ответственность государства в целом; ответственность высших органов государственной власти РФ; ответственность иных органов государ­ственной власти РФ; ответственность субъектов РФ; ответственность органов местного самоуправ­ления; ответственность должностных лиц; ответ­ственность депутатов; механизмы реализации конституционной ответственности.

Таким образом, существующая в России мо­дель государственно-правовой ответственности нуждается в концептуальном переосмыслении, в создании нормально функционирующей модели государственно-правовой ответственности, опи­рающаяся на реально действующие демократи­ческие институты и развитое гражданское общество.