Сегодня в Российской Федерации отсутствует единая система законодательного обеспечения нефтедобычи, что сдерживает экономический рост страны. Проведенный анализ позволил выявить нерешенные вопросы и существенные недостатки в области правового регулирования различных этапов ее организации. Внесение предложенных корректировок в законодательные акты позволит обеспечить эффективность нефтедобычи в стране.
В настоящее время в мировом сообществе соблюдение правил экологической безопасности занимает не менее важное место, чем в правовом обеспечении нефтедобычи. Согласно принципам Всемирной хартии охраны природы (п. 14) сохранение природы должно быть отражено в законодательстве каждого государства 1 . В Стокгольмской декларации говорится, что каждый человек одновременно является продуктом и творцом своей среды, которая ему дает физическую основу для жизни и делает возможным интеллектуальное, моральное, общественное и духовное развитие. И в связи с этим для человеческого благосостояния и осуществления прав людей, включая и право на жизнь, важное значение имеют два аспекта: природная среда и та, которую создал человек 2 .
Следует отметить, что в системе российского экологического законодательства соблюдены принципы верховенства закона и иерархичности права 3 .
Нормативно-правовая база регулирования отношений, возникающих в нефтедобывающей отрасли, включает в себя общие для всех отраслей экономики законодательные акты, отдельные нормативно-правовые акты, регулирующие конкретные аспекты правоотношений в нефтедобывающей и нефтеперерабатывающей отрасли, а также специальные эколого-правовые нормы.
Основная цель законодательных актов в области нефтедобывающей и нефтеперерабатывающей отрасли – обеспечение эффективной и бесперебойной работы, а также экологической безопасности общества и страны в целом, направленной на закрепление права за каждым гражданином на благоприятную окружающую среду.
Одним из основных методов государственного регулирования процесса нефтедобычи является лицензирование данного вида деятельности. В российском нефтяном комплексе лицензия на пользование недрами требуется для изучения, освоения и использования природных ресурсов 4 . Лицензия должна содержать обязательные сведения:
–информация о лице, получившем лицензию, и органе, выдавшем ее;
–основания, на которых была получена лицензия;
–указание границ предоставленного участка для освоения;
–указание границ территории, где проводятся работы;
–сроки представления документов на государственную экспертизу, начало работ, действия лицензии;
–условия осуществления платежей за пользование природными недрами;
–условия права собственности на добытые природные ресурсы и разрешенный уровень добычи;
–правила и условия охраны недр.
Научное сообщество и многие практикующие юристы относят получение лицензии на пользование участком недр к гражданско-правовой сделке 5 . Проведенный анализ положений Закона «О недрах» позволяет сделать вывод о том, что решение государства является только частью встречного волеизъявления государства и организации (недропользователя) о предоставлении участков земли в пользование, что может свидетельствовать о наличии гражданско-правовой сделки. Однако следует отметить, что основными игроками на рынке добычи нефти в настоящее время являются государственные компании.
На сегодняшний день система лицензирования в нефтегазовом комплексе являет собой сложную взаимосвязанную структуру, за которую отвечает большое количество государственных органов, что представляет определенную сложность при осуществлении контрольных мероприятий за качеством выполняемых требований. Трудность в получении лицензии относительно небольшими нефтяными компаниями требует создания определенных условий «доступности» в российском законодательстве.
После получения лицензии согласно нормам российского законодательства необходимо подготовить и утвердить план осуществления разведки освоения нефтепродуктов техническими работниками. В плане нужно указать численность работающих сотрудников, количество мероприятий, схему расположения оборудования и машин, график и средства контроля. С утвержденным планом должны быть ознакомлены все сотрудники, осуществляющие работы по нефтедобыче.
Освоение скважин должно осуществляться только в присутствии представителя заказчика нефтедобывающей организации. В случае отсутствия места утилизации отходов запрещается проведение каких-либо работ, а также при наличии рядом пойменных зон вод или во время паводка. Все работы должны выполняться только в дневное время и при условии направления ветра в сторону от ближайших населенных пунктов 6 .
Вскрытие пласта должно производиться после завершения и подготовки работы буровой, а также обучения сотрудников и обеспечения их необходимыми инструментами. Готовность буровой должна быть оценена специальной комиссией во главе с лицом, назначенным нефтедобывающей организацией, при участии службы охраны труда и промышленной безопасности. На месте освоения пласта при выполнении работ должен все время (круглосуточно) находиться дежурный сотрудник и дежурная машина для эвакуации. По окончании освоения месторождений нефти все оборудование и одежда должны пройти специальную обработку, а также необходимо провести проверку воздуха на загрязнение.
В российском законодательстве огромное внимание при организации процесса нефтедобычи, нефтеперевозки и нефтепереработки уделено вопросам охраны труда сотрудников. Однако в современных условиях основой правового регулирования трудовых отношений в нефтяном комплексе выступают локальные внутренние нормативные акты, коллективные договоры и соглашения, а не федеральные законодательные акты. Многие организации вводят многоступенчатые системы контроля условий работы и охраны труда (прохождение аттестации, обучения, создание комиссий по охране труда и пр.). При этом развитие таких инновационных подходов к кадровому обеспечению нефтяного сектора может способствовать высокому обеспечению экономического роста в стране, предотвращению аварий на производстве и, как следствие, снижению загрязнения воздуха.
На сегодняшний день нормативно-правовая база регулирования нефтедобычи в Российской Федерации требует определенных изменений. Так, в области охраны труда сотрудников нефтедобывающих организаций необходимо внесение существенных доработок по вопросам предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций. Пока же законодательство направлено на ликвидацию аварийных ситуаций, а не на их предупреждение. Обязательное страхование от возникновения рисков на производстве, которое является основным механизмом в законодательстве, не может служить предупредительной мерой.
Разведка нефти и нефтедобыча, как и нефтеперевозка, и нефтепереработка, сопровождаются повышенным риском нанесения вреда окружающей среде. В процессе осуществления разведки и нефтедобычи появляется множество видов технологических отходов, которые образуются при бурении нефтяных скважин. К таким отходам можно отнести буровые сточные воды (буровой шлам, отработанный буровой раствор), а также замазученный грунт, твердые бытовые отходы, продукты очистки технологического оборудования, металлолом, использованные тары и бочки 7 .
Не менее важную опасность для объектов окружающей среды со стороны нефтедобывающих компаний представляют сброс сточных вод и выбросы в атмосферу углеводородов. Следует отметить, что ежегодно нефтедобывающими компаниями сжигается около 7 млрд куб. м нефтяного газа.
До 2016 года было предусмотрено взимание платежей со специализированных организаций за размещение отходов, образованных в результате хозяйственной и иной деятельности других организаций. Все операции заключались на основании гражданско-правовых договоров. Это было обусловлено тем, что внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду является обязанностью тех организаций, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образовались отходы, а также в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования в силу своей неопределенности они позволяют применять пятикратный повышающий коэффициент за сверхлимитное размещение отходов производства и потребления в отношении специализированной организации в случаях, когда размещаемые отходы образовались в результате хозяйственной и иной деятельности других организаций.
Согласно внесенным изменениям в Закон об охране окружающей среды начиная с 1 января 2016 года плата за негативное воздействие на окружающую среду взимается за следующие его виды воздействия 8:
–выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками;
–сбросы загрязняющих веществ в составе сточных вод в водные объекты;
–размещение отходов производства и потребления.
В целях охраны окружающей среды результаты анализов проб воздуха и почв в населенных пунктах должны быть занесены в журнал регистрации анализов, а также в карту проб. Все анализы должны передаваться заинтересованным людям, в том числе органам местной власти. Наряду с этим обслуживающий персонал организации должен осуществлять проверку загрязнения воздуха и почв в населенных пунктах. В случае наступления аварийных ситуаций и последующих их устранениях в местах нефтедобычи необходимо проводить дополнительный анализ воздуха и почв.
Все скважины на месте освоения должны ежедневно осматриваться мобильной бригадой, состоящей из не менее двух человек, имеющих при себе защитную аппаратуру 9 . Все результаты исследования должны быть внесены в специальный журнал. При обнаружении давления или каких-либо нарушений на объекте все работы по эксплуатации и добыче газа должны быть прекращены. Ремонт следует осуществлять также в соответствии с заранее утвержденным нефтедобывающей организацией-заказчиком планом 10 .
Таким образом, в настоящее время государственная система экологического контроля в Российской Федерации является комплексной и полной, но требует внесения определенных изменений. Так, следует выделить минимально установленные санкции за негативное воздействие на окружающую среду и отсутствие экономических стимулов предпринимателей нефтедобывающего сектора. Это обуславливает отсутствие мотивации к переходу на экологически эффективные технологии и дальнейшей модернизации производства.
Система экологического контроля и промышленной безопасности дополняется корпоративными требованиями, что способствует предотвращению аварийных ситуаций на месте добычи газа. Государственным органам в ходе оценки полного отсутствия аварий на длительном сроке необходимо выявлять передовой опыт, используемый в корпоративной практике нефтедобывающих компаний, и ряд требований (используемых в них) утверждать на законодательном уровне.
Считаются целесообразными разработка обязательных стандартов, направленных на выявление профессиональных рисков, а также создание стандартов и требований по предотвращению возможности террористической деятельности на объектах газового комплекса. Все эти меры должны быть приняты с привлечением широких масс общественности.
2 Декларация Стокгольмской Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей человека среде // Действующее международное право: в 3 т. / составители Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова, 1997.
3 Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства / пособие Генеральной прокуратуры Российской Федерации, под общ. ред. Начальника Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, государственного советника юстиции 2 класса, кандидата юридических наук, заслуженного юриста Российской Федерации А.В. Паламарчука. – М., 2014.
4 Федеральный закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (с изменениями и дополнениями).
5 Налетов К.И. Лицензия на пользование недрами: правовые коллизии // Сетевое издание «Научная сеть «Современное право». Электронный ресурс: http://www.sovremennoepravo.ru/m/articles/view/ .
6 Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности // ЗАО НТЦ ПБ, 2013 – Электронный ресурс: http://www.gosnadzor.ru/industrial/oil/acts/%D0%A1%D0%B5%D1%80%D0%B8%D1%8F%2008%20%D0%92%D1%8B%D0%BF...
7 Бисенова Л.Е., Торегалиев О.Т. Производственные отходы нефтяной промышленности и области их применения // VII Международная студенческая электронная научная конференция, «Студенческий научный форум», 2015 – Электронный ресурс: http://www.scienceforum.ru/2015/1129/10446 .
8 Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 24.11.2014, с изм. от 29.12.2014) «Об охране окружающей среды» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015).
9 Приказ Ростехнадзора от 12.03.2013 № 101 «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности».
10 Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 марта 2013 г. № 101 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности».
Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА НЕФТЕГАЗОВОГО СЕКТОРА ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ.
1.1. Формирование предпринимательских отношений в сфере добычи и переработки нефти и газа в России: историко-правовой аспект.
1.2. Современная система хозяйственных правоотношений
1.3. Основные тенденции развития нефтегазового сектора экономики как структурной части топливно-энергетического комплекса.
Глава 2. ПРАВОВАЯ ОСНОВА ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
В НЕФТЕГАЗОВОМ СЕКТОРЕ ЭКОНОМИКИ.
2.1. Правовые средства обеспечения предпринимательской деятельности в нефтегазовом комплексе.
2.2. Нефтегазовое законодательство промышленно развитых стран и отдельных стран ближнего зарубежья.
2.3. Нефтегазовое законодательство современной России.
Глава 3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ПОИСКА, РАЗВЕДКИ И ДОБЫЧИ НЕФТИ И ГАЗА.
3.1. Организационно-правовые основы государственного регулирования предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики.
3.2. Проблемы регулирования отношений собственности в сфере поиска, разведки, добычи нефти и газа.
3.3. Проблемы лицензирования как основной формы государственного регулирования предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики.
3.4. Основные проблемы налогового регулирования.
3.5. Государственное регулирование в целях обеспечения рационального пользования участками недр при разработке месторождений нефти и газа.
3.6. Государственное регулирование естественных монополий.
Глава 4. СПЕЦИАЛЬНЫЕ ХОЗЯЙСТВУЮЩИЕ СУБЪЕКТЫ
В НЕФТЕГАЗОВОМ СЕКТОРЕ ЭКОНОМИКИ.
4.1. Специфика функционирования хозяйствующих субъектов в нефтегазовом секторе экономики.
4.2. Финансово-промышленные группы и холдинги.
4.3. Субъекты малого предпринимательства.
Глава 5. О ДОГОВОРНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКИХ ОТНОШЕНИЙ В НЕФТЕГАЗОВОМ СЕКТОРЕ.
5.1. Роль договорного регулирования предпринимательских отношений.
5.2. Соглашения о разделе продукции.
5.3. Договоры поставки нефти, газа, продуктов переработки.
5.4. Особенности аренды, подряда, других договоров.
Актуальность темы исследования. Топливно-энергетический комплекс страны является основой экономического развития. Ведущее место в структуре топливно-энергетического комплекса принадлежит нефтегазодобывающей промышленности. Важнейшее значение имеет Уральский федеральный округ, здесь запасы природного газа составляют 75% от общероссийских; нефти -68%; соответственно объем добычи газа - 92% от общероссийской, нефти -65%. В основном добыча производится в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах, в Тюменской области1. Определенное место занимает нефтегазодобывающая отрасль Приволжского, Северо-Кавказского, Северо-Западного, Дальневосточного, Сибирского округов. Бесспорно, что поступательное развитие нефтяной и газовой отраслей экономики имеет серьезное геополитическое значение, обеспечивающее России достойное место в мировом сообществе в целом, и вместе с тем должно способствовать внутригосударственному подъёму. В этой связи необходимо соответствующее правовое обеспечение как хозяйственных отношений в целом в нефтегазовой отрасли, так и в сфере развития предпринимательства. Не случайно государства Европейского Экономического Союза считают такой правовой акт, как Энергетическая Хартия, которая обеспечивает правовую регламентацию хозяйственной деятельности в энергетическом секторе, катализатором экономического роста.
Современные социально-экономические условия характеризуются стремлением Российского государства к устойчивому развитию, как в рамках направлений, определенных конференцией ООН 1992 года по выработке стратегии устойчивого, экологически приемлемого экономического развития цивилизации в целом, так и в русле концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Эти обстоятельства, наряду с ведущим значением нефтегазодобывающего сектора в экономике обусловливают актуальность исследо
1 Орлов В.П. Ресурсы недр в экономике федеральных округов// Использование и охрана природных ресурсов России. 2000. № 6. С. 27-28. вания в целом проблем развития отрасли, а также правового обеспечения развития предпринимательства. В силу своей значимости в экономике общественные отношения в нефтегазовом комплексе требуют системного и комплексного регулирования. В целом нефтегазовый сектор экономики можно рассматривать как хозяйственную систему, функционирование которой обеспечивается нормами специального законодательства.
Первой попыткой теоретического осмысления проблем нефтегазового законодательства явилась книга чл.-корреспондента РАН, доктора юридических наук М.И. Клеандрова «Нефтегазовое законодательство в системе российского права»1. Других специальных работ по исследованию правовых проблем нефтегазового комплекса в Российской Федерации не издавалось. Социально-экономические, управленческие проблемы функционирования и развития отрасли оказываются более исследованными. Наряду с экономическим обосно
1 Нефтегазовое законодательство в системе российского права/ М.И. Клеанд-ров. Новосибирск: Наука. Сибирская издательская фирма РАН, 1999.
См., например, Симонова И.Ф. Проблемы стратегического управления развитием нефтегазового комплекса: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук/ Академия нефти и газа. М., 1997; Симонов Ю.Б. Системная методология экономического исследования развития нефтяной промышленности: автореферат на соискание ученой степени доктора экономических наук/ ВНИИ комплексных топливно-энергетических проблем. М., 1991; Литовченко А.И. Развитие нефтегазодобывающего комплекса Крайнего Севера (на примере Ямало-Ненецкого АО): Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук/ Академия народного хозяйства. М., 1997; Балаева О.Н. Совершенствование экономического механизма природопользования при освоении нефтяных и газовых месторождений (на примере Салымского месторождения): Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук/ Академия нефти и газа. М., 1996; Гольд Г.С. Минерально-сырьевые ресурсы: социальный вызов времени. М.: Профсоюзы и экономика, 2001 и др. ванием направлений развития в нефтегазовом секторе экономики необходимо соответствующее правовое сопровождение развития отрасли в целом, а также предпринимательской деятельности в нефтегазовом секторе.
На основе анализа предпринимательских (хозяйственных) правоотношений, а также рассмотрения законодательства и практики его применения, как в России, так и в других государствах, следует констатировать, что пока правовое обеспечение недостаточно. Требуется изучение проблем соотношения системы предпринимательских (хозяйственных) отношений и системы нефтегазового законодательства, рассмотрение норм в контексте регулируемых общественных отношений, выявление возможностей права в обеспечении развития предпринимательства в отрасли.
Предмет настоящего исследования - система хозяйственных (предпринимательских) правоотношений в нефтегазовом секторе экономики и система нефтегазового законодательства. Предмет исследования включает хозяйственные правоотношения в нефтегазовом секторе экономики и правовую основу обеспечения развития предпринимательства, в том числе рассматриваются вопросы формирования и развития предпринимательства в нефтегазовом секторе, система нефтегазового законодательства, проблемы государственного регулирования предпринимательства в изучаемой сфере, субъекты, договорные отношения, правоприменительная практика.
Основной целью работы является комплексное исследование системы предпринимательских (хозяйственных) отношений в нефтегазовом секторе экономики и проблем правового обеспечения развития предпринимательства.
В ходе исследования были поставлены задачи: а) дать характеристику предпринимательских (хозяйственных) отношений в нефтегазовом секторе экономики, начиная с исторического этапа формирования и до современных тенденций развития; б) изучить правовую основу предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики России, а также в промышленно развитых странах и в государствах - участниках содружества (СНГ), и определить основные правовые средства обеспечения предпринимательской деятельности; в) рассмотреть наиболее важные аспекты правового обеспечения развития предпринимательства в изучаемой отрасли экономики (государственное регулирование, система нефтегазового законодательства, договорное регулирование, субъекты); г) показать практику применения нефтегазового законодательства; д) разработать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.
Теоретической и методологической основой работы являются научные исследования в области общей теории государства и права, философии права, предпринимательского (хозяйственного) права, природоресурсного, административного, гражданского, финансового, налогового права. Специфика рассматриваемой сферы общественных отношений обусловила необходимость привлечения достижений смежных наук - экономики природопользования, науки управления имуществом и ресурсами, отраслевой экономики.
Теоретическую основу исследования составили труды: С.С. Алексеева, В.К. Андреева, Г.С. Башмакова, B.C. Белых, С.Н. Братуся, М.И. Брагинского, В.А. Бублика, A.B. Бенедиктова, А.Б. Венгерова, В.В. Витрянского, Д.М. Ген-кина, В.П. Грибанова, В.А. Дозорцева, З.М. Заменгоф, A.B. Карасса, Б.Д. Клю-кина, М.И. Клеандрова, С.М. Корнеева, М.И. Кулагина, В.В. Лаптева, A.B. Малько, В.К. Мамутова, B.C. Мартемьянова, Б.И. Пугинского, A.A. Рябова, JI.M. Рутмана, Д.Н. Сафиуллина, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, З.М. Фаткудинова, В.Ф. Яковлева, B.C. Якушева и других правоведов, а также ученых экономической и специальных отраслей науки: A.A. Арбатова, М.Х. Газеева, Г.С. Гольда, A.A. Конопляника, В.А. Крюкова, Д.С. Львова, H.H. Лукьянчикова, А.И. Перчика, В.М. Питерского, М.Е. Певзнера, Ю.В. Ра-зовского, Л.Б. Шейнина и других.
Методологической основой диссертации послужили общенаучный метод комплексного системного похода, общие научные прогнозы развития минерально-сырьевого комплекса и частно-научные методы правовой науки - сравнительный, формально-логический, структурно-системный и другие, широко применяемые в гуманитарных науках.
Научная новизна исследования. Работа представляет собой первое комплексное исследование системы хозяйственных (предпринимательских) отношений в нефтегазовом секторе и проблем правового обеспечения развития предпринимательства.
Новизна исследования состоит в научной разработке проблем соотношения системы предпринимательских (хозяйственных) отношений в нефтегазовом секторе экономики и системы нефтегазового законодательства, в рассмотрении правовых норм в контексте регулируемых общественных отношений, в раскрытии механизма взаимодействия норм, правовых институтов, отраслей права и причин недостаточного правового обеспечения изучаемых отношений, а также выявлении возможностей права в обеспечении развития предпринимательства.
Энергетическая стратегия и принятая Правительством в целях реализации основных положений энергетической стратегии Федеральная целевая программа «Энергоэффективная экономика» на 2002-2005 гг. и на перспективу до 2010 года, к сожалению, не содержат конкретной программы правового обеспечения реализации установленных в названных документах целей и задач. В названных документах содержатся общие положения о необходимости формирования комплексной нормативно-правовой базы, улучшения предпринимательского климата, создания стабильных правил экономической деятельности компаний.
В развитие этих положений необходима Программа правового обеспечения энергетической стратегии, содержащая конкретные меры. Такая программа должна базироваться на общих принципах государственного регулирования предпринимательства в экономике в целом и в нефтегазовом секторе, в частности.
Особо требуется регламентация организационно-правовых основ государственного регулирования предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики. Потребность такая обусловлена, во-первых, значением указанного сектора в экономике страны: являясь составной частью топливно-энергетического комплекса нефтяная и газовая отрасли промышленности обеспечивают формирование основной части бюджетных поступлений; во-вторых сложившимися экономическими (хозяйственными) отношениями в названных отраслях.
Очевидно, что основная роль в регулировании функционирования нефтегазового сектора, как хозяйственной системы, являющейся частью топливно-энергетического комплекса, принадлежит нормам предпринимательского (хозяйственного) права.
Правовые исследования в этом направлении почти не ведутся. Экономические (хозяйственные) отношения в топливно-энергетическом комплексе изучаются в основном экономистами, отраслевыми специалистами, в выводах которых содержатся, как правило, положения о возрастании значения юридических аспектов управления и необходимости государственного регулирования и регламентации взаимоотношений субъектов рынка, защиты прав производителей и потребителей топлива и энергоносителей1.
Общие подходы и принципы должны быть сформулированы в предлагаемой к разработке Программе правового обеспечения предпринимательских (хозяйственных) отношений в топливно-энергетическом комплексе, включая нефтегазовый сектор.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования:
1. Научная разработка проблем соотношения системы предпринимательских (хозяйственных) отношений в нефтегазовом секторе экономики и системы нефтегазового законодательства приводит к выводу о целесообразности принятия государственной Программы правового обеспечения развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики, основной целью которой является определение рамок и направлений системного и комплексного правового обеспечения нефтегазового сектора как хозяйственной системы. В основе Про
1 Системные исследования в энергетике в новых социально-экономических условиях/ В.П. Булатов, Н.И. Воропай, А.З. Гамм и др. - Новосибирск: «Наука». Сиб. издательская фирма РАН, 1995. С. 14; Гольд Г.С. Минерально-сырьевые ресурсы: Социальный вызов времени. М.: Профсоюзы и экономика, 2001. С. 20. граммы должны находиться федеральные законы «Об основах природопользования», «Об основах государственного регулирования экономики», «Об использовании энергетических ресурсов», «О нефти и газе», с главными положениями которых должны корреспондировать все правовые акты, связанные с ними. Также необходим Предпринимательский (хозяйственный) кодекс, в котором должны устанавливаться общие положения о субъектах, объектах, договорах в сфере предпринимательства.
В структуру Программы необходимо включить блок взаимосвязанных законов и подзаконных нормативных актов, регламентирующих правовое положение естественных монополий в рамках общей стратегии развития нефтегазового сектора ТЭК, в частности, законы «О тарифной политике на продукцию (услуги) естественных монополий в ТЭК», «О государственном контроле в сфере естественных монополий»; формирование законодательных актов должно идти в направлении сближения с нормами международного экономического права в части регламентации правового статуса транснациональных компаний. Отдельный блок должны составить нормы о субъектах малого предпринимательства.
2. В нефтегазовом комплексе в настоящее время по общности технологических процессов и выпуску конечной продукции выделяются следующие этапы хозяйственной деятельности: поиск и разведка нефтяных и газовых месторождений; добыча нефти и газа; переработка нефти и газа; транспортировка, хранение и сбыт нефти, газа и нефтепродуктов, однако, понятие «хозяйственная деятельность в нефтегазовом секторе экономики» не определено.
Предлагается закрепить в специальном Федеральном законе «Об использовании энергетических ресурсов» определение такой хозяйственной деятельности по аналогии с Договором к энергетической хартии, где, в частности, определяется «хозяйственная деятельность в энергетическом секторе», означающая «деятельность, которая относится к разведке, добыче, переработке, производству, хранению, транспортировке по суше, передаче, распределению, торговле, сбыту или продаже энергетических материалов и продуктов».
Исходя из технологических этапов поиска, разведки добычи и транспортировки нефти и газа рассмотрены виды предпринимательского риска, характерные для каждой стадии. На всех этапах хозяйственной деятельности в нефтегазовом секторе экономики основным методом снижения предпринимательского риска выступает страхование. Активное развитие страхового дела в нефтегазовом секторе должно способствовать уменьшению рисков, а вместе с тем и развитию предпринимательства.
3. Анализ системы действующих правовых актов в сопоставлении со сложившейся в юридической науке системой источников права, а также изучение содержания специальных правовых актов и актов правоприменения показали, что требуются систематизация, унификация нефтегазового законодательства, приведение в соответствие с нормами предпринимательского права, с новейшим законодательством о недрах, о соглашениях о разделе продукции, о налогообложении. Применяемые в исследуемых отраслях методические рекомендации, стандарты, регламенты также требуют пересмотра и приведения в соответствие с нормами действующего законодательства.
Перспективным представляется рассмотрение нефтегазового законодательства как института энергетического права, формирование которого признается сегодня актуальным.
В законах «Об использовании энергетических ресурсов», «О нефти и газе», «О недрах» должен содержаться единообразный понятийный аппарат. Предлагается формулировка основных понятий: недра, нефтегазоносные участки недр, горный отвод, энергетические ресурсы, месторождения нефти и газа, кадастр месторождений, нефть, газ, магистральный трубопроводный транспорт и другие.
4. В соответствии с выявленными на основе изучения выводов экономистов направлениями развития нефтегазового сектора и на основе анализа нефтегазового законодательства дореволюционной и современной России, про-мышленно развитых стран, государств ближнего зарубежья сформулированы основные разделы Программы и предложен перечень правовых актов, которые целесообразно разработать и принять.
5. Обоснованы и сформулированы основные принципы государственного регулирования предпринимательских (хозяйственных) отношений в топливно-энергетическом комплексе, включая нефтегазовый сектор: государственная собственность на энергетические ресурсы; учет интересов нынешнего и будущего поколений; безопасность освоения, защита окружающей среды; гарантии свободы предпринимательства; защита прав производителей и потребителей энергоресурсов.
6. Принимая во внимание исторический опыт управления в сфере поиска, разведки и добычи нефти и газа, а также опыт других стран, в Программе следует предусмотреть организационно-правовые мероприятия по созданию единого федерального органа управления в нефтегазовом секторе. Целесообразно осуществление государственного управления энергетическими ресурсами специальным органом в структуре Минэкономразвития.
7. Учитывая выводы экономистов о праве представителей будущих поколений на природные ресурсы, в том числе энергетические, необходимо разработать и принять закон «О федеральном фонде поколений в Российской Федерации».
8. В ряду объектов предпринимательских отношений в нефтегазовом секторе экономики особо выделяется информация о недрах (геологическая информация). Юридически неверно сформулирована норма в ст. 27 Закона «О недрах», согласно которой устанавливается право государственной собственности на геологическую информацию. По своим признакам информация относится к коммерческой (охраняемой законом) информации и используется в предпринимательской деятельности, но не по правилам оборота вещей (имущества). Возможно использование по договору коммерческой концессии (ст. 1027 ГК РФ). Статья 27 Закона «О недрах» требует корректировки с учетом основных правовых установлений об исключительных правах.
9. На этапе поиска и разведки нефти и газа главным направлением развития предпринимательства является повышение эффективности проведения геологоразведочных работ. Фактически данное направление нереализуемо в связи с отменой закона о воспроизводстве минерально-сырьевой базы.
Разработка и принятие такого закона объективно необходимы в связи с тем, что по действующему законодательству недра и ресурсы недр являются государственной собственностью. Государству-собственнику важно обладать достоверной информацией об имеющихся в недрах ресурсах полезных ископаемых. Не выполняя указанные работы, государство не сможет эффективно управлять такими специфичными объектами, как недра и ресурсы недр, и осуществлять предпринимательскую деятельность в рассматриваемой сфере экономических (хозяйственных) отношений.
10. Поскольку хозяйственная деятельность при разработке месторождений нефти и газа достаточно специфична, представляется целесообразным на региональном уровне регламентировать процедуры согласования с органами местного самоуправления, а также с организациями малочисленных народов, предстоящей хозяйственной деятельности.
Анализ нормативных правовых актов позволяет утверждать, что конкретный механизм обеспечения прав коренных народов Севера пока не сформирован. Необходимо на региональном уровне регламентировать процедуры согласования с органами местного самоуправления и с организациями малочисленных народов предстоящей хозяйственной деятельности предприятий нефтегазового комплекса, а также вопросов, возникающих в процессе ее осуществления.
11. Целесообразно разработать и принять «Положение о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной деятельности субъектов нефтегазового комплекса в Тюменской области», в котором определяются основные понятия (воздействие на окружающую среду, оценка воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, объект оценки и другие), а также устанавливается конкретный порядок согласования с органами местного самоуправления, малочисленными народами, в т.ч. порядок оповещения, схема проведения оценки, требования к материалам, разрешение споров.
Необходимо кроме этого «Положение о порядке согласования деятельности хозяйствующих субъектов нефтегазового комплекса, связанной с хранением и захоронением производственных отходов, в том числе с повышенным содержанием природных радионуклидов», в котором определяются порядок обращения с отходами, требования к обращению с производственными отходами хозяйствующих субъектов нефтегазового комплекса, порядок согласования с органами местного самоуправления и малочисленными народами.
12. Изучение договорных отношений в нефтегазовом секторе экономики дает основание утверждать, во-первых, о принадлежности рассматриваемых договоров к предпринимательским; во-вторых, о необходимости разработки специальных норм, касающихся биржевой торговли на рынке минерального сырья, регламентирующих условия качества, стандартизации, сертификации, лицензирования, учета и хранения нефти, газа, продуктов переработки. Данные нормы должны быть взаимно согласованными, системно изложенными в специальных нормативных правовых актах: «О нефти и газе», «О поставках нефтепродуктов», «О трубопроводном транспорте», в Техническом регламенте. В связи с принятием закона РФ «Об основах технического регулирования в Российской Федерации» необходимо установление соответствующей системы нормативных правовых актов: технический регламент - стандарт - подтверждение соответствия. Представляется также, что специальные нормы должны базироваться на общих нормах Предпринимательского кодекса о предпринимательских договорах.
13. В силу сложившихся экономических связей в сфере транспортировки нефти и газа необходимы гармонизация, унификация, координация нефтегазового законодательства стран СНГ, их сближение с нормами международного права. В частности, следует в соответствующих правовых актах стран СНГ определить «транзит» согласно сложившейся международной практике.
14. В разделах лицензионных соглашений, регламентирующих права и обязанности недропользователя и государства, в интересах государства-собственника в целях сокращения сверхнормативных потерь, целесообразно более конкретно и детально урегулировать объемы закачки воды; установить последовательность ведения буровых работ во избежание выборочной отработки запасов; порядок и сроки внесения изменений в лицензионное соглашение; порядок и условия внесения изменений в связи с переходом прав на участок недр; порядок осуществления контроля за технологией разработки месторождений; технологическую схему разработки и анализ коэффициента извлечения нефти в целях осуществления рациональной эксплуатации участков недр; порядок и сроки перевода запасов минерального сырья из одной категории в другую.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней анализ, выводы и предложения могут быть использованы для решения проблем, связанных с регулированием предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики; развития теории предпринимательского права; совершенствования законодательства и правоприменительной практики. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса предпринимательского права, а также для проведения дальнейших научных исследований в этой области.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена в отделе правовых проблем нефтегазового комплекса Тюменского научного центра Сибирского отделения РАН. Предложения по совершенствованию законодательства направлены в органы законодательной и исполнительной власти (Государственную Думу РФ, Минэкономразвития РФ). Основные выводы исследования отражены в опубликованных монографиях, статьях, тезисах, докладах на международных, всероссийских, межрегиональных, региональных конференциях как по общим проблемам правоведения, так и специальным - в сфере функционирования ТЭК; также внедрены в учебный процесс, использованы при преподавании предпринимательского права и спецкурса в Тюменском государственном университете, консультировании руководителей и сотрудников предприятий нефтегазового комплекса.
Основные положения диссертации докладывались на конференциях: 2324 апреля 1998 г. на Всероссийской научно-практической конференции «Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики» в г. Екатеринбурге в Уральской государственной юридической академии; 20-21 апреля 2000 г. на Всероссийской научно-практической конференции «Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации» в г. Екатеринбурге в Уральской государственной юридической академии; 15-16 ноября 2000 г. на Всероссийской научно-практической конференции «Технолого-инструментарные новации в управлении топливно-энергетическим комплексом: макро-, мезо-, микроуровень» в Тюменском государственном нефтегазовом университете; 5-6 декабря 2000 г. на Международной научной конференции «Собственность в XX столетии (социально-экономические, политические и правовые аспекты)» в г. Москве; 14-15 декабря 2000 г. на Всероссийском семинаре «Право, наука, образование: эффективность правотворчества и правореализации» в г. Новосибирске; 27-28 апреля 2001 г. на региональной научно-практической конференции «Правовые проблемы социально-экономической интеграции Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов» в г. Тюмени; 22-24 мая 2001 г. на российско-канадском международном семинаре «Установление отношений сотрудничества между добывающими компаниями и населением» в г. Тюмени; 5-7 июня на VII Академических чтениях МАН ВШ «Образование и наука: проблемы и перспективы развития» в г. Санкт-Петербурге; 14-15 ноября 2001 г. на первой Международной научно-практической конференции «Проблемы правового регулирования организации и функционирования ТЭК России» в г. Москве; 18-19 декабря 2001 г. на ежегодной общероссийской конференции «Правовая реформа в России: итоги и перспективы» в г. Москве; 13-14 ноября 2002 г. на второй Международной научно-практической конференции «Проблемы правового регулирования ТЭК и природных ресурсов России и стран СНГ» в г. Москве; 1920 декабря 2002 г. на ежегодной общероссийской конференции «Юридическая наука и практика России: итоги и перспективы развития» в г. Москве; 28-30 марта 2003 г. на научно-практическом семинаре «Обеспечение прав и свобод малочисленных народов Севера» в п. Тазовский Тюменской области; 15-18 апреля 2003 г. на российско-канадском семинаре «Вопросы охраны окружающей среды в энергетическом секторе» в г. Москве; 11-17 июня 2003 г. на канадско-российском международном семинаре «Устойчивое развитие и энергетический сектор» в г. Калгари в Канаде; 19-20 июня 2003 г. на семинаре «Реформирование недропользования в Российской Федерации», проведенном Российской академией госслужбы при Президенте в г. Москве и на других.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих 19 параграфов, библиографии, приложений.
1. Абрамов И.М., Михайлова-Станюта, Булко О.С., Васина Е.В., Урбан А.П. Финансово-промышленные группы в Беларуси (перспективы и методы формирования) Мн., 1997. 76 с.
2. Аверкин А., Конопляник А., Субботин М. Инвестор свои деньги не отдаст// Нефть и капитал. 1995. № 12.
3. Актуальные проблемы земельного и экологического права (материалы научно-практической конференции)// Государство и право. 1995. № 12.
4. Актуальные проблемы развития нефтяной промышленности Сибири. Новосибирск: ИЭ и ОПП СО РАН, 1993.
6. Алексеев H.H. Основы философии права. СПб.: Издательство «Лань», 1999.
7. Алексеев С. С. Собственность, право, социализм. Полемические заметки. М.: Юрид. лит., 1989.
8. Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация// Сов.государство и право. 1987. № 6.
9. Алексеева Г. Минэнерго в синем пламени благих намерений// Российская газета от 20 февраля 2001 г.
10. Аман Тулеев. За малым предпринимательством большое будущее// Российская газета от 19 декабря 2001 года.
11. Аманалиев H.A. Энергетическая политика Кыргызстана в новых условиях// Экономика топливно-энергетического комплекса России. 1994. № 4.
12. Анохин В. Государственное регулирование предпринимательства// Хозяйство и право. 2001. Приложение к № 8.
13. Анохин B.C. Предпринимательское право. Учебник для ВУЗов. М.: Вла-дос, 1999.
14. Антитрестовское законодательство и экономика. COPYRIGHT. 1995. Перевод на русский язык Международный Институт Права США.
15. Арбатов A.A. Нефтегазовый комплекс России в новой стадии развития// Нефть, газ и бизнес. 1999. № 6.
17. Базовая концепция и проект структуры Горного кодекса Российской Федерации// Бюллетень «Использование и охрана природных ресурсов России». 1998. №4-5.
18. Балацкий Е.В. Государственный сектор экономики России в переходный период// Вестник Российской академии наук. 1998. Том 68. № 5.
19. Барсов А.Р. К 10-летию законотворческой деятельности природоохранного ведомства России// Использование и охрана природных ресурсов в России. 2000. № 9.
20. Бачило И.Л., Катрич C.B. Основные направления разработки организационно-правового обеспечения АСУ// Советское государство и право. 1975.
21. Башмаков Г.С. Понятие недр по советскому законодательству// Сов. государство и право. 1973. № 9.
22. Башмаков Г.С., Каверин A.M., Краснов Н.И. Законодательство о недрах. М.: Юридическая литература, 1976.
23. Белых B.C. Гражданско-правовое обеспечение качества продукции, работ и услуг/ Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Екатеринбург, 1993.
24. Белых B.C. Субъекты предпринимательской деятельности: понятие и виды/ Правовое положение субъектов предпринимательской деятельности. Отв. ред., сост. Профессор B.C. Белых. Екатеринбург: У-Фактория, 2002.
25. Белых B.C. Предпринимательское право в системе права России// Правоведение. 2001. № 1.
26. Белых B.C. Субъекты естественных монополий ТЭК: особенности правового статуса// Правовые проблемы нефтегазового комплекса: Сб. научных тр. (вып. 3). Под общ. ред. М.И. Клеандрова, О.И. Клоца. Тюмень: Издательство «Вектор-Бук», 2002 г.
27. Белых B.C. Теория хозяйственного права в условиях становления и развития рыночных отношений в России// Государство и право. 1995. №11.
28. Белых B.C. Финансово-промышленные группы - особый субъект предпринимательской деятельности/ Правовые проблемы нефтегазового комплекса. Сборник научных трудов (вып. 1). Под ред. М.И. Клеандрова, О.И. Клоца. Тюмень: Изд-во «Вектор-Бук», 1999.
29. Белых B.C. Хозяйственное законодательство в Российской правовой системе// Правовая реформа в России: проблемы теории и практики: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (18-19 апреля 1996 г.). Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1996.
30. Белых B.C. Холдинговые компании: проблемы становления (на примере нефтегазового комплекса)/ Правовые проблемы нефтегазового комплекса. Сборник научных трудов (вып. 2). Под ред. М.И. Клеандрова, О.И. Клоца. Тюмень: Изд-во «Вектор-Бук», 2001.
31. Бергман Н. Горное законодательство в США до и после мировой войны// Горный журнал. 1924. № 3.
32. Бибиков А.И. Правовые проблемы реализации государственной собственности. Иваново, 1992.
33. Богданчиков С.М., Перчик А.И. Соглашение о разделе продукции. Теория, практика, перспективы. Право. Экономика. М.: Нефть и газ, 1999.
34. Большой энциклопедический словарь. В 2-х т./ Гл.ред. A.M. Прохоров. М.: Сов. энциклопеия, 1991. Т. 1.
35. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. М.: Изд-во «Статут», 1997.
36. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. М.: «Статут», 2000.
37. Брагинский М.И. Структура договорных связей и ответственность участников при поставках транзитом. М.:ВЮЗИ, 1960.
38. Быстров Г. Правовой механизм пользования недрами в условиях перехода России к рынку// Хозяйство и право. 1992. №11.
39. Бублик В.А. Еще раз о соотношении частного и публичного в праве/ Правовое положение субъектов предпринимательской деятельности. Отв. ред., сост. Профессор B.C. Белых. Екатеринбург: У-Фактория, 2002.
40. Бухтоярова Т.Я., Нестеров В.А., Дащьян В.И. Роялти: теоретические подходы и опыт практического применения в мировой нефтегазовой промышленности// Экономика и управление нефтегазовой промышленности. 1991. №3-4.
41. Валеева Э.И., Московченко Д.В. Роль особо охраняемых природных территорий в концепции устойчивого развития севера в Сб.: Наука Тюмени на рубеже веков. Новосибирск: «Наука», 1999.
42. Вартанян Г.С., Кочетков М.В. Организационное и методическое обеспечение развития государственного мониторинга геологической среды// Минеральные ресурсы России. 1997. № 2.
43. Васильченко Е. Депутаты обложили нефтяников. Налогом. // Российская газета от 7 июля 2001 года.
44. Ваулина С.А. Совершенствование системы экономического управления недропользованием в газовой промышленности// Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук/ Академия нефти и газа. М., 1997.
45. Вахнин И. Планирование структуры договорных связей и формирование условий договора поставки// Хозяйство и право. Приложение № 12. 1999.
46. Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991-2001 годы). М., 2001.
47. Влияние нефтегазовой промышленности на окружающую среду// Бюллетень «Использование и охрана природных ресурсов в России». 2001. № 3-4.
48. Вознесенская Н.К. Соглашения о разделе продукции в сфере нефтедобычи. М., Редакционно-издательский отдел Российского межотраслевого научно-технического комплекса (РМНТК) «Нефтеотдача», 1997.
49. Волошин В.И. ТЭК России актуальные аспекты развития в процессе перехода к рыночной экономике// Налоги, инвестиции, капитал. 1999. № 1 (14).
50. Вылегжанин А.Н., Самохвалов А.Ф. Управление природными ресурсами России: к учету международно-правового и иностранного законодательного опыта// Государство и право. 2000. № 1.
51. Газеев М.Х. Основные вопросы реорганизации схемы управления, демонополизации и разгосударствления ТЭК// Экономика топливно-энергетического комплекса России. 1994. № 6.
52. Газеев М.Х., Волынская H.A. Ценообразование и налоговая политика в топливно-энергетическом комплексе// Экономика и управление нефтегазовой промышленности. 1994. № 8.
53. Гаврилина Е.А., Лахно П.Г. Договорные отношения в сфере обращения добытой нефти/ Правовые проблемы нефтегазового комплекса. Сборник научных трудов (вып.2). Под общей ред. М.И. Клеандрова, О.И. Клоца. Тюмень: Изд-во «Вектор Бук», 2001.
54. Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Предприниматель налогоплательщик - государство. М., 1998.
55. Гарипов В.З. Состояние разработки нефтяных месторождений и прогноз нефтедобычи на период до 2015 года// Нефтяное хозяйство. 2001. № 1.
56. Гертруда Люббе-Вольф. Основные характеристики права окружающей среды Германии// Государство и право. 2000. №11.
57. Гирусов Э.В. и др. Экология и экономика природопользования: учебник для вузов/ Под ред.проф. Э.В. Гирусова. М.: ЮНИТИ, 2000.
58. Голуб A.A., Струкова Е.Б. Экономика природных ресурсов. М.: Аспект Пресс, 1998.
59. Глумов И.Ф. Основные положения федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России» на 2002-2010 гг.// Нефтегаз, энергетика и законодательство. Информационно-правовое издание ТЭК. М. 2001-2002.62
Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.
"Трудовое право", 2008, N 5
Нефтегазовая отрасль является важнейшей в России и оказывает существенное влияние на формирование мирового топливно-энергетического баланса и экономическое развитие страны. Нефтегазовая отрасль обеспечивает более 2/3 общего производства и потребления первичных энергоресурсов и представляет собой главный источник валютных и налоговых поступлений в казну России. Экспортные поступления от продажи энергетических ресурсов обеспечивают около 50% внешнеторгового оборота. Доля нефтегазодобычи во внутреннем валовом продукте страны составляет более 40%.
В существовании и успешном развитии нефтегазовой отрасли определяющую роль играют труд и трудовые отношения между работниками и работодателями.
Нормативно-правовую основу регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в нефтегазовой отрасли составляют:
Вместе с тем в современных условиях все в большей мере основой правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений становятся не столько федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты, содержащие нормы трудового права (федерального и регионального уровней), а локальные нормативные акты и акты социального партнерства в сфере труда (коллективные договоры и соглашения).
Реальные социально-экономические отношения, характер, условия труда и производства в нефтегазовой отрасли специфичны (в частности, деятельность по добыче нефти и газа), что объективно определяет необходимость их учета в трудовом праве, то есть отраслевой дифференциации в правовом регулировании труда.
Но, несмотря на важнейшее значение нефтегазовой отрасли для социально-экономического развития России, специфику характера и условий труда в разд. XII "Особенности регулирования труда отдельных категорий работников" Трудового кодекса РФ не предусмотрена отдельная глава, посвященная регламентации трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений в указанной отрасли, что представляется не совсем обоснованным и правильным.
Согласно ст. 251 Трудового кодекса РФ, особенности правового регулирования - это нормы, частично ограничивающие применение общих правил по тем же вопросам либо предусматривающие для отдельных категорий работников дополнительные правила.
Основаниями установления особенностей правового регулирования труда являются:
При этом особенности правового регулирования труда, влекущие за собой снижение уровня гарантий работникам, ограничение их прав, повышение их дисциплинарной и/или материальной ответственности, могут устанавливаться исключительно Трудовым кодексом РФ либо в случаях и порядке, им предусмотренных (ст. 252 Кодекса).
К основаниям (критериям) отраслевой дифференциации в правовом регулировании трудовых отношений необходимо отнести:
Нормы российского трудового права, закрепляющие отраслевую дифференциацию, можно классифицировать (подразделить) на межотраслевые, отраслевые и внутриотраслевые.
Межотраслевые правовые нормы устанавливают правила поведения работников и работодателей отраслей экономики либо непроизводственной сферы. Так, Типовые нормы бесплатной выдачи специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты работникам сквозных профессий и должностей всех отраслей экономики утверждены Постановлением Минтруда России от 30 декабря 1997 г. (с изменениями и дополнениями), и распространяет оно свое действие на определенные категории работников отраслей экономики.
Отраслевые правовые нормы регулируют трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения в определенной отрасли (с акцентом на профилирующие специальности, профессии и/или должности), которые дополняют межотраслевые. Например , Типовые отраслевые нормы бесплатной выдачи специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты работникам нефтяной и газовой промышленности (бурение скважин, добыча нефти, газа, газового конденсата, озокерита, переработка природного и нефтяного газа, газового конденсата, транспортирование и хранение нефти, нефтепродуктов и газа; подземная газификация углей; нефтебазы) от 26 декабря 1997 г., Типовые отраслевые нормы бесплатной выдачи специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты работникам нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности от 26 декабря 1997 г. (отдельное издание).
Внутриотраслевые правовые нормы регламентируют указанные отношения с учетом специфики (особенностей) подотраслей, входящих в отрасль экономики либо в непроизводственную сферу деятельности; например указанные нормативные правовые акты от 26 декабря 1997 г., ибо они распространяются как на нефтегазовую отрасль в целом, так и на определенные виды работ данного комплекса: добыча нефти и газа, транспортирование и хранение нефти и др.
Следует подчеркнуть принципиально важное обстоятельство, что отраслевая дифференциация правового регулирования труда в нефтегазовом комплексе обязательно должна отражать:
Анализ указанных трех групп правовых норм позволяет отметить их возможные сочетания и соотношение, а именно:
Однако для отраслевой и внутриотраслевой дифференциации правового регулирования рассматриваемых отношений особо важен такой объективный критерий, как тяжелые природные климатические условия (районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, иные северные районы), ибо большинство работников нефтегазовой отрасли трудятся в таких условиях.
Следовательно, особенности правового регулирования их труда могут быть установлены по различным основаниям (критериям) дифференциации. Так, на работников Крайнего Севера распространяются нормы гл. 50 "Особенности регулирования труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" Трудового кодекса РФ и Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (с изменениями и дополнениями).
Специального системного нормативного правового акта, регулирующего трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения работников нефтегазовой отрасли, не принято. Это касается как международного правового регулирования труда, так и внутригосударственного уровня (России и бывшего СССР).
Изучение и обобщение практики показывает, что в нефтегазовой отрасли существенную роль играет регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в договорном порядке (ст. 9 Трудового кодекса РФ). В соответствии с трудовым законодательством регулирование данных отношений осуществляется путем заключения, изменения, дополнения работниками и работодателями (их представителями) коллективных договоров, соглашений.
Наряду с традиционным правовым регулированием условий труда и его оплаты в договорном порядке решаются и другие важные вопросы социальной защищенности работников организаций отрасли (предоставление беспроцентных потребительских кредитов, оказание денежной помощи, в организации и обеспечении реабилитации, восстановительного лечения работников).
В соответствии со ст. 8 Трудового кодекса РФ работодатели, за исключением работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями.
Вместе с тем анализ локальных нормативных актов, принятых в нефтегазовой отрасли, свидетельствует о том, что существуют иные способы их принятия, а именно:
Иные способы принятия локальных нормативных актов в организациях нефтегазовой отрасли отражают тем самым особенности в правовом регулировании трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений.
Наряду с этим в нефтегазовой отрасли принимаются локальные нормативные акты на уровнях:
Кроме того, в системе локальных нормативных актов прослеживается определенная субординация: ни один нижестоящий нормативный правовой акт не может противоречить вышестоящему акту.
Деятельность по добыче и транспортировке нефти и газа в отдельных регионах страны имеет свои особенности, например в Западной Сибири. В этом регионе большая часть природных ресурсов относится к труднодобываемым. Далее - западносибирские месторождения находятся в таежной болотистой местности, характеризуются резко континентальным климатом и суровой продолжительной зимой; места добычи и транспортировки нефти расположены в отдаленных северных районах.
Как следствие, правовое регулирование труда работающих в этих районах осуществляется с особенностями, предусмотренными нормами ст. ст. 297 - 302 гл. 47 "Особенности регулирования труда лиц, работающих вахтовым методом" ТК РФ, 313 - 327 гл. 50 "Особенности регулирования труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях"Кодекса.
Своеобразным локальным нормативным актом нефтегазодобывающих организаций является технологический регламент, устанавливающий требования по безопасному и эффективному ведению работ и правила поведения работодателя и работников в процессе труда. Разработчиками технологических регламентов являются научно-исследовательские и проектные институты нефти и газа. Разработанный ими регламент утверждается и вводится в действие руководителем организации.
Особенности в правовом регулировании труда работников нефтегазовой отрасли характерны и для отдельных институтов трудового права (рабочего времени, времени отдыха, заработной платы и охраны труда).
Согласно ст. 91 ТК РФ, нормальная продолжительность рабочего времени не может превышать 40 часов в неделю. Это принципиальное положение Кодекса не может быть применено ко всем работникам нефтегазовой отрасли. Это объективно обусловлено отраслевой спецификой труда и производства (технологического процесса). Большинство работ отрасли являются вредными и/или опасными, и, как следствие, для работников устанавливается сокращенная продолжительность рабочего времени. Его сокращение составляет 4 часа и более. Положение о сокращении рабочего времени работникам нефтегазовой отрасли закреплено отраслевым Списком, утвержденным Мингазпромом России по согласованию с ЦК профсоюза рабочих нефтяной и газовой промышленности 17 января 1996 г.
В отличие от межотраслевого, отраслевой список предусматривает не только вредные, но и опасные, а также тяжелые работы. В соответствии с этим нормативным правовым актом работодатели отрасли составляют перечни работников, которым устанавливается сокращенное рабочее время.
В нефтегазовой отрасли экономики получили распространение следующие режимы рабочего времени: сменные работы и работы вахтовым методом.
Сменная работа производится, как правило, в 2 - 4 смены, так как производственный процесс превышает установленную продолжительность ежедневной работы (смены) (ст. 94 ТК РФ).
Продолжительность рабочего времени работников отрасли за учетный период определяется работодателем с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации в пределах норм, установленных Трудовым кодексом РФ, и отражается в графиках работы за год.
На непрерывных работах запрещается оставлять работу до прихода сменщика.
Трудовая деятельность работников на открытом воздухе прекращается при температуре -40 град. Цельсия и ниже, при силе ветра до 6 м/с; при температуре -35 град. Цельсия и ниже, при силе ветра 6 - 12 м/с; при температуре -30 град. Цельсия и ниже, при силе ветра более 12 м/с. Прекращение работы на открытом воздухе оформляется приказом (распоряжением) работодателя.
Организация и ведение работ вахтовым методом регулируются гл. 47 Трудового кодекса РФ, а также Постановлением Госкомтруда СССР, ВЦСПС и Минздрава СССР от 31 декабря 1987 г. "Об утверждении Основных положений о вахтовом методе организации работ" (с последующими изменениями и дополнениями), которое применяется в части, не противоречащей Трудовому кодексу РФ. В данном Постановлении указаны организации и объекты, где могут проводиться работы вахтовым методом, в частности организации нефтяной и газовой промышленности.
Вахтовый метод организации труда - особая форма осуществления трудового процесса вне места постоянного проживания работников, когда не может быть обеспечено ежедневное их возвращение к месту постоянного проживания.
Вахтовый метод применяется при значительном удалении места работы от места постоянного проживания работников или места нахождения работодателя в целях сокращения сроков строительства, ремонта или реконструкции объектов производственного, социального и иного назначения в необжитых, отдаленных районах или районах с особыми природными условиями, а также в целях осуществления иной производственной деятельности.
Работники в период нахождения на объекте производства работ проживают в специально создаваемых работодателем вахтовых поселках, представляющих собой комплекс зданий и сооружений, предназначенных для обеспечения жизнедеятельности указанных работников во время выполнения ими работ и междусменного отдыха, либо в приспособленных для этих целей и оплачиваемых за счет работодателя общежитиях, иных жилых помещениях. Вахтой считается общий период, включающий время выполнения работ на объекте и время междусменного отдыха.
Продолжительность вахты не должна превышать одного месяца. В исключительных случаях на отдельных объектах продолжительность вахты может быть увеличена работодателем до трех месяцев с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации в порядке, установленном ст. 372 Трудового кодекса РФ.
Рабочее время (и время отдыха) в пределах учетного периода регламентируется графиком работы на вахте, который утверждается работодателем в порядке, установленном ст. 372 Кодекса, с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации для принятия локальных нормативных актов, и доводится до сведения работников не позднее чем за два месяца до введения его в действие.
В указанном графике предусматривается время, необходимое для доставки работников на вахту и обратно. Дни нахождения в пути к месту работы и обратно в рабочее время не включаются и могут приходиться на дни междувахтового отдыха.
Каждый день отдыха в связи с переработкой рабочего времени в пределах графика работы на вахте (день междувахтового отдыха) оплачивается в размере дневной тарифной ставки, дневной ставки (части оклада (должностного оклада) за день работы), если более высокая оплата не установлена коллективным договором, локальным нормативным актом или трудовым договором.
Часы переработки рабочего времени в пределах графика работы на вахте, не кратные целому рабочему дню, могут накапливаться в течение календарного года и суммироваться до целых рабочих дней с последующим предоставлением дополнительных дней междувахтового отдыха.
При вахтовом методе работы устанавливается суммированный учет рабочего времени за месяц, квартал или иной более длительный период, но не более чем за один год.
Учетный период охватывает все рабочее время, время в пути от места нахождения работодателя или от пункта сбора до места выполнения работы и обратно, а также время отдыха, приходящееся на данный календарный отрезок времени.
Работодатель обязан вести учет рабочего времени каждого работника, работающего вахтовым методом, по месяцам и за весь учетный период.
В соответствии с гл. 47 Трудового кодекса РФ и Основными положениями о вахтовом методе организации работ, утвержденными Постановлением Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС и Минздрава СССР от 31 декабря 1987 г., многие работодатели нефтегазовой отрасли разрабатывают и принимают с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации положения о вахтовом методе работ, как правило, являющиеся приложением к коллективным договорам. В этих локальных нормативных актах устанавливаются повышенная оплата труда, дополнительные гарантии и компенсации.
Согласно ст. 108 Трудового кодекса РФ, в течение рабочего дня (смены) работнику должен быть предоставлен перерыв для отдыха и питания продолжительностью не более двух часов и не менее 30 минут.
Время предоставления указанного перерыва и его конкретная продолжительность устанавливаются правилами внутреннего трудового распорядка или по соглашению между работником и работодателем. Предоставление перерывов для отдыха и питания определенным работникам по общему правилу производится в соответствии с графиком, установленным в структурных подразделениях предприятия работодателем с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации.
На работах, где по условиям производства (работы) предоставление перерыва для отдыха и питания невозможно, работодатель обязан обеспечить работнику возможность отдыха и приема пищи в рабочее время; перечень таких работ, а также места для отдыха и приема пищи устанавливаются правилами внутреннего трудового распорядка.
Вместе с тем положение о минимальной норме времени отдыха в 30 минут реально не может быть исполнено в организациях нефтегазовой отрасли с трехсменным графиком работы, поскольку максимальная продолжительность времени для отдыха и питания в данном случае возможна в течение 20 минут.
Ежедневный (междусменный) отдых - это время после окончания рабочего дня (смены) и до его (ее) начала в следующий рабочий день. В организациях нефтегазовой отрасли продолжительность ежедневного (междусменного) отдыха регулируется правилами внутреннего трудового распорядка или коллективными договорами. Так, в ОАО "Газпром" она устанавливается работодателем с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации в правилах внутреннего трудового распорядка или в графиках сменности.
Отношения по предоставлению ежедневного (междусменного) отдыха лицам, работающим вахтовым методом, регламентируются положениями о проведении вахтовых работ, принимаемыми работодателями и включающими нормы-дополнения к гл. 47 Трудового кодекса РФ. Продолжительность ежедневного (междусменного) отдыха, как правило, - 12 часов с учетом перерывов для отдыха и питания. Неиспользованные часы отдыха суммируются и должны быть предоставлены работникам в виде дополнительных выходных дней (дней междувахтового отдыха) в течение учетного периода.
Статья 111 Трудового кодекса предусматривает, что всем работникам предоставляются выходные дни (еженедельный непрерывный отдых). При пятидневной рабочей неделе работникам предоставляются два выходных дня в неделю, при шестидневной рабочей неделе - один выходной день. Общим выходным днем является воскресенье. Второй выходной день при пятидневной рабочей неделе устанавливается коллективным договором или правилами внутреннего трудового распорядка. Оба выходных дня предоставляются, как правило, подряд.
У работодателей, приостановка работы у которых в выходные дни невозможна по производственно-техническим и организационным условиям, выходные дни предоставляются в различные дни недели поочередно каждой группе работников, согласно правилам внутреннего трудового распорядка.
В организациях нефтегазовой отрасли обязательное предоставление работникам двух выходных дней подряд и общего выходного дня (воскресенье) не производится в связи с особенностями производственно-технических и организационных условий отрасли. В соответствии с графиком работы различным категориям работников поочередно предоставляются выходные дни.
Работа в нерабочие праздничные дни (ст. 112 Трудового кодекса РФ) в организациях нефтегазового комплекса производится только в исключительных случаях, предусмотренных ст. 113 Кодекса, и в частности при непрерывном бурении скважин.
В отрасли праздничным является День работников нефтяной и газовой промышленности. В некоторых организациях отрасли этот праздник объявляется нерабочим днем в порядке коллективно-договорного регулирования (например, в ОАО "Нефтяная компания "Лукойл").
Работникам предоставляются ежегодные оплачиваемые отпуска.
Ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска предоставляются работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, работникам, имеющим особый характер работы, работникам с ненормированным рабочим днем, работникам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в других случаях, предусмотренных Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами.
Работникам, выезжающим для выполнения работ вахтовым методом в районы Крайнего Севера и в приравненные к ним местности из других районов, предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск в порядке и на условиях, которые предусмотрены для лиц, постоянно работающих:
Работодатели с учетом своих производственных и финансовых возможностей вправе самостоятельно устанавливать дополнительные отпуска для работников, если иное не предусмотрено Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами. Порядок и условия предоставления этих отпусков определяются коллективными договорами или локальными нормативными актами, которые принимаются с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации.
В организациях нефтегазового комплекса трудовая деятельность работников (как уже подчеркивалось) достаточно часто проходит во вредных и (или) опасных условиях труда и на тяжелых работах. Поэтому для большинства работников устанавливаются дополнительные отпуска за работу в таких условиях. Право работников нефтегазовой отрасли на указанные отпуска закреплено в Списке производств, цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день, утвержденном Постановлением Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 25 октября 1974 г., и в отраслевом Списке, утвержденном Министерством газовой промышленности Российской Федерации по согласованию с ЦК профсоюза рабочих нефтяной и газовой промышленности 17 января 1996 г. В частности, отраслевой нормативный правовой акт предусматривает более 140 видов работ, профессий, специальностей и должностей. В соответствии с отраслевым Списком работодатели устанавливают перечни работников, имеющих право на дополнительный отпуск.
Так, в соглашении между работодателем и профсоюзным комитетом АООТ "Нижневартовскнефтегаз" список работ, профессий и производств с вредными, особо вредными, тяжелыми и особо тяжелыми условиями труда, дающими право на дополнительный оплачиваемый отпуск, содержит почти 100 наименований. При этом в нефтегазовой отрасли правом на дополнительный оплачиваемый отпуск пользуются большое количество работников:
В порядке коллективно-договорного регулирования в нефтегазовой отрасли предусматривается предоставление отпусков без сохранения заработной платы тем категориям работников, которые не указаны в ст. 128 Трудового кодекса РФ. Например , такой отпуск продолжительностью до одного календарного месяца предоставляется женщинам, работающим в организации "Тюментрансгаз".
Таким образом, в соответствии с нормами Трудового кодекса РФ, иными нормативными правовыми актами, содержащими общие нормы трудового права, отраслевыми и локальными правовыми нормами регулируется рабочее время и время отдыха работников нефтегазовой отрасли, носящими в основном характер норм-дополнений.
Заработная плата (оплата труда работников) в организациях нефтегазовой отрасли выплачивается в соответствии с тарифной системой, с помощью которой осуществляется дифференциация оплаты труда работников различных категорий с учетом их квалификации, сложности и условий труда, особенностей производства и природных климатических условий.
Тарифные системы оплаты труда в организациях нефтегазовой отрасли устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами, с учетом основных государственных гарантий по оплате труда работников (ст. 130 ТК РФ), а также Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих и Квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих.
Положения об оплате труда в организациях нефтегазодобывающего комплекса закрепляют системы оплаты и стимулирования труда работников. В них определяется порядок начисления заработной платы в соответствии с присвоенными тарифными и квалификационными разрядами за работу: в особых условиях труда, вахтовым методом, сверхурочное время, в выходные дни, ночное время, а также за совмещение профессий (должностей), расширение зон обслуживания, выполнение особо важной работы, непрерывный стаж работы в организации, профессиональное мастерство, наставничество. Кроме того, эти локальные нормативные акты предусматривают персональные надбавки работникам.
Положения о премировании в организациях нефтегазовой отрасли предусматривают премирование работников за результаты их производственной деятельности в пределах премиальной части фонда заработной платы, скорректированной в отчетном месяце, в зависимости от степени выполнения плана и использования лимита эксплуатационных затрат. Показатели премирования, включенные работодателем в указанные положения, в основном отражают правила о размере премии в зависимости от качества работы, недопущении прогулов и других нарушений трудовой дисциплины работников.
Особенности правового регулирования оплаты труда работников нефтегазовой отрасли ряда регионов Западной Сибири, относящихся к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, в настоящее время предусмотрены Постановлениями Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Секретариата ВЦСПС от 16 декабря 1963 г. N 356/32 "О районном коэффициенте к заработной плате работников предприятий и организаций нефтяной и газовой промышленности, а также работников организаций, занятых в строительстве нефтяных и газовых предприятий и на геологических и топографо-геодезических работах в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском национальных округах Тюменской области" и от 29 декабря 1964 г. N 611/35 "О районном коэффициенте к заработной плате работников предприятий и организаций нефтяной и газовой промышленности, геолого-разведочных, строительства объектов нефтегазодобывающей промышленности, а также обслуживающих их организаций и хозяйств на территории Ямало-Ненецкого национального округа южнее Полярного круга и Ханты-Мансийского национального округа севернее 60 град. северной широты Тюменской области"; Постановлениями Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы от 16 апреля 1966 г. N 216/9 "О районных коэффициентах к заработной плате работников предприятий и организаций нефтяной и газовой промышленности, геолого-разведки и строительства объектов нефтегазодобывающей промышленности, а также обслуживающих их организаций и хозяйств, занятых на территории Томской области севернее 60 град. северной широты" и от 24 июля 1990 г. N 299/12-50 "О продлении срока действия Постановлений Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Секретариата ВЦСПС от 29 декабря 1964 г. N 611/35 и от 16 апреля 1966 г. N 216/9".
Большинство работников нефтегазовой отрасли экономики трудятся на вредных и/или опасных, а также тяжелых работах. Поэтому охрана труда таких работников имеет исключительно важное значение. Государственные нормативные требования по охране труда, содержащиеся в ст. ст. 7, 37, 41 Конституции Российской Федерации, Трудовом кодексе РФ, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ и других формах трудового права общего характера, конкретизируются в специальных нормативных правовых актах (например, в Приказе Минтопэнерго России от 4 июля 1995 г. "О введении в действие нормативных документов по охране труда для организаций топливно-энергетического комплекса Российской Федерации").
В нефтегазовом комплексе действуют отраслевые:
Так, Перечень тяжелых работ и работ с вредными или опасными условиями, при выполнении которых запрещается применение труда женщин, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 25 февраля 2000 г. N 162, в разделе "Добыча нефти и газа" предусматривает 15 видов работ в нефтегазовом комплексе, где запрещено применение труда женщин.
Основным направлением в охране жизни и здоровья работников нефтегазовой отрасли является выдача им технических средств для предотвращения или уменьшения воздействия на них вредных и/или опасных производственных факторов, а также от загрязнения. По характеру применения технические средства защиты подразделяются на коллективные и индивидуальные.
В нефтегазовом комплексе применяются коллективные средства защиты работников от вибрации, шума, а также от воздействия химических и биологических факторов.
Средства индивидуальной защиты сертифицированные (специальная одежда, специальная обувь, изолирующие костюмы и др.) широко используются в нефтегазовой отрасли. Обеспечение работников средствами индивидуальной защиты регулируется (наряду с типовыми) отраслевыми нормами и нормами их выдачи по климатическим поясам. В этом контексте необходимо отметить:
Для работников подотраслей нефтегазового комплекса устанавливается один или несколько видов средств индивидуальной защиты сроком на год с указанием на виды работ (например, бурение, добыча нефти) и конкретные профессии, специальности или должности.
Вместе с тем существует и внутриотраслевое регулирование отношений по охране труда, распространяющееся на определенные категории работников отдельных подотраслей нефтегазового комплекса. Так, в ОАО "Газпром" была принята Единая система управления охраной труда и промышленной безопасностью (ЕСУОТ) в газовой промышленности. В соответствии с этим нормативным правовым актом во всех организациях "Газпрома" действует многоступенчатая система управления охраной труда.
ЕСУОТ предусматривает единые правовые требования к организации работ и охраны труда, направленных на обеспечение безопасных условий труда в организациях газовой промышленности.
ЕСУОТ устанавливает конкретные направления в области охраны труда, это:
В этом нормативном правовом акте предусмотрены дополнительные права и обязанности работников и работодателей данной сферы производства. Например , для рабочего установлены такие обязанности: перед началом смены осмотр своего рабочего места на предмет исправности оборудования, приспособлений, инструментов и приборов, наличия и исправности ограждений, предохранительных приспособлений, блокировочных и сигнализирующих устройств. В течение смены (вахты) ему необходимо следить за коммуникациями, ограждениями, приборами на своем рабочем месте и т.д.
Нельзя не отметить важность коллективных договоров в регулировании отношений по охране труда работников организаций нефтегазовой отрасли. Так, в большинстве коллективных договоров предусматриваются обязательства работодателей по обеспечению своевременного пересмотра нормативно-технических актов (документов) по охране труда в связи с изменением действующего трудового законодательства, возможность участия профсоюзных органов и их представителей, в том числе технической инспекции труда, в качестве независимых экспертов в работе по испытаниям и приемке в эксплуатацию объектов производственного и социально-бытового назначения.
Коллективные договоры (ОАО "Лукойл", ОАО "Томскнефть" и др.) предусматривают обязательства работодателей по обеспечению санитарно-бытового и лечебно-профилактического обслуживания работников в соответствии с требованиями по охране труда. В этих целях работодатели по установленным нормам обязуются оборудовать санитарно-бытовые помещения, помещения для приема пищи, помещения для оказания медицинской помощи, комнаты для отдыха в рабочее время и психологической разгрузки и т.д.
В коллективных договорах работодателей - организаций нефтегазовой отрасли закрепляются положения об уточнении и дополнении типовых или отраслевых норм выдачи, использования и хранения индивидуальных средств защиты. В порядке коллективно-договорного регулирования работодатели также принимают на себя обязательство о том, что при проведении оперативного (поэтапного) контроля состояния условий труда обязуются предоставлять возможность участия в нем представителей выборных органов первичных профсоюзных организаций.
Инструктаж по технике безопасности, производственной санитарии и иным правилам по охране труда в нефтегазовой отрасли производится на основании межотраслевых и отраслевых норм. Порядок и виды инструктажа закреплены ГОСТом 12.0.004-90 "Система стандартов безопасности труда", а обучение и проверка знаний по охране труда - в соответствии с Постановлением Минтруда России и Минобразования России от 13 января 2003 г. На их основе в нефтегазовом комплексе разрабатываются и принимаются внутриотраслевые нормативные правовые акты. В частности, приняты Правила организации работы с персоналом на предприятиях и в учреждениях энергетического производства (РД 34.12.102-94), в которых конкретизированы правила по охране труда, в том числе порядок проведения инструктажа. Так, для лиц, заключающих трудовой договор о работе во вредных и/или опасных условиях труда (обслуживание газовой отрасли, эксплуатация и ремонт электроустановок, котлов и сосудов, работающих под давлением, и др.), работодатели организуют предварительное обучение правилам по охране труда с последующей сдачей экзамена и периодической аттестацией.
Далее в соответствии с Типовой инструкцией по охране труда для проведения вводного инструктажа от 1 августа 1996 г. предприятие по транспортировке и поставкам газа "Мострансгаз" разработало Правила проведения вводного инструктажа от 30 апреля 1997 г., которые включают в себя:
В нефтехимической компании Башкортостана принят целый комплект - 12 инструкций по охране труда, которые разработаны с учетом специфики производства. Причем для каждого цикла работ (добыча газа, добыча нефти и др.) действует отдельная инструкция.
Соблюдение правил и норм по охране жизни и здоровья работников способствует общему снижению несчастных случаев на производстве в отрасли. Так, в 2006 г. снижение травматизма составило 48% по сравнению с 2005 г.
Итак, ситуация в правовом регулировании труда работников нефтегазовой отрасли обусловливает необходимость дальнейшего его совершенствования, в частности систематизации нормативных правовых актов и норм в целях создания завершенной целостной системы.
А.Я.Петров
Д.Р. Коваленко
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И УТИЛИЗАЦИИ НЕФТЯНОГО ПОПУТНОГО ГАЗА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
В последние годы резко обострился интерес мирового энергетического, экологического и делового сообщества к проблеме утилизации нефтяного попутного газа (далее - НПГ) как из-за экологических, так и финансовых соображений. С одной стороны, сжигание попутного газа в факелах дает около 1% всех мировых выбросов парникового углекислого газа. С другой - это уничтожение ценных невозобновляемых природных ресурсов1.
На долю России приходится от четверти до трети мирового объема сжигания попутного газа. По данным Министерства природных ресурсов РФ (далее - МПР России) из 56 млрд куб. м ежегодно извлекаемого попутного газа в переработку направляется лишь 26%. Порядка 27% сжигается в факелах2. Для сравнения: в США законодательно запрещено сжигание более 3%. А в Норвегии объем сожженного газа в 2004 г. составил всего 0,16% общего объема нефтедобычи. Сжигание НПГ на промысловых факелах является одним из серьезных источников загрязнения окружающей среды. Российские факелы известны своей неэффективностью, т.е. газ в них сжигается не полностью. Соответственно, в атмосферу выделяется метан, гораздо более активный парниковый газ, чем диоксид углерода3. При сжигании НПГ вместе с углеводородами в атмосферу выбрасывается значительное количество окиси азота, серосоединений, сажи и других вредных компонентов. За год в результате сжигания НПГ в ат-
2 См.: Зеленый мир. 2006. № 23-24. С. 1.
164 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 5/2010
мосферу выбрасывается 400 тыс. т вредных веществ. Это приводит к увеличению заболеваемости местного населения раком легких, бронхов, приводит к поражениям печени и желудочно-кишечного тракта, нервной системы и зрения. Платежи за загрязнение окружающей среды от выбросов попутного газа не превышают 0,8-1,2% стоимости реализуемой нефти. Сжигание НПГ также сопровождается тепловым загрязнением окружающей среды.
Загрязнение окружающей среды и причинение вреда здоровью людей - это лишь одна сторона проблемы. С другой стороны, НПГ - важнейшее сырье для газоперерабатывающей и нефтехимической промышленности. Газ бесцельно сжигается, в то время как мощности нефтехимической промышленности в среднем загружены лишь на 40%4.
Летом 2007 г. глава МПР России Ю. Трутнев заявил, что практически во всех секторах российской экономики, включая добычу нефти и газа, наблюдается оживление инвестиционной активности, тогда как в сегменте переработки попутного газа -полный застой. С 1980 г. в стране не введено в строй ни одного нового газоперерабатывающего завода. По расчетам МПР России, из-за сжигания НПГ Россия ежегодно теряет около 139,2 млрд руб. (консолидированная стоимость жидких углеводородов, пропана, бутана и сухого газа, производимых при переработке попутного газа), хотя суммарный эффект от переработки НПГ в стране мог бы составить 362 млрд руб. в год5.
В данной статье мы рассмотрим текущее состояние и существующие проблемы нормативно-правового регулирования использования и утилизации НПГ в Российской Федерации, а также перспективы его совершенствования.
В отсутствие в настоящее время в Российской Федерации единого нормативного правового акта, регламентирующего использование нефтяного газа, требования относительно НПГ содержатся во многих действующих законах и подзаконных актах,
4 См.: Пояснительная записка «К проекту федерального закона «О регулировании использования нефтяного (попутного) газа» // СПС «Кон-сультантПлюс».
что существенным образом снижает их эффективность и затрудняет применение.
Обязанность недропользователя максимально полно извлечь НПГ вытекает из положений Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»6 и Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»7. Так, ст. 46 Федерального закона «Об охране окружающей среды» установлены требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки. В отношении НПГ эти требования предусматривают необходимость обеспечить эффективные меры по сбору нефтяного (попутного) газа.
Закон РФ «О недрах» к обязанностям недропользователя относит соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья; соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых; безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами; соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, и др.
Статьей 23 этого же Закона установлены требования по рациональному использованию и охране недр, среди которых требование обеспечения наиболее полного извлечения из недр и достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полез-
6 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
7 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
ных ископаемых. В случае нарушения этих требований право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено. Однако действенный механизм отзыва лицензии у недропользователей, нарушающих обязанности по утилизации НПГ, не создан.
Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»8 определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации в целях обеспечения потребностей государства в стратегическом виде ресурсов. В ст. 2 Закона дается определение понятия «газ», под которым понимается природный газ, нефтяной (попутный) газ, отбензи-ненный сухой газ, газ из газоконденсатных месторождений, добываемый и собираемый газо- и нефтегазодобывающими организациями, и газ, вырабатываемый газо- и нефтеперерабатывающими организациями. Далее по тексту Закона нефтяной попутный газ не упоминается.
К принципам государственной политики в области газоснабжения Закон относит: обеспечение энергетической безопасности; государственную поддержку развития газоснабжения в целях улучшения социально-экономических условий жизни населения, обеспечения технического прогресса и создания условий жизни населения, обеспечение технического прогресса и создания условий для развития экономики Российской Федерации с учетом промышленной и экологической безопасности; государственное регулирование рационального использования запасов газа. Вряд ли можно говорить о реализации данных принципов в России, если российская экономика несет огромные потери, исчисляемые в сотнях миллиардов рублей, в связи с нерациональным использованием НПГ, если рентабельные запасы нефти иссякнут уже к 2015 г., если не установлены нормы предельно допустимого изъятия ресурсов недр и т.п.
В целях предотвращения загрязнения атмосферного воздуха выбросами вредных (загрязняющих) веществ и сокращения эмиссии парниковых газов, образующихся при сжигании НПГ, Правительство РФ 8 января 2009 г. издало постановление № 7
8 СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.
«О мерах по стимулированию сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках»9. Данным постановлением с 1 января 2012 г. вводятся меры экономической ответственности за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, образующихся при сжигании НПГ на факельных установках, путем приравнивания расчета платы за определенную часть выбросов к расчету за сверхлимитное загрязнение атмосферного воздуха и только для определенных объемов его сжигания; устанавливается целевой показатель сжигания НПГ на факельных установках на 2012 г. и последующие годы в размере не более 5% объема добытого НПГ. Размер платы за выброс метана был увеличен до 50 руб. за тонну в пределах установленных нормативов выбросов и 250 руб. - в пределах установленных лимитов выбросов, что в 1000 и 1250 раз больше ранее установленных показателей соответственно. Однако ввиду высоких цен на нефть меры по увеличению платежей можно оценить как недостаточные.
В 2000 г. предпринималась попытка принятия Федерального закона «О регулировании использования нефтяного (попутного) газа»10. 12 октября 2000 г. законопроект был рассмотрен Советом Государственной Думы РФ, а 1 апреля 2003 г. снят с рассмотрения. Несмотря на некоторые недоработки, а в некоторых случаях дублирование положений существующего законодательства, законопроект все-таки содержал требования к деятельности предприятий и операторов, занятых сбором, промысловой подготовкой и переработкой НПГ, направленные на обеспечение экологической и промышленной безопасности. В нем были представлены определения таких ключевых понятий, как «нефтяной (попутный) газ (НПГ)», «использование НПГ», «утилизация НПГ», «сжигание НПГ» и др. В ст. 8 законопроекта устанавливалось требование указания в лицензионных соглашениях таких показателей, как уровень утилизации не ниже 95%; экономические и административные санкции за отступление от
9 СЗ РФ. 2009. № 3. Ст. 407.
10 Проект Федерального закона № 13498-3 «О регулировании использования нефтяного (попутного) газа» (снят с рассмотрения) // СПС «Ко нсультантПлюс ».
проектных решений, повлекших экологическое загрязнение природной среды и сверхнормативные потери НПГ; экологические нормативы вредных выбросов при разработке месторождений углеводородов; оценки уровня загрязнения окружающей среды, сроки и конкретная программа экологического оздоровления лицензионного участка от техногенного воздействия и др.
Объемы добычи попутного газа устанавливаются в технологических документах. Иностранные государства очень тщательно и жестко следят за тем, чтобы компании не форсировали добычу нефти, а с ней и попутного газа. В России такой контроль был при советской власти. В настоящее время он попросту отсутствует. Попытка ввести механизм такого контроля на законодательном уровне путем принятия закона «О нефти и газе» окончилась «вето» Президента России, причем даже не предпринимались попытки его преодоления11.
В настоящее время действуют «Правила разработки нефтяных и газонефтяных месторождений», в соответствии со ст. 2.1.7 которых ввод в промышленную разработку нефтяных месторождений (залежей) без сбора и использования нефтяного газа не допускается. «Регламент составления проектных технологических документов на разработку нефтяных и газонефтяных месторождений» также в качестве условия ввода месторождения в промышленную эксплуатацию называет наличие утвержденных технологических проектных документов на промышленную разработку (технологическая схема или проект) и проектно-сметной документации на обустройство, предусматривающие утилизацию нефтяного газа, газового конденсата и сопутствующих ценных компонентов в случае установления их промышленного значения. Однако оба этих документа не содержат требований по объему добычи, использованию нефтяного газа. Никаких правил по утилизации НПГ не содержится и в «Методических рекомендациях по проектированию разработки нефтяных и газонефтяных месторождений», которые определяют процедуру рассмотрения и согласования проектной и технологической до-
11 См.: Перчик А.И., Юншен В. Правовое регулирование добычи и использование нефтяного попутного газа // Нефть, Газ и Право. 2006. № 1. С. 21.
кументации на разработку нефтяных и газонефтяных месторождений. Не содержат их и «Правила по охране недр».
3 марта 2010 г. постановлением Правительства РФ № 118 было утверждено «Положение о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами». Согласно п. 12 Положения в проектную документацию на разработку месторождений углеводородного сырья включаются мероприятия по обеспечению использования и утилизации попутного нефтяного газа. При этом в Положении не раскрывается, какие конкретно мероприятия должны быть включены в проектную документацию, да и сам термин «утилизация» нормативно не закреплен.
В настоящее время лицензионные соглашения являются единственным документом, определяющим уровни использования НПГ. Однако в ряде регионов России в лицензиях такой показатель отсутствует. Положение усугубляется несовершенством методик определения запасов и учета добываемого нефтяного (попутного) газа, а в ряде случаев - полным отсутствием приборов учета его добычи12.
Отсутствием таких требований охотно пользуются нефтедобывающие компании, подтверждением чему служит следующий пример из судебной практики.
Открытое акционерное общество Восточная нефтяная компания «Томскнефть» г. Стрежевой (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Департаменту федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу (далее - Департамент) о признании незаконными и отмене постановления от 24 декабря 2008 г. № 09-03-2А/1-2 о привлечении к административной ответственности по статье 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
12 См.: URL: www.council.gov.ru/files_number/20090916124023.pdf (дата обращения - 30 мая 2010 г.). 170
Из материалов дела следует, что весь добываемый и извлекаемый попутный газ на Двуреченском, Тагайском и Карайском месторождениях сжигается в факелах.
В силу п. 2 ст. 23 Закона РФ «О недрах» одним из основных требований по рациональному использованию и охране недр является рациональное комплексное использование и охрана недр. Основным требованием по рациональному использованию и охране недр при проведении работ согласно п. 8.12.1 лицензионного соглашения от 27 мая 2003 г. к лицензии № ТОМ 00046 НЭ также является рациональное комплексное использование и охрана недр.
Согласно ст. 17 разд. II Правил охраны недр, утвержденных постановлением Госгортехнадзора РФ от 6 июня 2003 г. № 71, при разработке проектной документации осуществляется технико-экономическое сравнение вариантов размещения объектов, технологических схем и режимов предложений по оптимальному (окончательному) варианту.
В соответствии п. 2 ч. 2 ст. 22 Закона РФ «О недрах» пользователь недр обязан соблюдать требования технических проектов. Абзацем 2 п. 8.12.2 лицензионного соглашения от 27 мая 2003 г. предусмотрено аналогичное требование.
Из п. 12.2 лицензионного соглашения следует, что владелец лицензии обеспечивает утилизацию попутного газа в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектными документами.
Таким образом, требования по рациональному комплексному использованию недр при разработке месторождений могут быть определены только при составлении проектной документации.
Арбитражными судами первой и апелляционной инстанций установлено и материалами дела подтверждается, что из протоколов утверждения проектной документации Двуреченского, Карайского и Тагайского месторождений следует, что Центральная комиссия по разработке месторождений углеводородного сырья (далее - ЦКР) при утверждении проектных документов вышеуказанных месторождений не определила специальных требований в части использования попутного нефтяного газа.
Таким образом, сжигание попутного газа в каких-либо количествах не противоречит проектной документации и условиям лицензионного соглашения, поскольку указанными документами не установлены какие-либо ограничения на сжигание попутного газа.
Одним из вариантов разработки технологической схемы разработки Двуреченского месторождения предполагалось строительство газотурбинной электростанции (далее - ГТЭС), но ЦКР при утверждении технологической схемы разработки Дву-реченского месторождения не определила специальных требований в части использования попутного нефтяного газа. В целях безусловного выполнения программы по достижению максимально возможной утилизации попутного нефтяного газа на месторождениях Общество начало строительство ГТЭС Двуречен-ского месторождения. После ввода всех блоков электростанции утилизация попутного нефтяного газа на Двуреченском месторождении может повыситься до 90-95%.
Поскольку проектными документами не установлены конкретные сроки и процент утилизации, то нельзя однозначно сделать вывод о том, что Общество нарушило требования законодательства по рациональному использованию и охране недр и условия лицензионного соглашения13.
На уровне субъектов РФ предпринимаются попытки урегулирования использования и утилизации попутного газа. Так, Правительство Ханты-Мансийского автономного округа распоряжением № 402 от 8 августа 2005 г.14 установило обязательства недропользователей в данной сфере. Недропользователи обязаны принимать меры по достижению уровня утилизации попутного нефтяного газа при добыче углеводородного сырья не ниже 95%, по разработке природоохранных и природовосстанови-тельных программ, а также соблюдать условия и сроки строительства объектов по утилизации попутного нефтяного газа при разработке месторождений углеводородного сырья.
13 См.: постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 14 октября 2010 г. по делу № А67-446/2009 // СПС «КонсультантПлюс».
14 СЗ ХМАО-Югры. 2005. № 8. Ст. 872.
На нефтедобывающих предприятиях принимаются различные программы по использованию НПГ. Например, ОАО «ННП» и ОАО «Варьеганнефтегаз» для повышения уровня утилизации НПГ, снижения объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферу в 2006 г. разработана и согласована с контролирующими органами Программа мероприятий по использованию нефтяного попутного газа на 2006-2010 гг. по лицензионным участкам. Ожидается, что выполнение комплекса организационных и технических мероприятий на месторождениях ОАО «ННП» и ОАО «Варьеганнефтегаз» позволит в перспективе достичь уровня утилизации НПГ, соответствующего требованиям Ханты-Мансийского автономного округа - Югры15. Подобные программы принимаются и другими компаниями, однако к каким серьезным правовым последствиям может привести неисполнение программы?
Регулирование проектов разработки месторождений и строгий государственный контроль за ходом их реализации является эффективным решением подобной проблемы в Норвегии. В соответствии со ст. 4-4 Закона Норвегии о нефтяной деятельности сжигание углеводородов сверх количеств, необходимых для безопасной эксплуатации месторождения, запрещается без одобрения Министерства нефти и энергетики. Количество, которое может быть добыто, закачено или сожжено, оговаривается на период разработки конкретного месторождения, на основании заявлений от держателей лицензии. Оно должно быть оговорено на основе графика добычи, до тех пор, пока новая информация о месторождении или другие обстоятельства не послужат основанием для отклонения от него.
Единого закона, комплексно регламентирующего использование и утилизацию НПГ, в Российской Федерации не существует. Нормы, относящиеся к регулированию НПГ, разрознены и содержатся в нормативных правовых актах различных уровней. В отсутствие условий для принятия специального закона о нефти и газе одним из выходов из сложившийся ситуации (безусловно, такие проблемы должны решаться комплексно и не только правовыми способами, а также в проведении целена-
15 См.: Зеленый мир. 2008. № 3-4. С. 28.
правленной последовательной государственной политики и т.п.) автор видит в нормативно-правовом закреплении требования по указанию в проектной и технологической документации количества добываемого попутного газа, а также конкретные сроки и процент его утилизации. Такие меры позволят усилить эффективность существующего законодательства в отношении НПГ, а также государственный контроль за рациональным использованием этого природного ресурса и предотвратить загрязнение окружающей среды.
В.А. Семенихина
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ КЛИМАТА В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ*
Европейский союз традиционно занимает лидирующие позиции в развитии эколого-правового движения, является инициатором и активным участником международного диалога в сфере охраны окружающей среды и климата. В Европе сильны позиции «зеленых» движений, их деятельность получает широкую поддержку населения; активно ведутся научные разработки, внедрение новых экологичных технологий, широко обсуждаются новые законодательные и политические инициативы. Достаточно обширный законодательный и правоприменительный материал позволяет ученым-юристам и законодателям оценить основные наработки и проблемы в развитии экологического права, реагировать на новые потребности в сфере охраны окружающей среды.
Эта работа и накопленный опыт позволяют ученым-юристам ЕС говорить о формировании специальной области права - о «праве охраны климата», этой проблеме уже посвящены многочисленные обсуждения, статьи и исследовательские
Сегодня как никогда остро стоит проблема правового регулирования нефтегазового сектора экономики российской федерации. Чем обусловлено подобное положение дел? Какой вектор развития задается государством нефтегазовой сфере? Представляется, что ответы на обозначенные выше вопросы в определенной мере дает энергетическая стратегия России на период до 2030 года, а также ряд нормативных актов, составляющих основы энергетического права России. Целью государственной политики в данной сфере является максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и потенциала нефтегазового сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций.
К вопросу о правовом регулировании предпринимательской деятельности в рамках нефтегазового сектора. Видится уместным условное разделение процесса осуществления предпринимательской деятельности в нефтегазовом секторе на следующие этапы: 1. Поиск и разведка месторождений нефти и газа, 2. Добыча нефти и газа, 3. Транспортировка нефти и газа, 4. Переработка нефти и газа. В рамках данного доклада будут рассмотрены первые три этапа. Отдельно хотелось бы поговорить о таком важном аспекте, как субъекты предпринимательской деятельности в нефтегазовом секторе.
Начать следует с правового регулирования поиска и разведки месторождений нефти и газа. В настоящее время огромное количество разнообразных нормативных правовых актов, различных по своей отраслевой принадлежности, по методу правового регулирования создает трудности в регулировании предпринимательской деятельности в нефтегазовом секторе экономики Российской Федерации, в частности, в сфере разведки и разработки месторождений нефти и газа. Основополагающие принципы регулирования поиска и разведки месторождений содержит Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах". На основании Закона РФ о недрах можно выделить две разновидности геологической информации:
Законом о недрах преимущественно урегулирована первая из приведенных выше категорий. Также определенные коррективы в регулирование поиска и разведки месторождений вносит Федеральный закон от 30.11.1995 N 187-ФЗ (ред. от 03.02.2014) "О континентальном шельфе Российской Федерации" . регламентируется порядок государственной деятельности по разведке природных ресурсов, в частности, нефти и газа на континентальном шельфе, установление компетенции федеральных органов исполнительной власти в этой сфере. Устанавливаются общие положения о разведке нефти и газа па континентальном шельфе.
Правовое регулирование непосредственно добычи нефти и газа. Регулирование данной сферы осуществляется по ряду направлений: 1. Обеспечение экологической безопасности в процессе добычи нефти и газа. 2. Обеспечение эффективности самой добычи. 3. Обеспечение технической регламентации и стандартизации соответствующих процессов, а также нормативов учета.
Регулирование предпринимательской деятельности по первым двум направлениям, обозначенным выше, осуществляется Законом РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", Федеральным законом от 30.11.1995 N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральным законом "Об охране окружающей среды" , а также Федеральным законом от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса". Правовое регулирование третьего направления осуществляется, в основном, постановлениями правительства (такими как, например. Постановление Правительства РФ от 16.05.2014 N 451 "Об утверждении Правил учета нефти"), приказами и распоряжениями Минэнерго, а также иными актами.
Логическим продолжением, следующим после этапа нефтедобычи, является транспортировка нефти и газа. Транспортировка является одним из наиболее регламентированных правом сфер предпринимательской деятельности в нефтегазовом секторе. Регулирование транспортировки газа осуществляется Федеральным законом от
31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 12.03.2014) "Об охране окружающей среды", а также в соответствии с техническими регламентами, утверждаемыми постановлениями и распоряжениями правительства Российской Федерации, министерств и ведомств.
Неотъемлемым элементом любой деятельности является субъект этой деятельности. К числу хозяйствующих субъектов в нефтегазовой сфере относятся естественные монополии, холдинги, ФПГ, субъекты малого предпринимательства различных организационно-правовых форм. ФЗ «О естественных монополиях» (19.07.1995 г.), определяя статус естественных монополистов, дополнен положением о Реестре субъектов естественных монополий в ТЭК, в отношении которых осуществляется госрегулирование и контроль. Субъекты естественных монополий - хозяйствующие субъекты, занятые производством (реализацией) товаров, включая транспортировку нефти и газа по магистральным трубопроводам. В качестве объекта предпринимательской деятельности выступают природные ресурсы, доступ к которым осуществляется па основании соответствующих лицензий.
Представляется, что главной проблемой правового регулирования предпринимательской деятельности в нефтегазовом секторе сегодня выступает колоссальное количество нормативных актов, технических регламентов, при отсутствии кодификации. Сегодня все чаще из уст разных специалистов звучат заявления о необходимости кодификации источников правового регулирования энергетической сферы. Данная позиция представляется обоснованной. Во-первых, проведение кодификации существенно упростило бы работу специалистов в данной сфере. Во-вторых, кодифицированный источник в большей степени бы содействовал установлению законности в нефтегазовом обороте, чем разобщенные, иногда казуистичные правовые акты. В-третьих, методы проведения кодификации в этой области отечественный законодатель может позаимствовать у своих зарубежных коллег, что существенно бы облегчило работу соответствующей кодификационной комиссии. Энергетический кодекс совместил бы в себе все нормы, регулирующие три этапа предпринимательской деятельности, приведенные выше, а именно, (1) разведку месторождений нефти и газа, (2) создание соответствующей инфраструктуры и добычу нефти и газа, (3) транспортировку нефти и газа. Также данный кодекс очертил бы спектр субъектов-участников предпринимательской деятельности в нефтегазовом секторе экономики Российской Федерации.
Список литературы:
Статьи в журналах и периодических изданиях.
Степанов Семён
Stepanov Semyon
Научный руководитель: к.ю.н., доцент Кучер А.Н.
Supervisor: Ph.D., Associate Professor, Department of Civil Law Kucher, A. N.
Московский Государственный Университет им. М.В. Ломоносова, студент Lomonosov Moscow State University, student
