ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

2009.03.027. ЗАПОЛЬСКИЙ СВ. ДИСКУССИОННЫЕ ВОПРОСЫ ТЕОРИИ ФИНАНСОВОГО ПРАВА: Монография. - М.: РАП: Эксмо, 2008. - 160 с.

Монография посвящена рассмотрению ряда дискуссионных проблем, отражающих современное состояние теории финансового права. Основное внимание уделяется философии возникновения и развития финансового права.

В первой главе рассматривается соотношение понятий «финансы» и «право». Подчеркивается, что тезис о всевластии государства в области финансов не соответствует конституционным целям строительства правового государства и гражданского общества. Государство, регулируя финансовые отношения и вступая в них, обязано соблюдать законы более общего порядка. При этом необходимо наличие баланса между общими, не специализированными на финансах законами, и специальным законодательством. Разъясняя понимание объективного характера финансовых отношений, автор подчеркивает, что финансовое право - не отрасль права, а сугубо научное направление сбора, обработки сведений и данных о протекании «объективных» процессов. В условиях усложнения экономических и политических отношений появляются отрасли права, не поддающиеся классификации по критерию «публичное» и «частное». По мнению автора, финансовое право гипотетически можно было бы отнести к такой группе. Вместе с тем финансовое право представляет комплексный инструментарий, который формирует всю систему понятий и категорий правового регулирования финансовых отношений. Построению оптимального соотношения финансов и права в немалой степени могло бы способствовать дальнейшее сближение единых теоретически, но существующих раздельно подотраслей финансового права - налогового, бюджетного, эмиссионного права. Автор считает нецелесообраз-

ным один и тот же субъект рассматривать и как налогоплательщика, и как получателя бюджетных средств, и как реципиента денежной эмиссии, и как вкладчика и как клиента банка. Принципиально, что все названные статусы - суть разные грани единого комплекса прав и обязанностей субъекта финансового права.

Следующие три главы посвящены экономико-правовым основам регулирования финансовых отношений, анализу финансовой системы России и финансовой деятельности государства.

В пятой главе рассматривается предмет финансового права. Отмечается, что не государство создает или преобразует экономические отношения в финансовые. Только публичный интерес вынуждает государство регулировать часть денежного оборота императивными методами, а не гражданско-правовыми средствами. Любые попытки ведения финансовой деятельности на началах дис-позитивности всегда будут обречены на неудачу. Финансово-правовая форма - это особая процессуальная или процедурная правовая форма, в которой осуществляются публичные экономические (с денежным содержанием) отношения. Далее показаны изменения в финансовой системе России, которые, по мнению автора, недостаточно исследованы. Одно из них - развитие и становление субъективного финансового права. То, что должно было рассматриваться как ущемление субъективного права в области налогообложения в прошлом и стало реальностью сейчас - судебная защита от незаконного или непомерного налога, с введением Бюджетного кодекса РФ, - было дополнено такими юридическими гарантиями, которые ранее казались невозможными, - судебной защитой интересов участников бюджетных отношений.

Автор считает, что категория «обязательства», одна из сквозных правовых конструкций, необоснованно монополизирована цивилистикой. Признание за налоговыми отношениями многих черт обязательства - это лишь первый шаг к изучению финансовых отношений, в том числе и для последующего построения системы финансовых обязательств (включая отношения «сверху вниз»), структурно сопоставимой с системой гражданских обязательств. В основе предмета финансового права, по мнению автора, лежит признание юридического своеобразия финансово-правового регулирования имущественных и сопровождающих неимущественных отношений, которые выражаются в следующих признаках:

Юридическое неравенство сторон;

Вступление в соответствующие отношения вследствие властного волеизъявления государства или иного носителя публичной власти;

Ограничение или полное исключение диспозитивности в выборе вариантов и путей осуществления прав и исполнения обязанностей;

Направленность на совершение имущественной сделки (сделок), иных денежных операций, а также на обеспечение контроля за совершением таких сделок и (или) операций.

Степень общности и «инфраструктурности» общих узаконений, действующих в области финансов, их значимость для существования государства, его политической и экономической систем предопределяют их отнесение к публичному праву. Однако большую часть массива финансового права составляют не эти общие нормы принципиального свойства, а ординарное материально-правовое и процессуальное право, регламентирующее взаимоотношения конкретных участников налоговой, бюджетной, эмиссионной деятельности в частноправовом ключе.

В шестой главе, посвященной системе финансового права, отмечается недостаточное внимание исследователей-юристов к анализу данного вопроса. Достижение научного консенсуса в вопросе о системе финансового права является условием систематизации законодательства, внесения упорядоченности в его совершенствование и развитие. Есть достаточно оснований считать, что система финансового права может строиться по наиболее совершенному пандектному способу, с выделением гармонизированного ряда отдельных финансово-правовых институтов - части особенной. Но если с внутренней структурой общей части финансового права существует некоторая ясность, то формирование особенной части пока не начиналось.

Седьмая глава посвящена малоизученному, по мнению автора, феномену - субъективному финансовому праву. Это объясняется отсутствием единой концепции обязывающего регулирования имущественных отношений. В литературе нет удовлетворительного объяснения тому, что, с одной стороны, имущественные отношения, будучи волевыми отношениями участников общественного производства, получают юридическую формализацию как отноше-

ния гражданско-правовые. С другой стороны, те же самые имущественные отношения, т.е. воля собственников, становятся объектом императивного обязывания в налоговом, бюджетном, валютном, страховом праве. Автор считает, что парадокс обязывающего регулирования имущественных отношений объясняется особым характером субъективного права, имеющего надотраслевую природу, восходящую к периоду до деления права на отрасли.

В заключительных главах монографии рассматриваются природа финансовых отношений, а также финансовые обязательства как правовое средство их регулирования.

В учебнике широко освещены теоретические основы финансового права России в условиях рыночной экономики, сформулированы определения важнейших понятий и категорий финансового права, дана характеристика процессов, происходящих в отечественной правовой системе.
Учебник не только рассчитан на использование в процессе подготовки и переподготовки кадров, но и способен оказать реальную помощь в самообразовании специалистов, пришедших на финансовую работу из других областей и сфер деятельности.

Предлагаемая читателю книга является дополненным и уточненным изданием учебника «Финансовое право», увидевшего свет в 2006 г. Авторский коллектив при переработке текста учебника исходил из следующих задач:
учесть все изменения в законодательстве и практике его применения, возникшие за время, прошедшее после выхода первого издания учебника;
максимально юридизировать материал, освобождаясь от описательности в пользу правового анализа финансовых отношений;
содействовать возникновению у читателя эффекта комплексности финансового механизма страны и его правового регулирования;
продолжить и углубить тенденцию изложения финансово-правовой информации в проблемном ключе, привлечь внимание читателя к нерешенным вопросам правоприменения и пробелам в законодательстве;
проиллюстрировать тенденции реформирования финансово-правовой доктрины, сложившейся под влиянием принципов плановой экономики и директивного управления ею.

Содержание
Авторский коллектив III
Предисловие V
Указатель сокращений XXIII
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
РАЗДЕЛ I. ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО 3
Глава I. Финансовая деятельность государства 3
§ 1. Чистые истоки финансового права 3
§ 2. Понятие финансов 10
§ 3. Финансовая деятельность государства: двойственный характер, признаки, определение 14
§ 4. Финансово-правовые акты 20
§ 5. Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность 23
§ 6. Финансовая система Российской Федерации 27
Глава II. Предмет и система финансового права 35
§ 1. Финансовое право как отрасль права 35
§ 2. Предмет финансового права 37
§ 3. Метод финансового права 42
§ 4. Система финансового права 45
§ 5. Принципы финансового права 51
Глава III. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения 57
§ 1. Нормы финансового права 57
§ 2. Финансовые правоотношения 62
§ 3. Субъекты финансового права 66
§ 4. Источники финансового права 73
Глава IV. Наука финансового права 77
§ 1. Предмет науки финансового права 77
§ 2. Методология науки финансового права 81
§ 3. Система науки финансового права 85
§ 4. Отраслевая библиография 87
§ 5. Наука финансового права в прошлом и настоящем 89
Глава V. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации 103
§ 1. Понятие финансового контроля, его принципы 103
§ 2. Виды финансового контроля и органы, его осуществляющие 107
§ 3. Государственный и муниципальный контроль 108
§ 4. Правовые основы аудита 119
§ 5. Формы финансового контроля. Ревизия - основная форма финансового контроля 121
§ 6. Финансовый мониторинг 125
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
РАЗДЕЛ II. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО 139
Глава VI. Бюджет и бюджетное право 139
§ 1. Понятие государственного бюджета. Роль государственного бюджета в осуществлении социально-экономических задач государства 139
§ 2. Понятие бюджетного права: предмет, место в системе финансового права 145
§ 3. Источники бюджетного права 148
§ 4. Бюджетные права (полномочия) государственных и муниципальных образований 153
Глава VII. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации: понятие, принципы 158
§ 1. Понятие бюджетного устройства и бюджетной системы РФ 158
§ 2. Принципы бюджетной системы Российской Федерации 170
§ 3. Правовое закрепление доходов бюджета между звеньями бюджетной системы 175
§ 4. Правовое закрепление расходов бюджетов между звеньями бюджетной системы 186
§ 5. Бюджетное регулирование и межбюджетные трансферты 193
Глава VIII. Бюджетный процесс 214
§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы 214
§ 2. Стадия составления проекта бюджета 222
§ 3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета 225
§ 4. Стадия исполнения бюджета 231
§ 5. Стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета и бюджетной отчетности 237
§ 6. Финансовый контроль и мониторинг в бюджетном процессе 241
Глава IX. Правовое регулирование размещения государственных и муниципальных заказов 244
§ 1. Общая характеристика института. размещения государственных и муниципальных заказов 244
§ 2. История формирования отечественной системы размещения государственных и муниципальных заказов 250
§ 3. Основное содержание института размещения государственных и муниципальных заказов 255
§ 4. Способы размещения государственных и муниципальных заказов 264
§ 5. Основные положения о контроле в сфере размещения государственных и муниципальных заказов 271
§ 6. Отдельные механизмы размещения заказов 278
РАЗДЕЛ III. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ 283
Глава X. Государственные внебюджетные фонды 283
§ 1. Понятие внебюджетного фонда 283
§ 2. Система государственных внебюджетных фондов 288
§ 3. Порядок и источники формирования государственных внебюджетных фондов 291
Глава XI. Правовое регулирование деятельности государственных внебюджетных фондов 301
§ 1. Пенсионный фонд Российской Федерации 301
§ 2. Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования 304
§ 3. Фонд социального страхования Российской Федерации 306
РАЗДЕЛ IV. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДОХОДОВ 308
Глава XII. Общая характеристика правового регулирования государственных и муниципальных доходов 308
§ 1. Понятие и правовые основы государственных и муниципальных доходов 308
§ 2. Система государственных и муниципальных доходов. Классификация доходов бюджетов 311
§ 3. Неналоговые доходы государства и муниципальных образований 315
Глава XIII. Основы налогового права 319
§ 1. Понятие налогов и сборов. Функции налогов 319
§ 2. Понятие и предмет налогового права. Принципы, функции, источники 326
§ 3. Налоговые правоотношения. Субъекты налоговых правоотношений 349
§ 4. Порядок исполнения налоговой обязанности. Изменение сроков исполнения налогового обязательства и способы обеспечения уплаты налогов 375
§ 5. Виды налогов. Основные элементы налогообложения 386
§ 6. Налоговый контроль 393
§ 7. Налоговая ответственность: общие положения. Защита прав налогоплательщиков 401
Глава XIV. Федеральные налоги и сборы 423
§ 1. Налог на добавленную стоимость 423
§ 2. Акцизы 429
§ 3. Налог на доходы физических лиц 434
§ 4. Налог на прибыль организаций 442
§ 5. Налог на добычу полезных ископаемых 448
§ 6. Водный налог 450
§ 7. Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов 454
§ 8. Государственная пошлина 456
Глава XV. Региональные налоги 458
§ 1. Налог на имущество организаций 458
§ 2. Налог на игорный бизнес 461
§ 3. Транспортный налог 463
Глава XVI. Местные налоги 467
§ 1. Земельный налог 467
§ 2. Налог на имущество физических лиц 473
Глава XVII. Специальные налоговые режимы 482
§ 1. Единый сельскохозяйственный налог (система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей) 483
§ 2. Упрощенная система налогообложения 488
§ 3. Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности 496
§ 4. Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции 501
Глава XVIII. Государственный долг и кредит 506
§ 1. Понятие и виды государственного (муниципального) долга 506
§ 2. Формы государственного (муниципального) долга 510
§ 3. Классификация государственных (муниципальных) долгов 514
§ 4. Государственные гарантии как форма государственного долга 517
§ 5. Управление государственным (муниципальным) долгом 521
§ 6. Органы управления государственным долгом Российской Федерации 527
§ 7. Государственный кредит 530
Глава XIX. Правовое регулирование страхового дела 536
§ 1. Понятие страхового рынка. Страхование как экономическая и правовая категории 536
§ 2. Понятие страхового правоотношения. Виды страхования 543
§ 3. Государственное регулирование страховой деятельности 548
§ 4. Финансово-правовое регулирование обязательного страхования 553
РАЗДЕЛ V. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ 572
Глава XX. Правовое регулирование государственных и муниципальных расходов 572
§ 1. Понятие и виды государственных и муниципальных расходов 572
§ 2. Расходные обязательства 576
§ 3. Формы бюджетных расходов 581
§ 4. Понятие, виды и принципы бюджетного финансирования 588
§ 5. Сметно-бюджетное финансирование 590
§ 6. Понятие и виды бюджетного кредитования 593
РАЗДЕЛ VI. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ СИСТЕМЫ. ОСНОВЫ ВАЛЮТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 597
Глава XXI. Правовые основы денежного обращения и расчетов 597
§ 1. Денежная система Российской Федерации 597
§ 2. Правовое регулирование денежного обращения в Российской Федерации 602
§ 3. Правила ведения кассовых операций 609
§ 4. Понятие расчетов и расчетных отношений 611
§ 5. Формы безналичных расчетов 614
Глава XXII. Правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации 621
§ 1. Банковская система Российской Федерации 621
§ 2. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации (Банка России) 630
§ 3. Банковское регулирование и надзор 639
Глава XXIII. Правовое регулирование валютных операций 648
§1. Валютные правоотношения: понятие, структура, содержание 648
§ 2. Валютные операции как объект правового регулирования 655
§ 3. Правовой статус властных субъектов валютных правоотношений 671
Глава XXIV. Правовое регулирование инвестиционной деятельности 683
§ 1. Понятия инвестиций и инвестиционной деятельности 683
§ 2. Инвестиционная деятельность как институт финансового права 689
§ 3. Принципы инвестиционного права и инвестиционной деятельности (как института финансового права) 695
§ 4. Инвестиционные правоотношения 701
Глава XXV. Финансово-правовое регулирование рынка ценных бумаг 713
§ 1. Понятия финансового рынка, рынка ценных бумаг 714
§ 2. Понятие и виды ценных бумаг, эмиссионные ценные бумаги 719
§ 3. Субъектный состав участников рынка ценных бумаг 729
Глава XXVI. Финансы коммерческих и некоммерческих организаций 735
§ 1. Общая характеристика финансовой правосубъектности организаций 735
§ 3. Правовой режим доходов и расходов организации 744
§ 4. Правовой режим оборотных средств коммерческой организации 752

шШИ ЮРИДИЧЕСКАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ «№_

Профессионального образования

Российская академия правосудия ШШ Верховный Суд Российской Федерации

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

СВ. ЗАПОЛЬСКИЙ

ДИСКУССИОННЫЕ

ВОПРОСЫ ТЕОРИИ

ФИНАНСОВОГО ПРАВА

МОНОГРАФИЯ

Москва 111^ 2008

УДК 347.73 ББК 67.402 3-33

Рецензент Шохин СО., доктор юридических наук, профессор

Запольский СВ.

33 Дискуссионные теории финансового права: моногра­фия / С. В. Запольский. - М. : РАП, Эксмо, 2008. - 160 с. - (Юри­дическая библиотека России).

18ВК 978-5-939-16107-7 (РАП) 18ВК 978-5-699-22008-3 (Эксмо)

Монография посвящена наиболее актуальным и дискуссионным проблемам тео­рии финансового права. В книге рассматриваются вопросы эволюции догматических положений теории финансового права: финансовая деятельность государства и финан­совая система государства; предмет и система финансового права; природа финансо­вых правоотношений; финансовые обязательства и др.

Книга предназначена для преподавателей и студентов юридических и экономиче­ских вузов, аспирантов и работников государственных органов, сотрудников правоох­ранительных органов. Она, безусловно, будет полезна всем, кто интересуется вопроса­ми теории финансового права.

УДК 347.73 ББК 67.402

Посвящается моему внуку Ивану.

ВВЕДЕНИЕ 4

Глава первая. ФИНАНСЫ И ПРАВО:

СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ... 6

Глава вторая. ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА... 20

Глава третья. ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ 33

Глава четвертая. ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА РОССИИ 46

Глава пятая. ПРЕДМЕТ ФИНАНСОВОГО ПРАВА 63

Глава шестая. СИСТЕМА ФИНАНСОВОГО ПРАВА 83

Глава седьмая. СУБЪЕКТИВНОЕ ФИНАНСОВОЕ ПРАВО 97

Глава восьмая. ПРИРОДА ФИНАНСОВЫХ

ПРАВООТНОШЕНИЙ П2

Глава девятая. ФИНАНСОВОЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВО 124

Глава десятая. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ

РОССИЙСКОГО ПРАВА 139

© Запольский СВ., 2007
I8ВN 978-5-939-16107-7 © Российская академия правосудия, 2008

I8ВN 978-5-699-22008-3 © ООО «Издательство «Эксмо», 2008

Введение

ВВЕДЕНИЕ

Период жизни российского права, связанный с существенными преобразованиями отношений собственности, отказом от плано­во-директивного управления экономикой, становлением граждан­ского общества и правового государства - всего того, чем характер­на постсоветская эра, отмечен еще одним феноменом - бурным развитием, усложнением и совершенствованием финансово-право­вых инструментов регулирования имущественно-денежных отно­шений. В короткие сроки возникла система разнообразных финан­совых институтов, мало известных плановой экономике, разрабаты­вались и принимались нормативные акты, посвященные финансам, формировались новые органы государственного управления в этой области. И как зачастую это бывает, теоретические взгляды на фи­нансовую систему и финансовое право перестали адекватно реаги­ровать на вызов практики. Многие решения, судьбоносные для фи­нансов и экономики, в целом принимались и принимаются без должного теоретического апробирования и осмысления.

Однако следует заметить, что экстенсивное развитие финансо­вого права заканчивается. Все значимые задачи так или иначе реше­ны - Россия обладает вполне современной и в целом соответствую­щей среднемировому уровню финансовой системой. Что касается эффективной настройки имеющихся финансово-правовых меха­низмов, то этот процесс требует более глубокого проникновения в существо отношений экономики и права, и в финансовый сектор в частности.

Теоретические основы финансового права - далеко не «тер-ра-инкогнито» для российских ученых-юристов. В разные годы уви­дели свет многие фундаментальные исследования этого комплекса научных проблем. Тем не менее как о сложившейся, подтвержден­ной практикой, говорить о теории финансового права пока рано. Помимо опережающего развития самой практики, в качестве причи­ны следует назвать еще, как минимум, два обстоятельства. Первое - служебное, следующее за принятием соответствующих политических решений, положение теории финансового права, ролью которой дол­гие годы было объяснить и подтвердить высшую мудрость каждо­го очередного государственного финансового мероприятия. Наука,

Которой уготовано только согласно кивать и комментировать про­исходящее, обречена на стагнацию, что, собственно, и произошло с финансовым правом вместе со всем государствоведением в совет­ское время. Комментирование законоположений и даже ведомст­венных инструкций вместо анализа существа действующего право­вого режима - то, что лишает многие научные исследования глуби­ны и фундаментальности, придает им свойство сиюминутности. Не с этим ли связано издание и переиздание множества учебников по финансовому праву в погоне за бесконечными мелкими изменения­ми законодательства?

Второе - недооценка, а лучше сказать, невозможность проведе­ния объективной юридической (правовой) экспертизы. Лукавая фи­нансовая политика, полная условностей и недомолвок, не предпо­лагает искренности и траспарентности в формировании ее правовой платформы. Подчас специалисты ограничивались «рассказами» о финансах, рисовали идиллическую картину гармонии интересов и государственной мудрости. Реальность финансовой жизни, совер­шенно отличная от придуманной плановой идиллии, стала приот­крываться лишь в последние годы исследований и вызвала настоя­тельную необходимость углубленного правового опосредствования складывающихся отношений.

Настоящая работа, задуманная как приглашение коллег-ученых к дискуссии по ряду теоретических проблем современного состоя­ния теории финансового права, не предполагает готовых решений. Автор сочтет свою задачу выполненной в случае, если ему удастся сынициировать научное обсуждение хотя бы некоторых проблем, без решения которых, прежде всего в теоретическом плане, невоз­можен качественный рывок финансового права России, его переход на новый, более высокий уровень. Читатель не найдет в работе мно­жества цифр, что часто свойственно работам в области финансов; не перегружена работа и ссылками на законодательство и правопри­менительную практику. Основное внимание уделено философии возникновения и развития весьма специфического неповторимого явления - финансового права.

В этом труде автор попытался объединить свои многолетние на­блюдения преподавателя финансового права, опыт законотворче­ской деятельности и участия в рассмотрении многих юрисдикцион-ных споров, наконец, воззрения, сформировавшиеся в результате анализа финансового законодательства и практики его применения.

ГЛАВА ПЕРВАЯ ФИНАНСЫ И ПРАВО: СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ

Финансы, являясь, безусловно, ключевой категорией не только для финансового права, но и для всего права в целом, не обойдены вниманием. Им посвящены тысячи исследований ученых всего ми­ра, всех школ, направлений и отраслей науки. И вместе с тем суще­ство финансов остается неразгаданной тайной и продолжает волно­вать многие ученые умы. Не претендуя на открытие чего-то нового, попытаюсь оконтурить хотя бы некоторые подходы к проблеме в ас­пекте соотношения финансы - право.

Во-первых, никому пока не удавалось увидеть или тем более вы­делить единичный «финанс». Финансам суждено являться миру только в системе, во множестве, в единстве. Что это? Наша неспо­собность проникнуть в существо предмета или же генетическое ка­чество объекта исследования, существующего, живущего только в совокупности с себе подобными, т.е. в неком множестве?

Во-вторых, в силу необходимости проведения, если не гармони­зации, то хотя бы сопоставления понятийного аппарата, используе­мого в различных правовых системах (что предполагает развитие международного разделения труда и внешнеэкономических связей), мы вынуждены констатировать, что финансы как понятие, а точнее, как система понятий в нашем понимании принципиально расхо­дится с общепринятым в западных, да и во многих других странах. В результате российская наука финансового права, как сугубо ре­гиональное явление, подобно русскому хоккею или семиструнной гитаре, обречена на локальное использование и развитие только в рамках постсоветского пространства.

В-третьих, не может не обращать на себя внимание та легкость, с которой многие специалисты (при необходимости) под финанса­ми понимают в одних случаях - отношения, в других - денежные фонды, в третьих - совокупность финансовых институтов. Встреча­ются и иные самые замысловатые дефиниции, строящиеся и монти­руемые на «злобу дня». \\ 6.

В-четвертых, отсутствие единых критериев подхода к понима­нию финансов вызывает парадоксальное расщепление мнений в во­просе об их месте в системе экономических отношений. По мнению 6

Одних исследователей, финансы - объективно существующие от­ношения, в интерпретации других - это инструмент хозяйствова­ния, третьи настаивают на идентичности понятий финансы, финан­совая система, финансовая деятельность. \\ 7

Развитие - и, к сожалению, конфликтное развитие - социаль­но-экономических процессов в современной России по целому ря­ду аспектов позволяет предположить, что старый, более нетерпи­мый как по идеологии, так и по конкретным средствам инструмен­тарий регулирования общественной деятельности (прежде всего в экономическом секторе) во многом объясняется низким уровнем научных исследований в области финансов, недореализованностью внедрения тех или иных достижений в практику, недоучетом, а то и полным игнорированием науки о финансах при принятии законо­дательных и управленческих решений.

Длинный перечень ошибок, допущенных государством, можно проиллюстрировать на примере так называемой монетизации льгот, предоставленных в разное время отдельным категориям граждан.

Сама льгота в качестве явления, возникшего как отрицание (полное или частичное) эквивалентного возмещения стоимости со­ответствующего товара или услуги, по нашему глубокому убежде­нию, не допускает конверсию в денежный эквивалент: прежде всего потому, что льгота - элемент правосубъектности, а денежный экви­валент (цена, тариф, плата) - способ регулирования гражданского оборота. Как еще в 1990 году писал безвременно ушедший из жизни А.Е. Козлов: «...каждое право имеет свой порядок реализации и пра­во на льготы по оплате транспортных и иных услуг, предоставлен­ное пенсионерам, не может трансформироваться в что-то другое» 1 .

Проведенная монетизация льгот не могла не привести к нули-фикации этих льгот, что, собственно, и произошло. Данный част­ный случай игнорирования правовой природы финансовых отно­шений требует констатации того, что многие социальные и эконо­мические проблемы могут и должны решаться именно финансовым (или иным другим) путем, но природа соответствующих отношений редко допускает альтернативность конкретного правового инстру­ментария.

Использование финансовых инструментов с той степенью нена­учности и бесшабашности, которая сложилась в последние годы, приносит негативные результаты. Это наблюдается и в бюджетной политике, и в налогообложении, и в области государственного дол­га, при валютном регулировании и в других секторах финансовой

1 Козлов А.Е. Социальная политика: конституционно-правовые пробле­мы. - М.: Наука, 1990. - С. 84 и след. \\ 7

Глава первая. Финансы и право: соотношение понятий

Жизни. Именно поэтому приоткрыть существо финансов - задача не столько научная, сколько политическая и социальная.

Что можно противопоставить этатическому пониманию финан­сов в качестве послушного механизма при решении государствен­ных экономических задач, под которыми в последнее время стали фигурировать неприкрытые имущественные интересы государства?

Одним из необходимых условий является пересмотр отношений «государство - финансы», сложившихся в XX столетии в россий­ской экономической и правовой науке. С благословления власть предержащих финансы стали рассматриваться как «орудие эконо­мической деятельности...государства, охватывающей все стороны общественного производства. Вместе с тем финансы составляют особую отрасль экономической деятельности государства, обладают известной самостоятельностью по отношению к другим отраслям» 1 . Долгие годы господствовало понимание финансов как приводного ремня для каждого юридического и физического лица, государст­венного органа или организации в механизме социалистического государства. Финансы, в сущности, исключались из действия зако­на стоимости, из хозрасчетного механизма, да и из товарно-денеж­ных отношений, даже если провозглашалось иное. \\ 8.

В теории и практике ничего не произошло и после смены соци­ально-политического строя в начале 90-х годов прошлого века. Бюджет, налоги, госкредит, валютное регулирование продолжают оставаться сферами преимущественно этатического управления. Мало того, инструментарий государства пополнился новыми мето­дами управления финансовыми процессами, еще более противо­поставляющими его участникам гражданского оборота. Крайне аг­рессивная налоговая политика, концентрация бюджетных ресурсов страны в руках федеральных-органов, возможности отказа от испол­нения государственных финансовых обязательств - это и многое другое проявляет и подтверждает существующую тенденцию.

«Выравнивание» позиций государства и участников граждан­ского оборота (в области финансов) путем введения финансовых регуляторов в оптимальные пределы, думается, станет в ближайшем будущем одной из важнейших научных и практических задач. \\ 8.

Концентрация государственных усилий на фланге публичных финансов ослабляет внимание к так называемым частным финан­сам, упорядочение которых оставляет желать много лучшего. Созда­ется впечатление, что частные финансы, под которыми следует по­нимать, прежде всего, оборот ценных бумаг и иных платежных

Средств, все меньше и меньше интересуют общество: либо из-за сла­бой связи частных финансов с имущественными интересами госу­дарства, либо вследствие сложности и многоструктурности задач, стоящих в этой области. Уяснение и уточнение соотношения поня­тий «государство» и «финансы» - может быть, самая важная задача финансовой науки как в экономическом, так и в правовом аспекте.

Несомненно, финансы генетически связаны с государством как исторически, так и, если можно так сказать, технологически. Толь­ко государство способно придать тем или иным экономическим от­ношениям финансовую форму, обеспечить их возникновение и протекание организационными средствами, наконец, гарантиро­вать бесперебойное функционирование финансовых институтов по­литически. И главное, финансы возникают и существуют в интере­сах государства. Из всего этого, как правило, делается вывод о том, что «самой главной отличительной особенностью финансовых от­ношений является обязательное участие в них государства» 1 .

Обратим внимание на несхожесть в языковом оформлении, ха­рактерную для всей литературы по теме. С одной стороны, мы гово­рим о том, что финансы - это отношения, и одновременно упот­ребляем понятие «финансовые отношения». Помимо других воз­можных объяснений этому феномену, хотелось бы предположить, что финансы, будучи отношениями, существуют в реальном мире в другой своей ипостаси, а именно в качестве экономического явле­ния, порожденного действиями и деятельностью государства. В этом смысле государство выступает в роли скульптора, подбираю­щего материал для ваяния, создающего произведение и осуществ­ляющего авторский надзор.

Исходя из общественных интересов государство создает, фор­мирует, оценивает и контролирует свое творение (тот или иной фи­нансовый институт). Сами финансы в этом случае не являются отношениями - они должны рассматриваться в конечном счете как результат интеллектуальной деятельности. Соответственно отноше­ния, опосредствующие эту деятельность, имеют управленческий (законодательный, правоприменительный, юрисдикциональный) характер и ни в коем случае не являются материальными. Утвер­ждать иное - значит отрицать все то своеобразие финансовых отно­шений, которое и делает их таковыми: имущественный характер, волевое содержание, денежная форма, относимость к распредели­тельной фазе процесса производства, непосредственная связь с пра­вом и т.д.

Дьяченко В. П. Товарно-денежные отношения и финансы при социализ­ме. - М.: Наука, 1974. - С. 123.

1 Крохина Ю.А. Финансовое право России. - М.: Норма, 2004. - С. 2.

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава первая. Финансы и право: соотношение понятий

Финансы, очевидно, выступают средством формирования эко­номической среды усилиями государства. Начиная с примитивных средневековых институтов и восходя к дням и событиям современ­ности, связанным с созданием на постсоветском пространстве как признанных, так и не признанных государством и иных государст­венных образований, независимость и суверенитет вытекают из той или иной степени экономической автономии, последняя создается не иначе как стандартным набором известных средств: выпуском наличных денег и ограничением вплоть до полного запрета хожде­ния иной валюты (которую немедленно объявляют иностранной), указанием адресата надлежащей уплаты налогов и запретом адреса­тов ненадлежащих, установлением таможенных платежей или хотя бы провозглашением права их установления, возложением на то или иное кредитное учреждение статуса центрального или нацио­нального банка и т.д. Естественно, все эти мероприятия сопряжены с созданием соответствующих администраций, принятием законов, отменой действия «старых» законов и т.д.

Точно так же, как в Средневековье парламент собирался для ус­тановления размеров налогов, податей и сборов с целью ограниче­ния власти суверена, любое современное государство постоянно воссоздает себя, осуществляя финансовую политику. Пойдем даль­ше и предположим, что не только государство создает финансовую систему, но и финансы, будучи неодушевленными, но далеко не бестелесными, конструируют, формируют государство и структуру его органов. Здесь, очевидно, мы имеем дело с обоюдным взаимо­проникновением двух явлений - государства, заинтересованного в создании ему соответствующей хозяйственной среды (националь­ной экономики или национального рынка), и финансов, предпола­гающих функционирование в соответствующем государственно-организованном пространстве.

Применима ли к финансам характеристика «объективно суще­ствующие»? Могут ли существовать финансовые отношения как та­ковые независимо от национально-экономической среды их воз­никновения?

Этатическая концепция финансов исходила из объективности этих отношений с целью подчеркивания непричастности государст­ва к формированию его собственных финансовых целей и приори­тетов, хотя практика всегда исходила из обратного. Но весьма странно находить воспроизведение, а точнее - реанимацию этой позиции в научных работах последних лет. Представляется, что объ­ективность применительно к экономическим отношениям вообще неприемлемая категория. Не может быть объективности отноше-

Ний, если они складываются по воле, причем воле односторонней, исходящей от государства или его органов.

Вполне допустимо усмотрение объективности в интересе или системе интересов, приводящих государство, юридическое или фи­зическое лицо к вступлению в соответствующие отношения или да­же к порождению их. В этом смысле можно говорить об объектив­ности брачно-семейных отношений, наследственных, даже трудо­вых отношений.

Статистический, бухгалтерский и налоговый учет, отчасти сов­падая, отчасти распадаясь на самостоятельные потоки, в совокупно­сти образуют систему информационных координат, в которых дей­ствует любой участник гражданского оборота. Кредитные учрежде­ния, в частности, как особые участники хозяйственного оборота в этих условиях получают специальные регулирующие и контрольные полномочия в отношении хозяйствующих субъектов и граждан. Как отмечает Е.М. Ашмарина, в управленческом смысле «...учет - это количественное отражение и качественная характеристика хозяйст­венных, общественных явлений, хозяйственных процессов, необхо­димое для руководства и контроля...» 1 .

Основополагающей функцией выступает и формирование прин­ ципов и механизмов действия денежной системы. Денежное опосред­ствование экономического механизма, почти незаметное при его нормальном функционировании, в действительности служит исход­ным пунктом строительства не только финансовой системы, но и стабилизирующим условием существования национального социу­ма, каковым является государство. Что же касается финансов, то вследствие и в связи с возникновением денежной системы возника­ет реальный импульс «раскрутки» экономического механизма на любом уровне - будь то государство в целом, регион или муници­палитет. Речь идет о денежной эмиссии, от которой зависит жизне­деятельность любой финансовой системы.

Отметим и такую функцию государства, как создание общей пра­ вовой среды существования финансового механизма. Отнесем сюда наличие законодательных, исполнительных и юрисдикционных ор­ганов, без существования которых финансы не могут обладать ни­какой, даже минимально допустимой упорядоченностью, установ­ление необходимых административных и уголовных запретов, осна­щение финансовой системы реально действующим механизмом возложения ответственности за дезорганизующие финансовый по-

1 Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации: проблемы и перспективы. - М., 2004. - С. 72.

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава первая. Финансы и право: соотношение понятий

Рядок действия и т.д. К общей правовой среде следует причислить и гражданско-правовое регулирование хозяйственной деятельности, обеспечение невосприимчивости экономики к внешнему отрица­тельному влиянию, упорядочение использования природных ресур­сов, существование системы регулирования рынка труда и наличие механизма социального обеспечения, наконец, известную правовую культуру общества.

Повторимся, что в некотором смысле сами финансы «под себя» способны формировать государство и, по крайней мере, определять те или иные черты государства. Однако несомненно, что вышена­званные задачи и функции, которые при необходимости можно лег­ко раздробить на многие более конкретные и более выпуклые, должны быть объединены в систему условий, необходимых для не­посредственного создания финансового механизма, для возникно­вения финансов государства.

Конечно же, в реальной жизни, при создании новых государств, такая препарация условий и последствий вряд ли возможна. Для нас важно подчеркнуть сейчас, что возникновение финансов, даже са­мых несовершенных и малоорганизованных, невозможно иначе, нежели вследствие действия тех или иных правовых норм и право­вых институтов, которые, не будучи финансовыми, тем не менее порождают финансовые правоотношения. Из этого вытекает, что финансы, финансовые отношения, в том числе те из них, которые еще только должны подвергнуться правовому регулированию, являются уже правоотношениями, существуют в виде реальных юридических связей.

Все дело в том, что общие представления о механизме правового регулирования не проектируются на сферу финансов, а если и про­ектируются, то весьма специфически. Для классического развития правового опосредствования общественных отношений, скажем, в области труда достаточно фактических трудовых отношений между работником и работодателем. В сфере финансов эти якобы факти­ческие отношения не могут возникнуть иначе, нежели по воле госу­дарства, облеченные в закон или иной правовой акт - такова сама природа этого вида экономических отношений и участия в них го­сударства. Можно, конечно, этот этап, эту ступень правового регули­рования классифицировать как предварительное или общее правовое регулирование, можно отыскать и более изящный юридический тер­мин. Однако остается фактом то, что финансами можно именовать только те отношения, которые возникли «под сенью закона», причем закона не финансового, а имеющего другую отраслевую принадлеж­ность. Роль же финансового права состоит в «чистовой отработке» финансовых отношений, в доведении их до оптимума.

Практика дает достаточно оснований для подобных выводов. Так, на протяжении более 12 лет налогообложение в стране осуще­ствляется на базе «условного законодательства», отражающего лишь основополагающие принципы и общие подходы. Принятие Налого­вого кодекса Российской Федерации (НК РФ) не только не разря­дило, но и еще больше запутало ситуацию и привело к малоестест­венному приоритету административных и судебных прецедентов над законодательством. Не лучше положение вещей в бюджетном праве, где значительная часть норм Бюджетного кодекса Россий­ской Федерации (БК РФ) фактически не действует, а реальные пол­номочия Минфина России значительно шире, нежели рамки, уста­новленные законом.

Хотелось бы привлечь внимание читателя к тому, что если сле­довать принятым в литературе подходам, мы должны признать:

А) то, что существуют финансовые отношения как особый вид
экономических отношений с присущими им квалифицирующими
признаками (финансовые отношения в объективном смысле);

Б) то, что нормами финансового права государство регулирует
эти отношения (законодательство, юридические прецеденты, кон­
кретные судебные решения);

В) суммируя «а» и «б», остается узнать, откуда взялись эти фи­
нансовые отношения, впоследствии ставшие предметом правового
регулирования финансового права, а первоначально существующие
как бы вне права и независимо от права?

Предлагаемая ниже версия не более чем плод авторских изыска­ний дать объяснение этому феномену. Наши представления сводят­ся к неоднородности правового регулирования финансов. На пер­вом этапе идет формирование экономических отношений особого рода правовыми средствами общего регулирования (общерегуля­тивными методами). На втором этапе сформированное как правоот­ношение финансовое правоотношение подвергается «чистовой об­работке», приобретает законченную юридическую форму (специ­альное регулирование). На третьем этапе происходит реализация экономического и правового интереса, заложенного в правоотно­шении либо с применением государственного принуждения и мер ответственности, либо без таковых.

Главной причиной неэффективности правового регулирования финансовых отношений служит некоординированность названных трех ступеней правового регулирования. В практике довольно часто встречаются примеры такого рода. Так, действие статьи 193 УК РФ, предусматривающей ответственность за невозвращение из-за гра­ницы средств в иностранной валюте, парализовано из-за отсутст­вия финансово-правовой трактовки обязанности соответствующего

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава первая. Финансы и право: соотношение понятий

должностного лица по возврату денежных средств 1 . Еще пример: нарушение законодательного запрета приобретать права требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме (факто­ринг) всем, кроме кредитных организаций (см. ст. 5 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской дея­тельности»), игнорируется юрисдикционными, контрольными ор­ганами, в том числе самим Банком России. Слитность, агрегатиро-ванность правового регулирования финансовых отношений норма­ми различной отраслевой принадлежности - еще даже не поставленная задача.

Из изложенного напрашивается целый ряд выводов и предложе­ний.

Вывод первый. Следование в дальнейшем мнению о всевластии государства в области финансов, каким бы заманчивым оно ни вы­глядело, не соответствует конституционным целям строительства правового государства и гражданского общества. Государство, регу­лируя финансовые отношения и вступая в них, обязано соблюдать иные законы более общего порядка.

Вывод второй. Для законов общего характера, в том числе Кон­ституции, финансы являются не только приемлемой, но и весьма благодарной темой законоговорения. Здесь нельзя не напомнить идею подготовки федерального закона о финансах, предложенную несколько лет назад О.Н. Горбуновой 2 . Очень важно создать баланс между общими, неспециализированными на финансах законами и специальным законодательством.

Вывод третий. Современные представления о существе финан­сов дают основания считать, что ограничение возможностей при создании финансовой системы только пределами одного государст­ва, государственного или муниципального образования - вчераш­ний день финансовой науки. При соблюдении соответствующих за­претов (например, на выпуск денежных суррогатов) хозяйственные системы, так же как крупные акционерные общества холдингового типа, финансово-промышленные группы и другие сообщества, об­ладают как правом, так и возможностями создавать собственные финансовые системы.

Вывод четвертый. Утверждение, что финансовые отношения имеют объективный характер, требует разъяснения: финансовое право - не отрасль права, а сугубо научное направление сбора, об-

" См.: Мельник А.Н. Некоторые проблемы применения уголовной ответст­венности за нарушение валютного законодательства / / Финансовое право. - 2003. - № 5. - С. 17.

2 Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в совре­менной России. - М., 2003.

Работки сведений и данных о протекании «объективных» процес­сов, подобно тому как специалисты-биологи классифицируют виды растений и животных, а, скажем, гляциологи изучают поведение ледников.

Между тем наукой финансового права накоплен и множится со­зидательный потенциал, способный помочь стране преодолеть на­метившийся дисбаланс между целями финансовой политики и бе­зыскусным их осуществлением государственными органами.

Вышесказанное основывается на том, что взаимосвязь между финансами и правом далеко не однолинейна, как мы полагали мно­гие годы. Очевидно, со становлением экономических отношений, так называемого индустриального общества, нарастает потребность в их правовом опосредствовании, результатом чего становится по­явление множества исходных юридических категорий, таких как сделка, договор, обязательство, неустойка, необходимых для строи­тельства отношений гражданского оборота, наряду с публично-пра­вовыми понятиями, конкретизирующими государственное управле­ние экономической жизнью. Первоначально возникнув в средне­вековой экономике и почти не трансформируясь, постепенно перешло в современность то самое соотношение «вертикали» и «го­ризонтали», которое лежит в основе деления права на частное и публичное.

Относя безоговорочно финансовое право к праву публичному только на том основании, что оно не относится к гражданскому праву, мы, вероятно, игнорируем результаты вторичного кровообра­ зования, а именно появления юридических массивов более позднего «слоя», свойства которых отличны от классических отраслей права. Признается, что, к примеру, трудовое право произошло от граждан­ского права в результате объемного развития группы договоров на выполнение работ (в Монголии, кстати, трудовой договор - один из гражданско-правовых договоров), а экологическое право - «результат отпочкования» от административного права.

Но имеет право на существование и другая версия, сводящаяся к тому, что усложнение и обогащение экономических и политических отношений приводит к появлению отраслей, не поддающихся клас­сификации по критерию «публичное» или «частное», отражающих особенности производственных отношений в их развитом состоя­нии. Гипотетически финансовое право могло бы быть такой отрас­лью права.

В пользу такой версии говорит то, что имущественные отноше­ния вертикального типа (не называя специально их финансовыми) известны праву с момента его возникновения; осуществлялось и осуществляется интенсивное их регулирование в виде, например, уголовно-правовой охраны. В России прообразы современных фи-

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава первая. Финансы, и право: соотношение понятий

Нансово-правовых институтов и подотраслей бесконфликтно суще­ствовали в кругу категорий традиционных правообразований или даже как бы вне права (пример - бюджетное финансирование) до начала XIX века. На этом фоне появление новой отрасли правове­дения - государственного хозяйства, ставшего впоследствии фи­нансовым правом, вряд ли можно объяснить некими «отпочкова­ниями».

Как древнее ростовщичество не есть банковское дело, так и средневековые подати - это не будущие налоги. Финансовое право XIX - XX вв. - глубоко самостоятельное явление в развитии обще­ства, связанное с предыдущим этапом, скорее всего, лишь осмысле­нием опыта и отказом от ранее существовавших юридических форм и конструкций.

Рискну предположить, что финансовое право, с точки зрения истории, возникло вследствие накопления в обществе некоего зна­чительного демократического потенциала, достаточного для про­никновения публичной власти в денежно-имущественную сферу. Не движение денег как таковых, но деятельность государственной администрации во имя общего блага служит изначальной целью науки государственного хозяйства - финансового права. Умерен­ность и разумность налогов, экономность в расходовании госу­дарственных средств, содействие экспорту и импорту, финансовое стимулирование производства, осуществление социальных про­грамм - эти и другие схожие с ними лозунги навсегда останутся на знамени финансового права как следствие и инструмент демократи­ческих преобразований.

Для «оживления» этих постулатов создается специальный юри­дический инструментарий, который заменяет собой существующее правовое регулирование. Возможен и другой ход событий - вос­произведение «чужих» юридических конструкций, своего рода пере­ложение их на финансово-правовой язык. Допустимо и третье - включение норм и понятий другой отраслевой принадлежности в ткань финансово-правового регулирования путем презюмирования. В первом случае необходимо упомянуть появление в начале 90-х го­дов прошлого века налогового законодательства, пришедшего на смену преимущественно неналоговой мобилизации доходов в бюд­жет в условиях плановой экономики; примером второго служат обеспечительные меры для исполнения налоговой обязанности по Налоговому кодексу, как будто «списанные» из Гражданского ко­декса. Третий путь проиллюстрируем предельной лапидарностью Бюджетного кодекса по вопросу о составе казны Российской Феде­рации и казны субъекта Федерации и о пределах финансовой право­способности России и ее субъектов, поскольку эти вопросы решены соответственно в главах 5 и 13 ГК РФ.

Возможны, безусловно, и другие более диалектически сложные соотношения действия норм и институтов различных отраслей пра­ва при регулировании финансовых отношений. В частности, поми­мо собственно финансовых к сфере финансов относятся и многие организационные, процедурные и иные обеспечительные правовые отношения, не имеющие имущественного наполнения и выпол­няющие вспомогательную, но крайне важную роль. Трудно, напри­мер, представить себе налоговое право без института налогового контроля, академически тяготеющего к административному праву.

Область финансов, таким образом, - общий предмет правового регулирования практически всех отраслей российского права, и этим финансовое право отличается от других отраслей права, обла­дающих преимущественно своим собственным монопредметом правового регулирования.

Вместе с тем финансовое право выполняет роль того самого комплексного инструментария, который формирует всю систему понятий и категорий правового регулирования финансовых отно­шений. Не имеет, например, права на существование понятие нало­га для целей уголовного преследования неисправных налогопла­тельщиков, как недопустим и дуализм в понимании банковского кредита в гражданско-правовом смысле, отличном от финансо­во-правового содержания понятия, и т.д. Эти утверждения подтвер­ждаются тем, что именно финансово-правовая определенность формирует содержание того или иного явления или процесса в финансовой сфере. Как ошибка при определении видовой принад­лежности дорого обходится любому существу (вспомним хотя бы историю гадкого утенка), так и ошибка в видовой принадлежности экономического явления чревата серьезными негативными послед­ствиями. Например, в связи с увлечением законодателя в последнее время договорной формой регулирования существует серьезная опасность узаконения возможности заключения гражданско-право­вых договоров по финансово-правовым вопросам и, соответствен­но, финансовых соглашений - по вопросам гражданского права.

Следует, видимо, предположить, что видовую принадлежность того или иного, особенно из вновь возникающих, экономического явления определяет тип (характер) правового интереса, сопутствую­щего этому явлению. Приведем пример (из ряда вопиющих): по действующему законодательству страхование гражданской ответст­венности владельцев транспортных средств по своей конструкции является в сущности налоговым институтом, применяемым в чуже­родной для него среде, а именно в режиме административного при­нуждения.

Представляя собой синтетическое явление, правовой интерес способен детерминировать норму или институт не только по отрас-

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава первая. Финансы и право: соотношение понятии

Левой принадлежности, но и внутри системы соответствующей от­расли. Проблема лишь в том, что типология правовых интересов в науке финансового права практически отсутствует.

Традиционно для всех субъектов финансового права единым правовым интересом признавалось лишь точное и своевременное исполнение своих обязанностей. Так, применительно к налогообло­жению об этом пишет Н.П. Кучерявенко: «Закрепляя в правовой форме налоговый интерес, властвующий субъект не принимает во внимание субъективное отношение к этому обязанных лиц; согла­сие их с налоговой обязанностью, несогласие с ней или даже неже­лание платить налоги» 1 . Понимая правовой интерес как предпосыл­ку приобретения и осуществления субъективного права 2 , мы выну­ждены прийти к одному из двух неутешительных выводов: либо финансовое право функционирует по своей собственной методе, не предполагающей представления субъективного права, либо субъек­ты финансового права лишены субъективного финансового права (но какие же тогда они субъекты права?!).

В действительности характер финансовых отношений, как от­ношений имущественных, с неизбежностью предопределяет при­знание и уважение правового интереса их участников, дело, в сущ­ности, за совершенствованием законодательства и правоприме­нительной практики. В имущественные отношения субъекты вступают, реализуя свою волю, т.е. правовой интерес, и, следова­тельно, правовое регулирование финансовых отношений само по себе является главной гарантией допуска правового интереса в круг категорий финансового права, пусть даже и в объеме, несколько меньшем, чем в праве гражданском 3 .

У читателя может сложится мнение об абстрактности, выспрен­ности поставленной проблемы. В практическом ключе эта проблема выглядит как возможность признания за сторонами финансовых от­ношений права на инвариантность их взаимодействия в рамках на­логовой, бюджетной или иной другой обязанности, без чего право перестает быть правом и превращается в свою противополож­ность - долженствование. Давно ли единственным алгоритмом взаимоотношений налогового органа с налогоплательщиком была уплата налога? По ныне действующему Налоговому кодексу в рас­поряжении сторон помимо платежа есть еще несколько вариантов правомерного поведения.

Завершая эту главу, хотел бы отметить, что построению опти­мального соотношения финансов и права в немалой степени могло бы способствовать дальнейшее сближение единых теоретически, но существующих раздельно подотраслей финансового права - нало­гового, бюджетного, эмиссионного права. Нецелесообразно один и тот же субъект рассматривать и как налогоплательщика, и как полу­чателя бюджетных средств, и как реципиента денежной эмиссии, и как вкладчика и клиента банка. Принципиально, что все названные (и многие неназванные) статусы - суть разные грани единого ком­плекса прав и обязанностей субъекта финансового права. Поддер­жание этого единства - основа предотвращения дезинтеграции фи­нансового права в системе права, распада этой отрасли на отдель­ные части, не объединенные единым предметом и методами правового регулирования, сквозными, едиными для всех институ­тов и подотраслей принципами и юридическими категориями, т.е. всем тем, с чем мы связываем единство отрасли российского права.

Глава вторая. Финансовая деятельность государства

ГЛАВА ВТОРАЯ ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА

В системе понятий и категорий финансового права, пожалуй, нет ни одного, неоспоримая ценность которого не подвергалась бы сомнению, а практическая значимость ничем не подтверждалась.

За исключением первого советского учебника финансового пра­ва 1 , все последующие открываются соответствующей темой - фи­нансовая деятельность государства. И это, собственно, отражает само существо финансового права как отрасли сугубо публичной и претендующей на роль научной концепции функционирования го­сударства в сфере имущественных отношений. Схема, которая ле­жит в основе выделения финансовой деятельности государства в ка­тегорию финансового права, приблизительно такова: осуществле­ние функций по созданию и распределению денежных фондов государства (они же - финансовые ресурсы) настолько важно и ин-фраструктурно для общества, что оно не может не выливаться в са­мостоятельное и относительно автономное направление социаль­ной политики, именуемое финансовой деятельностью государства.

Следует полностью согласиться с тем, что финансовая деятель­ность государства (а в работах последних лет выделяется еще и ана­логичная деятельность муниципальных образований) - именно тот движитель, который запускает в том или ином режиме действие на­логового, бюджетного, внешнеэкономического, страхового и мно­гих других конкретных финансовых механизмов. В конечном счете финансовая деятельность государства - реализуемая властная воля применительно к конкретным финансово-правовым институтам.

Однако категория финансовой деятельности государства - ка­тегория далеко не бесспорная. Зададимся лежащим на поверхности вопросом: если деятельность государства в финансовой сфере удо­стоена особого понятия и если финансовое право - отрасль пуб­личного права с обязывающим регулированием, то почему специа­листы трудового, административного, экологического права не вос­пользовались этим примером, в чем причина отсутствия понятий

«конституционная деятельность государства», «уголовно-правовая деятельность государства» и т.д.?

Вчитаемся повнимательнее в учебники финансового права. Лег­ко можно заметить тупиковость понятия финансовой деятельности государства, ее абсолютную некреативность. Исчерпав себя в от­дельной главе с несколькими параграфами, данная категория исче­зает из поля зрения читателя навсегда, уступая место конкретным правовым институтам и механизмам.

Между тем финансовая деятельность государства как методоло­гический прием и как алгоритм участия государства в финансовых отношениях имеет крайне важное значение. Без этого понятия лю­бая гипотеза о предмете, методе и системе финансового права будет страдать неполнотой и ущербностью. Отталкиваясь от финансовой деятельности государства как осуществления известных функций, мы должны признать первичность этой деятельности по отношению к возникающим в результате финансово-правовым институтам.

Как уже отмечалось выше, в принципе, государство в области финансов не связано теми или иными правовыми ценностями и ориентируется на свои имущественные и политические интересы. В свою очередь, практика - удовлетворение этих интересов, будучи формализованной в виде соответствующих правовых или полупра­вовых актов, становится материей финансового права.

Давно ли, например, безоговорочно считалось, что налог по своей природе бесцелевой платеж и наличие цели изъятия средств в бюджет препятствует отнесению этого платежа к числу налогов. И что же? Появился ряд целевых налогов и сейчас этот критерий в анализе системы налогов более не применяется. Примеры из быст­ротекущей финансовой жизни можно продолжить...

Представляется, что к понятию финансовой деятельности госу­дарства мы должны подходить, прежде всего, как к не имеющему юридического наполнения и связанному с непосредственным реше­нием имущественных и иных сущностных задач государства. Собст­венно, не отрицают это и ведущие специалисты финансового права. «Посредством финансовой деятельности (государства. - С.З.), - пишет Н.И. Химичева, - создается материальная основа, необхо­димая для функционирования органов государственной власти и управления, правоохранительных органов, обеспечения обороно­способности и безопасности страны» 1 . При этом важно еще раз под­черкнуть, что под финансовой деятельностью следует понимать фактическое осуществление конкретных функций государства как носителя публичной власти.

1 Финансовое право. - М., 1940. - С. 16.

С.В. ЗАПОЛЬСКИЙ

ФИНАНСОВОГО ПРАВА

Право и финансовый механизм

ББК 67.99(2)2

Сергей Васильевич Запольский,

зав. кафедрой финансового права, доктор юрид. наук,

профессор, заслуженный юрист РФ.

Запольский С.В.

Теория финансового права: Научные очерки. – М.:

Очерк - литературный жанр, в котором вымысел и обобщения уступают место авторскому видению проблемы, «списанной»

с действительности. В нем может отсутствовать жесткая архитектоника, автор свободен, переходя от одного характеризуемого явления (или его стороны) к другому, в открытии перед читателем его многообразия.

Для правоприменителей, аспиранстов, научных работников.

Очерки по финансовому праву принадлежат Сергею Васильевичу Запольскому - специалисту в области финансового права, широко известному своим особым, комплексным взглядом на проблемы.

ISBN 978-5-93916-257-9 © Запольский С.В., 2010 © Российская академия правосудия, 2010 От автора Содержание От автора

Право и финансовый механизм Роль права в возникновении финансов

Финансовая система как объект правового регулирования

Финансы и право - соотношение понятий..................52 О правовой сущности финансовой деятельности государства

Наука финансового права - проблемы модернизации методологии Финансовое право: для чего оно?

Развитие науки финансового права и перспективы использования методов сравнительного правоведения

Наука финансового права - от статики к динамике

Проблемы правоприменения в сфере финансов Легальность доходов как принцип финансовой системы

О финансово-правовых средствах предотвращения экономических преступлений

Пути совершенствования правового положения кредитных учреждений

Об информационно-правовой стороне финансово-кредитного механизма

Право и финансовый механизм Финансовое право как отрасль российского права О предмете финансового права

О системе финансового права

О роли субъективного права в функционировании финансового механизма.............321 Конституционные основы и перспективы развития финансового права

Вместо заключения: о модернизации доктрины финансового права в рыночной экономике..................363

–  –  –

Сегодня научная юридическая мысль в сфере финансово-правовых исследований проходит период бурного расцвета. Востребованность налогового, кредитно-банковского, валютного, а в последнее время и бюджетного права в практическом правоприменении вызывает настоятельную потребность переосмысления теоретических основ финансового права.

Ни для кого не секрет, что хотя научный инструментарий науки финансового права имеет тенденцию к обновлению, в основу проводимых исследований кладутся взгляды и представления, сформированные во многом в условиях плановой социалистической экономики, общенародной собственности на средства производства и приоритета государственных интересов над интересами юридического или физического лица. Теоретические постулаты финансового права ждут своего обновления, приведения в соответствие с новыми, рыночными условиями функционирования финансового механизма.

Исследования теоретических основ финансового права интенсивно ведутся в ряде постсоветских государств (здесь первенство принадлежит Украине и Казахстану), в признанных научных центрах финансового права и законотворческих коллективах: богатую пищу для размышлений дает административная и судебная практика.

К вопросам теории финансового права проявляют интерес Право и финансовый механизм многие молодые ученые при подготовке кандидатских диссертаций: в последние годы усилилась теоретическая направленность в работах соискателей степени доктора юридических наук, что нельзя объяснить ничем, кроме потребности разрешения принципиальных вопросов при постановке конкретно-правовых задач.

Впору заинтересоваться и ответом на вопрос о том, может ли существовать как самостоятельное научное направление теория отдельной отрасли правоведения, не охватывает ли общая теория права все или большую часть отраслевых проблем? Думается, что собственная система теоретических категорий и понятий - одно из важнейших подтверждений самостоятельности отрасли права и как науки и как учебной дисциплины и, главное, отдельной части национальной правовой системы.

Предлагаемые очерки отражают как общие вопросы развития финансового права и совершенствования правоприменения в финансово-кредитной сфере, так и конкретные аспекты соотношения финансов и права. Данная работа - это обобщение результатов научных исследований автором различных сторон действия финансовокредитного механизма.

Сам жанр работы - научные очерки - рассчитан скорее на обмен мнениями, чем на провозглашение неоспоримых постулатов. Однако автор искренне надеется, что книга будет способна повысить градус дискуссии о месте и роли финансового права в системе российского права и правовых систем постсоветских государств, а также послужит совершенствованию законодательства и юрисдикционной практики в области финансового права.

–  –  –

Право и финансовый механизм Роль права в возникновении финансов При всей важности и значимости финансов в экономической жизни страны причины появления этого института, его роль и функции не получили до сих пор теоретического объяснения. Понятие финансов носит эмпирический характер. Неоспоримо лишь то, что возникновение финансов связано с необходимостью привлечения третьего участника в эквивалентно-возмездные обменные отношения, складывающиеся между двумя первичными участниками (контрагентами).

Как минимум, один из них нуждается в предварительной или синхронной компенсации понесенных затрат, обусловленных удовлетворением потребностей его контрагента, объединивших их некоей совместной деятельностью. Данная схема, кстати, воспроизведена в юридической конструкции гражданско-правового договора факторинга, т.е. договора финансирования под уступку денежного требования (ст. 824 ГК РФ). Возникающие при этом отношения между клиентом и финансовым агентом по финансированию вторым первого интересны нам тем, что привлечение финансового агента разрывает экономическую связь между клиентом и должником и порождает обязательственные отношения иного типа.

Альтернативность варианта получения компенсации клиентом (кредитором по основному обязательству) и презюмируемая целесообразность привлечения финансового агента превращает последнего в особого участПраво и финансовый механизм ника первичных экономических отношений. Теперь достаточно обязать первичных должника и кредитора пользоваться услугами финансового агента всякий раз при возникновении между ними расчетных отношений и элементарная финансовая юридическая конструкция может считаться созданной. «Строительным материалом стали: а) немедленная, удовлетворяющая кредитора компенсация его затрат финансовым агентом; б) возникновение юридически бесспорного требования финансового агента к должнику; в) деньги, давшие возможность произвести расчеты с клиентом и дающие возможность получения долга с должника; г) властный императив, исходящий от публичной власти, бесспорный для всех трех участников». Думается, что авторы текста гл. 43 ГК РФ, используя термин «финансирование», сделали это не случайно, понимая, что во всех случаях, когда уплачиваемая сумма предполагает возмещение затрат не должником, а лицом, не состоящим в эквивалентновозмездных отношениях с кредитором, возникающие отношения должны именоваться финансированием.

Использование правовой материи иной отраслевой принадлежности, не вполне корректное, если бы речь шла о самом договоре факторинга, понадобилось здесь, что бы продемонстрировать возможный путь, которым многовековая экономическая история человечества формировала финансы параллельно с формированием института государства.

Первичным условием в этом случае становится использование денег для совершения расчетов вместо натуральных обменных операций. Денежный имущественный эквивалент придает всем отношениям качество правомерности как связям сторон в соответствующих обязательствах.

Роль права в возникновении финансов Не менее важна возможность профинансировать клиента в том объеме и порядке, на которые он имеет правопритязание в отношении должника, но из независимого источника. Тогда же, когда этим источником станет публичный денежный фонд, это предполагает высокую степень гарантированности платежа.

Публичная власть, предоставляя такого рода услуги, не может не руководствоваться интересами общественного блага, в результате чего круг услугополучателей должен неминуемо совпадать с социально значимыми мероприятиями и программами либо с интересами самой власти.

И, наконец, становится понятной экономическая природа требований публичной власти к должнику, который, по существу, обязан не государству, а должен компенсировать обществу затраты, уже понесенные обществом вместо должника. Если бы это были гражданско-правовые отношения, речь могла бы идти о субсидиарной ответственности. Однако субсидиарность при взимании налогов и сборов не может не присутствовать в роли хотя бы философской основы налогообложения.

На основе сказанного можно предположить, что создание публичных (государственных) денежных фондов, вероятно, не следует рассматривать как самоцель; по этому пути пошли все государства, не имея возможности иначе гарантировать бесперебойное осуществление публичных расходов, но поставленные перед необходимостью решения этой задачи ввиду одновременного действия многих социальных и политических факторов.

Вполне допустимо, что финансовая политика может осуществляться и какими-то другими способами, без создания государственных денежных фондов. В частности, предпринимались и предпринимаются попытки выПраво и финансовый механизм вода государства из участия в той гипотетической роли, которую мы условно определили как финансового агента.

По отдельным, частным вопросам такого рода попытки могут стать небезуспешными. Речь может идти о сокращении, например, финансирования жилищно-коммунального хозяйства, о расширении практики строительства платных автодорог вместо бюджетного финансирования дорожного строительства и т.д.

Вместе с тем, финансовые методы управления общественным производством демонстрируют свою высокую эффективность и, что нередко выпадает из поля нашего зрения, являются социально-экономными средствами регулирования экономики. Годы проведения социально-экономических реформ показали одновременно несовершенство инструментария использования государством различных финансовых механизмов в их взаимодействии.

Финансы представляют особую сферу экономических отношений, характеризующую участие государства в процессе производства и распределения. Будучи составной частью механизма распределения общественного продукта, финансы служат для обеспечения участия государства в общественном производстве и осуществления им своих экономических функций. В отличие от финансов государств этатических общественноэкономических формаций, служащих выполнению относительно узких экономических задач, финансы в условиях рыночной экономики образуют систему денежных отношений, посредством которых государство осуществляет управление общественным производством в масштабе всех отраслей и сфер народного хозяйства. Государство, освобожденное от функций собственника подавляющей части средств и результатов проРоль права в возникновении финансов изводства, приобретает возможность регулировать общественное производство в целом, используя финансы как универсальное средство управления экономической жизнью страны, как способ повышения эффективности общественного производства и решения задач социальной политики.

В широком смысле финансами является система денежных отношений, организуемых государством в процессе планомерного распределения общественного продукта и национального дохода и образования на этой основе централизованных и децентрализованных доходов и накоплений, используемых на финансирование расширенного воспроизводства, социально-культурных мероприятий и других потребностей общества. В широком смысле в сферу финансов входят все отношения производства и распределения, осуществляющиеся в денежной форме, в том числе и возникающие на эквивалентной основе.

В более узком смысле под финансами следует понимать только те товарно-денежные отношения, в которых непосредственно участвует государство, создающее или использующее различные денежные фонды в целях осуществления его экономических функций и задач. С этой точки зрения все экономические отношения, происходящие в денежной форме, подразделяются на собственно-финансовые (с участием государства) и иные, возникающие, как правило, на эквивалентно-возмездной основе.

Ключевой категорией для определения природы финансовых отношений и ограничения их от иных видов товаро-денежных отношений выступает денежный (товарный) оборот, непрерывно совершающийся в экономике. Денежным оборотом «признается совокупное Право и финансовый механизм движение денег во всех их функциях, обслуживание ими процесса товарного обращения, распределения и перераспределения стоимости общественного продукта и национального дохода»1. Внутри единого денежного оборота складываются различные денежные потоки, отражающие многообразие функций денег в экономике, а также составные элементы процесса воспроизводства - производство, распределение, обмен и потребление.

Часть потоков денежных средств внутри денежного оборота опосредствует эквивалентно-возмездные экономические отношение и, как правило, связана с движением натуральных элементов общественного продукта.

Другая часть денежного оборота обеспечивает создание и использование денежных ресурсов общества, служащих функционированию механизма распределения и перераспределения общественного продукта. Эта сфера денежного оборота не имеет конкретного материальновещественного содержания и относительно обособлена от первой.

В то же время посредством механизма распределения и перераспределения денежный оборот обеспечивает завершение процесса воспроизводства путем создания фондов возмещения, накопления и потребления.

Поэтому обособившаяся часть денежного оборота, опосредствующая процесс распределения и перераспределения, выступает не только как структурный элемент не только механизма обращения денег, но и как составная и необходимая часть расширенного воспроизводства в целом.

Деньги, финансы и кредит в экономическом механизме расширенного воспроизводства развитого социализма. М.: Наука,

Роль права в возникновении финансов Существование денежных ресурсов, предназначенных для обслуживания процесса распределения и перераспределения, есть объективная необходимость любого крупного общественного производства. Эта необходимость реализуется в виде принятия государством на себя функций по осуществлению распределения и перераспределения и, соответственно, по управлению денежным оборотом, обслуживающим данный механизм.

Государственное распределение и перераспределение значительной части общественного продукта и национального дохода становится принципом общественного производства. Оно осуществляется в различных формах, среди которых особо выделяется прямое участие государства в данных отношениях в качестве одной из сторон распределения и перераспределения. При этом возникает специальный механизм распределения и перераспределения - система денежных фондов, посредством образования и использования которых осуществляются распределительные и перераспределительные отношения. Государственный бюджет, кредитный фонд, страховой фонд, денежные ресурсы отраслей народного хозяйства и другие финансовые ресурсы государства в их функционировании образуют механизмы действия процесса распределения и перераспределения.

Денежная форма осуществления распределительных отношений не изменяет их экономической природы как отношений, не связанных с производством и обменом. Государство, вступая в отношения распределения и перераспределения, создает специальные денежные фонды, предназначенные быть посредником между денежными накоплениями участников общественного производства, возникающими либо в результате производства или обмена, либо в результате конечного Право и финансовый механизм распределения. В силу этого имеется известная грань между денежным оборотом, опосредующим отношения производства и обмена, и денежным оборотом, воплощающим отношения распределения и перераспределения. Безусловно, государство осуществляет управление обеими частями денежного оборота, однако различия форм и методов управления этими частями позволяют считать их относительно самостоятельными сферами функционирования денег в рыночной экономике.

Наиболее распространенным взглядом на природу финансов является понимание их как денежных отношений, возникающих по поводу распределения общественного продукта и национального дохода. «Государственные финансы, - писал В.П. Дьяченко, - это прежде всего область распределительных отношений, результатом которых является образование и использование государственных фондов денежных ресурсов»1.

Нередко понятию государственных финансов противопоставляется понятие финансов предприятий, соответствующее децентрализованным денежным ресурсам народного хозяйства. Так, например, Э.Д. Соколова, суммируя взгляды многих ученых-юристов и экономистов, рассматривает финансовую систему как совокупность государственных финансов, местных финансов и частных финансов2.

Государство в силу своей особой роли регулятора призвано управлять всеми товарно-денежными отношениями, независимо от того, какую функцию выполняют Дьяченко В.П. Товарно-денежные отношения и финансы при социализме. М.: Наука, 1974. С. 445.

Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. М., 2006. С. 17.

Роль права в возникновении финансов деньги и какие экономические отношения они при этом опосредствуют. Действительно, в широком смысле финансы, будучи частью денежного оборота, являются предметом государственного управления денежным оборотом в целом. В этом смысле образование и использование децентрализованных ресурсов, под которыми понимаются денежные накопления коммерческих организаций, является предметом ведения государства.

Так, государством определяются пределы товаро-денежного оборота, круг материальных и нематериальных благ, могущих быть объектом товаро-денежных отношений, разграничиваются сферы налично-денежного и безналичного оборота, определяются правила совершения расчетных, платежных и иных денежных операций, устанавливается соответствующий валютный режим денежной единицы, правила эмиссии и т.д.

Эта сторона экономической деятельности государства, направленная на создание организационно-правового режима денежного оборота в народном хозяйстве, не может быть признана собственно финансовой деятельностью. Не является таковой и деятельность государства по нормированию складывающихся товарно-денежных и других эквивалентно-стоимостных отношений: установление размера цен и тарифов, определение сметной стоимости строительно-монтажных работ, нормирование оплаты труда, регулирование имущественных отношений в сфере гражданского оборота, т.е. всего круга многообразных отношений с использованием денег в наличной и безналичной форме.

На наш взгляд, предметом финансовой деятельности государства служит не вся сфера управления денежным оборотом, а лишь та ее часть, которая имеет место во взаимоотношениях государства с участниками Право и финансовый механизм общественного производства - предприятиями, хозяйственными организациями, бюджетными учреждениями, а также гражданами. Соответственно, финансовыми отношениями являются имущественные отношения между государством, с одной стороны, и названными субъектами, с другой стороны, протекающие в денежной форме и возникающие по инициативе самого государства в целях создания и распределения государственных денежных фондов.

Сторонниками конструкции децентрализованных финансов не учитывается то обстоятельство, что денежные накопления предприятий создаются и используются в результате осуществления этими предприятиями хозяйственной деятельности, которой в той или иной форме руководит государство, способствует повышению ее количественных и качественных показателей, а затем использует их для распределения и перераспределения произведенного общественного продукта. Создание денежных накоплений предприятия - экономический результат производства, который возникает независимо от функционирования финансовой системы и связан с ней лишь в конечном счете. Что касается использования денежных накоплений, то изъятие части доходов в виде налогов как соответствующих платежей в бюджет и во внебюджетные фонды, наряду с фискальным эффектом, вызывает и другие последствия, а именно - освобождение от фискальных обременений свободной части доходов, т.е. эффект присвоения.

Степень единства денежных накоплений предприятий с общегосударственными финансами неодинакова и зависит от формы собственности на предприятия как имущественные комплексы, масштабов налогообложения и других факторов общего характера. Главное же в Роль права в возникновении финансов том, что было бы неверно ставить знак экономического равенства между денежными ресурсами, созданными в результате производства и обмена, с одной стороны, и денежными ресурсами, возникшими в результате государственной деятельности по распределению и перераспределению общественного продукта. От признания денежных накоплений коммерческих организация и предприятий финансами остается лишь один шаг до признания финансами и денежных доходов граждан.

Содержание деятельности государства в области финансов значительно шире, нежели обеспечение функционирования системы финансовых фондов. Государственное регулирование экономики направлено и на то, чтобы создать наиболее оптимальную «среду» функционирования этого механизма. Несомненна, например, финансовая направленность мероприятий по совершенствованию ценообразования, оплаты труда, антимонопольных мер. И наоборот, не вызывает сомнения то, что финансовый механизм прямо и непосредственно связан с существующей организацией материального производства и служит средством управления им.

Для определения природы финансов важное значение имеет выявление экономической природы финансовых ресурсов государства. Несмотря на то, что этот вопрос рассматривался многими учеными-экономистами, однозначного определения финансовых ресурсов государства в литературе пока не выработано. Отчасти причина этого в двойственном понимании природы финансов, анализ их на общегосударственном уровне и на уровне предприятий и иных хозяйственных организаций. Нередко то, что для общегосударственных финансов является ресурсами, одновременно рассматривается в качестве финансовых фондов предприятий и хозяйстПраво и финансовый механизм венных организаций. С этих позиций бюджет и иные централизованные фонды являются одновременно ресурсами для финансов предприятий. Так, по мнению О.Н. Горбуновой, имеется два вида финансовых ресурсов - денежные средства, аккумулированные государством, и денежные средства, полученные хозорганами от реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг, а бюджетными учреждениями - как ассигнования из бюджета1.

Предприятия, иные хозяйственные организации, бюджетные учреждения, так же как и граждане, ведут производственно-хозяйственную (а граждане - трудовую) деятельность, руководствуясь, безусловно, имущественными интересами. Однако, как представляется, нет оснований говорить о финансовом характере этой деятельности, как потому, что хозяйственная организация не может пользоваться теми методами, которые присущи финансовой деятельности государства, так и поскольку производственно-хозяйственная деятельность не преследует и не может преследовать цель осуществления распределительных отношений. Выручка, прибыль предприятия - категории производства и обмена, именно в этом качестве они фигурируют в процессе общественного воспроизводства. Специально для того, чтобы вовлечь эти категории в процесс распределения, существуют традиционные финансовые институты - налоги, страхование, банковское дело, инвестиции и т.д.

Поэтому доходы предприятий, иных хозяйственных организаций, равно как и доходы граждан выполняют роль источника, ресурсов для создания государственных финансовых фондов, прежде всего бюджета.

Финансовое право. Учебник. - М., Проспект, 2007. С. 11.

Роль права в возникновении финансов Несомненно, что распределение и перераспределение осуществляется не только финансовыми методами.

Важную роль в этом играют также ценовые (посредством отклонения цены от стоимости) и кредитные (путем передачи денег во временное пользование) методы распределения и перераспределения, однако финансы есть единственный метод перераспределения, при котором изменяется форма или режим собственности денежных средств, мобилизуемых в фонды государства.

Под финансовыми ресурсами следует понимать денежные накопления хозяйственных организаций, бюджетных учреждений, доходы граждан, а в некоторых случаях и доходы иностранных хозяйственных организаций, служащие для образования денежных доходов государства (государственных финансовых фондов).

При таком понимании к финансовым ресурсам относятся выручка от реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг предприятиями, их прибыль, доходы индивидуальных предпринимателей, заработная плата и иные виды доходов граждан, доходы иностранных юридических и физических лиц, облагаемые налогами в РФ, т.е. все те денежные накопления, которые используются или могут быть использованы для осуществления распределения и перераспределения общественного продукта и национального дохода.

Понятию финансовых ресурсов корреспондирована параллельная категория - финансовые фонды государства. Система финансовых фондов возникает как результат использования государством финансовых методов перераспределения общественного продукта. Финансовые фонды в аспекте теории денежного обращения воплощают в себе способность денег быть средством накопления. Однако накопление государства принципиПраво и финансовый механизм ально отлично от накопления предприятий и других участников общественного производства как по механизму его осуществления, так и по конечному экономическому результату. Мобилизация средств в государственные финансовые фонды заключается во властном вмешательстве государства в сферу имущественных отношений, преследующем цель реализации собственного имущественного интереса - создания денежных накоплений, находящихся в пользовании государства. При этом государство использует методы создания накоплений, совершенно отличные от методов накопления, применяемых в хозяйственной или трудовой деятельности. Властный характер финансовой деятельности государства материализуется в особых имущественных отношениях, инициируемых самим государством и облекаемых им в особую правовую форму - налоги, неналоговые платежи, конфискационные меры. Особый режим создается и для использования государственных денежных фондов.

Выступление государства в роли властного организатора общественного производства позволяет ему самостоятельно определять долю общественного продукта, подвергающегося перераспределению, и в связи с этим устанавливать набор финансовых фондов, их размер, целевую направленность, порядок формирования и использования, круг юридических и физических лиц, привлекаемых к участию в создании финансовых фондов. Если побудительным мотивом этого вида деятельности государства является объективная экономическая необходимость в осуществлении распределения и перераспределения, то практическая реализация данной потребности общества достигается применением властно

го веления государства, выраженного императивно и исчерпывающе определенно.

В основе любого финансового отношения лежит волевое воздействие государства на участников общественного производства с целью удовлетворения имущественных интересов государства посредством возможно даже известного ущемления имущественных интересов первых. Принудительный характер перераспределительных финансовых отношений служит конституирующим данный метод перераспределения признаком.

В частности, П. Годме, касаясь механизма установления налогов, пишет: «Элемент принуждения настолько важен в понятии налога, что это влечет за собой исключение из налоговой сферы поступлений, не носящих принудительный характер»1.

Императивность, принудительность финансовых отношений обеспечивается государством правовыми средствами - путем признания финансовых отношений предметом правового регулирования: «… Содержанием финансово-правового регулирования являются финансовые отношения, а финансовая деятельность как система правомерных действий соответствующих органов направлена на организацию и осуществление финансовых правоотношений, обеспечивая таким образом образование и правомерное использование общегосударственного фонда денежных средств»2.

Годме П.М. Финансовое право. 1978. С. 373.

Ровинский Е.А. Финансовые правоотношения в период развернутого строительства коммунизма. - В сб.: «Вопросы советского финансового и государственного права». Уч. зап.

ВЮЗИ. Вып. IX. М., 1960. С. 10.

Право и финансовый механизм Из определения содержания финансово-правового регулирования, данного Е.А. Ровинским, следует по крайней мере два важных вывода. Во-первых, если финансовые отношения по своей сути есть объективное экономическое явление, опосредствуемое и формируемое правом, то финансовая деятельность органов государства, как одно из направлений деятельности публичной власти, даже в своей основе есть деятельность волевая, реализующаяся исключительно в правовой форме.

Связь финансовых отношений и финансовой деятельности государства олицетворяет диалектический переход формы в содержание. Во-вторых, стержневой посылкой анализа сферы финансово-правового регулирования должна быть направленность тех или иных правовых норм на обеспечение создания или использования государственных фондов денежных средств. Это положение имеет, на наш взгляд, ограничительное значение для отнесения к сфере финансово-правового регулирования отношений, целью которых является достижение иного результата (получение выручки, прибыли, доходов, использование банковских кредитов и т.д.).

В той мере, в какой денежный оборот охватывает имущественные отношения между участниками общественного производства «по горизонтали», т.е. строящиеся на эквивалентно-возмездной основе, он является предметом гражданско-правового регулирования. Кроме того, гражданским правом регулируются многие отношения, связанные с возникновением права государственной собственности на имущество или его прекращением, в том числе и в форме денег (клад, реквизиция и конфискация, бесхозяйное имущество, выпуск займов, организация лотерей, некоторые случаи наследования,

Роль права в возникновении финансов

Участие государства с собственным имущественным интересом в гражданских правоотношениях весьма схоже с финансовой деятельностью государства. Однако внешние признаки не в состоянии заслонить того обстоятельства, что финансовая деятельность по своей сути деятельность перераспределительная, тогда как названные виды гражданских правоотношений вызываются к жизни процессом потребления уже распределенного и перераспределенного общественного продукта.

Этим объясняются многие различия в правовом регулировании двух сфер имущественных отношений. Одна из них - незавершенность в определении юридической судьбы имущества на момент появления у государства права собственности на гражданско-правовых основаниях. Так, на наследника-государство переходит ответственность по долгам наследователя. Напротив, мобилизация денежных средств в бюджет вызывает конечный юридический эффект - лишение собственника или лица, осуществляющего оперативное управление имуществом, каких бы то ни было прав на денежные средства и возникновение (или подтверждение) права собственности государства на эти средства.

Заметным отличием двух видов имущественных отношений является их правовая природа. Дело в том, что финансовая деятельность государства осуществляется в правовых формах, отличных от реализации иных имущественных требований. Об этом говорят хотя бы способы мобилизации денежных средств в бюджет - наСм.: Брагинский М.И. Участие советского государства в гражданских правоотношениях. М.: Юрид. лит., 1981. С. 100 и след.

Право и финансовый механизм логи, пошлины, неналоговые платежи хозяйственных организаций, штрафы, иные денежные взыскания. Уместно обратиться к мнению Э.А. Вознесенского, считающего, что «специфика финансов как особой сферы производственных отношений заключается в том, что отношения между людьми в процессе воспроизводства опосредствуются через особые формы доходов и расходов, составляющие основу образования и использования денежных фондов»1. Набор оснований имущественных отношений в области финансовой деятельности государства таков, что все они возникли и существуют независимо от правовых форм участия государства в гражданском обороте с имущественными требованиями.

Если финансовые институты специально рассчитаны на участие государства, то гражданско-правовые формы лишь допускают возможность участия государства в имущественных отношениях, как правило, на альтернативных или субсидиарных началах. Так, правоотношения, возникающие в связи с обнаружением клада, во-первых, предполагают невозможность установления собственника обнаруженных ценностей или доказанность утраты им прав на них, а в обратном случае клад перестает быть кладом и лишь, во-вторых, допускают национализацию клада, т.е. обращение ценностей в доход государства.

Прямо противоположна этому схема отношений между налогоплательщиком и государством, когда право на получение налоговой суммы принадлежит государству в силу самой природы данных отношений.

Иную картину мы наблюдаем применительно к расходам, производимым государством из принадлежащих Вознесенский Э.А. К анализу сущности социалистических финансов // Правоведение. 1968. № 3. С. 53.

Роль права в возникновении финансов ему бюджетных денежных средств. В одних случаях расходы связаны с теми или иными обязательствами, принятыми государством перед потенциальным получателем денежных средств (платежи по государственным займам, лотереям, выплата государственных пенсий и т.д.), в других, в области финансовой деятельности государства, - является обязанностями самого государства по финансированию различных социальных и хозяйственных мероприятий, проводимых в стране, порожденными им самим.

Мы понимаем отношения, складывающиеся между государством и, скажем, бюджетным учреждением по финансированию деятельности последнего в области здравоохранения, культуры, образования, управления, обороны как осуществление государством обязанности расходования принадлежащих ему денежных средств.

При этом бюджетному учреждению предоставляется право совершения запланированных расходов и право получения подтвержденных государством ассигнования (бюджетный мандат).

Параллельно на бюджетное учреждение возлагается и обязанность оказывать соответствующие услуги организациям и гражданам, как правило, бесплатно, и лишь в строго ограниченных законом случаях извлекать доходы из производственно-хозяйственной деятельности. Таким образом, праву получателя бюджетного финансирования корреспондирована обязанность государства осуществлять финансирование его деятельности. В случае вступления в гражданско-правовые отношения государство может и по-иному варьировать свой статус, избирая положение кредитора, гаранта, выгодоприобретателя.

Вышеизложенное дает основание считать, что формирование и использование денежных фондов государства с Право и финансовый механизм юридической точки зрения далеко не во всех случаях протекает в финансовой форме. Значительная часть этих отношений осуществляется путем гражданско-правового регулирования имущественных отношений. Относительно небольшая доля поступлений в доходы государства от источников гражданско-правового характера не дает оснований интегрировать эту сторону деятельности государства с его финансовой деятельностью.

Как представляется, гражданско-правовые доходы бюджета и внебюджетных фондов, расходы, осуществляемые хотя и из бюджетов, но в режиме гражданскоправовых договоров, должны быть законодательно «разведены» с финансовыми поступлениями и расходами, вплоть до принятия отдельного закона или законов.

Финансовая система как объект правового регулирования Несмотря на то, что понятие финансовой системы относится к экономическим категориям, оно занимает свое особое место в ряду правовых ценностей, прежде всего потому, что определяет юридическое поле (пространство) финансов, а вместе с ним и финансового права. Кроме того, ценность этого понятия заключена в изначальной системности: сквозь него финансы видятся как система взаимосвязанных институтов. Вместе с тем, нельзя не отметить полифоничность этого понятия, его способность применяться в самых различных аспектах: и как совокупность имущественных фондов, и как система органов финансового управления, и как структурное построение особых экономичеФинансовое право как отрасль российского права