Согласитесь, дисквалификация первого лица компании - крайне неприятная, но вполне возможная ситуация.
Чаще всего подвергаются этому наказанию руководители, которые нарушили трудовое законодательство (например, своевременно не выплатили работникам зарплат усм., например, Постановления Свердловского областного суда от 23.01.2012 № 4а-5/2012 ; Московского городского суда от 01.12.2011 № 4а-2473/11 ; Санкт-Петербургского городского суда от 06.04.2012 № 4а-381/12 ), притом что ранее их уже штрафовали за подобное деяни еч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ .
Посмотрим, чем чревата дисквалификация для директора и что следует сделать, чтобы смягчить ее последствия для фирмы.
С момента вступления в силу судебного постановления о дисквалификации руководитель обязан немедленно прекратить управление организацие йч. 1 ст. 32.11 КоАП РФ ; Постановление 13 ААС от 10.02.2011 № А26-7335/2010 . Такое постановление вступает в силу:
О том, где и как получить информацию о дисквалифицированных лицах, мы писали: 2012, № 4, с. 5
Также на дату вступления в силу постановления о дисквалификации должен быть прекращен трудовой договор с директором, если таковой заключалс яп. 10 ст. 77 , п. 8 ст. 83 ТК РФ ; ч. 2 ст. 32.11 КоАП РФ , при условии, что директора невозможно перевести на другую имеющуюся в организации работ уст. 83 ТК РФ (подробнее об этом - чуть ниже).
Если директор, несмотря на дисквалификацию, продолжит руководить организацией и об этом станет известно, в частности, органам полиции или прокурору (например, в ходе прокурорской проверки), то суд может оштрафовать директора на 5000 руб., а организацию - на сумму до 100 000 руб.ст. 14.23 , ч. 1 ст. 23.1 , п. 1 ч. 2 ст. 28.3 , п. 1 ч. 1 ст. 25.11 , ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ ; Решение АС Свердловской области от 11.02.2011 № А60-44858/2010-С6 Если только не будет пропущен 3-ме -сячный срок давности привлечения к ответственности, который исчисляется с момента обнаружения этого нарушени яч. 1, 2 ст. 4.5 КоАП РФ , то есть со дня составления протокола об административном правонарушени ип. 1 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ .
Заметим: если, уже будучи дисквалифицированным, руководитель заключит какой-нибудь договор от имени фирмы, его нельзя будет признать недействительным на основании того, что руководитель как орган юрлица превысил свои полномочия.
В этом случае имеет место заключение сделки лицом без полномочий. То есть договор просто будет считаться заключенным от имени и в интересах дисквалифицированного директора, если только фирма потом не одобрит эту сделк уст. 183 ГК РФ ; пп. 1, 2 Информационного письма Президиума ВАС от 23.10.2000 № 57 ; Постановление 7 ААС от 26.06.2009 № 07АП-2754/2009 , например, приняв отгруженные по договору товары.
ШАГ 1. В отведенный 10-днев -ный срок нужно обязательно обжаловать судебное постановление о дисквалификации в тот суд, который вынес это постановлени еч. 1 ст. 30.2 КоАП РФ , даже если нет надежды, что жалобу удовлетворят. Ведь пока жалоба рассматривается - а это может занять около 2 месяце вст. 30.2 , ч. 1.1 ст. 30.5 КоАП РФ - директор компании не считается дисквалифицированным. То есть он может руководить организацией, в частности подписывать договоры, платежки, отчетность, выписывать доверенности, принимать управленческие решения. Следовательно, директор выиграет время, чтобы утрясти все вопросы, связанные с его возможной дисквалификацией.
ШАГ 2. Пока идет обжалование, целесообразно документально закрепить за кем-то из работников компании исполнение обязанностей директора на время невозможности исполнения им своих обязанностей. Если, конечно, такой вопрос уже не урегулирован учредительными документами. К примеру, надо выдать заместителю доверенность на право выполнять от имени и в интересах компании представительские и распорядительные функции. Это очень пригодится на тот случай, если в удовлетворении жалобы откажут.
О том, как передать полномочия заместителю на время отсутствия руководителя, читайте:
ШАГ 3. Допустим, дела развиваются по худшему сценарию и постановление о дисквалификации оставлено без изменения. Тогда дальнейшие действия зависят от того, кем является дисквалифицированный директор:
Дисквалифицированному директору ничего не мешает действовать в интересах общества (например, представлять его в госорганах) по доверенности, выданной новым руководителем фирм ыПостановление ФАС ВВО от 17.12.2009 № А29-2090/2009 .
Если же директор не входит в состав участников или имеет менее 10% голосов, тогда ему нужно уведомить участников (лучше письменно) о сложившейся ситуации и о необходимости созвать общее собрани еп. 2 ст. 35 Закона № 14-ФЗ . Но, учитывая, что созыв собрания - процедура небыстрая, целесообразно заранее поставить участников в известность, что им, возможно, придется собираться в экстренном порядке.
Мы уже упомянули, что дисквалифицированного директора нельзя уволить, не предложив ему другую работу (вакантную должность) в организации, включая нижеоплачиваемые или нижестоящие должност ист. 83 ТК РФ . А уже его воля - согласиться на это предложение или нет.
Формально получается вот что. Пока не вступит в силу постановление о дисквалификации, директор вполне может создать новую должность «под себя» (например, заместитель по хозяйственной части) и оставить ее вакантной до момента дисквалификации. И новый директор должен будет предложить ему занять эту должность.
Безусловно, это выход в ситуации, когда дисквалификация руководителя явилась следствием рокового стечения обстоятельств и в интересах самой компании, чтобы он остался, что называется, «в упряжке». Кстати, если в результате такой манипуляции «наказанный» директор займет на время дисквалификации один из руководящих постов в компании (например, первого заместителя), штраф за допуск к управлению организацией дисквалифицированного лиц ач. 2 ст. 14.23 КоАП РФ фирме не грозит. Ведь заместители, даже первые, не являются органом управления юрлиц аПостановление ФАС УО от 05.05.2008 № Ф09-3037/08-С1 .
Допустим, директор не согласился на предложенный ему перевод. Или же в компании нет вакансии, на которую он мог бы перевестись. Тогда выход один - увольнени еп. 8 ст. 83 ТК РФ . Уведомлять директора о предстоящем увольнении за какой-то определенный срок не обязательно.
Никакое выходное пособие директору, увольняемому в связи с дисквалификацией, не положен ост. 178 ТК РФ .
Кстати, ТК не запрещает в этом случае уволить директора, пока он находится на больничном или в отпуске. Ведь это не увольнение по инициативе работодател яст. 81 ТК РФ , когда подобный запрет действует.
В приказе о прекращении трудового договора (форма № Т-8) в графе «Основание (документ, номер, дата)» нужно указать реквизиты судебного решения, которым директор дисквалифицирован. Запись об увольнении можно оформить так.
Подробнее о том, как проинформировать ИФНС о смене руководителя и кого еще следует известить в этом случае, читайте:
В заключение напомним: если из-за дисквалификации прежнего руководителя у руля компании встанет новый человек, об этом факте он должен будет в 3-днев -ный срок со дня вступления в должность уведомить регистрирующую инспекци ю
"Зарплата", 2007, N 8
В последнее время административное наказание в виде дисквалификации получило широкое применение. Что же такое дисквалификация и чем она грозит? Ответы на этот и многие другие вопросы вы найдете в статье.
Что такое административная ответственность? Это вид юридической ответственности, которую применяют к лицу, совершившему правонарушение. Основанием для административной ответственности является наличие административного правонарушения, которое согласно ст. 2.1 КоАП РФ является противоправным виновным действием (бездействием) физического или юридического лица.
Кроме граждан и организаций к административной ответственности может быть привлечено должностное лицо. Его ответственность наступает в случае неисполнения своих служебных обязанностей.
Кто относится к должностным лицам применительно к административным правонарушениям, определено в ст. 2.4 КоАП РФ. Это руководители, главные бухгалтеры (бухгалтеры), индивидуальные предприниматели и другие лица, осуществляющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в организациях (независимо от формы собственности).
К должностным лицам применяют различные виды административных наказаний, но наиболее серьезным является дисквалификация. Этот вид ответственности впервые был предусмотрен в новом КоАП РФ, вступившем в силу с 1 июля 2002 г.
Определение дисквалификации приводится в ст. 3.11 КоАП РФ - это лишение физического лица следующих прав:
Перечень нарушений, за которые можно дисквалифицировать, приведен в таблице на с. 133.
| Причина дисквалификации | Основание |
| Нарушение законодательства о труде и охране труда лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение | Часть 2 ст. 5.27 КоАП РФ |
| Незаконные действия по получению и (или) распространению информации, составляющей кредитную историю | Статья 5.53 КоАП РФ |
| Фиктивное или преднамеренное банкротство. Речь идет о заведомо ложном объявлении руководителем организации о несостоятельности, в том числе его обращение в Высший Арбитражный Суд РФ с заявлением о признании банкротом при наличии у него возможности удовлетворить требования кредиторов в полном объеме. Наказание также предусмотрено за умышленное создание или увеличение неплатежеспособности | Статья 14.12 КоАП РФ |
| Неправомерные действия при банкротстве. Предусмотрены различные составы правонарушения, например сокрытие имущества или имущественных обязательств, неисполнение обязанности по подаче заявления о признании юридического лица банкротом в арбитражный суд и др. | Статья 14.13 КоАП РФ |
| Представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, документов, содержащих заведомо ложные сведения | Часть 4 ст. 14.25 КоАП РФ |
| Заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий | Статья 14.32 КоАП РФ |
| Недобросовестная конкуренция, выразившаяся во введении в оборот товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, средств индивидуализации продукции, работ, услуг | Статья 14.33 КоАП РФ |
| Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор | Статья 19.5 КоАП РФ |
| Незаконные действия по получению или представлению кредитного отчета либо информации, составляющей кредитную историю и входящей в кредитный отчет | Статья 14.29 КоАП РФ |
Рассмотрим подробно ст. 5.27 КоАП РФ, в которой установлена ответственность за нарушения законодательства о труде и охране труда.
Что считать аналогичным нарушением, за которое можно дисквалифицировать? КоАП РФ не раскрывает это понятие. Например , представители трудовой инспекции могут посчитать аналогичными такие нарушения, как неоплата листков нетрудоспособности и отсутствие трудового договора с совместителем.
Однако судьи не поддерживают контролеров. Об этом свидетельствует Постановление Верховного Суда РФ от 28.02.2006 N 59-ад06-1. Судьи сослались на п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5. В нем сказано, что под аналогичным правонарушением (в ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ) следует понимать совершение должностным лицом такого же, а не любого нарушения законодательства о труде и охране труда. Например , первый раз должностное лицо не произвело расчет при увольнении одного работника, а позднее - при увольнении другого работника.
Для назначения наказания в виде дисквалификации необходимо соблюсти определенные правила.
Вопрос о дисквалификации не возникает просто так. Существует несколько поводов к возбуждению дела об административном правонарушении. Они перечислены в ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ.
Во-первых, если должностные лица, уполномоченные составлять протоколы, обнаружили данные, которые указывают на наличие административного правонарушения. Например , протоколы за нарушение законодательства о труде и охране труда вправе составлять должностные лица Федеральной инспекции труда и подведомственных ей государственных инспекций труда. Об этом говорится в пп. 16 п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ.
Во-вторых, при поступлении материалов из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, если такие материалы содержат данные, которые указывают на наличие административного правонарушения.
Третьим поводом для возбуждения дела об административном правонарушении являются сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации. Исключение из данного правила составляют административные правонарушения, предусмотренные ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ.
Основным документом, на основании которого принимают решение по делу об административных правонарушениях, является протокол. В нем фиксируют сведения о совершенном правонарушении и данные лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Протокол составляют в соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ. В частности, в нем должны быть указаны:
Протокол подписывает составившее его должностное лицо. Также свою подпись должен поставить законный представитель юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа в протоколе делается соответствующая запись.
Административное наказание в виде дисквалификации может назначить только суд. Об этом говорится в ст. 3.11 КоАП РФ.
Лицо, составившее протокол об административном правонарушении, обязано направить его судье в течение суток (ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ). По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении судья выносит постановление (решение) о назначении административного наказания либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении.
В ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ указано, что должностное лицо могут дисквалифицировать не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - не позднее одного года со дня его обнаружения. Например , в случае нарушения законодательства о труде и охране труда длящимся нарушением считается непрерывное осуществление единого состава противоправного деяния. Например , невыплата компенсации за неиспользованный отпуск сопряжена с длительным невыполнением организацией возложенных на нее обязанностей, следовательно, такое нарушение является длящимся. Исполнение этой обязанности работодателем прекращает правонарушение.
Дисквалификацию устанавливают на срок от шести месяцев до трех лет (ч. 2 ст. 3.11 КоАП РФ). Постановление суда о дисквалификации, вступившее в законную силу, обязывает работодателя расторгнуть трудовой договор с дисквалифицированным лицом. Об этом говорится в п. 8 ст. 83 Трудового кодекса. Если работодатель не исполнит постановление суда и не расторгнет трудовой договор, его ждет уголовная ответственность в соответствии со ст. 315 Уголовного кодекса. Наказание ждет и само дисквалифицированное лицо в случае неисполнения судебного постановления. Если такой работник в течение срока дисквалификации занимается деятельностью по управлению юридическим лицом, это влечет наложение административного штрафа в размере 5000 руб. согласно ч. 1 ст. 14.23 Кодекса об административных правонарушениях.
Согласно п. 2 ст. 32.11 КоАП РФ компания, прежде чем принять на работу руководителя, должна запросить в МВД России информацию о том, не является ли кандидат на вакантную должность дисквалифицированным лицом. Такая возможность появилась с 1 апреля 2007 г. (Приказ МВД России от 22.11.2006 N 957). Реестр дисквалифицированных лиц формируют и ведут МВД России и министерства внутренних дел, управления (главные управления) внутренних дел субъектов РФ. Получение информации из реестра обойдется в 1 МРОТ (100 руб.). Так сказано в п. 4 Постановления Правительства РФ от 11.11.2002 N 805 о формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц.
Отметим, что юридическое лицо за заключение с дисквалифицированным лицом договора может быть подвергнуто административному штрафу в размере до 100 000 руб. (основание - ч. 2 ст. 14.23 КоАП РФ).
Реестр состоит из поступающих из судов общей юрисдикции и арбитражных судов постановлений судей о дисквалификации должностных лиц. Информация, содержащаяся в реестре, является открытой.
После внесения в реестр сведений о дисквалифицированном лице в десятидневный срок управление МВД направляет сведения о нем в те федеральные органы исполнительной власти, должностные лица которых в соответствии с КоАП РФ уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях. В частности, в Федеральную инспекцию труда, органы внутренних дел (милицию), Федеральную налоговую службу.
Срок предоставления информации, содержащейся в реестре, составляет пять дней с даты получения соответствующего запроса.
Информация, содержащаяся в реестре дисквалифицированных лиц, будет важна всем организациям как для проверки своих потенциальных руководителей, так и для руководителей организаций-контрагентов. И дело не только в штрафных санкциях, установленных КоАП РФ. В случае обнаружения налоговыми инспекторами договоров, подписанных генеральными директорами, срок дисквалификации которых не истек, у организации могут возникнуть проблемы, связанные с подтверждением обоснованности применения налоговых вычетов по НДС. Поскольку в данном случае счет-фактура будет подписан неуполномоченным лицом.
Налоговые органы могут усомниться в достоверности данных компаний и отказать в обоснованности расходов по налогу на прибыль. В обоих случаях то, что налогоплательщик не проявил достаточную степень осмотрительности при выборе контрагента, хотя должен был и имел возможность это сделать, будет аргументом налоговых органов в суде. Кроме того, сделки могут быть признаны недействительными в связи с подписанием неуполномоченным лицом. Последствия таких действий могут быть крайне неблагоприятными.
Р.Е.Дозоров
Юрист-эксперт по налогам
консалтинговая группа
"Родичев и партнеры"
Дисквалификация директора предприятия предусмотрена Российским законодательством за нарушения в сферах трудового, налогового, банковского и законодательства о банкротстве.
Дисквалифицированному лицу нельзя занимать должности государственной и муниципальной гражданской службы, должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом и иным образом осуществлять управление юридическим лицом.
Дисквалификация первого лица компании крайне нежелательное событие, но вполне вероятное с учетом сложившейся судебной практики по административным правонарушениям. Данный вид наказания направлен на повышение эффективности административной ответственности руководителей Российских компаний (ООО, ПАО и АО).
Основными причинами дисквалификации руководителя являются нарушения трудового законодательства, к примеру: не выплата заработной платы, а также доведение компании до банкротства в совокупности с не возмещением причиненного ущерба. В большинстве случаев дисквалификация наступает, если нарушение совершается повторно.
Дисквалифицировать директора может только суд (решение суда), оспаривается подобное решение можно в вышестоящей судебной инстанции.
Вопрос видов ответственности рассмотрен в статье: Ответственность директора .
При рассмотрении дел об оспаривании решений, действий (бездействия) административных органов, принятых (допущенных) ими в рамках применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (статья 27.1 КоАП РФ), в том числе по изъятию вещей и документов (статья 27.10 КоАП РФ), аресту товаров, транспортных средств и иных вещей (статья 27.14 КоАП РФ), судам следует иметь в виду, что самостоятельное оспаривание таких решений, действий (бездействия) допускается только до вынесения административным органом постановления о привлечении лица к административной ответственности или до направления административным органом материалов по делу об административном правонарушении для рассмотрения в суд.
Такие решения, действия (бездействие) могут быть оспорены по правилам, предусмотренным главой 24 АПК РФ.
При рассмотрении данной категории дел суд не связан требованием административного органа о назначении конкретного вида и размера наказания и определяет его, руководствуясь общими правилами назначения наказания, в том числе с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств. Поэтому отсутствие в заявлении о привлечении к административной ответственности указания на конкретный вид и (или) размер подлежащего назначению наказания не является основанием для оставления заявления без движения.
Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), вести предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также управлять юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ.
Дисквалификация устанавливается на срок от 6 (шести) месяцев до 3 (трех) лет.
Дисквалификация может быть применена не ко всем работникам, а только к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, ведущим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим.
При прекращении трудового договора по указанному основанию необходимо учитывать следующее:
С момента вступления в законную силу решения суда о дисквалификации, руководитель организации обязан немедленно прекратить управление организацией. Также подобная обязанность возникает у работодателя (учредителей) на основании ст. 3.2 КоАП РФ.
Если директор, несмотря на дисквалификацию, продолжит руководить организацией и об этом станет известно, в частности, органам полиции или прокурору (например, в ходе прокурорской проверки), то суд может оштрафовать
Согласно части 2 статьи 32.11 КоАП РФ исполнение постановления о дисквалификации производится путем прекращения договора (контракта) с дисквалифицированным лицом.
Заключенные и подписанные договоры дисквалифицированным директором, являются сделками заключенными лицом без полномочий, а договор признается не заключенным.
Внимание!
Если гендиректор продолжит выполнять свои полномочия после дисквалификации, то:
В трудовую книжку дисквалифицированного директора вносят специальную запись:
«Уволен в связи с дисквалификацией (административным наказанием), исключающей возможность исполнения обязанностей по трудовому договору, п. 8 ч. 1 ст. 83 ТК РФ».
Основная часть нарушений в рамках которых была применена дисквалификация приходится:
В 85% из 100% санкция дисквалификации была применена к руководителю организации (директору, генеральному директору, заведующему и т.п.), что говорит о том, что дисквалификация является мерой воздействия на управленцев, работающих в хозяйственной сфере.
Статья 32.11 КоАП установила для работодателя обязанность запрашивать информацию о наличии дисквалификации физического лица, претендующего на осуществление деятельности по управлению организацией. Впрочем, само по себе нарушение этой обязанности никакой ответственности для компании не сулит, административная ответственность возникнет, только если на указанную должность будет принято дисквалифицированное лицо. Но об этом ниже.
Организация до назначения на должность генерального директора, формирования исполнительного органа управления, избрания члена совета директоров (наблюдательного совета), назначения управляющего должна запросить информацию о дисквалификации в отношении этих лиц.
ФНС ведет реестр дисквалифицированных лиц (https://www.nalog.ru/rn77/related_activities/registries/disqualified_persons/). При обращении с соответствующим запросом выдается выписка о дисквалифицированном лице или об отсутствии такой информации в реестре.
а также
Запрос по форме, утвержденной приказом ФНС, подается в любой территориальный налоговый орган, независимо от адреса места нахождения (места жительства) заинтересованного лица или лица, о котором запрашиваются сведения. Запрос можно подать непосредственно в ИФНС, по почте или через сайты ФНС или Госуслуг. Но для подачи через интернет необходимо заверение запроса усиленной квалифицированной электронной подписью лица, направившего запрос.
Срок предоставления информации, содержащейся в Реестре, – 5 дней с даты получения соответствующего запроса.
Если в Реестре содержится информация о гражданине, в отношении которого подан запрос, то выдается выписка из Реестра, если нет – справка.
Гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства в отношении себя информация предоставляется бесплатно. Для всех остальных (кроме органов государственной власти и местного самоуправления) – за пошлину в размере 100 рублей.
Организацию признают виновной и в том случае, если о дисквалификации соискателя не было известно. Компания обязана самостоятельно проверить информацию о директоре, когда заключает контракт (ч. 2 ст. 32.11 КоАП).
Отмена возможна в досудебном порядке путем переговоров с органами (к примеру в ФНС 2-3 недели) и в случае неудачи в судебном порядке (3-4 недели). Стоимость комплекса услуг от 50 000 руб. и зависит от обстоятельств выясненных в органах на досудебной стадии.
Как известно нам из п.2 статьи 1 Гражданского кодекса РФ, граждане и юридические лица свободны в установлении своих гражданских прав и обязанностей. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Вкачестве ограничения этого права выступают какзапретынаосуществлениенекоторыхвидовпредпринимательской деятельности,такизапретызаниматьсялюбымивидами предпринимательской деятельности, а также занимать руководящие должности, для отдельных субъектов. ФНС России так классифицирует существующиеограниченияправанаосуществление предпринимательской деятельности:
а) ограничения, связанные с профессиональной деятельностью;
б) ограничения, налагаемые в связи с совершенным правонарушением;
в)ограничения,связанныеспризнаниеминдивидуального предпринимателя несостоятельным (банкротом);
г)возрастныеограничения,атакжеограничения,связанные с признанием лица в установленном порядке недееспособным;
д)ограничения,применяемыекюридическим лицам как субъектам предпринимательской деятельности.
Однимизслучаев подобного ограничения в правах физического лицавчастиреализацииправа на осуществлениепредпринимательскойдеятельности,является дисквалификация - принципиальная новелла в российском законодательстве.
Дисквалификацияпредставляетсобойограничение права на труд и праванасвободноеиспользование своих способностей и имущества для предпринимательскойдеятельности.Судебнымрешением устанавливается запретнаосуществление:1)организационно-распорядительныхили административно-хозяйственныхфункцийв органе юридического лица; 2) полномочийчленасоветадиректоров;3)предпринимательской деятельности по управлению юридическим лицом.
Запрещениезаниматьопределенныеруководящиедолжности ограничивает осуществление предпринимательской деятельности. Это означает, что дисквалифицированное лицо не полностью лишается правазаниматься предпринимательской деятельностью, а определенным ее видом.Устанавливаемыйзапретраспространяетсяна специальные виды деятельности, для занятия которыми необходимы профессиональные навыки, требующиеквалификациии позволяющие принимать решения или совершать конкретныедействия,спецификакоторыхустанавливается законодательством. Этообусловленотем,чтолицо,котороевсилузаконаили учредительныхдокументовюридическоголицавыступает от его имени, должнодействоватьвинтересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно.
Ограничение личности в гражданских правах как вид наказания имеет древние истоки- как выражение недоверия общества к личности, нарушающей установленные нормы, и стремление обезопасить общество от результатов ее деятельности, а также в качестве карательной меры, означающей юридическую смерть лица без применения смертной казни. Так, во Франкском королевстве в период действия Салической правды применялась такая санкция за уклонение от явки в суд или от исполнения судебного решения, как поставление ослушника вне закона - он изгонялся из общества и приравнивался к зверям. В средневековом французском законодательстве бесправие было смягчено и означало гражданскую смерть (mort civil ) - осужденный утрачивал все свое имущество, лишался права на получение какого-нибудь имущества, наследства, терял право распоряжаться имуществом. В России при Петре I была введена процедура шельмования - имя преступника прибивалось к виселице, палач над коленопреклоненным преступником ломал шпагу, и его объявляли вором (шельмой). Преступник предавался церковной анафеме и объявлялся вне закона, отлучался от Церкви и ее обрядов, от таинств, брака и возможности принесения присяги, фактически исключался из общества. Близким к шельмованию видом наказания была политическая смерть, заключавшаяся в конфискации имущества, лишении чести, всех прав состояния и службы.В дальнейшем, среди уголовных наказаний по Уложению о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года предусматривалось лишение всех прав состояния - лишение прав, преимуществ, собственности, прекращение супружеских и родительских прав, а среди исправительных - лишение всех особенных прав и преимуществ, то есть лишение почетных титулов, дворянства, чинов, знаков отличия, права поступать на службу, записываться в гильдии, быть свидетелем и опекуном. Кроме того, среди особенных наказаний можно также выделить наказания, сравнимые с дисквалификацией - исключение со службы и отстранение от должности. Лишение права заниматься определенной деятельностью как отдельное уголовное наказание появляется в Уложении 1885 года. Таким образом, в течение долгого времени ограничение в праве занимать руководящие должности не был отделен от общего «поражения в правах» и применялось как уголовное наказание, что нашло отражение и в современном Уголовном кодексе РФ как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (занимать должности на государственной или военной службе, в органах местного самоуправления, заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью).
Однако в дальнейшем, учитывая развитие рыночных отношений, с одной стороны, и нарастание необходимости государственного управления экономикой, с другой стороны, ограничение в праве осуществлять предпринимательскую деятельность выделяется как мера предупреждения возможного наступления вредных последствий экономической деятельности. Так, по Положению о ремеслах и промыслах 1869 года в Германии уполномоченному органу предоставляется право запретить осуществлять ремесленную (то есть предпринимательскую) деятельность как лицу, самостоятельно ее осуществляющему, так и лицу, являющемуся наемным работником и занимающему руководящие должности на предприятии, если лицо не отвечает требованию благонадежности. Критерии неблагонадежности формируются судебной практикой и учеными юристами: к примеру, неблагонадежным является предприниматель, который своим поведением демонстрирует, что он будет осуществлять предпринимательскую деятельность, нарушая действующее законодательство; не вносит платежи по социальному страхованию и не платит установленные налоги; принимает на работу иностранных лиц, не имеющих разрешения; не предоставляет грузовое транспортное средство на технический осмотр и др. В Великобритании дисквалификация в качестве санкцииприменяетсяс1986годасмоментапринятияЗакона"О дисквалификации директоров". Таким образом, возникает административно-правовая направленность ограничения в гражданских правах, связанная с административными проступками, а не с уголовными преступлениями, и с предупреждением вреда обществу или работающим на предприятии лицам в предпринимательской сфере.
Впервые понятие «дисквалификация» в современной России было закреплено в Федеральном законе от 8 января 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)». В ст.9 этого Закона под дисквалификацией понималось лишение права занимать руководящие должности и (или) осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическими лицами на срок и в порядке, которые установлены федеральным законом.
С принятием Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее КоАП) дисквалификация была установлена как один из видов административного наказания. Согласно ст.3.11 КоАП дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Таким образом, в настоящее время дисквалификация как мера административной ответственности установлена в целях защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства, а также предупреждения совершения административных правонарушений в сфере экономической деятельности.
В данной работе я намереваюсь рассмотреть вопросы, связанные с дисквалификацией как видом административного наказания, а именно:
определить субъекты административной ответственности, к которым может быть применено подобное наказание;
рассмотреть основания применения этой меры, закрепленные в Кодексе об административных правонарушениях РФ;
изложить порядок рассмотрения дел об административных нарушениях, которые могут повлечь за собой наказание в виде дисквалификации;
показать, как происходит исполнение постановления суда о дисквалификации, обращая особое внимание на ведение реестра дисквалифицированных лиц;
остановиться на некоторых проблемах толкования и применения правовых норм, касающихся дисквалификации, и предлагаемых специалистами путях их решения.
В соответствии с п. 3 ст. 3.11 КоАП РФ дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим . Иными словами, дисквалификация может быть применена к физическим лицам, наделенным правомочиями должностного лица, действующим в коммерческих и некоммерческих организациях (директор, генеральный директор, президент, вице-президент, их заместители). При этом установлено, что лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное, поэтому дисквалификация может быть применена и к ним. Это относится и к тем индивидуальным предпринимателям, которые осуществляют полномочия арбитражных управляющих, то есть назначены арбитражным судом для проведения процедур банкротства и осуществления иных полномочий, установленных Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».
Вместе с тем возникают вопросы в отношении применения норм КоАП РФ о дисквалификации к индивидуальным предпринимателям. В частности, индивидуальный предприниматель отстраняется от выполнения функций, указанных в ст. 3.11 КоАП РФ. Но он не всегда занимает должность в исполнительном органе юридического лица или управляет им как менеджер. Он может быть просто собственником «бизнеса» и при этом нарушать требования законодательства, к примеру, о труде. Данный вопрос КоАП РФ недостаточно урегулирован.
Кроме того, оставлен без внимания законодателя случай, когда полномочия единоличного исполнительного органа осуществляет не физическое, а юридическое лицо. Так, согласно ст.69Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» по решению общего собрания акционеров полномочия единоличного исполнительного органа общества могут быть переданы по договору коммерческой организации (управляющей организации). Аналогичная возможность предусмотрена ст.33 Федерального закона от 08 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью». Таким образом, ни к управляющей организации, ни даже к ее должностным лицам не может быть применена дисквалификация.
Дисквалификация, как и любое административное наказание, является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ст.3.1. КоАП). Согласно ст. 2.4 КоАП должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения (то есть, по ст.2.1 КоАП, противоправного, виновного действия (бездействия), за которое КоАП или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность) в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Санкция в виде дисквалификации предусмотрена Кодексом за совершение следующих административных правонарушений:
1. Нарушение законодательства о труде и об охране труда лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влечет дисквалификацию на срок от одного года до трех лет (ч.2 ст.5.27 КоАП).
Анализ судебной практики показывает, что на сегодняшний день дисквалификации подвергались руководители организаций в основном за нарушение законодательства о труде. Так, согласно данным, поступившим в Судебный департамент при Верховном Суде РФ, в 2003 году большинство рассмотренных дел в судах общей юрисдикции по дисквалификации казалось административных правонарушений в сфере нарушения законодательства о труде и об охране труда. В целом по России за 2003 год судами общей юрисдикции за нарушение законодательства о труде и об охране труда было дисквалифицировано 294 лица. По мнению специалистов ФСФО России, большое количество дисквалифицированных лиц по данному составу обусловлено частыми нарушениями законодательства о труде. Дело в том, что в диспозиции указанной статьи КоАП не содержится указание на срок, в который лицо должно вновь нарушить законодательство о труде. Таким образом, инспектор из федеральной инспекции труда может привлечь должностное лицо к ответственности за нарушение законодательства о труде и об охране труда по п.1 ст.5.27 КоАП, а через месяц (две недели, одну неделю, один день) повторно выявить нарушения, которое лицо в силу короткого промежутка времени не успело устранить, и применить к нему дисквалификацию по п.2 ст. 5.27 КоАП.
2. Фиктивное банкротство, то есть заведомо ложное объявление руководителем юридического лица о несостоятельности данного юридического лица или индивидуальным предпринимателем о своей несостоятельности, в том числе обращение этих лиц в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом при наличии у него возможности удовлетворить требования кредиторов в полном объеме, может повлечь дисквалификацию на срок до трех лет (п.1 ст.14.12 КоАП).
3. Преднамеренное банкротство, то есть умышленное создание или увеличение неплатежеспособности юридического лица или индивидуального предпринимателя, может повлечь дисквалификацию на срок от одного года до трех лет (п.2 ст.14.12 КоАП).
4. Неправомерные действия при банкротстве, то есть:
сокрытие имущества или имущественных обязательств, сведений об имуществе, о его размере, местонахождении либо иной информации об имуществе, передача имущества в иное владение, отчуждение или уничтожение имущества, а равно сокрытие, уничтожение, фальсификация бухгалтерских и иных учетных документов, если эти действия совершены при банкротстве или в предвидении банкротства,
неисполнение обязанности по подаче заявления о признании юридического лица банкротом в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве),
невыполнение правил, применяемых в период наблюдения, внешнего управления, конкурсного производства, заключения и исполнения мирового соглашения и иных процедур банкротства, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве) -
могут повлечь дисквалификацию на срок до трех лет (п.1, 2, 3 ст.14.13 КоАП).
Этой статьей определен исчерпывающий перечень неправомерных действий в отношении имущества, информации об имуществе должника, а также действии с бухгалтерскими или иными учетными документами. При этом следует заметить, что действия, указанные в диспозиции ч. 1 ст. 14.13 КоАП РФ могут осуществляться только после подачи уполномоченным лицом заявления о банкротстве в арбитражный суд либо после официального объявления о нем должником при его добровольной ликвидации.
Нарушениями совершаемыми в процессе судопроизводства по делу о банкротстве, могут считаться также: неоднократная неявка арбитражного управляющего, извещенного надлежащим образом о дне заседания, на судебное заседание, рассматривающего дело о банкротстве, непредставление им по требованию суда отчета о завершении конкурсного производства, документов о продаже имущества, реестра требований кредиторов с указанием размера погашенных требований кредиторов и других документов. Такие неправомерные действия в совокупности могут рассматриваться как невыполнение правил, применяемых в процедурах банкротства: наблюдение, финансовое оздоровление, мировое соглашение, внешнее управление, конкурсное производство.
Законодательством не предусмотрен субъект ответственности по этим основаниям, но можно полагать, что субъектами административной ответственности могут быть только руководитель должника, если действия совершены в преддверии банкротства (например, лишь руководитель обязан обратиться с заявлением в арбитражный суд в установленных законом случаях), а если действия совершены при банкротстве, то субъектом административной ответственности может быть как руководитель должника, так и арбитражный управляющий. Но в любом случае субъектами ответственности, предусмотренных указанной статьей, будут являться лица, в чьи обязанности входят действия, совершение которых признано неправомерным.
5. Ненадлежащее управление юридическим лицом, то есть использование полномочий по управлению организацией вопреки ее законным интересам и (или) законным интересам ее кредитора, повлекшее уменьшение собственного капитала организации и (или) возникновение убытков, может повлечь дисквалификацию на срок до трех лет (ст.14.21 КоАП).
6. Заключение лицом, выполняющим управленческие функции в организации, сделок или совершение им иных действий, выходящих за пределы его полномочий, может повлечь дисквалификацию на срок до трех лет (ст.14.22 КоАП).
7. Предоставление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, может повлечь дисквалификацию на срок до трех лет (п.4 ст.14.26 КоАП).
Важно отличать этот состав административного правонарушения от состава, предусмотренного п. 3 ст. 14.25КоАП - непредоставление или несвоевременноепредоставлениеилипредоставлениенедостоверных сведенийо юридическом лице в регистрирующий (налоговый) орган. Поднедостовернымисведениямипонимаетсяналичие неточностей, искаженийв содержании представленных для государственной регистрации документов, котороехарактеризуетсяотсутствиемумыслалицав предоставлениинедостоверныхсведений,чтообуславливаетменьшее административноенаказание по сравнению с санкцией за правонарушение, предусмотренное частью 4 статьи 14.25 КоАП, и дисквалификации как меры наказания не предусматривает. Подпредставлением же ворган,осуществляющийгосударственную регистрациююридическихлицииндивидуальныхпредпринимателей, документов,содержащихзаведомоложныесведения,в соответствии с пунктом3Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от18.11.2004N23"Осудебнойпрактикеподеламо незаконной предпринимательскойдеятельностиилегализации (отмывании) денежных средствилииного имущества, приобретенных преступным путем" следует пониматьпредставлениедокументов,содержащих такую заведомо ложную либоискаженнуюинформацию, которая повлекла за собой необоснованную регистрацию субъекта предпринимательской деятельности. Термин"заведомоложные"означаетоднозначную осведомленность физическоголицаоложности,недостоверностипредставляемыхим в регистрирующийорган сведений. Представлениеврегистрирующийорганзаведомо ложных сведений возможно,например,припредставлениисведенийобучредителях юридическоголица,уставномкапиталеобщества(выявлениефактов неоплатыуставногокапитала),адресеместа нахождения юридического лица(фактическоеотсутствиеулицы,дома либо юридического лица по местунахождения,указанномувзаявлении),опаспортныхданных физического лица.
Статьей 171 Уголовного кодекса Российской Федерациитакжепредусматриваетсятакой состав, как представление в орган,осуществляющийгосударственнуюрегистрацию юридических лиц и индивидуальныхпредпринимателей,документов,содержащихзаведомо ложные сведения. Вместе с тем указанное преступное деяние следует отграничивать от административногоправонарушения,предусмотренногочастью4 статьи 14.25КоАПРФ.Уголовнаяответственность наступает только в случае получения дохода в крупном размере или причинения крупного ущерба.
Надо отметить, что инициирование дисквалификации должностных лиц
юридических лиц, нарушивших законодательство о государственной регистрации,
начиная с 2005 года, все активнее входит в практику налоговых органов. Так,
регистрирующим органом г. Москвы возбуждено административное
производство в порядке части 4 статьи 14.25 КоАП РФ в отношении гр-на
Сафронова.
В течение 2005 года гр-н Сафронов, как должностное лицо различных юридических
лиц, неоднократно привлекался регистрирующим органом г. Москвы к
административной ответственности в порядке части 3 статьи 14.25 КоАП РФ за
предоставление недостоверных сведений об адресе места нахождения юридического
лица. В июле 2005 года в отношении гр-на Сафронова ФНС России № 46 был
составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 4
статьи 14.25 КоАП РФ. В начале августа 2005 мировым судьей г. Москвы рассмотрены
материалы дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 4
статьи 14.25 КОАП, и вынесено постановление о дисквалификации г-на Сафронова на
два года.
Вопрос о дисквалификации должностного лица за нарушение
законодательства о государственной регистрации также был решен положительно
мировым судьей Ростовской области. К административному наказанию в виде
дисквалификации был привлечен гр-н Лазарев, руководитель юридического лица,
представивший в регистрирующий орган заявление о внесении в Единый
государственный реестр юридических лиц изменений в сведения о юридическом лице,
не связанных с внесением изменений в учредительные документы.
В августе 2005 года мировым судьей был рассмотрен материал об административном
правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 14.25 КОАП РФ, и вынесено
постановление о дисквалификации гр-на Лазарева на один год. Повсеместное
проведение указанной работы позволит сформировать механизм эффективного
противодействия злоупотреблениям недобросовестных юридических лиц при
государственной регистрации.
Еще одной проблемой при рассмотрении подобных правонарушений является разграничение ответственности за них от ответственности за уголовные преступления в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Обращает на себя внимание несогласованность длительности административного карательного воздействия с длительностью карательного уголовно-правового воздействия. В ст. 47 УК установлено, что лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного наказания. Административная дисквалификация (административный аналог уголовного наказания) устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет, лишение специального права на срок от одного месяца до двух лет (аналоги уголовного наказания). Таким образом, в одном случае совпадают нижние пределы карательного уголовно-правового и административно-правового воздействия, а в других случаях верхний предел длительности административного карательного воздействия выше, чем нижний предел уголовно-правового карательного воздействия. Следовательно, теоретически возможно за совершение административного правонарушения назначение административного наказания по своей длительности более строгого, чем предусмотренное Уголовным кодексом РФ за более общественно опасное деяние - преступление. Таким образом, правонарушения, по которым предусмотрена дисквалификация как мера административной ответственности, посягают на общественный порядок осуществления банкротства, являющийся необходимым условием оздоровления экономики, а также защиты прав и законных интересов собственников, должников и кредиторов.
В соответствии с ч. 3 ст. 45 КоАП РФ за административное правонарушение, влекущее применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения. Общий срок для привлечения к административной ответственности – два месяца - к такой категории дел не применяется согласно общим принципам КоАП РФ, где привлечение к ответственности поставлено в зависимость от вида административного наказания. Тем не менее в литературе отмечается, что и такой срок давности является недостаточным для установления всех признаков административного правонарушения, за которое предусмотрена дисквалификация, поскольку факт совершения административного правонарушения и факт его выявления часто могут не совпадать. Так, о причиненных организации убытках может стать известно лишь при утверждении годового отчета о прибылях и убытках на полном собрании акционеров, а оно, согласно ст.47 Закона «Об акционерных обществах», проводится не ранее чем через два месяца и не позднее чем через шесть месяцев после окончания финансового года. Поскольку данное административное правонарушение не является длящимся, в соответствии с п.3 ст.4.5 КоАП лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, и срок давности за все это время может просто истечь.
Протоколобадминистративномправонарушении является основным процессуальнымдокументом,на основании которого принимается решение поделуобадминистративныхправонарушениях.Вэтомдокументе фиксируютсяосновныесведения,отражающиесущностьсовершенного правонарушения,данныелица, в отношении которого возбуждено дело об административномправонарушении.Факты события административного правонарушения и совершения его лицом, в отношении которого составлялся протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении, должны проверяться с участием лица, привлекаемого к административной ответственности за административное правонарушение, а также представителя административного органа, составившего протокол и направившего заявление, то есть с применением принципа состязательности.
В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ, и должностные лица федеральных органов исполнительной власти, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Так, применительно к части второй ст.5.27 протоколы составляют должностные лица федеральной инспекции труда и подведомственных ей государственных инспекций труда. Статьей 357 ТК РФ установлено, что правовые инспекторы труда имеют право беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца посещать в целях проведения проверки организации всех организационно-правовых форм и форм собственности и соответственно запрашивать у работодателей и их представителей и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций.
Должностные лица органов внутренних дел (милиции) составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст.14.12 и 14.13 КоАП РФ. По этим же статьям, а также по ст.14.21-14.23 протоколы составляют должностные лица органов, уполномоченных в области банкротства и финансового оздоровления. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 14.02.2003 уполномоченным органом, представляющих в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требование об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам, являлась Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству, а регулирующим органом, контролирующим деятельность саморегулируемых организаций арбитражных управляющих - Министерство юстиции Российской Федерации. Следует отметить, что данная статья с июля 2002 г. практически не может применяться, поскольку не определено, должностные лица какого органа уполномочены составлять протоколы об административных правонарушения, предусмотренные статьей 14.23 КоАП РФ. До 9 марта 2004 г. таким органом являлась Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России), а с 28 мая 2004 г. им стала Федеральная налоговая служба РФ. Считаем, что в настоящее время остро стоит проблема определения должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы за административные правонарушения, предусмотренные в ст. 14.23 КоАП РФ.И, если некоторые авторы считают, что место ФСФО должны занять органы ФНС, к которым перешла основная масса ее полномочий , другие отмечают, что именно должностное лицо системы Министерства юстиции РФ вправе составлять протокол об административных правонарушениях за неправомерные действия при банкротстве .
Должностные лица органов, осуществляющих государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 4 ст.14.25.
Всоответствиисчастью1статьи28.8КоАПРФ протокол об административномправонарушениинаправляется судье в течение суток с момента составления протокола об административном правонарушении.
Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. Дела об административных правонарушениях по ст.5.27, 14.12, 14.13, 14.21-14.23 и части 4 ст.14.25 рассматривают судьи, а по ст.14.21-14.23 также судьи арбитражных судов (ст.23.1 КоАП). Порезультатамрассмотренияделаобадминистративном правонарушениисудьей согласно части 1 статьи 29.9 КоАП РФ может быть вынесено постановление о назначении административного наказания либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении. При рассмотрении дела об административном правонарушении в соответствии с ч. 6 ст. 205 АПК РФ арбитражный суд в судебном заседании, в котором участвовал арбитражный управляющий, должен проверить факты неправомерных действий (бездействия) в процедурах банкротства. Согласно ст. 3.11 КоАП, дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.
Исполнение постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях (о привлечении к административной ответственности) является заключительной, итоговой стадией производства по делам об административных правонарушениях (рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности). Эта стадия является наименее урегулированной и сложной в применении, в результате значительное число постановлений о дисквалификации вообще не исполняется.
Согласночасти2статьи31.2КоАПРФичасти 1 статьи 318 АрбитражногопроцессуальногокодексаРоссийскойФедерации постановление(решение)одисквалификацииподлежитисполнениюс момента его вступления в законную силу. Может возникнуть вопрос в отношении немедленного исполнения решения суда в случае обжалования дисквалифицированным лицом решения суда, поскольку право на обжалование гарантируется законом лицу, привлекаемому к административной ответственности. Согласно КоАП РФ решение суда может быть обжаловано в десятидневный срок. Если в течение этого срока не была заявлена жалоба, решение вступает в законную силу и подлежит немедленному исполнению. Если же жалоба своевременно подана и принята к рассмотрению, исполнение решения откладывается до принятия вышестоящим судом решения по жалобе.
Следует отметить, что само постановление (решение) суда о дисквалификации, вступившее в законную силу, является безусловным основанием для прекращения действия договора с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению организацией, об этом же говорится в п. "ж" ст. 10.1.5 Инструкции по судебному делопроизводству в районном суде (утв. Приказом Судебного департамента при Верховном суде РФ от 29.04.2003 г. № 36).
Глава 32 КоАП определяет порядок исполнения отдельных видов административных наказаний. В соответствии со ст.32.11 этой главы постановление о дисквалификации должно быть немедленно исполнено лицом, привлеченным к административной ответственности, путем прекращения управления юридическим лицом - прекращения договора (контракта) с дисквалифицированным лицом на осуществление деятельности по управлению им. Копия вступившего в силу постановления о дисквалификации направляется вынесшим его судом в орган, уполномоченный Правительством Российской Федерации, либо его территориальный орган, и дисквалифицированномулицу, котороенемедленноприводитпостановлениевисполнениепутем прекращенияуправленияюридическимлицом, в соответствии с частью 1 статьи 32.11 КоАП РФ, а также лицу, уполномоченному прекратить договор (контракт)сдисквалифицированнымсубъектомнаосуществлениеим деятельности по управлению юридическим лицом. Из буквального толкования данной нормы следует, что работодатель должен немедленно расторгнуть с дисквалифицированным лицом трудовой договор (контракт). Впрочем, дисквалифицированному работнику следует предложить имеющуюся у работодателю иную работу, которую он может выполнять с учетом примененного к нему административного наказания в виде дисквалификации. При отказе работника от предложенной ему другой работы или ее отсутствии работник может быть уволен в зависимости от конкретных обстоятельств дела, но лишь на основании и в порядке, предусмотренном ТК.
Следует обратить внимание на порядок увольнения руководителя организации, подвергнутого дисквалификации. Многие авторы отмечают, что в Трудовом кодексе РФ (далее ТК) сегодня нет основания увольнения, дословно формулирующего эту ситуацию, и это является пробелом в законодательстве. Более того, внесение записи о дисквалификации в трудовую книжку работника будет являться грубым нарушением трудового законодательства РФ, так как в соответствии с Правилами ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2003 г., записи в трудовую книжку о причинах прекращения трудового договора вносятся в точном соответствии с формулировками ТК РФ или иного федерального закона. В проекте изменений к ТК запланировано дополнить ч. 1 ст. 83 новым пунктом 8 следующего содержания: «8) дисквалификация работника в соответствии с федеральным законом, влекущая невозможность исполнения работником трудовых обязанностей». Однако эти изменения еще только ждут своего принятия Государственной Думой. А пока в подобный случаях используется п. 14 ст. 81 ТК, которым предусмотрено, что трудовой договор может быть расторгнут работодателем в случаях, установленных ТК и иными федеральными законами, в частности, разумеется, и Кодексом об административных правонарушениях. Таким образом, получается, что именно по этому основанию - по п. 14 ст. 81 ТК и должен быть уволен дисквалифицированный генеральный директор. С другой стороны, согласно ТК РФ это не является безусловным основанием для прекращения трудового договора, что вызывает различные подходы к решению данного вопроса. Возможно, следует внести изменения в статью 83 ТК, в которой рассматривается прекращение трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, и в абз.4 ч.1 которой упомянуто осуждение работника к наказанию, исключающему продолжение прежней работы, в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу. Подобным же образом может быть упомянуто и постановление об административном правонарушении, исключающее возможность для дисквалифицированного работника занимать прежнюю должность. Следует отметить, что в ст. 278 ТК РФ содержатся дополнительные основания для расторжения трудового договора с руководителем организации, среди которых дисквалификация также не указана. Однако внесение в ст. 278 ТК РФ (а не в ст. 77, имеющую общий характер и применяемую к более широкому кругу субъектов) дополнений, согласно которым в качестве одного из оснований расторжения трудового договора с руководителем организации будет являться вступившее в законную силу постановление (решение) суда о дисквалификации представляется менее целесообразным, поскольку дисквалификация может применяться не только к руководителям организации, но и к иным лицам, осуществляющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в органе юридического лица (ч. 3 ст. 3.11 КоАП РФ), например к главному бухгалтеру.
При заключении договора (контракта) на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом уполномоченное заключить договор (контракт) лицо обязано запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица в органе, ведущем реестр дисквалифицированных лиц. Однако, опять же, ТК прямо не называет дисквалификацию физического лица в качестве основания, препятствующего заключению с ним трудового договора на управление юридическим лицом и не говорит о необходимости получении соответствующей информации в органе, ведущем реестр дисквалифицированных лиц, что приводит к несоответствиям между ТК и КоАП.
И все же неисполнениеуказаннымисубъектамипостановления(решения)о дисквалификациивлечет для них негативные последствия. В частности, в соответствиисчастью1статьи14.23КоАПРФосуществление дисквалифицированнымлицомвтечениесрокадисквалификации деятельностипоуправлениююридическимлицомвлечетналожение административногоштрафавразмере50минимальных размеров оплаты труда. В данном случае не имеет значения, продолжает ли нарушитель управлять тем же юридическим лицом, где им было совершено правонарушение, повлекшее дисквалификацию, или же он перешел в другую организацию и там осуществляет управленческие функции. В соответствии с ч. 2 ст. 14.23 КоАП РФ юридическое лицо за заключение с дисквалифицированным лицом договора (контракта) на управление юридическим лицом, а равно за неприменение последствий его действия, может быть подвергнуто административному штрафу в размере до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда. Однако угроза привлечения к административной ответственности - это не единственное неблагоприятное последствие для субъектов, злостно уклоняющихся от исполнения постановления (решения) о дисквалификации. По ст. 315 УК РФ за злостное неисполнение вступившего в законную силу решения (постановления) суда либо иного судебного акта, а равно за воспрепятствование их исполнению к уголовной ответственности (вплоть до двух лет лишения свободы) может быть привлечено не только дисквалифицированное лицо, но и лицо, уполномоченное заключать либо расторгать договор (контракт) на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом.
В случае приостановления исполнения постановления (решения) о дисквалификации течение срока давности приостанавливается до истечения срока приостановления (ч. 3 ст. 31.9 КоАП РФ). Постановление (решение) о дисквалификации, по которому исполнение произведено полностью (прекращен соответствующий договор или контракт), с отметкой об исполнении должно быть возвращено в суд лицом, уполномоченным прекратить договор (контракт) с дисквалифицированным субъектом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом.
В соответствии со ст. 31.9 КоАП РФ постановление о дисквалификации не подлежит исполнению в случае, если оно не было приведено в исполнение в течение года со дня его вступления в законную силу. Указанный срок давности прерывается, если лицо, привлеченное к административной ответственности, уклоняется от исполнения постановления (решения) о дисквалификации. Фактически представляется только один случай истечения сроков давности исполнения постановления (решения) о дисквалификации, если оно вступило в законную силу в сроки, установленные КоАП РФ, - это необращение судьей постановления (решения) о дисквалификации к исполнению. Поскольку непосредственное исполнение постановления о дисквалификации возложено на само дисквалифицированное лицо и на лицо, уполномоченное прекратить с ним соответствующий договор (контракт), то в случае уклонения их от исполнения данного постановления (решения) течение указанных сроков давности должно быть прервано, вплоть до полного исполнения обращенного к исполнению постановления (решения) о дисквалификации.
Как предусмотрено статьей 32.11 КоАП, органом, уполномоченным Правительством Российской Федерации, осуществляется формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц. Информация, содержащаяся в реестре, является открытой для ознакомления (за соответствующую плату, а органам государственной власти и местного самоуправления бесплатно). В связи с этим при заключении договора (контракта) на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом уполномоченное заключить договор (контракт) лицо обязано запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица в органе, ведущем реестр дисквалифицированных лиц.
Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 805 утверждено Положение о формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц. Согласно данному постановлению реестр дисквалифицированных лиц формируется и ведется Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству и ее территориальными органами в целях обеспечения учета лиц, дисквалифицированных на основании вступивших в силу постановлений судов о дисквалификации, а также для обеспечения заинтересованных лиц информацией о дисквалифицированных лицах. В ходе проведения административной реформы на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО) была упразднена. При этом некоторые функции, исполнявшиеся ФСФО России в части государственного регулирования несостоятельности (банкротства) организаций, была возложена на Федеральную налоговую службу. В частности, постановлением Правительства РФ от 29 мая 2004 г. № 257 «Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве и в процедурах банкротства» на ФНС России возложены функции по представлению интересов государства при банкротстве предприятий и организаций.Однако до настоящего времени не внесены изменения в постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 805 в части определения органа, уполномоченного формировать и вести реестр дисквалифицированных лиц. Принимая во внимание, что ФНС России ведет государственный реестр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, представляется разумным, что ведение реестра дисквалифицированных лиц следует также возложить на ФНС России.
Реестр ведется на русском языке, в электронном виде (занесение данных в компьютер с помощью специальной программы) и в письменном виде (подшивка, которая состоит из страниц, содержащих персональные данные дисквалифицированных лиц, а также даты начала и окончания дисквалификации. Согласно п. 4 указанного постановления в реестре содержатся следующие сведения о дисквалифицированном лице: фамилия, имя, отчество, год и место рождения, место жительства; в какой организации и на какой должности указанное лицо работало во время совершения правонарушения; дата совершения правонарушения, его суть и квалификация (указывается статья КоАП РФ); срок дисквалификации; даты начала и истечения срока дисквалификации.
Уполномоченный федеральный орган в десятидневный срок со дня внесения в реестр сведений о дисквалифицированном лице направляет сведения о нем в те федеральные органы исполнительной власти, должностные лица которых в соответствии с КоАП РФ уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусматривающих наказание в виде дисквалификации (Федеральная инспекция труда; органы внутренних дел (милиции); органы, работающие в области банкротства и финансового оздоровления; органы, осуществляющие государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей и юридических лиц; прокуратура).
Информация, содержащаяся в реестре, является открытой для ознакомления и предоставляется за плату в размере одного минимального размера оплаты труда, в течение 5 дней с даты получения уполномоченным федеральным органом соответствующего запроса. Однако следует отметить, что такой запрос должен быть соответствующим образом обоснован и подан уполномоченными на то лицами, правомочными представлять юридическое лицо; также может подать запрос в отношении самого себя физическое лицо.
Важно подчеркнуть, что за период с 1 июля 2002 г. по 2003 г., по данным, имеющимся у Судебного департамента РФ, только судьями общей юрисдикции было дисквалифицировано 1021 лицо, однако по состоянию на 10 марта 2004 г. в реестре дисквалифицированных лиц ФСФО России находилось 72 лица, т. е. всего около 7% , а по состоянию на 12 мая 2004 г. - 102 человека (из них за нарушение законодательства о труде и об охране труда- 84 человека) . Сейчас реестр вообще не ведется, в результате эффективность дисквалификации многократно снижена. В первую очередь это происходило из-за того, что судья фактически не исполнял свои прямые обязанности по направлению копии постановления (решения) о дисквалификации в уполномоченный орган для внесения соответствующей информации в реестр. Возможно, что для исправления складывающейся негативной тенденции в данной области необходимо ужесточить ответственность судей за неисполнение своих обязанностей с помощью более активного использования органов судейского сообщества в целом и квалификационных коллегий судей в частности, тем более что необходимая правовая основа для этого имеется.
Однако сведения о дисквалификации должностных лиц организаций вносятся не только в реестр дисквалифицированных лиц. На основании имеющихся в регистрирующих (налоговых) органах сведений о дисквалификации должностных лиц организаций в Единый государственный реестр юридических лиц осуществляется внесение записи о том, что единоличный постоянно действующий исполнительный орган юридического лица дисквалифицирован. При наличии в регистрирующих (налоговых) органах сведений о дисквалификации должностного лица организации за совершение иных, чем предусмотрено частью 4 статьи 14.25 правонарушений, также осуществляется внесение соответствующих записей в Единый государственный реестр юридических лиц. В выписке из государственного реестра будут содержаться не только сведения об указанном факте, но и о дате вынесения соответствующего постановления суда, сроке дисквалификации должностного лица. Надо отметить, что запись о дисквалификации должностного лица будет вноситься не только в сведения ЕГРЮЛ, касающиеся юридического лица, в отношении которого были представлены заведомо ложные сведения, но и в сведения всех юридических лиц, в которых дисквалифицированное лицо осуществляет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. Кроме того, при поступлении в регистрирующий (налоговый) орган документов для государственной регистрации, в случае указания в них в качестве единоличного постоянно действующего исполнительного органа юридического лица дисквалифицированных лиц, регистрирующий (налоговый) орган принимает решение об отказе в государственной регистрации. По мнению ФНС России, наличие в государственном реестре сведений о дисквалификации должностного лица способствует прозрачности экономических отношений, а также снижает риск участников гражданского оборота.
Учитывая вышеизложенные положения законодательства о применении дисквалификации, следует отметить, что введение дисквалификации как нового вида административного взыскания имеет положительное значение для предотвращения нарушений должностными лицами требований законодательства, в частности законодательства о труде, охране труда, требований законодательства о банкротстве, а также о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Применение дисквалификации как административного наказания ограничено сравнительно небольшим числом оснований, но это оправдано сферой действия упомянутых в данных нормах отношений, связанных с деятельностью лица как работодателя и предпринимателя. Дисквалификация может быть применена лишь к должностным лицам и индивидуальным предпринимателям, что повышает меру ответственности, связанную с занятием руководящей должности или осуществлением предпринимательской деятельности, побуждает действовать разумно и добросовестно в рамках гражданского оборота, в том числе по отношению к собственной организации (ненадлежащее управление юридическим лицом, выход за пределы полномочий).
Вместе с тем имеются и неясности в применении норм КоАП РФ:
нет ясности в вопросе о дисквалификации индивидуального предпринимателя, фактически не осуществляющего управления своим делом,
не урегулирован вопрос о мере ответственности юридического лица, осуществляющего полномочия единоличного исполнительного органа,
несовпадение предельных сроков дисквалификации с предельными сроками уголовно-правового воздействия в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (верхний предел административного наказания может превысить нижний предел уголовного);
сроки применения дисквалификации, хоть и установлены выше, чем обычный порядок, но и в таком виде могут быть недостаточными;
в связи с ликвидацией Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству нет четкого законодательного определения лиц, уполномоченных составлять протоколы по делам о банкротстве (предполагается, что это будут должностные лица ФНС или Минюста);
по этой же причине не определено, кто ведет реестр дисквалифицированных лиц, что затрудняет и даже подрывает исполнение постановлений (решений) о дисквалификации;
в законодательстве о труде специально не определено такое основание освобождения сотрудника, в частности - руководителя, от должности вследствие дисквалификации, что затрудняет применение норм трудового законодательства.
Таким образом, вопросы применения дисквалификации как новой для российского законодательства меры юридической ответственности требуют дальнейшей законодательной доработки и совершенствования.
2. Трудовой кодекс Российской Федерации.
3. Уголовный кодекс Российской Федерации.
4. Письмо ФНС России от 13.09.2005 года № ЧД-6-09/761 «О применении дисквалификации в качестве санкции за нарушение законодательства о государственной регистрации».
5. «Административное закрытие» юридических лиц и применение дисквалификации в качестве санкции за нарушение законодательства о государственной регистрации. Пресс-релиз Управления международного сотрудничества и обмена информацией и Управления государственной регистрации и учета юридических и физических лиц ФНС России. Опубликован на web-сайте www.nalog.ru .
7. Исаев И.А. История государства и права России. М., «Юристъ», 2003.
8. Каленский П.В. Особенности исполнения постановления (решения) о дисквалификации. «Современное право», № 9/2004.
9. Килина А.Ф. Дисквалификация в немецком и российском административном праве. // Административная ответственность: вопросы теории и практики. Институт государства и права Российской Академии Наук, М., 2005.
12. Шигин Н.С. Дисквалификация: проблемы реализации и применения на практике. // Административная ответственность: вопросы теории и практики. Институт государства и права Российской Академии Наук, М., 2005.
В настоящее время вопросами реализации решений Конституционного Суда РФ занимается Министерство юстиции РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», в частности Аппарат Уполномоченного РФ при Европейском Суде по правам человека, который по должности является заместителем Министра юстиции РФ. В соответствии с данным Указом Министерство юстиции РФ осуществляет мониторинг правоприменения в РФ в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека (далее - ЕСПЧ), в связи с которыми необходимо принятие, изменение или отмена законодательных и иных нормативных правовых актов РФ. Подготовленные законопроекты направляются в Правительство РФ для обсуждения и внесения в установленном порядке в Государственную Думу.
Министерство юстиции РФ на основе докладов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году, и других материалов, поступивших в Министерство, подготавливает проект доклада Президенту РФ о результатах мониторинга и предложения к плану законопроектной деятельности Правительства РФ.
В проекте доклада Президенту РФ о результатах мониторинга подводятся итоги выполнения плана мониторинга за предыдущий год и вносятся предложения о необходимости принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ; о мерах по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, по повышению эффективности правоприменения.
Президентом РФ по итогам рассмотрения доклада о результатах мониторинга могут быть даны поручения государственным органам и организациям, а также должностным лицам о разработке законодательных и иных нормативных правовых актов РФ и принятии иных мер по реализации предложений, содержащихся в указанном докладе.
Правительство РФ представляет Президенту РФ доклад о результатах мониторинга и учитывает в плане своей законопроектной деятельности предложения о принятии, изменении или отмене законодательных и иных нормативных правовых актов РФ. Правительство регулярно вносит в Г осударственную Думу законопроекты, направленные на реализацию решений Конституционного Суда РФ.
В соответствии со ст. 80 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» (далее - Закон о Конституционном Суде РФ), в случае, если решением Конституционного Суда РФ нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично либо из решения Конституционного Суда РФ вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, Правительство РФ не позднее шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ, если иной срок не установлен постановлением Конституционного Суда РФ вносит в Государственную Думу проект нового федерального конституционного закона, проект нового федерального закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений в закон, признанный Конституционным Судом РФ неконституционным в отдельной его части. Президент РФ, Правительство РФ не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ отменяют нормативный акт соответственно Президента РФ или Правительства РФ, принимают новый нормативный акт либо вносят изменения и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части.
Правительство РФ осуществляет деятельность по реализации решений Конституционного Суда в рамках Комиссии по законопроектной деятельности, учитывая решения Конституционного Суда РФ. Комиссия готовит законопроекты с предварительным их обсуждением в министерствах и ведомствах, после чего принимает соответствующее распоряжение о внесении данного законопроекта в Государственную Думу.
Исполнение решений Конституционного Суда РФ является объектом внешнего и внутреннего контроля ряда субъектов. Внутренний (внутриведомственный) контроль исполнения решений Конституционного Суда РФ осуществляют органы и должностные лица, отвечающие за принятие, изменение актов, признанных полностью или частично неконституционными. Внешний контроль обеспечивает сам Конституционный Суд РФ (его Секретариат), органы прокуратуры, юстиции. В частности, в соответствии с § 67 Регламента Конституционного Суда РФ, Секретариат Конституционного Суда систематически анализирует состояние дел по исполнению решений Конституционного Суда, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства, причины неисполнения или ненадлежащего исполнения этих решений, представляет Конституционному Суду годовые информационно-аналитические отчеты об исполнении решений Конституционного Суда, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства. В случае необходимости Секретариату Конституционного Суда может быть дано поручение подготовить информацию об исполнении одного или ряда конкретных решений Конституционного Суда.
При установлении факта неисполнения или ненадлежащего исполнения решений Конституционного Суда, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства, Председатель Конституционного Суда либо по его поручению заместитель Председателя Конституционного Суда вносит на рассмотрение Конституционного Суда в заседании предложения о мерах, которые могли бы способствовать обеспечению исполнения решений Конституционного Суда РФ. Секретариат Конституционного Суда по мере необходимости готовит информацию о состоянии исполнения решений Конституционного Суда РФ, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства, для последующего направления указанной информации в государственные и иные органы, а также иным лицам, определяемым Конституционным Судом РФ.
На практике в механизме исполнения федеральным законодателем решений Конституционного Суда РФ иногда возникают проблемы, и его акты длительное время остаются нереализованными. При этом надо иметь в виду, что предметы рассмотрения, как правило, довольно сложные, и в ситуации, когда истекли установленные сроки, неверно делать однозначные выводы об игнорировании, нежелании исполнять решения Конституционного Суда РФ. Нередко это бывает связано с их ошибочным пониманием и в результате неточным или искаженным отображением правовых позиций в законодательстве. Одна из основных причин неисполнения кроется в недостаточном уровне профессиональной подготовки исполнителей, низкой правовой культуре в целом и все еще встречающейся недооценке степени значимости решений Конституционного Суда РФ.
Исполнение решений Конституционного Суда РФ и ЕСПЧ имеет механистический характер, отсутствует системный подход к анализу законодательства, не выявляются причины возникновения несоответствия нормативных актов Конституции РФ и Конвенции о защите прав человека и основных свобод, отсутствует должная координация органов, исполняющих решения Конституционного Суда РФ и ЕСПЧ.
Суд не наделен полномочиями по обеспечению исполнения своих решений. При этом исходя из положений ст. 111 Закона о Конституционном Суде РФ и Регламента Конституционного Суда РФ Суд отслеживает ситуацию с реализацией своих решений, в частности проводит постоянный мониторинг действующего законодательства с точки зрения точного учета правовых позиций Конституционного Суда РФ.
Что касается нарушения сроков исполнения решений Конституционного Суда РФ, то чаще всего проблемы возникают в связи с затягиванием представления Правительством РФ необходимого законопроекта. Конечно, и в Государственной Думе может затянуться процесс принятия закона, притом что предельные сроки принятия законопроектов, а также сроки повторного внесения законопроекта Правительством РФ в Конституции РФ и Законе о Конституционном Суде РФ не установлены. Понятно, насколько сложно бывает согласовать иногда диаметрально противоположные интересы участников спорных правоотношений даже при наличии решения Конституционного Суда РФ.
Значительные проблемы в деле реализации решений Конституционного Суда РФ связаны с рассогласованностью в действиях заинтересованных органов и должностных лиц, участвующих в механизме обеспечения исполнения его решений, что наглядно подтверждается противоречивыми сведениями соответствующих органов о требующих исполнения решениях Конституционного Суда РФ и о состоянии их исполнения.
В связи с этим Конституционный Суд РФ обозначил для всех заинтересованных органов государственной власти, включенных в процесс исполнения решений, ряд критериев, позволяющих достичь единообразного подхода в оценке необходимости и способов реализации его решений.
В 2012 году Советом Федерации был подготовлен доклад о состоянии законодательства в РФ, посвященный мониторингу исполнения решений Конституционного Суда РФ, в котором сформулированы выводы и рекомендации в целях обеспечения режима конституционной законности, высокой степени координации и эффективности процедур исполнения решений Конституционного Суда РФ. Не все меры правового и организационного характера, предложенные Советом Федерации, были реализованы. Например, остаются актуальными вопросы реализации Конституционным Судом РФ института посланий Федеральному Собранию РФ, установление ответственности должностных лиц за неисполнение решений Конституционного Суда РФ, наделения органов прокуратуры полномочиями по надзору за исполнением решений Конституционного Суда РФ и ряд других вопросов, что свидетельствует о необходимости совершенствования механизма по исполнению решений Конституционного Суда РФ.
Анализ деятельности Правительства РФ и Министерства юстиции РФ по вопросам реализации решений Конституционного Суда РФ, осуществляемый в соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», показывает, что существует проблема своевременного и качественного исполнения решений судебных органов.
Конституционный Суд достаточно активно использует форму рекомендации законодателю. Так, на основании рекомендаций Конституционного Суда приняты многие федеральные законы.
С 1992 года по 2016 г. принято 226 постановлений и определений Конституционного Суда РФ, в которых выявлены неконституционные нормы. За этот же период исполнено 169 решений Конституционного Суда, по оставшимся подготовлены проекты федеральных законов и внесены Правительством в Государственную Думу . Исполнение решений Конституционного Суда идет с некоторым запаздыванием, что некоторые авторы связывают с длительностью согласования процедур по законопроекту.
Работа по выявлению требующих исполнения в порядке ст. 80 Закона о Конституционном Суде РФ решений и состояния их реализации осуществляется Секретариатом Конституционного Суда в форме ведения Перечня решений Конституционного Суда РФ, предполагающих изменение федерального регулирования. По каждому итоговому решению составляется специальное заключение, в котором в случаях, требующих законодательного регулирования, определяется возможный формат его исполнения в нормотворческой сфере. В 2013 году было принято 21 постановление Конституционного Суда, предполагающее изменение законодательного регулирования. Такие решения подлежат исполнению в порядке ст. 80 Закона о Конституционном Суде РФ (о признании нормативных положений не соответствующими Конституции РФ, а также о признании нормативных положений соответствующими Конституции РФ в выявленном Конституционным Судом смысле, содержащих предписания в адрес нормотворческого органа).
10 решений Конституционного Суда (2 постановления и 8 определений), принятых в 2013 году, содержат предложения рекомендательного характера в адрес нормотворческого органа. На эти решения требования о сроках, установленные статьей 80 Закона о Конституционном Суде РФ, не распространяются .
По итогам 2013-2017 гг. можно констатировать, что механизм исполнения решений Конституционного Суда в целом успешно функционирует и обеспечивается соответствующими действиями заинтересованных субъектов (Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Министерства юстиции РФ, министерств и ведомств, которым Правительством РФ дано поручение разработать соответствующие законопроекты).
В 2013 году принято 20 федеральных законов, направленных на исполнение постановлений Конституционного Суда (наибольшее число за последние годы, для сравнения: в 2011-2012 гг. - 15 и 17 законов соответственно). В период с января по октябрь 2014 г. Правительство РФ внесло в Государственную Думу 10 законопроектов во исполнение решений Конституционного Суда РФ, в 2015-2016 - 38.
Конституционный Суд формулирует адресованные правоприменителям предписания, определяющие порядок исполнения своих решений впредь до внесения необходимых законодательных изменений.
Это позволяет снимать возможные проблемы со сроками рассмотрения соответствующих дел и обеспечить стабильность правового регулирования, а также и непротиворечивость юридической практики. Такие предписания в 2015 году были сформулированы Конституционным Судом в 11 постановлениях. Они не только касаются вопросов рассмотрения дел судебными органами, но и могут затрагивать деятельность иных правоприменителей. Например, в Постановлении от 19 ноября 2015 года № 29-П Конституционный Суд, признав оспоренные положения Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они позволяют не включать в страховой стаж гражданина, необоснованно привлеченного к уголовной ответственности и впоследствии реабилитированного, период, в течение которого он был временно отстранен от должности (работы) в связи с решением органа, осуществляющего уголовное преследование, о применении к нему данной меры процессуального принуждения, и тем самым препятствуют восстановлению его пенсионных прав, отдельно отметил, что впредь до внесения надлежащих законодательных изменений в страховой стаж реабилитированного лица должен включаться весь период отстранения его от должности (работы) по правилам, предусмотренным для периода содержания под стражей .
Указанные данные свидетельствуют об устойчивой позитивной тенденции в вопросе исполнения решений Конституционного Суда, о повышении исполнительской ответственности, а также о необходимости дальнейшего конструктивного сотрудничества Конституционного Суда, его Секретариата с соответствующими органами государственной власти.
В настоящее время по вопросам исполнения решений обеспечивается необходимое тесное взаимодействие практически со всеми структурами, включенными в процесс правового регулирования. Секретариатом Конституционного Суда осуществляется мониторинг исполнения решений Конституционного Суда, подготавливаются соответствующие справки и перечни, регулярно направляемые в федеральные органы государственной власти.
В Государственную Думу дважды в год направляется обновленный Перечень решений Конституционного Суда РФ, предполагающих изменение федерального регулирования. В нем отражены позиции Секретариата Конституционного Суда, а также Правительства РФ и Министерства юстиции РФ о состоянии исполнения соответствующих решений, возможных противоречиях по вопросу их реализации. В свою очередь Государственная Дума и ее профильные комитеты регулярно направляют информацию о состоянии исполнения решений.
Изложенное позволяет утверждать, что только совместная согласованная работа всех звеньев государственного механизма позволяет обеспечивать качественную и своевременную работу по устранению законотворческих и правоприменительных дефектов, выявляемых в решениях Конституционного Суда. При этом практика исполнения его решений свидетельствует о повышении ответственности вовлеченных в процесс обеспечения исполнения государственных органов и должностных лиц и в целом демонстрирует общую положительную динамику в сфере реализации актов конституционного правосудия .
Минюст России согласно Указу Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» осуществляет сбор, обобщение, анализ и оценку информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов - в целях выполнения решений Конституционного Суда.
В то же время задача дальнейшего совершенствования механизма реализации решений Конституционного Суда по-прежнему остается актуальной.
Несмотря на отмеченную позитивную тенденцию по вопросам исполнения решений Конституционного Суда, определенные проблемы в соответствующей сфере продолжают сохраняться. Так, в настоящее время по данным Секретариата Конституционного Суда федеральным законодателем не исполнено 39 постановлений. Не исполненным можно также считать определение от 19 января 2011 г. №114-0-П, в мотивировочной части которого содержится предписание федеральному законодателю установить процедуру судебной проверки необходимости и обоснованности помещения лиц, страдающих психическими расстройствами и признанных в установленном законом порядке недееспособными, в специализированные (психоневрологические) учреждения для социального обеспечения. В отношении 7 решений имеются расхождения в позициях Секретариата Конституционного Суда и Минюста России относительно их исполненности. Как показывает их анализ, все они связаны с ненадлежащим осуществлением законодательного регулирования во исполнение решений Конституционного Суда (не в полной мере учитывающим содержание выраженных правовых позиций).
По мнению Минюста России, процедура внесения поправок в уже принятые во исполнение решений Конституционного Суда законы законодательно не определена. Без соответствующих поручений Минюст России не вправе самостоятельно инициировать соответствующий процесс. Вместе с тем на состоявшемся в мае 2013 г. совместном заседании с представителями Минюста России (на уровне заместителя министра) было озвучено намерение довести представленные Секретариатом Конституционного Суда сведения о ненадлежащем исполнении соответствующих решений до заинтересованных министерств (ведомств).
Другой проблемой исполнения решений Конституционного Суда по-прежнему остается несвоевременный процесс подготовки законопроектов заинтересованными органами исполнительной власти, которым Правительством РФ даны соответствующие поручения. Такие поручения даются, как правило, одновременно нескольким заинтересованным органам, которые посредством проведения различных согласительных процедур затягивают установленные сроки подготовки соответствующих законопроектов. Правительство РФ практически по каждому решению Конституционного Суда обеспечивает неотложное первичное реагирование, притом что обязательными к исполнению являются как решения о признании норм не соответствующими Конституции РФ, так и решения, в которых выявляется конституционноправовой смысл оспоренной нормы.
В связи с внесением в п. 1 ст. 80 Закона о Конституционном Суде РФ изменений, увеличивших с 3 до 6 месяцев срок исполнения решений Конституционного Суда, практически снята проблема нарушения этих сроков, возникавшая на стадии подготовки законопроектов федеральными органами и согласования позиций по законопроектам. Так, в настоящее время все неисполненные решения Конституционного Суда, которые проходят процедуру согласований в Правительстве РФ, датированы не позднее октября 2013 г. (за исключением 7, по которым имеются разногласия в позициях Секретариата Конституционного Суда и Минюста России относительно их исполненности).
Иные проблемы исполнения связаны с деятельностью Государственной Думы. В настоящее время в Государственной Думе на различных стадиях законодательного процесса находятся 24 законопроекта, принимаемых во исполнение решений Конституционного Суда. По 10 из них в течение достаточно длительного времени отсутствуют сведения о движении законодательного процесса в Государственной Думе .
Большинство из находящихся в настоящее время на рассмотрении в Г осударственной Думе законопроектов, а это касается по существу половины неисполненных решений Конституционного Суда, проходят продолжительные процедуры назначения ответственных профильных комитетов, комитетов-соисполнителей и т.п. Например, разработанный и представленный Правительством РФ более года назад законопроект во исполнение Постановления от 14 июля 2011 г. № 16-П в настоящее время в связи с продолжающимися процедурами согласования находится на стадии рассмотрения в процедуре первого чтения.
Требованиями ч. 2 ст. 87 Закона о Конституционном Суде РФ установлено, что признание не соответствующим Конституции РФ нормативного правового акта является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, полностью или частично воспроизводящих или содержащих аналогичные положения. Однако, как показывает практика, названное предписание фактически не реализуется органами государственной власти в их нормотворческой деятельности.
Наконец, существенным фактором, влияющим на состояние исполнения решений Конституционного Суда, остается характер законотворческих подходов к содержанию разрабатываемых во исполнение конституционно-судебных актов законопроектов. Зачастую законодатель, исполняя решение Конституционного Суда, ограничивается буквальным воспроизведением правовых позиций, выраженных в резолютивной части решения. Однако цель исполнения решений Конституционного Суда - создание непротиворечивого правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений - вряд ли может быть достигнута посредством буквального воспроизведения положений резолютивной части соответствующего постановления.
Без системного подхода к содержанию правовой позиции, выраженной в тексте конституционно-судебного акта, без учета конкретных фактических обстоятельств, сопровождавших ненадлежащее судебное правоприменение, ставшее одной из причин дисквалификации нормы, без комплексного учета иных факторов, характеризующих дело о проверке конституционности соответствующих законоположений, включая прогнозирование оптимального регулирования схожих ситуаций, без направленных действий на исключение возможности повторных обращений довольно сложно добиться такого законотворческого результата, который может быть признан осуществлением надлежащего законодательного регулирования.
В качестве примера можно привести Постановление от 17 января 2013 г. № 1-П, в котором Конституционный Суд РФ в том числе признал не соответствующими Конституции РФ положения ч. 5 ст. 19.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях, поскольку установленный ими значительный минимальный размер административного штрафа не позволяет во всех случаях в полной мере учесть характер совершенного административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие значение для дела существенные обстоятельства и тем самым обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.
При этом Конституционный Суд указал на общий недостаток действующего регулирования- отсутствие в его системе возможности назначения административного наказания ниже низшего предела соответствующих административных санкций.
Во исполнение указанного решения был принят Федеральный закон от 2 декабря 2013 г. № 343-ФЗ «О внесении изменения в статью 19.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях», которым был снижен размер минимального штрафа за правонарушение, предусмотренное ч. 5 ст. 19.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях. При этом содержание правовой позиции Конституционного Суда - о необходимости разработки законодательных критериев, позволяющих судам при рассмотрении соответствующих дел принимать решения о выходе за пределы административной санкции, - осталось нереализованным, притом что формально упомянутый Закон свидетельствовал об исполнении решения Конституционного Суда.
В 2014 году Конституционный Суд вынужден был рассматривать новое дело, по результатам которого в Постановлении от 25 февраля 2014 г. № 4-П, осуществляя оценку конституционности ряда норм Кодекса РФ об административных правонарушениях, признал их не соответствующими Конституции РФ, поскольку они не допускают назначения административного штрафа ниже низшего предела, указанного в соответствующей административной санкции, и тем самым не позволяют надлежащим образом учесть характер и последствия совершенного административного правонарушения, степень вины привлекаемого к административной ответственности юридического лица, его имущественное и финансовое положение, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельства и, соответственно, обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.
Учитывая формальный, буквальный подход к реализации соответствующих решений, Конституционный Суд отметил, что требования к минимальным размерам административных штрафов, устанавливаемых для юридических лиц за конкретные административные правонарушения, распространяются и на иные, не являвшиеся предметом рассмотрения Конституционного Суда по настоящему делу, положения Кодекса РФ об административных правонарушениях. Внесение в данный Кодекс изменений, вытекающих из настоящего Постановления, должно быть направлено на исключение возможности чрезмерного ограничения экономической свободы и права собственности юридических лиц при их привлечении к административной ответственности и за другие административные правонарушения, минимальные размеры административных штрафов за которые сопоставимы с теми, что установлены законоположениями, признанными настоящим Постановлением не соответствующими Конституции РФ, т.е. по крайней мере составляют сто тысяч рублей и более. При этом федеральный законодатель не лишен возможности закрепить - как на универсальной основе, так и применительно к отдельным видам административных правонарушений- предельный размер назначаемого юридическому лицу административного штрафа, ниже которого его снижение не допускается.
Таким образом, нужно не буквальное воспроизведение правовых позиций Конституционного Суда, выраженных как в резолютивной, так и в мотивировочной частях его решений, а комплексный подход, системный анализ их содержания, что позволит обеспечить надлежащее исполнение актов Конституционного Суда.
Решения Конституционного Суда подлежат обязательному учету и исполнению в сфере правоприменительной деятельности, прежде всего органов судебной власти. При этом в силу принципа непосредственного действия конституционно-судебных актов (ч. 2 ст. 79 Закона о Конституционном Суде РФ), которые не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами, непосредственная правоприменительная реализации правовых позиций, выраженных в соответствующих решениях Конституционного Суда, возможна сразу после их вступления в силу независимо от наличия надлежащих законодательных изменений, осуществляемых в соответствии с предписаниями в адрес законодателя, которые включаются Конституционным Судом в резолютивную часть своих решений в порядке определения особенностей вступления решения в силу, а также особенностей его исполнения (п. 12 ч. 1 ст. 75). Исключение составляют лишь те ситуации, при которых возникновение правоотношений в отсутствие нового законодательного регулирования практически невозможно, например при необходимости закрепления дополнительных бюджетных ассигнований, установления специальных процедур и механизмов реализации субъективных прав и обязанностей, изменения субъектного состава правоотношений, определения законодательных критериев правореализации и т.п. К тому же в таких случаях Конституционный Суд во избежание возникновения пробела в праве, как правило, устанавливает временное регулирование до момента внесения в дисквалифицированный нормативный акт надлежащих изменений.
В ответ на обращенное в июле 2012 г. предложение Конституционного Суда к высшим судебным органам с инициативой об усилении взаимодействия по вопросу формирования единой непротиворечивой правоприменительной практики, а также на просьбу о предоставлении информации о реагировании судов общей юрисдикции, арбитражных судов на принятые Конституционным Судом решения, Верховный Суд РФ стал направлять соответствующие сведения.
Правоприменительные проблемы надлежащего исполнения решений Конституционного Суда судебными органами по-прежнему обусловлены, в частности, отсутствием в отраслевом законодательстве нормативных положений, закрепляющих процессуальные последствия решений Конституционного Суда, признающих конституционность оспариваемой нормы и вместе с тем - в связи с выявлением ее конституционно-правового смыла- указывающих на необходимость пересмотра правоприменительных решений, состоявшихся в отношении заявителя; неурегулированностью вопроса о действии решений Конституционного Суда по кругу лиц (о распространении их на лиц, не являющихся заявителями), а также во времени (о возможном ретроактивном действии конституционно-судебных актов).
В целом исполнение решений Конституционного Суда в 2013-2014 гг. имеет позитивную динамику. Этому способствовали в том числе законодательные изменения, направленные на совершенствование сроков внесения законопроектов во исполнение решений Конституционного Суда и субъектного состава механизма исполнения конституционно-судебных актов, а также значительная организационная работа, системно осуществляемая государственными органами в их тесном взаимодействии, прежде всего Советом Федерации, Правительством РФ, Министерством юстиции России. Между тем проблемы неисполнения (ненадлежащего исполнения) решений Конституционного Суда продолжают сохраняться как в сфере деятельности нормотворческих органов, так и в правоприменении.
В 2011 году Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ была подготовлена аналитическая записка, в которой был рассмотрен ряд проблемных вопросов, связанных с реализацией Указа Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», а также изучены вопросы взаимосвязи оценки регулирующего воздействия с правовым мониторингом, в первую очередь с механизмом влияния результатов такого мониторинга на законодательство и правоприменительную практику.
В этом документе был сформулирован ряд важных выводов и предложений, направленных на улучшение механизма реализации решений Конституционного Суда РФ, законотворчества и правоприменения, улучшение качества мониторинга. Так, в данном документе указывалось, что большинство нормативных правовых актов, предусматривающих проведение мониторинга правоприменения в РФ, констатируют необходимость использования полученных результатов для корректировки нормотворчества и правоприменения, но не закрепляют соответствующий порядок, критерии учета, способы реагирования.
Одной из наиболее распространенных форм обобщения результатов проведенного мониторинга правоприменения является подготовка докладов для представления уполномоченному органу государственной власти (например, Президенту РФ, Правительству РФ). Необходимо предусмотреть обязанность органов публичной власти на основе данных, полученных входе проведения мониторинга правоприменения и отраженных в соответствующем докладе, принимать меры для корректировки нормативных правовых актов и правоприменительной деятельности.
Требуется формирование единой многоуровневой информационной базы мониторинга правоприменения, в которой должно происходить обобщение результатов, полученных входе проведения мониторинга правоприменения субъектами разного уровня.
Целесообразно закрепление порядка информирования о мерах, принятых с учетом результатов проведенного мониторинга. Так, соответствующая информация о совершенствовании нормотворческой и правоприменительной деятельности федеральных органов исполнительной власти на основе выявленных в ходе мониторинга данных должна поступать соответственно Правительству РФ или Президенту РФ. Открытость информации о результатах проведенного мониторинга правоприменения может быть обеспечена не только путем опубликования соответствующих докладов, но и в результате обработки индивидуальных запросов заинтересованных лиц, обратившихся в соответствующий орган, ответственный за ведение единой информационной базы мониторинга правоприменения.
В субъектах РФ накоплен значительный практический опыт в сфере организации правового мониторинга. Этому способствует как принятие нормативных правовых актов, внедряющих функцию по проведению правового мониторинга в деятельность органов государственной власти субъектов Федерации, так и утверждение и реализация ежегодных планов, содержащих перечень нормативных правовых актов, подлежащих правовому мониторингу. Основными способами оформления результатов правового мониторинга в субъектах РФ являются ежегодные доклады о состоянии законодательства, тематические доклады (отчеты), иные информационноаналитические материалы, методические рекомендации. Наряду с этим результаты мониторинга конкретных законов и иных правовых актов закрепляются нормативным правовым актом органа, осуществлявшего мониторинг.
В целях совершенствования организации и проведения мониторинга судебной практики необходимы следующие меры:
Результаты правового мониторинга, получаемые на региональном уровне, оказывают влияние на законодательную и правоприменительную практику как на региональном, так и федеральном уровне. Вместе с тем сложившийся механизм реализации результатов правового мониторинга имеет и достоинства, и недостатки. С одной стороны, в ряде субъектов Федерации указанный механизм в общем урегулирован: утверждены возможные формы закрепления результатов правового мониторинга и меры реагирования, направленные на повышение эффективности действия законов. С другой стороны, и это является главным недостатком, необходимость реагирования на результаты правового мониторинга имеет в большинстве случаев рекомендательный характер («рекомендовать», «рассмотреть возможность» и т.д.), что, в свою очередь, не предусматривает сроки реагирования и меры ответственности в случае непринятия необходимых мер. Между тем вопросы ответственности имеют немаловажное значение, поскольку выступают одной из гарантий реализации результатов правового мониторинга. Представляется, что ответственность может иметь двоякий характер:
Механизм влияния результатов мониторинга на законодательство и правоприменительную практику может включать в себя следующие этапы:
Для каждого этапа рассматриваемого механизма требуется разработка, нормативное закрепление соответствующих процедур, а также определение круга и правового статуса ответственных лиц.
Эффективное функционирование указанного механизма требует соответствующего информационного обеспечения. Данные о результатах проведения правового мониторинга должны поступать в единую информационную базу. В связи с этим целесообразно отражение в разделах данной базы сведений:
В настоящее время в области исполнения решений Конституционного Суда РФ на первый план выходит проблема качества такого исполнения. Для ее решения необходима основательная проработка вопроса о критериях эффективного исполнения решений Конституционного Суда РФ , которые позволили бы оценить качество вводимых в действие нормативных правовых актов и качество работы отдельных субъектов, отвечающих за непосредственное исполнение решений
Конституционного Суда РФ, а также за поддержание в рабочем состоянии механизма такого исполнения См.: Бондарь Н.С. Судебный конституционализм: доктрина и практика:монография / Н.С. Бондарь. 2-е изд., перераб. М.: Норма, Инфра-М, 2016.С. 156.
